1 Acción: CONTRACTUAL. Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado Ponente: Doctor CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) SALA DE DECISIÓN ESCRITURAL No. 2 Acción: CONTRACTUAL Demandante: COMPAÑÍA AGROFORESTAL DE COLOMBIA S.A. Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER, sucesor procesal AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Radicación: 50001-23-31-000-2008-00413-01 SENTENCIA Procede la a Sala proferir sentencia que en derecho corresponda, dentro del asunto que en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C.C.A., promovió la entidad Compañía Agroforestal de Colombia S.A, en contra del Instituto de Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, cuyo sucesor procesal es la Agencia Nacional de Tierras.
I.
ANTECEDENTES La entidad Compañía Agroforestal de Colombia S.A., a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual, consagrada en el artículo 87 del C.C.A., presentó demanda contra Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, cuyo sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras, con el fin que se estimen las siguientes: 1.
Pretensiones1 Que se declare el incumplimiento por parte del Instituto de Desarrollo Rural – INCODER, cuyo sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras del “CONVENIO PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES TECNOLÓGICAS NO. 052 DE MARZO DE 2007” suscrito entre las partes y se disponga la liquidación del citado convenio. 1 Ver folio 1 de la demanda. 2 Acción: CONTRACTUAL.
Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 De manera subsidiaria solicita se declare i) la nulidad del oficio No. 20072154194 del 19 de septiembre de 2007, mediante el cual el Instituto de Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER indicó que la entidad demandante no tenía capacidad económica para suscribir el contrato de explotación; ii) el cumplimiento del “CONVENIO PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES TECNOLÓGICAS NO. 052 DE MARZO DE 2007” en razón a que la entidad demandante si acreditó la capacidad económica y la experiencia requerida para desarrollar el convenio; iii) la resolución “CONVENIO PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES TECNOLÓGICAS NO. 052 DE MARZO DE 2007” suscrito entre las partes teniendo en cuenta que la empresa y por el contrario la entidad demandada no cumplió al no suscribir el contrato de explotación; iv) que el Instituto de Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER se enriqueció sin justa causa en la suma de dos mil ochocientos sesenta y seis millones doscientos cincuenta y dos mil setecientos setenta y cuatro presos con treinta y siete centavos ($2.866.252.774.37) que invirtió la sociedad Compañía Agroforestal en el estudio, realización y ejecución del convenio 052 de 2007.
En consecuencia, solicitó que se condene a Instituto de Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER al pago de i) dos mil ochocientos sesenta y seis millones doscientos cincuenta y dos mil setecientos setenta y cuatro presos con treinta y siete centavos ($2.866.252.774.37) y de ii) ciento catorce millones quinientos veintiún mil setecientos catorce pesos con veintinueve centavos ($114.521.714.29) como consecuencia de la pérdida que sufrió la entidad demandante, por concepto de la venta de aceite o plantas europeas de biodisel, de acuerdo con el estudio de viabilidad en la parte correspondiente a las cuentas de resultados calculados a partir del 2010 hasta el 2026. 2.
Hechos2 Señaló el demandante que entre el Instituto de Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER y la Compañía Agroforestal de Colombia S.A. se celebró el “CONVENIO PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES TECNOLÓGICAS NO. 052 DE MARZO DE 2007”, cuyo objeto era “el estudio de suelos de una zona comprendida en 165.000 Hectáreas, ubicada en Sabanas de Zafiro del Municipio de Puerto Carreño, Departamento de Vichada, con el fin de determinar la aptitud y el uso potencial del suelo y definir los posibles sistemas productivos” de acuerdo con la propuesta presentada y el documento elaborado por la Subgerencia, por un valor de setecientos millones de pesos ($700.000.00) mcte y un plazo de ejecución de 12 meses.
Afirma el apoderado que en la cláusula tercera del convenio 052 de 2007 se pactaron entre otras obligaciones para la empresa Compañía Agroforestal de Colombia S.A. la de efectuar por cuenta y riesgo el estudio de suelos de que trata el objeto del 2 Ver en el acápite correspondiente a folio 2-6 cuad. p/pal 3 Acción: CONTRACTUAL.
Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 contrato, presentar informes mensuales del avance del proyecto; garantizar la participación de veedores. En la cláusula cuarta del convenio 052 de 2007 se pactaron entre otras obligaciones, para el Instituto de Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, “adelantar todos los trámites y estudios necesarios para la creación de la zona de desarrollo empresarial, de conformidad con el ordenamiento normativo.
En caso que los estudios de suelo resulten aptos paras la explotación propuesta por AGROFORESTAL, el INCODER se compromete a celebrar el contrato de explotación establecido en el artículo 83 de la Ley 160 de 1994 o aquellos de que trata el artículo 28 de la Ley 812 de 2003. Con la empresa AGROFORESTAL. S.A. sin perjuicios que el INCODER pueda celebrar contratos de la misma especie con otros agentes económicos o sociales”; formular los proyectos productivos que involucren campesinos, desplazados y demás sujetos de la reforma agraria, con el fin de optimizar la calidad de vida Señaló la parte demandante que solicitó la modificación de la cláusula segunda del convenio de acuerdo al informe presentado por la firma ORTIZ SANTACRUS Y CIA LTDA en el cual recomienda que no todas las 165.000 hectáreas son aptas para ejecutar el proyecto, teniendo en cuenta que más de 78.000 hectáreas corresponde a zonas bajas, mal drenadas, inundables, y en algunos sectores con presencia de pictita (mineral de hierro) que es utilizado para la construcción. Afirma, que de acuerdo con lo anterior Agroforestal S.A. procedió a establecer los posibles límites de los suelos con las deficiencias anotadas dando como resultado que de las 165.00 hectáreas, el área no apta era de, aproximadamente, 45.600 hectáreas, esto es, el 21.63% del total solicitado en la zona de desarrollo empresarial, quedando el área reducida a 119.700 hectáreas, de las cuales se sustrajo el área ocupada por bosques primarios.
Con fundamento en lo cual INCODER aceptó la modificación de la cláusula segunda del convenio 052 de 2007. Señala que la Empresa Agroforestal de Colombia SA solicitó al Instituto de Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER la prórroga por un periodo igual, con el fin de atender obligaciones del convenio y lo previsto en la cláusula quinta del mismo.
Para lo cual presentó petición solicitando se diera cumplimiento a las obligaciones 2 y 3 de la cláusula cuarta; y que de no ser posible se aplicaran los mecanismos de reajuste de los términos y condiciones del contrato. Indica que, frente a la solicitud de prórroga del convenio el INCODER informó que se le habían presentado inconvenientes con temas de tierras por lo que se habían visto en la necesidad de replantear algunos procesos y de acuerdo con el informe entregado se había detectado que del área disponible para explotación de 11.000 hectáreas, igualmente, que había una pretensión de explotación por parte de la cooperativa COOLMIPROVIT, razón por la cual la entidad demandada concluyó que era recomendable realizar la liquidación del convenio 052 de 23 de marzo de 2005. 4 Acción: CONTRACTUAL.
Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 Expone que en la misma comunicación el INCODER le informó a la entidad la intención de continuar con el proceso de constitución de la zona de desarrollo empresarial en área denominada Sabanas de Zafiro, aclarando que la base para la celebración del contrato de explotación es el proyecto productivo.
Sostiene la parte demandante que Agroforestal de Colombia S.A. cumplió con la cláusula tercera del convenio dentro del plazo convenido pese a las dificultades presentadas, y que hizo una inversión económica en el desarrollo del convenio de dos mil ochocientos sesenta y seis millones doscientos cincuenta y dos mil setecientos setenta y cuatro pesos con treinta y siete centavos ($2.866.252.774.37).
Afirma, el apoderado que dentro de las obligaciones del INCODER estaba la de suscribir el contrato de explotación de conformidad con lo establecido artículo 83 de la Ley 160 de 1994, aclarando que la empresa Agroforestal de Colombia S.A. satisfacía todos los requisitos establecidos en la norma para suscribir el contrato de explotación dada su dedicación de cultivos agrícolas y principalmente, porque la entidad realizó el estudio de suelos y éste concluyó que eran aptos para la explotación propuesta.
Refiere que, el 10 de septiembre de 2007, se realizó reunión entre las partes con el fin de analizar cada uno de los detalles para la celebración del contrato de explotación, en donde INCODER indicó que se estaba elaborando el borrador del contrato de exploración y administración de baldíos. No obstante, afirma que de manera posterior el INCODER remitió el oficio No. 20072154194 del 19 de septiembre de 2007, mediante el cual le informa a la entidad demandante, “que la sociedad COMPAÑÍA AGROFORESTAL DE COLOMBIA S.A no evidenció la capacidad financiera y económica para suscribir el contrato de explotación, sin tener en cuenta que esta COMPAÑÍA si probó no solo la capacidad económica y financiera.” El apoderado de la parte demandante aclara que Agroforestal perdió las posibilidades seguras de contratos y acuerdos celebrados con personas jurídicas domiciliadas en Europa.
Expone que sobre la base del estudio, la realización del convenio, la empresa hizo un estimativo de utilidades económicas para la empresa, en euros, del proyecto “SILVIOAGROPECUARIO” en Puerto Carreño, para venta de aceite a plantas europeas de biodísel y de acuerdo con el estudio preliminar de viabilidad en la parte correspondiente a las cuentas de resultados calculados a partir del 2010 hasta el 2026, con base en los datos de ingresos, costos, intereses, amortizaciones y finalmente de impuestos” de la siguiente manera: 5 Acción: CONTRACTUAL.
Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 Señala el apoderado que el cálculo anterior, corresponde al lucro cesante establecido en el artículo 1614 del C.C. ganancia o provecho que deja de reportarse. 3. Fundamentos de Derecho Sostiene el apoderado de la parte demandante que la postura asumida y las decisiones tomadas por el INCODER violan normas que gobiernan la responsabilidad contractual del Estado, los artículos 1494, 1495, 1546, 1600, 1602, 1603, 1608, 1609, 1610, 1613, 1614, 1615, 1616, 1618, 1619, 1620, 1621, 1622, 1623, 1624, numeral 9a, Articulo 1625, y 1668 del Código Civil, artículos 864, 870, 871, del Código de Comercio; los artículos 29,90, 113, 116, y 122 de la Constitución Política y artículos 2º, 3º y 44 del Decreto 01 de 1984.
Expone que las obligaciones derivadas del convenio 052 de 2007 fueron satisfechas en su totalidad por la Compañía Agroforestal de Colombia SA. contrario a lo sucedido por parte del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER que incumplió las obligaciones allí convenidas; especialmente, la de suscribir el contrato de explotación, aduciendo una presunta falta de capacidad financiera, requisito que no había sido contemplado en el convenio, ni estaba previsto en la Ley.
Señala el apoderado que la decisión de la entidad de negarse al suscribir el contrato de explotación vulnera el principio de buena fe, pues el INCODER luego que la Compañía Agroforestal cumplió con las obligaciones, adujo una falta de capacidad financiera para evadir la obligación de suscribir el contrato explotación, que hacía parte de las obligaciones a cargo del INCODER, de acuerdo con lo señalado en el convenio 052 de 2007.
Afirma el apoderado, “que tanto la doctrina como la jurisprudencia han ahondado profundamente sobre todo lo que tiene que ver con la buena fe, con las reglas de juego limpias y precisas en el tráfico contractual o del negocio jurídico. El contrato es un acuerdo de voluntades. La eficacia del negocio jurídico tiene su fundamento en la aceptación mutua sobre el objeto jurídico de las obligaciones contraídas.
La reciprocidad en el cumplimiento de las obligaciones mutuas es la llave de oro de la actividad negocial. Pacta sun servanda, decían los canonistas. Los contratos, los negocios, los convenios, las estipulaciones se celebran para 6 Acción: CONTRACTUAL. Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 cumplirse. El desenvolvimiento de las relaciones jurídicas y el cumplimiento de las obligaciones deben producirse conforme a una serie de principios que la conciencia social considera como necesarios; entre estos, el de la buena te que debe campear durante toda la ejecución del contrato.
El proceder honesto, diligente, prudente, esmerado en el cumplimiento da como resultado no engañar, no defraudar, no obrar con doble sentido, no cambiar las reglas de juego, no caer en la imprecisión, es decir, no hacer daño.” Continúa señalando el apoderado que la entidad demandada vulneró los artículos 2 y 6 de la Constitución Política al incumplir los fines del Estado, como quiera que sin ningún requisito de esencia o fondo decide no suscribir el contrato de explotación, luego que la empresa Compañía Agroforestal de Colombia, S.A., cumpliera las obligaciones a su cargo y realizara una inversión económica importante, afectando las proyecciones de ingresos que se proponían con el contrato de explotación. Finalmente, afirma que el INCODER vulneró el artículo 90 de la Constitución Política, por cuanto el Estado debe responder por la acción u omisión de los funcionarios que suscribieron e incumplieron el convenio, con fundamento en unos requisitos no exigidos en el momento de suscribir el convenio, como la capacidad financiera y pese a haberse acreditado la entidad negó la suscripción del contrato de explotación. 4.
Contestación de la demanda3. Encontrándose dentro del término el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, a través de apoderado, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, señalando que el instituto no incumplió el convenio para el desarrollo de actividades tecnológicos; adicionalmente, manifiesta estar de acuerdo con la solicitud de liquidación judicial del convenio, por no haberse llegado a un acuerdo frente a ese asunto.
En cuanto a la pretensión subsidiaria de solicitud de declaratoria de la nulidad del oficio No. 20072154194 del 19 de septiembre de 2007, por considerar que no se trata de un acto administrativo; sin embargo, en el evento de aceptarse su estudio de legalidad, indicó que debía tenerse en cuenta que en dicho oficio se reseñaban los requisitos que debían cumplirse para la celebración del contrato de explotación, los cuales se entienden incorporados al convenio.
Expone que la entidad demandante con cumplió el convenio puesto que Agroforestal de Colombia SA no acreditó los requisitos establecidos en la ley para la suscripción del contrato de explotación. Frente a la declaratoria del enriquecimiento sin causa señala que dicha figura jurídica no se aplica al caso concreto en razón a que la misma se presenta cuando 3 Exp.
SAMAI 02Incorpora Expediente Digitalizado – Pág. 89 7 Acción: CONTRACTUAL. Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 un particular ejecuta prestaciones a favor de la Administración sin respaldo contractual. Y en el caso particular las actividades ejecutadas por Agroforestal de Colombia se derivan de la celebración del convenio 052 del 23 de marzo de 1995, el cual tenia por objeto desarrollar unas actividades por cuenta y riesgo de Agroforestal.
Respecto de los hechos aceptó como ciertos algunos, otros que lo constaban o que no eran ciertos. Previo a los planteamientos de defensas, el apoderado consideró necesario explicar los fundamentos legales que respaldan las figuras denominadas “Zonas de Desarrollo Empresarial”. Inicia señalando que dicha figura fue creada en la Ley 160 de 1994 con el fin de vincular de manera ordenada capital privado, en zonas donde existieran procesos de colonización y el predominio de tierras baldías; así como, para proteger las tierras otorgadas mediante contratos de explotación de baldíos y para el desarrollo socieconómico de predios en condiciones de óptima y eficiente explotación, cuya regulación se encuentra prevista en los artículo 82 y 83 de la mencionada ley y el Acuerdo 028 de diciembre de 1995.
Frente al balance del cumplimiento del convenio No. 052 de 2007 el apoderado manifestó que Agroforestal cumplió las obligaciones previstas en el convenio relativas al estudio de suelos, presentando los informes de avance del estudio de suelos y el informe final. Del mismo modo, señala que el INCODER, igualmente, cumplió las obligaciones pactadas en el contrato, al adelantar los trámites a través de la subgerencia de desarrollo productivo y social para el desarrollo del convenio y la creación de la zona de desarrollo empresarial.
Sin embargo, aclara que si bien el resultado del estudio de suelos presentado por Agroforestal S.A. permitía la viabilidad de un proyecto de siembra y establecimiento de especies forestales oleaginosas para la producción de biodisel, el proyecto debía ser aprobado y viabilizado en todos los componentes por el INCODER y no bastaban los resultados del estudio de suelo para la celebración del mismo.
De acuerdo con lo anterior, el INCODER procedió a realizar los requerimientos a Agroforestal S.A. para que presentara información detallada sobre la relación comercial con otros inversionistas de proyecto, soportara operaciones comerciales y remitiera los estados financieros tendientes, la cual tenía como finalidad demostrar la capacidad financiera de la entidad, y verificar el cumplimiento de los requisitos que viabilizaran la suscripción del contrato de explotación económica.
Sin embargo, expone que dicho requerimiento no fue atendido por Agroforestal de Colombia S.A. Reitera sobre la falta de competencia de la administración del INCODER frente a la construcción de las zonas de desarrollo empresarial, toda vez que la competencia para la creación de tales zonas es del Consejo Directivo, autoridad administrativa ante la cual se debían acreditar todos los requisitos para su conformación. 8 Acción: CONTRACTUAL.
Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 Sobre este asunto concluyó: “Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, se encuentra que el objeto del convenio y las obligaciones del mismo se ejecutaron en su totalidad, razón por la cual no procede la pretensión relacionada con la declaratoria de incumplimiento por parte de INCODER ni la orden de suscribir el contrato de explotación, pues como se señaló anteriormente, la COMAPÑIA AGROFORESTAL DE COLOMBIA S.A. no acreditó los requisitos legales exigidos para que el INCODER pudiera establecer la viabilidad integral del proyecto, con el fin de que el Consejo Directivo pudiera delimitar y reservar la Zona de Desarrollo Empresarial.” En cuanto a la liquidación del convenio, el apoderado afirma que es procedente la liquidación judicial del convenio 052 de 2007, teniendo en cuenta que las partes no lograron un acuerdo sobre el asunto; entonces, concluye que, en razón a que INCODER cumplió con las obligaciones convenidas se debe declarar liquidado el convenio 052 de 2007 por vencimiento del plazo y a paz y salvo por todo concepto.
Sobre la pretensión de nulidad del oficio 20072154194 del 19 de septiembre de 2007 explicó que del contenido del oficio se puede extraer que no produce ningún efecto jurídico, ya que no crea, modifica o extingue una situación jurídica particular; sino que, el mismo constituye un acto de trámite que tenía como objeto reiterar la solicitud de información para verificar la capacidad financiera, con el fin darle viabilidad al proyecto para la construcción de la zona de desarrollo empresarial.
Finalmente, respecto de la solicitud de declaratoria de enriquecimiento sin justa causa del INCODER explicó que dicha situación jurídica no se presente en el caso particular pues las actividades desarrolladas por Agroforestal de Colombia SA se derivan de la ejecución del convenio 052 de 2007. Sumado a que la entidad demandante no acredita el enriquecimiento del patrimonio del INCODER y el empobrecimiento de Agroforestal de Colombia S.A. Por otra parte, presenta las excepciones de i) “INEXISTENCIA DE INCUMPLIMIENTO POR PARTE DEL INCODER” señalando que se encuentra acreditado que la entidad cumplió con las obligaciones contenidas en el convenio 052 de 2007, reiterando que la viabilidad del estudio de suelos adelanto por Agroforestal de Colombia S.A. no conllevaba a la suscripción del contrato de explotación económica, sino que la entidad debía acreditar el cumplimiento de los requisitos para su viabilización. Insistiendo que la autoridad competente para la creación de las zonas de explotación económica era del Consejo Directivo del INCODER. ii) “ACCIÓN INDEBIDA” expone el apoderado que la parte demandante frente a la pretensión de enriquecimiento sin causa, debió acudir a la acción in rerm verso. iii) “AUSENCIA DE PRUEBA DE LOS PERJUICIOS IRROGADOS A LA PARTE DEMANDANTE” y la “INMONINADA”.
Con fundamento en lo anterior solicitó se nieguen las pretensiones. 9 Acción: CONTRACTUAL. Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 5. Trámite procesal La demanda fue presentada el 13 de noviembre de 20084 siendo admitida 21 de noviembre de 2008 y fijada en lista el 19 de marzo de 20095. Posteriormente, mediante proveído fechado del 29 de octubre de 20106, se efectuó el decreto de pruebas y vencido el término probatorio, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en auto del 3 de agosto de 20217, derecho del cual hizo uso el apoderado de la Agencia Nacional de Tierras, en calidad de sucesor procesal del INCODER, liquidado, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.8 Por otra parte, se observa que, si bien el apoderado de la parte demandante presentó alegatos de conclusión, los mismos no serán tenido en cuenta por extemporáneos9; y el Ministerio Público, guardó silencio en esta oportunidad procesal.
Rituado, el proceso con las formalidades normativas pertinentes, procede esta Sala a decidir el caso sub-examine, previas las siguientes: 2. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Agotada la instancia sin vicio que invalide la actuación, es procedente decidir lo que en derecho corresponda, no sin antes advertir que esta corporación es competente para fallar en aplicación a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 132 del C.C.A, teniendo en cuenta la cuantía de las pretensiones formuladas. 2.
Problema Jurídico. Se contrae a determinar si el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER incumplió las obligaciones contenidas en el convenio 052 de 2007, relacionada con la suscripción del contrato de explotación económica con la Compañía Agroforestal del Colombia S.A y, en consecuencia, se debe ordenar la liquidación del convenio y reconocerse el pago de las sumas de dinero que se estiman en la demanda como perjuicios.
Una vez planteado lo anterior, procede la Sala a delimitar el sub examine teniendo en cuenta lo siguiente: 4 Exp. SAMAI: 01Incorpora Expediente Digitalizado – Pág. 1 - según acta de reparto individual. 5 Ibídem – pág. 80 6 Exp. SAMAI: 03Incorpora Expediente Digitalizado – Pág 4 7 Exp. SAMAI: 13Auto Corre Traslado 8 Exp. SAMAI: 15Agregar Memorial 9 Exp.
SAMAI 17Agregar Memorial 10 Acción: CONTRACTUAL. Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 3. Asunto previo. Previo a resolver el fondo del asunto la Sala se ocupará de establecer la naturaleza del acto administrativo oficio No. 20072154194 del 19 de septiembre de 2007 objeto de la pretensión subsidiaria. Se indica en la demanda que mediante el oficio No. 20072154194 del 19 de septiembre de 2007 la entidad demandada manifestó que la Compañía Agroforestal de Colombia S.A., no evidenció capacidad económica para suscribir el contrato de explotación. Por su parte, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder en la contestación de la demanda indicó que se oponía a dicha pretensión, en razón a que el oficio ya mencionado, no es un acto administrativo; pues, a través del mismo, la entidad reseñaba los requisitos legales que se debían cumplir para la celebración del contrato de explotación económica.
Sobre el asunto, la jurisprudencia ha señalado que la fuente de las controversias contractuales, puede tener origen en el mismo contrato, en los hechos de ejecución y en los actos administrativos que expida la administración de manera unilateral o conjunta que afecten la relación contractual. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado10: “23.
De acuerdo con la norma transcrita y la doctrina que antecede, es claro que la acción de controversias contractuales puede comprender diferentes pretensiones, sin incurrir en una indebida acumulación; o sea, mediante esa vía judicial pueden tramitarse conjuntamente varias súplicas de diferente naturaleza, como lo son por ejemplo las indemnizatorias, las de nulidad e incluso cualquier otra declaración o condena que devenga de un asunto de carácter contractual.
A través de este medio de control también se pueden demandar los actos contractuales, esto es, aquellos que se expiden por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación, que bien puede acumularse a otras peticiones como aquellas que versan sobre el cumplimiento o incumplimiento del contrato y la liquidación judicial del mismo. 24.
De otra parte, es criterio pacífico en la jurisprudencia de esta Sección que cuando existe de por medio un acto administrativo que declara en la extinción del vínculo contractual, expedido por las entidades públicas en ejercicio de facultades exorbitantes, debe demandarse la nulidad del acto de terminación, porque sólo así puede el juzgador entrar a considerar pretensiones indemnizatorias formuladas en la demanda derivadas de omisiones por parte de la administración, que sólo podrían evidenciarse removiendo el obstáculo creado por el acto.” 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de agosto de 2012, Rad. 05001-23-25-000-1994-01059-01(21315), Mp.
Danilo Rojas Betancourth 11 Acción: CONTRACTUAL. Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 De igual modo, debe tenerse los actos administrativos que pueden ser objeto de control jurisdiccional, son aquellos que encierran una manifestación unilateral de la administración o definen una situación jurídica dentro de la relación contractual.
En ese orden de ideas, “Por regla general son los actos definitivos lo únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. Excepcionalmente también lo son los de trámite cuando impiden la continuación de este.”11 Así las cosas, los actos administrativos expedidos dentro de la relación contractual que pueden acumularse a la acción de controversial contractuales son aquellos proferidos por la entidad pública de manera unilateral o conjunta, como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, que resuelven de manera definitiva la relación contractual, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación, liquidación o la extinción del vínculo contractual.
Revisado el contenido del oficio 20072154194 del 19 de septiembre de 2007, se advierte que en dicha comunicación el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder le reitera a Agroforestal del Colombia S.A. la información requerida la continuidad del proyecto12, en los siguientes términos. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de septiembre de 2020, Rad. 25000-23-41-000-2012-00680-01(3562-15), Mp.
Rafael Francisco Suárez Vargas. 12 Exp. Samai 01Incorpora Expediente Digitalizado – pág. 134 y 02Incorpora Expediente Digitalizado – pág. 131 12 Acción: CONTRACTUAL. Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 De acuerdo con el contenido del oficio antes referido se concluye que en dicha comunicación el Incoder no está negando la suscripción del contrato de explotación, sino que está informando sobre la necesidad que la Compañía Agroforestal del Colombia acredite la capacidad financiera para acometer el proyecto productivo planteado.
En respuesta a dicha comunicación el 28 de septiembre de 2007, el secretario general de Agroforestal de Colombia S.A., luego de exponer su inconformidad por la información requerida por el Incoder y su obligación de suscribir el contrato de explotación conforme al convenio, expone que la información solicitada ya fue suministrada por Agroforestal de Colombia S.A y reitera la viabilización del proyecto conforme al convenio y las normas aplicables.13 Del mismo modo, se pone de presente que en expediente obran otras comunicaciones a través de las cuales Incoder le solicita a la entidad demandante acreditara la capacidad económica para continuar con la viabilización del proyecto, derivadas de los derechos de petición presentados por Agroforestal de Colombia SA y reuniones de trabajo.
De esta manera, se encuentra que si bien el oficio No. 20072154194 del 19 de septiembre de 2007 fue expedido con ocasión al convenio 025 de 2003 el mismo no define una situación particular y concreta respecto de la celebración del contrato de explotación económica; y, por el contrario, le pone en conocimiento a la entidad demandante la documentación requerida para continuar con el proceso, en consecuencia, estima la Sala que dicha comunicación no es susceptible de control judicial a través de la acción contractual promovida; por lo que se inhibirá de proferir sentencia de fondo respecto del mismo. 4.
Caducidad de la acción. La caducidad es un fenómeno de creación legal en virtud del cual, por el sólo transcurso del tiempo, sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el administrado la posibilidad de demandar el acto administrativo en vía jurisdiccional, pues así lo precisó la Corte Constitucional: “La Ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso- administrativas, de manera que, al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad, ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del estado 13 Exp. Samai 01Incorpora Expediente Digitalizado – pág. 134 13 Acción: CONTRACTUAL. Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la Ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.” Por su parte, el Consejo de Estado, sección Segunda, C.P. César Palomino Cortés, Radicado: 13001-23-33-000-2013-00224-01, en sentencia de 2 de marzo de 2017 estableció: “(…) La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica.
Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano. (…)” Frente a la oportunidad que tienen las partes para ejercer la acción contractual, el numeral 10° del artículo 136 del C.C.A., dispone: "Artículo 136.
Caducidad de las acciones: ( ) 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años, que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: (…) d). En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.
Si la administración no la liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes, o en su defecto del establecido por la Ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.
(…)” (Resaltado por la Sala). Respecto de la liquidación de los contratos estatales el artículo 60 ibídem establece que serán objeto de liquidación los contratos de tracto sucesivo y aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo. Por otra parte, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, establece:
ARTÍCULO
11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la 14 Acción: CONTRACTUAL.
Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.” Sobre la contabilización del término de caducidad de aquellos contratos que a pesar de requerir liquidación no se realizar de manera bilateral por las partes contratantes, ni unilateral por la administración, el término de caducidad se contabiliza desde la finalización del plazo contractual.
Al respecto la Corporación14 ha señalado: “El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, aplicable al presente asunto por la época en que se terminó el contrato que dio lugar al presente litigio, esto es, 4 de diciembre de 2002 (Fol. 177 del C. No. 1), preceptuaba que “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga…” Por su parte, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, Subrogado a su vez por el artículo 44 de la ley 446 de 1998 en su numeral 10º preveía que la acción de controversias contractuales caducaría transcurridos dos (2) años después de acaecidos los motivos de hecho o de derecho que le sirvieran de fundamento.
De lo anterior se dedujo por ese entonces que el término de dos (2) años para la caducidad de las acciones derivadas de los contratos que requirieran de liquidación empezaba a correr a partir del momento en que la liquidación se realizara o, si ella no se hubiere hecho, a partir de la conclusión del término que tenía la Administración para hacerlo unilateralmente.
(…) 14 Consejo de Estado – Sala de Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencia del 28 de mayo de 2015, Rad. 76001-23-31-000-2005-04718-01 (36881) 15 Acción: CONTRACTUAL. Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 De esta forma, como en el presente asunto el contrato se terminó el 4 de diciembre de 2002, a partir de esa fecha las partes tenían un plazo de cuatro (4) meses para liquidarlo de común acuerdo, término que ya era legal en virtud del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y si no lo lograban liquidar, la Administración debía hacerlo dentro de los dos (2) meses siguientes, plazo éste que había sido elaborado jurisprudencialmente.
Una vez concluidos estos dos términos, es decir los cuatro (4) meses iniciales y los dos (2) meses que le siguen, empezaban a correr los dos (2) años que la ley preveía en aquel entonces y prevé ahora como término de caducidad.” En conclusión, las anteriores normas y citas jurisprudenciales dejan ver que los medios de control dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contemplan un término de caducidad, el cual es de carácter perentorio, de manera que su suspensión solo puede estar dada cuando se presenta la solicitud de conciliación o bien la demanda, dentro de dicho plazo. 5.
Caso concreto. A través del medio de control de controversias contractuales la Compañía Agroforestal de Colombia S.A. suscribió con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER el “CONVENO PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES TECNOLÓGICAS No. 052 DE 2005”, cuyo objeto era “… la realización por parte de AGROFORESTAL de un estudio de suelos de una zona comprendida en 165.000 hectáreas ubicada en la Sabanas del Zafiro Municipio Puerto Carreño Departamento del Vichada, con el fin de determinar la aptitud y el uso potencial del suelo y definir los posibles sistemas productivos… “, el cual fue suscrito el 23 de marzo de 2005 y por un término de hasta 12 meses15, de conformidad con lo previsto en la cláusula quinta16.
Mediante acta de modificación del convenio “CONVENO PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES TECNOLÓGICAS No. 052 DE 2005” suscrito el 22 de diciembre de 2005, se modificó la cláusula segunda del convenio 052 de 2005, respecto del área geográfica donde se desarrollaría el proyecto.17 Así las cosas, de conformidad con establecido en la cláusula décima del convenio No. 052 de 2005 y cumplido el plazo de ejecución, sin que previamente se haya pactado su prórroga, el convenio debía liquidarse de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de 199318. 15 Exp.
Samai: 02Incorpora Expediente Digitalizado Cuad 2 – pág. 108 - 110 16 “CLAUSULA QUINTA: PLAZO DE EJECUCIÓN. El convenio tendrá un término de ejecución de hasta 12 meses, contados a partir de su perfeccionamiento, término que podrá prorrogarse, de común acuerdo por las partes, previo análisis de los resultados obtenidos, mediante documento escrito y suscrito por las partes con una antelación no menor a 15 días al vencimiento del presente negocio jurídico.” 17 Exp.
Samai: 02Incorpora Expediente Digitalizado Cuad 2 – pág. 108 - 111 18 Exp. SAMAI: 05IncorporaExpediente – pág. 65 a 68 16 Acción: CONTRACTUAL. Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 En el anterior contexto fáctico, la demanda y su contestación, es claro para la Sala que el Convenio No. 052 de 23 de marzo de 2005 no fue liquidado, como quiera que una de las pretensiones de la demanda es, precisamente que se disponga su liquidación; circunstancia que resulta relevante para efectos de establecer el momento a partir del cual se debe contabilizar el término de caducidad.
En este orden de ideas, en el presente asunto, el referente legal para el cómputo del término de caducidad se encuentra previsto en el numeral 10 literal d) del artículo 136 del CCA; entonces, teniendo en cuenta que el convenio 052 del 23 de marzo de 2005, no fue liquidado, por lo que se tendrá en cuenta la fecha en que se incumplió la obligación de liquidar para, a partir de ese momento, precisar la fecha en que empezó el respectivo cómputo de la caducidad.
Así las cosas, se tiene que el convenio No. 052 de 2005 tuvo un plazo de ejecución de 12 meses, a partir de la suscripción, de conformidad con lo previsto en la cláusula décima segunda del convenio, toda vez que el mismo se entendía perfeccionado con la firma de las partes, esto es 23 de marzo de 2005, por lo que el referido convenio venció el 23 de marzo de 2006.
En consecuencia, el convenio debió liquidarse de manera bilateral entre el 24 de marzo y el 24 de julio de 2006 y desde el 25 de julio al 25 de septiembre de 2006 el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder debía liquidar de manera unilateral el convenio. De otra parte, la Sala encuentra necesario precisar, que tampoco es posible determinar una eventual suspensión del término de caducidad, por el trámite de conciliación prejudicial adelantado por la Compañía Agroforestal de Colombia S.A. toda vez que si bien con la demanda se aporta un documento relacionado con la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación19, circunstancia que es aceptada por la entidad demandada en la contestación de la demanda, cuando afirma que dicha solicitud se declaró fallida por falta de acuerdo20, en el expediente no obra constancia de la fecha en la cual fue presentada la solicitud, ni copia del acta o certificación del adelantamiento de dicho trámite por parte de la Procuraduría General de la Nación, a efectos de establecer el tiempo que eventualmente pudo estar suspendido el término de la caducidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 2121 de la Ley 640 de 2001. 19 Exp.
Samai: 01Incorpora Expediente Digitalizado Cuad 2 – pág. 146 20 Exp. Samai: 02Incorpora Expediente Digitalizado Cuad 2 – pág. 100 21 Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. 17 Acción: CONTRACTUAL.
Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 La Sala advierte, que la parte demandante no cumplió con el deber que le impone el artículo 177 del CPC, aplicable por remisión del artículo 267 del C.C.A. respecto que “le incumbe a las partes probar el supuesto de hecho que las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen” en el entendido que no aportó prueba documental que acredita el trámite de conciliación prejudicial adelantando.
Así las cosas, y ante la omisión de la parte demandante de aportar la prueba documental que acreditara el trámite de conciliación prejudicial, con el fin de establecer el término en el cual, al parecer, estuvo suspendida la caducidad de la acción contractual, la Sala contabilizará el término de la caducidad, a partir del vencimiento del plazo para liquidar el convenio de por mutuo acuerdo o unilateralmente.
En este orden de ideas, y como el convenio No. 052 de 2005 no fue objeto de liquidación por mutuo acuerdo ni unilateral por parte del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, el término de 2 años que tenía la parte demandante para presentar la demanda, de conformidad con la norma transcrita, corrió del 26 de septiembre de 2006 hasta el 26 de septiembre de 2008; y, como la demanda se presentó el 13 de noviembre de 200822 la Sala encuentra que la acción de controversias contractuales se ejerció de manera extemporánea.
Así las cosas, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, se declarará probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales promovida por la Compañía Agroforestal del Colombia S.A. Condena en costas Referente a la condena en costas, la Sala no condenará a la demandada conforme lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, modificatorio del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, en razón a que no existe prueba dentro del plenario que acredite la existencia de una conducta grave o temeridad.
En mérito de lo expuesto, El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: INHIBIRSE, para proferir sentencia respecto del oficio No. 20072154194 del 19 de septiembre de 2007 expedido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder, por no ser susceptible de control judicial, conforme se indicó en las consideraciones de esta providencia. 22 Exp. Samai: 02Incorpora Expediente Digitalizado Cuad 2 – pág. 68 18 Acción: CONTRACTUAL.
Expediente: 50001-23-31-000-2008-00413-00 SEGUNDO: DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción promovida por la Compañía Agroforestal del Colombia S.A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Escritural No 2., celebrada el 14 de marzo de 2024 según consta en el Acta No. 016, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firma digital) (Firma digital) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrada Magistrado (Firma digital) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado