REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado Ponente: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA S A L A D E D E C I S I Ó N N º 3 Villavicencio, siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ELSA MARÍA SAAVEDRA ÁLVAREZ DEMANDADOS: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES-;
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- EXPEDIENTE: 50001 23 33 000 2016 00583 00 ASUNTO:
RESUELVE
EXCEPCIÓN PREVIA INTERLOCUTORIO: No. 227 Procede esta Corporación Judicial a pronunciarse respecto de la terminación parcial del proceso en relación con la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, teniendo en cuenta que se advierte el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
I. Antecedentes La ciudadana ELSA MARÍA SAAVEDRA ÁLVAREZ, a través de apoderado judicial, instauró demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-, pretendiendo lo siguiente1: 1 Página 5.
Registro SAMAI: Incorpora Expediente Digitalizado Índice: 00001. (OneDrive: 001ExpedienteDigitalizado.pdf) 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50001 23 33 000 2016 00583 00 Demandante: Elsa María Saavedra Álvarez; Demandados: COLPENSIONES - UGPP «PRIMERA.- Que es nula parcialmente la resolución número 019823 del 13 de junio de 2011 proferida por el otrora SEGURO SOCIAL, (…) SEGUNDA.- Que es nula absolutamente la resolución número VPB 7766 del 11 de diciembre de 2013, emitida por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES-, que modificó la resolución a que hace referencia la declaración primera (…) TERCERA.- Ordenar a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES reliquidar la pensión de jubilación de la demandante ELSA MARÍA SAAVEDRA ÁLVAREZ identificada con la cédula de ciudadanía número 36.001.620, de conformidad con la Ley 33 de 1985 en el equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicios julio de 2000 a julio de 2001: asignación mensual, subsidio de alimentación, reconocimiento por coordinación, recargo nocturno, dominicales y festivos, bonificación anual, sueldo por vacaciones, prima de servicios de junio y diciembre, prima de navidad, prima de vacaciones, debidamente actualizado ese equivalente de acuerdo al IPC a partir del 22 de julio de 2009.
CUARTA.- Ordenar a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- a pagar a la demandante ELSA MARÍA SAAVEDRA ÁLVAREZ las diferencias que surjan entre los que se pagó por concepto de mesadas pensionales recibidas (…) y lo que debió haber pagado al hacer la liquidación de la prestación en la forma ordenada en el numeral anterior, a partir del 22 de julio de 2009.
(…) SEXTA.- Ordenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-, que a partir de la ejecutoria de la presente sentencia sea ella la que asuma el pago de la presente pensión de vejez, ya que fue la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE-, a la que cotizó para pensión como empleada oficial, laborando en el HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE GRANADA -META-, desde el 07 de abril de 1976 al 15 de agosto de 1985, y del 16 de febrero de 1989 al 31 de julio de 2001, cumpliendo así los requisitos exigidos por el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, por haber laborado discontinuamente para el estado por 21 años, 05 meses y 11 días.
(…) PRETENSIONES SUBSIDIARIAS (…) QUINTA.- Que sea la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-, la que continúe pagando la presente pensión por aportes, de acuerdo a lo ordenado por el artículo 10 del Decreto 2709 del 13 de diciembre de 1994, ya que fue a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL -CAJANAL EICE- a la cual efectuó el mayor tiempo de aportes». 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50001 23 33 000 2016 00583 00 Demandante: Elsa María Saavedra Álvarez;
Demandados: COLPENSIONES - UGPP En auto de 7 de febrero de 20182 se admitió la demanda contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- Posteriormente, en auto de 29 de junio de 20213 se requirió a la parte demandante con el fin que allegara prueba de la reclamación administrativa elevada ante la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP-, «frente a que sea esta la entidad que asuma o continúe con el pago de la pensión de vejez que actualmente percibe la demandante, como se pretende en sede judicial, así como copia de los actos administrativos a través de los cuales se hubiere resuelto dicha petición, en caso de existir».
Luego, en auto de 25 de agosto del mismo año4, se volvió a requerir a la parte actora que allegara los soportes documentales de los memoriales remitidos mediante mensaje de datos los días 12 y 20 de agosto de 20215. En memorial de 31 de agosto de 20216, la parte actora allegó soporte de la presentación de una petición ante la UGGP el día 18 de agosto de 2021.
Finalmente, mediante memorial electrónico de 20 de septiembre de 20227, el apoderado de la parte demandante aportó la Resolución No. RDP 010566 de 28 de abril de 2022 expedida por la UGPP, asegurando que con este acto administrativo se daba cumplimiento al requerimiento del Despacho sustanciador, debido a que con la aludida resolución culminaba la vía administrativa al no proceder otro recurso.
II. Consideraciones Para comenzar resulta necesario precisar que con la expedición de la Ley 2080 de 2021 se modificó el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2 Página 106. Registro SAMAI: Incorpora Expediente Digitalizado Índice: 00001. (OneDrive: 001ExpedienteDigitalizado.pdf) 3 Registro SAMAI: Auto Requiere Índice: 00003.
(OneDrive: 004AutoRequiere29062021.pdf) 4 Registro SAMAI: Auto Requiere Índice: 00018. (OneDrive: 019Auto20210825Requiere.pdf) 5 Registro SAMAI: Agregar Memorial Índice: 00016. (OneDrive 016MemorialDemandante.pdf) 6 Registro SAMAI: Agregar Memorial Índice: 00021. (OneDrive 016MemorialDemandante.pdf) 7 Registro SAMAI: Agregar memorial Índice: 00027.
(OneDrive: 027CumplimientoRequerimientoParteActora20092022.pdf) 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50001 23 33 000 2016 00583 00 Demandante: Elsa María Saavedra Álvarez; Demandados: COLPENSIONES - UGPP 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, disponiéndose por el legislador que en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se podría declarar la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
El anterior precepto normativo es aplicable al presente asunto, teniendo en cuenta que de conformidad con los dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2081 de 2021, las modificaciones sobre las anteriores normas de procedimiento entrarían en vigencia a partir de su publicación respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, como acontece en el presente asunto debido a que fue admitido bajo la égida de ese Estatuto Procesal.
En ese orden de ideas, el artículo 161 numeral 2 de la Ley 1437 de 2011 señala que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios; sin embargo, se ha entendido que este requisito no se limita únicamente a la interposición de los recursos obligatorios, sino que también cobija la obligación del administrado de pedir ante la Administración el derecho que eventualmente se reclamará en vía judicial8, precisamente porque es inescindible la manifestación de la voluntad de la administración para que el administrado agote los correspondientes recursos obligatorios contra la misma.
A este respecto, el Consejo de Estado en un pronunciamiento reciente9 señaló lo siguiente: «(…) La falta de agotamiento de requisitos previos para demandar (y, para el caso concreto, la falta de una solicitud y agotamiento de recursos en sede administrativa frente a la decisión de la demandada) es un aspecto que en principio debería ser advertido en el curso de la audiencia inicial para evitar una decisión inhibitoria.
Sin embargo, es necesarios señalar que la falta de una petición previa ante la administración no constituye un simple requisito formal, pues lo cierto es que impide el nacimiento del acto administrativo como 8 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sub, A. Providencia de 28 de julio de 2020. Cp. William Hernández Gómez. Radicación: 25000 23 42 000 2018 01939 01(4767-2019) 9 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sub, B. Providencia de 6 de octubre de 2022. Cp. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 08001 23 33 000 2013 00292 01(2099-2015) 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50001 23 33 000 2016 00583 00 Demandante: Elsa María Saavedra Álvarez; Demandados: COLPENSIONES - UGPP manifestación unilateral de la voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos, ya que la entidad jamás tuvo la oportunidad de analizar la petición del administrado, y, en consecuencia, de adoptar una decisión al respecto.
Luego, el no haberse incluido una precisa pretensión en sede administrativa no se puede tener como la omisión de un simple requisito formal, puesto que, en relación con la solicitud correspondiente, lo que hay es una inexistencia de acto administrativo que impide realizar un análisis de legalidad (y de juridicidad) del acto administrativo.
(…)» Así las cosas, la reclamación que da inicio a la actuación administrativa permite a la Administración, con base en el principio de la decisión previa10, decidir una situación jurídica en particular, materializada en un acto administrativo que podrá ser objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y, por ende, se erige con un requisito de procedibilidad sine qua non para ejercitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Descendiendo al caso actual, la parte demandante pretende que una vez reliquidada su pensión de vejez se ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- continuar con el pago de la prestación económica; no obstante, como se advirtió desde el pasado auto de 7 de febrero de 2018, con la demanda no se allegó prueba de la reclamación administrativa efectuada previamente ante la referida entidad.
Ahora, si bien es cierto el apoderado de la parte actora allegó al proceso petición elevada el 18 de agosto de 2021 ante la entidad referida, solicitando que esa entidad pague la pensión de pensión de vejez de la demandante, no hay duda de que esta reclamación se realizó con posterioridad a la presentación de la demanda e, inclusive, de su admisión a la entidad demandada (UGPP); luego, tal petición no puede tenerse como cumplimiento del requisito de procedibilidad exigido por el artículo 161 numeral 2 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que según el marco normativo y jurisprudencial expuesto anteriormente, este requisito debe cumplirse con 10 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sub, A. Providencia de 26 de abril de 2018. Cp. William Hernández Gómez. Radicación: 52001 23 33 004 2014 00276 01(3164-2015) «Se entiende entonces que para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante esta jurisdicción, se debe primero revocar un acto administrativo, expreso o presunto, de la autoridad administrativa a la que corresponda respecto de los derechos pretendidos en la demanda, de tal manera que sea fácil para las partes del proceso y para el juez identificar las razones fácticas y jurídicas por las cuales no se accedió al derecho reclamado.
Lo anterior, se ha identificado en el Derecho Administrativo y en la jurisprudencia como el principio de la decisión previa». 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50001 23 33 000 2016 00583 00 Demandante: Elsa María Saavedra Álvarez; Demandados: COLPENSIONES - UGPP anterioridad a la presentación de la demanda, y no después, ya que impide a la Administración pronunciarse respecto del derecho reclamado en vía judicial, como ocurrió en el presente caso donde el accionante allega la Resolución RDP 01056611 expedida por la UGPP el 28 de abril de 2022, donde se resuelve el recurso de apelación que interpuso el accionante contra el acto administrativo que resolvió una petición que presentó el accionante el 31 de agosto de 202112 para que la UGPP le pagara la pensión cuya reliquidación reclama en reemplazo de COLPENSIONES.
Además, de aceptarse la conducta de la parte demandante, ello vulneraría el debido proceso a la entidad demandada, al cercenarle su derecho de contradicción y defensa, teniendo en cuenta que en el presente asunto se encuentra vencido el término de traslado para contestar la demanda, y con ello precluida la oportunidad para que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- defienda la legalidad de sus decisiones en vía administrativa.
Del mismo modo, téngase en cuenta que de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia (Art. 95.7 Constitucional), estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en ese Estatuto Procesal; por tanto, la parte actora estaba en el deber de cumplir con la carga13 procesal de peticionar previamente ante la Administración el derecho que reclama ahora en vía judicial, con el fin de otorgarle a la entidad pública demandada la oportunidad de analizar la petición del administrado y, en consecuencia, 11 027CumplimientoRequerimiento. 12 021MemorialDemandante 13 (…) 20.
Al respecto, la Sala considera necesario señalar en primer lugar, que para acceder ante esta jurisdicción las partes deben cumplir con ciertas cargas procesales, entendidas estas como aquellas situaciones establecidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para los interesados consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso. 21.
En otras palabras, si bien las partes están en todo su derecho de acceder a la administración de justicia cuando así lo consideren necesario, también lo es que de ello se requiere el agotamiento de determinadas conductas que permitan el adelantamiento correcto del trámite procesal, so pena de obtener consecuencias desfavorables tales como el acaecimiento de la caducidad del medio de control e inclusive, la prescripción del derecho (…)» Ver: Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sub, B. Providencia de 28 de julio de 2022. Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 730001 23 33 000 2020 0033 01(0805-2022). 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50001 23 33 000 2016 00583 00 Demandante: Elsa María Saavedra Álvarez; Demandados: COLPENSIONES - UGPP adoptar un decisión al respecto; requisito de procedibilidad que en el presente asunto se echa de menos. Por similares consideraciones, tampoco podría tenerse agotado el requisito de procedibilidad con la Resolución No. RDP 010566 de 28 de abril de 2022 resolviendo un recurso de apelación, debido a que este pronunciamiento de la Administración proviene justamente de la petición presentada por la parte actora con posterioridad a la presentación de la demanda, como ya se señaló. Así las cosas, esta Corporación Judicial declarará la terminación del proceso respecto de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-, por no haber agotado en debida forma el requisito de procedibilidad consistente en agotar la actuación administrativa previsto en el artículo 161 numeral 2 de la Ley 1437 de 2011 y, en consecuencia, se continuará la demanda formulada bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES-, teniendo en cuenta que respecto de esta entidad no se observa ausencia del referido requisito de procedibilidad.
Por lo expuesto, la Sala de decisión No. 3 del Tribunal Administrativo del Meta, R E S U E L V E PRIMERO: DECLÁRESE LA TERMINACIÓN DEL PROCESO únicamente respecto de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-, por no haberse cumplido en debida forma con el requisito de procedibilidad de agotamiento de la actuación administrativa, de conformidad con los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: CONTINÚESE tramitando el presente asunto únicamente respecto de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES -, de conformidad con los motivos expuestos en esta providencia. 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50001 23 33 000 2016 00583 00 Demandante: Elsa María Saavedra Álvarez;
Demandados: COLPENSIONES - UGPP TERCERO: En firme esta decisión, ingrésese el expediente al Despacho Notifíquese y Cúmplase, Discutida y aprobada por la Sala de Decisión No. 2 en la fecha, según consta en Acta No. 048, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Firmado electrónicamente (Ausente en licencia no remunerada)14 NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA TERESA HERRERA ANDRADE Magistrada Magistrada Firmado electrónicamente 14 Conforme lo dispuesto por el Consejo de Estado en Acuerdo 222 del 15 de agosto de 2023, se encargó del despacho del que es titular la Magistrada Teresa Herrera Andrade a la Magistrada Nohra Eugenia Galeano Parra durante la licencia no remunera entre el 7 al 14 de septiembre de 2023.