1 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrada Ponente (E): NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA1 Villavicencio, tres (03) de agosto de dos mil veintitrés (2023).
SALA ESCRITURAL No. 1 REFERENCIA: ACCIÓN POPULAR DEMANDANTE: ALIRIO ROJAS HERNÁNDEZ DEMANDADOS: MUNICIPIO DE ACACÍAS Y OTROS RADICACIÓN: 50001-33-31-005-2010-00315-01 SENTENCIA Procede la Sala2 a proferir sentencia que en derecho corresponda, dentro del medio de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos -Acción Popular, promovido por el ciudadano ALIRIO ROJAS HERNÁNDEZ, quien actúa en nombre propio, contra el MUNICIPIO DE ACACÍAS, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, previstos en los literales d), g) h) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
I.
ANTECEDENTES El ciudadano mencionado, promovió el presente medio de control3, con el fin de que estimen las siguientes: 1 Magistrada Encargada del Despacho 002, de conformidad con el Acuerdo 099 del 10 de mayo de 2023, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, por el término de la licencia no remunerada otorgada al titular del Despacho Magistrado Carlos Enrique Ardila Obando, mediante oficio CE- Presidencia-OFI-INT-2023-1651 del 6 de mayo de 2023 del Consejo de Estado. 2 Conforme a las decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Administración Judicial del Meta, en los acuerdos No CSJMA16-433 del 19 de enero, CSJMA16-440 del 10 de febrero, CSJMA16-526 del 8 de marzo, CSJMA16-624 del 7 abril, CSJMA16-655 del 11 de mayo, y finalmente el CSJMA16-693 del 28 de junio de 2016, en los cuales se determinó la redistribución de los procesos escriturales y se estableció el funcionamiento de las salas del sistema escritural 3 Folios 4 a 8 expediente físico. 2 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 1.
Pretensiones. Solicita la parte actora: i) que se declare mediante sentencia que el Municipio debe de construir los puentes peatonales en los ríos Sardinata, Acaciítas, Acacías, Orotoy y Caño Cola de Pato, ii) que si se considera necesario vincular a INVIAS, como órgano que coopera con el ente territorial para realización de esta obra, iii) condenar al demandado en costas, iv) y todas aquellas que se prueben en este proceso. 2.
Hechos. Se indica en la demanda que desde hace tiempo se han presentado diversos accidentes que de la vía principal de Acacías comunica a la ciudad de Villavicencio y a la Ciudad de Granada especialmente en los puentes que están sobre las fuentes hídricas como son los ríos Sardinata, Acaciítas, Acacías y Orotoy, además de Caño Cola de Pato, todos en la jurisdicción de Acacías.
Expone que el municipio e INVIAS no han querido implementar los puentes peatonales para evitar el alto índice de accidentalidad contra los peatones que les toca pasar estos puentes. Por ende, los índices de muertes son altas, por la estrechez de estos puentes que ni siquiera tienen iluminación, como es el caso de los puentes del Acacías, Caño Cola de Pato y rio Orotoy.
Así mismo, resalta que por las mañanas cuando los estudiantes, la clase trabajadora y las personas en general salen de sus casas a realizar sus labores, el tráfico es continuo y a gran velocidad, lo que genera un peligro constante para todos. Informa que, como ejemplo de lo anterior, está el accidente del padre del señor JESÚS MARÍA QUEVEDO ocurrido en el puente que se encuentra en la vía principal y sobre el río Acaciítas, que ocasionó su discapacidad y luego su muerte. 3.
Fundamentos de derecho. Se señalan como fundamentos normativos de la demanda los previstos en los literales d), g) h) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. Así mismo, indica que la seguridad y la libre circulación son derechos que el Estado está obligado a garantizar. De igual manera, sostiene que en el caso de que se vincule a INVIAS se solicita que se tenga en cuenta la seguridad de la vía. 3 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 4.
Contestaciones de la demanda. 4.1. Municipio de Acacías4 La apoderada del Municipio de Acacías, encontrándose dentro del término legal, contestó la demanda manifestando su oposición a las pretensiones. Toda vez que, el demandante carece de causa para instaurar la acción popular por cuanto no es cierta la vulneración de derecho colectivo alguno. Indica que, contrario a lo que sostiene el actor, el municipio de Acacías no tiene a cargo el mantenimiento y construcción de vías nacionales como lo es la carretera en la cual se encuentran ubicados los puentes que menciona el actor.
Puesto que, este mantenimiento y construcción corresponde a Invias quien a su vez la ha concesionado a un particular. Considera que, el demandante de forma arbitraria y temeraria pretende que el municipio de Acacías asuma la construcción y ampliación de puentes ubicados en una vía nacional que ha sido concesionada a particulares y nunca ha sido entregada al municipio de Acacías.
Por lo que, dando aplicación a la Ley 715 de 2001, concluye que las vías urbanas que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo de la Nación. Razón por la cual, no es cierto que la carretera que de Villavicencio conduce a Granada esté a cargo del municipio de Acacías, así atraviese el casco urbano de esa localidad. 4.2.
Instituto Nacional de Vías - INVIAS5 La apoderada del Instituto Nacional de Vías - INVIAS expuso sus argumentos de defensa, señalando su oposición a las pretensiones, toda vez que INVIAS no ha realizado ningún tipo de acción u omisión que conlleven a la violación de los derechos colectivos invocados, como lo quiere hacer ver el accionante en el contenido de la demanda.
Aclara que, la obra solicitada por el accionante debe entenderse no como puentes peatonales sino como pasarelas para el tránsito peatonal, sobre cada uno de los puentes existentes, lo cual resultaría improcedente, puesto que estas dependen además de la disposición presupuestal por parte del Instituto Nacional de Vías - INVIAS, de un estudio técnico previo sobre viabilidad y necesidad. 4 Folios 16-19 del cuaderno 1 de primera instancia 5 Folio 44-57 ibídem. 4 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Advierte que, esta política de pasarela se tramita en la medida en que sean asignados recursos, ya que se deben distribuir en todo ámbito nacional y no en una sola región, por lo que, según la necesidad, estas se van asignando.
Informa que, para el caso del puente Acaciítas, en la actualidad ya se tiene asignado recursos para la construcción de dicha pasarela. Considera que el señor ALIRIO ROJAS HERNÁNDEZ se limita a enunciar los derechos colectivos de: a) goce del espacio público y defensa de los bienes de uso público. b) seguridad y salubridad pública. c). el acceso a infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. d). el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; que a su juicio estarían siendo amenazados por los entes demandados.
Sin embargo, no indica las conductas negligentes o hechos que han generado la presunta vulneración, lo cual resulta equívoco como se puede apreciar en cada una de las acciones realizadas por el INVIAS. Por todo lo expuesto, solicita denegar las pretensiones contenidas en la demanda. 4.3. Concesión Vial de los Llanos S.A.S. 6 El apoderado de la Concesión Vial de los Llanos S.A.S. informa que del contrato de concesión se desprende que el proyecto de concesión vial hace parte de la red vial Nacional y se encuentra ubicado en el departamento del Meta; comprendiendo los siguientes corredores: 1.) Granada - Villavicencio, 2.) Villavicencio - Puerto López - Puerto Gaitán - Puente Arimena y 3.) Anillo Vial de Villavicencio y sus accesos.
Sostiene que, si bien la Concesión Vial de los Llanos SAS, tiene a su cargo, entre otros, el corredor Villavicencio - Granada, el alcance de sus actividades está supeditado al objeto del contrato de concesión suscrito con la Agencia Nacional de Infraestructura. En consecuencia, las obras que serán ejecutadas por el particular se encuentran detalladas en el Apéndice Técnico No. 1 del contrato y no le es dable al particular realizar obras por fuera del mencionado texto, caso contrario no solo se estaría extralimitando de su encargo contractual, sino que estaría destinado recursos de un proyecto público para obras no contempladas, lo cual claramente configura, entre otros, un incumplimiento contractual y un delito penal.
En cuanto al señalamiento realizado por el accionante sobre la falta de medidas 6 Folios 387-390 del cuaderno 2 ibídem. 5 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA de seguridad vial en los puentes ubicados sobre las fuentes hídricas, manifiesta que el puente sobre el rio Acaciítas posee un paso peatonal en ambos costados y existen dos pasos semaforizados (uno antes y otro después del puente) que permiten el tránsito seguro de los peatones de un costado al otro.
Refiere que, las consideraciones realizadas por el accionante que conllevan a la formulación de sus pretensiones, entregando como prueba documental fotografías de los sectores en el cual atribuye los altos índices de accidentalidad y que pertenecen al corredor vial concesionado, no logra evidenciar dichas consideraciones, ni permite sean valoradas en conjunto con otros medios probatorios para que el juez, basado en la sana crítica, pueda otorgarle eficacia probatoria alguna.
Agrega que, la prueba documental aportada en la acción popular no tiene mérito probatorio que permita demostrar que en los sectores señalados por el accionante existe un alto índice de accidentalidad en perjuicio de los peatones y que la construcción de puente peatonal en esos lugares es el único medio que garantiza la disminución de la presunta accidentalidad.
Indica que, en el proceso en curso, el concesionario carece de legitimación en la causa por pasiva para responder como demandado en la presente acción y así deberá reconocerlo la judicatura. Por las razones antes expuestas, solicita que: i) se desvincule a la Concesión Vial de los Llanos S.A.S. de la presente acción popular y ii) se rechace por improcedente la acción popular o en su defecto se niegue el amparo de los derechos invocados por el accionante, al no presentar elementos materiales probatorios que evidencien la presunta vulneración de los derechos colectivos. 4.4.
Agencia Nacional de Infraestructura – ANI En audiencia especial de pacto de cumplimiento realizada el 18 de septiembre de 20187, el a quo ordenó vincular a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI debido a la naturaleza de la entidad y a las funciones que ejerce. De igual manera, se observa que la entidad fue notificada por aviso el 21 de mayo de 20198, pronunciándose únicamente en contra del auto que ordenó su vinculación9.
Sin que contestara la demanda. 7 Folios 469-471 del cuaderno 2 8 Folio 486 ibídem. 9 Folio 488 – 494 ibídem. 6 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 5. Audiencia especial de pacto de cumplimiento.10 Dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se realizó audiencia de pacto de cumplimiento el día 27 de noviembre de 2019, en la cual se deja constancia que no asistió el Actor Popular ni el representante de INVIAS, por lo que se declaró fallida la misma.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Indicó el a quo que en relación con el estado de los puentes, se observó en la diligencia llevada a cabo el día 15 de noviembre de 2017, que ninguno de ellos gozaba de paso peatonal, con excepción del ubicado sobre el rio Acaciítas; que la distancia entre la línea blanca de demarcación de la vía y la baranda de los puentes en los cuales no hay paso peatonal, oscila entre los 10 cm y los 25 cm; que las barandas de los puentes en mención miden entre 70 cm y 1 metro aproximadamente, con exclusión del puente ubicado sobre el caño Cola de Pato cuya baranda tiene una altura de 1.40 metros.
Estableció que solamente el puente ubicado sobre el rio Acaciítas goza de buena iluminación; y así mismo, que la distancia de los puentes que están sobre el rio Acacías, Sardinata, Orotoy y el Caño Cola de Pato con el casco urbano del municipio de Acacías, es de 300 metros, 3 kilómetros y 7 kilómetros respectivamente. Finalmente se tiene que la velocidad permitida en dicha vía es de 40 kilómetros por hora.
Determinó, en lo atinente al mantenimiento y conservación de los puentes ubicados sobre la vía mencionada, que se probó que dichas funciones las mantiene el Invias, por cuanto no fueron objeto del contrato de concesión aludido y que, para la inspección y mantenimiento de los mismos, la entidad suscribió diversos contratos con tal fin.
Concluyó el a quo que, en el presente asunto, los puentes ubicados sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y el Caño Cola de Pato no cuentan con los requerimientos establecidos por la norma colombiana, pues tal como se evidenció en la inspección judicial realizada a los mismos, estos tienen solamente con una baranda para tráfico vehicular, como si los puentes fueren utilizados únicamente por tráfico carretero, cuando se evidencia que los mismos también tienen tráfico peatonal, pues circundan el casco urbano del municipio de Acacías y además algunos de ellos están en proximidad a planteles educativos.
Consideró que en la construcción y diseño de los puentes en mención, no se tuvo 10 Folios 533-535 ibídem. 7 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA en cuenta el tráfico de peatones en los mismos, lo que pone en riesgo la vida de quienes deben transitar por allí y de lo cual se desprende la vulneración de los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, contemplados en los literales d), g) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
El a quo, ordenó al Invias que en el término de seis (06) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia, procediera a realizar los estudios técnicos pertinentes para modificar los puentes ubicados sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y caño Cola de Pato que están sobre la vía Villavicencio – Granada, a fin de proteger la vida de los transeúntes, conforme a la guía indicatoria de utilización de diferentes tipos de barandas señaladas en la norma colombiana de Diseño de Puentes CCP14 y a las demás normas pertinentes allí contenidas.
Adicionalmente, que transcurrido este término, el Invias contaría con un plazo de un (01) año para la realización de las obras de adecuación de los puentes en mención, conforme a las pautas dadas en las normas técnicas aplicables y en el párrafo que antecede. III. RECURSO DE APELACIÓN Manifiesta el Instituto Nacional de Vías - INVIAS11 que para el año 2015 le entregó a la Agencia Nacional de Infraestructura ANI y, esa a su vez, a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A de una infraestructura vial para ser afectado el contrato de concesión 004 del 5 de mayo de 2015, proyecto MALLA VIAL DEL META.
Resalta que se indicó en el acta de entrega, numeral (I) que: “todos los demás puentes localizados en la carretera YE de granada – Villavicencio Ruta 6509”, por lo que allí se encuentran los puentes ubicados sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y caño Cola de Pato que están sobre la vía Villavicencio – Granada. En ese sentido, la ANI hizo la entrega real y material de los mismos, para que hicieran parte del proceso de selección de asociación público privada VJ-VE- APP-IPV-001-2015, el cual fue adjudicado a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A. Agrega que, la concesión Vial de los Llanos en su contestación de la demanda acepta que recibió la infraestructura vial de la vía que de granada conduce a Villavicencio, pero negó que también recibió los puentes que están sobre las vías en mención, queriendo evadir la responsabilidad sobre las pretensiones de la 11 Archivo 023. 50001333100520100031500_ACT_Incorpora Expediente Digitalizado_26-04-2021 10.07.51 a.m. 8 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA demanda.
Por lo anterior, indica que no se le podría probar la falta de legitimación en la causa por pasiva a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A pues como se demuestra esa concesión recibió a partir del 2015 los puentes origen de la presente acción, siendo titulares de derecho y obligaciones. Concluye que, el INVIAS no estaría vulnerando ningún derecho el cual se le imputa en la sentencia proferida, pues como se viene diciendo, la vía como los puentes fueron entregados en el año 2015 a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS SA.
Finalmente, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia referente a los numerales PRIMERO, CUARTO y QUINTO de la sentencia del 3 de marzo de 2021 y en su lugar absolver al INVIAS y ordenar a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS a realizar las obras sobre los mencionados puentes de los que se hicieron a cargo desde el año 2015.
IV. TRÁMITE PROCESAL Mediante proveído del 09 de noviembre de 202112, al reunir todos los requisitos de ley, se admitió el recurso de apelación promovido por la parte demandada. Así mismo, a través del auto del 23 de noviembre de 2021 se corrió traslado a las partes por el término de cinco (05) días para pronunciarse respecto del recurso.
En efecto, el apoderado del Municipio de Acacías13 señaló que el sitio donde se encuentran ubicados los puentes de los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y el Caño Cola Pato corresponde a vía nacional que conduce del municipio de Villavicencio al municipio de Granada, y que según el Decreto 1735 de 2001 en su artículo 4°, afirma que dicha vía es referenciada con el número 6509, por lo que en este caso INVIAS es el encargado de la mencionada infraestructura vial.
Agrega que, por no haberse demostrado responsabilidad alguna en cabeza del municipio de Acacías, resulta absolutamente acertada la postura de la señora Juez de primera instancia al declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento a ello solicita que se confirme lo decidido en la sentencia impugnada.
V. CONSIDERACIONES 12 Archivo 034. 02AutoAdmite (2) 13 Archivo 038. 06AgregarMemorial (1) 9 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 1. Competencia. La Sala es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con el artículo 133 del C.C.A., teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y corresponde esta corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Problema Jurídico. Consiste en determinar si la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A., con ocasión de la entrega por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI de la infraestructura vial para ser afectada al contrato de Concesión No. 004 de 2015, proyecto “Malla Vial del Meta”, es la responsable por el desconocimiento de los derechos colectivos previstos en los literales d), g) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y prevención de desastres previsibles técnicamente, por la omisión de efectuar las obras en los puentes que se encuentran ubicados sobre los ríos Sardinata, Acacías y Orotoy, además de Caño Cola de Pato, como lo señala el recurrente; o si por el contrario, las obras están a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS como lo indicó el a quo.
Una vez planteado lo anterior, procede la Sala a delimitar el sub examine teniendo en cuenta lo siguiente: 3. Marco jurídico 3.1. Generalidades de la Acción Popular. La Acción Popular corresponde al medio judicial idóneo para obtener a través de una decisión judicial el amparo a la vulneración o amenaza de derechos e intereses colectivos, los cuales pueden verse amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en ejercicio de funciones administrativas, y encuentra su fundamento normativo en el artículo 88 de la Constitución Política, en los siguientes términos: “Artículo 88.
La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y las salubridades públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. 10 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA También se regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.” Este artículo, se encuentra reglamentado por La Ley 472 de 1998, que dispuso en sus artículos 2 y 9 lo siguiente: “Artículo 2. Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuera posible”. “Artículo 9. Procedencia de las acciones populares. Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.
De los anteriores preceptos normativos en su conjunto, puede concluirse que el ejercicio de la Acción Popular o del medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, ampara no solo la amenaza sino también la vulneración de estos derechos, en su mayoría enlistados en el artículo 4 de la Ley 472 de 199814; de manera que este tipo de acciones no constituyen una 14 “Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios. 11 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA controversia entre partes que defienden intereses particulares, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos ya consolidados.
Al respecto, el Consejo de Estado15 ha definido los derechos colectivos, así: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley”16 “Los derechos particulares comunes a un grupo de personas no constituyen derechos colectivos”17 “No deben confundirse los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables.
La distinción entre intereses subjetivos y colectivos de un grupo depende de la posibilidad de apropiación exclusiva de los objetos o bienes materiales o inmateriales involucrados en la relación jurídica. Así, de los derechos colectivos puede afirmarse que a pesar de pertenecer a todos los miembros de una comunidad ninguno puede apropiarse de ellos con exclusión de los demás; en tanto que en relación con los derechos individuales, cada uno de los sujetos que pertenecen al grupo puede obtener la satisfacción de su derecho de forma individual y en momento diferente o puede ejercerlo con exclusión de los demás, y solo por razones de orden práctico pueden reclamar conjuntamente la indemnización cuando han sufrido un daño por una causa común, sin perjuicio de las acciones individuales que cada uno pueda iniciar.”18 La misma Corporación19 ha señalado como características de la Acción Popular, que la distinguen de otros medios de control, que i) se dirige a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva; ii) procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses; iii) los derechos e intereses colectivos susceptibles de protección mediante el ejercicio Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
Parágrafo.- Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente Ley.” 15 Sección Primera, Sentencias del 18 de marzo de 2010, Rad. 44001-23-31-000-2005-00328-01(Ac), y del 10 de mayo de 2007, C.P. Martha Sofia Sanz Tobón, Rad. 76001-23-31-000-2003-01856-01. 16 Rad: 2003-00861.
Actor: Graciela Chiquito Jaramillo. C.P.: German Rodríguez V. 17 Rad: 2002-02261. Actor: Ana Silvia Gómez De Puentes. C.P.: Camilo Arciniegas A. 18 Rad: 2001-02012. Actor: Omar De Jesús Flórez Morales. C.P.: Ricardo Hoyos Duque. 19 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 30 de junio de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad. 08001-23-31-000-2010-01160-02(AP), y Sala Plena, sentencia del 13 de febrero de 2018, C.P. William Hernández Gómez, Rad. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU) 12 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA de este medio de control, son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; iv) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; v) es una acción pública, que puede ser ejercida por toda persona y además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; vi) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y recaiga la sentencia estimatoria; y vii) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo, se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Como supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular, la misma jurisprudencia ha indicado los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana; y c) la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses20. 3.2.
Derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. El artículo 82 de la Constitución Política de Colombia dispuso que es obligación del Estado velar por la protección del espacio público, al exponer: “ARTÍCULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.” Por lo que, corresponde a las autoridades municipales, departamentales o nacionales el garantizar el espacio público y su destinación en prevalencia del interés general. 20 Sentencia T-196 de 2019. 13 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Ahora bien, es de resaltar que el Consejo de Estado21 ha hecho distinción entre los bienes fiscales y los de uso público, al exponer, lo siguiente: “(…) si bien al artículo 674 del C.C., distinguió entre bienes fiscales y bienes de uso público, no consagró ninguna definición respecto de lo que debe entenderse por uno u otro, razón por la cual del desarrollo de estas nociones se han ocupado tanto la jurisprudencia como la doctrina.
Sin embargo, de las normas del Código Civil sí se deriva una primigenia clasificación –que hoy en día ha sido ampliada a través de diferentes disposiciones–: i). Bienes fiscales propiamente dichos, que se gobernaban por el Código Fiscal y el Código de Régimen Político y Municipal y en lo no previsto por ellos por la legislación común; ii) Bienes fiscales adjudicables como las minas y los baldíos; iii) Bienes de uso público, que se gobernaban por las reglas del derecho público, son aquellos que se caracterizan por pertenecer al Estado u otra entidad de derecho público, estar destinados al uso común de los habitantes y encontrarse por fuera del comercio, es decir, se reputan –de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política- como bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables22.” En ese orden de ideas, la protección del espacio público se fundamenta en garantizar el estado y uso de los bienes que pertenecen al Estado u a otra entidad de derecho público y que están destinados al uso común de los habitantes.
Adicionalmente, tienen unas características especiales como que son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Por lo anterior, el espacio público y los bienes que lo conforman, cuentan con la plena protección del Estado, en aras de la preservación de la integridad de los mismos. Así como, el uso y goce de los mismos por parte de la comunidad.
Así las cosas, el derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público se encuentra contenido en el literal d) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Brindándole, el legislador un mecanismo de protección como es la acción popular. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, en sentencia del dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017), para el proceso de Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP) 22 Corte Constitucional, Sentencia C-183 de 2003. 14 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 3.3.
El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido contemplado como un derecho que afecta a la comunidad en general, toda vez que, las vicisitudes no solo perturban el derecho de un sujeto de forma individual, sino que puede generar un detrimento o vulneración de los derechos de los miembros de toda una comunidad.
En ese sentido, podemos señalar como elementos los siguientes: i) la existencia de un riesgo, ii) afectación indeterminada y iii) la indivisibilidad del riesgo. En cuanto al primer elemento, es de indicar que nos referimos a la probabilidad de que se presente un daño, en ese sentido, es posible establecer sistemas o mecanismos de previsión del mismo conforme al porcentaje en el que pueda ocurrir.
En segundo lugar, encontramos la afectación indeterminada, sobre el tema es necesario precisar que el presente caso radica en los derechos colectivos del accionante los cuales se encuentran contenidos en la Ley 99 de 1993 que señala en el numeral 9 del artículo 1: “La prevención de desastres será materia de interés colectivo”. Así como en la causal establecida en el literal h) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Por lo que, la afectación se genera es a una colectividad, en la cual no se precisan los derechos individuales de cada sujeto sino los colectivos de la comunidad. En tercer lugar, es de advertir que el riesgo es indivisible, teniendo en cuenta que no se puede fraccionar el riesgo dentro de una comunidad; lo que quiere decir que, por otra parte, no se puede garantizar los derechos para parte de la colectividad ni indemnizarse en reconocimiento de los daños ocasionados parcialmente.
Ahora bien, se debe indicar que el legislador le otorgó a la causal descrita la categoría de previsión técnica, la cual consta en el deber que recae en el Estado de tomar las medidas necesarias para prever un posible daño. No obstante, bajo las limitaciones naturales o tecnológicas que puede tener, bien sea por que no exista un desarrollo tecnológico sobre determinado tema o por que se escapa de las capacidades humanas.
Por lo anterior, podemos concluir que el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, hace parte de las garantías otorgadas por el legislador en favor de la comunidad. Por lo que, corresponde al Estado, en función de los principios y fines constitucionales, responder por los mínimos 15 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA requeridos para la protección y desarrollo de la sociedad, con el fin de prevenir la ocurrencia de desastres.
Por otra parte, de conformidad con el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”; dispuso como competencia de los municipios lo siguiente: “Artículo 76.
Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 76.9.En prevención y atención de desastres Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1.
Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.” En ese sentido corresponde a los municipios promover, financiar y cofinanciar los proyectos de interés municipal, como los requeridos para la prevención y atención de desastres, bien sea a partir de recursos propios o cofinanciados por la Nación o los departamentos. 4.
Caso Concreto. La parte actora promovió el medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, previstos en los literales d), g) h) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Toda vez que, se han presentado diversos accidentes que de la vía principal de Acacías comunica a la ciudad de Villavicencio y a la Ciudad de Granada especialmente en los puentes que están sobre las fuentes hídricas 16 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA como son los ríos Sardinata, Acacías y Orotoy, además de Caño Cola de Pato, todos en la jurisdicción de Acacías.
Debido a lo anterior, solicita que se declare mediante sentencia que el Municipio debe construir los puentes peatonales en los ríos antes mencionados, que se vincule a INVIAS, y se condene al demandado en costas. Por su parte, el a quo accedió a las pretensiones de la demanda, toda vez que los puentes ubicados sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y el Caño Cola de Pato, no contaban con los requerimientos establecidos por la Norma Colombiana para puentes.
Por lo que, ordenó al Instituto Nacional de Vías (INVIAS), que en el término de seis (6) meses procediera a realizar los estudios técnicos pertinentes para modificar los puentes ubicados sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y caño Cola de Pato que están sobre la vía Villavicencio – Granada, a fin de proteger la vida de los transeúntes, conforme a la guía indicadora de utilización de diferentes tipos de barandas señaladas en la Norma Colombiana de Diseño de Puentes CCP14 y a las demás normas pertinentes allí contenidas.
De igual forma que, una vez transcurrido ese término, el Invias contaría con un plazo de un (01) año para la realización de las obras de adecuación de los puentes en mención, conforme a las pautas dadas en esa providencia. Respecto del tema específico de apelación indicó el a quo que: “En cuanto a la Concesión Vial de los Llanos S.A.S y a la Agencia Nacional de Infraestructura, se concluye que tampoco se encuentran legitimadas en la causa por pasiva, en razón a que si bien son las responsables del mantenimiento vial del corredor Villavicencio – Granada, dicha responsabilidad no tiene inmerso el mantenimiento de puentes que sobre esta vía se encuentren, pues los mismos fueron excluidos de la concesión efectuada en su momento al Inco, quedando en cabeza del Invias.
Motivo por el cual se declarará probada la excepción invocada por la primera de las enunciadas y de oficio para la segunda.” Inconforme con la sentencia proferida por el a quo, INVIAS presentó recurso de apelación manifestando que en el acta de entrega, numeral (I) se señaló que: “todos los demás puentes localizados en la carretera YE de granada – Villavicencio Ruta 6509”, por lo que allí se encuentran los puentes ubicados sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y caño Cola de Pato que están sobre la vía Villavicencio – Granada.
En ese sentido, la ANI hizo la entrega real y material de los mismos, para que hicieran parte del proceso de selección de asociación público privada VJ-VE-APP-IPV-001-2015, el cual fue adjudicado a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A., correspondiéndole a dicha concesión la construcción de las obras de los pasos peatonales. 17 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a analizar el asunto de acuerdo con las pruebas aportadas, para determinar si la orden que amparó los derechos constitucionales a través de la Acción Popular - acción u omisión de la parte demandada – debe ser cumplida por INVIAS como lo señaló el a quo, o en su defecto si quien debe responder es la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A., por la entrega de los puentes objeto de revisión por parte de INVIAS a la concesión. En primer lugar, se evidencia que mediante oficio DT-MET 50215 del 2 de octubre de 201223, el Instituto Nacional de Vías informó al a quo que era el responsable del mantenimiento y demás actividades relacionadas con los puentes que se encontraban en la vía que conduce de Villavicencio al municipio de Granada – Meta, al exponer: “La vía que de Villavicencio conduce hasta el municipio de Granada -Meta, es una vía de orden nacional, que el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, cedió mediante el Contrato de Concesión No. 446 de 1994, y que posteriormente el INCO subrogó desde el año 2003, a la firma CARRETERAS NACIONALES DEL META llamada ahora AUTOPISTAS DE LOS LLANOS S. A., es decir, que es una vía concesionada y por lo tanto es de responsabilidad del Concesionario el mantenimiento y demás actividades, entonces todo lo relacionado con esta vía recae directamente sobre la concesionaria, a excepción de los puentes que en ella se encuentran que si están a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS.” En ese sentido, debe precisarse los siguientes puntos sobre la prueba en la que se fundamentó la decisión del a quo: i) en primer lugar que existía un contrato de concesión No. 446 del año 1994 suscrito con Carreteras Nacionales del Meta sobre el mantenimiento de la vía que conduce de Villavicencio a Granada – Meta, ii) que el contrato fue subrogado en el año 2003 a Autopistas de los Llanos S.A. y iii) que el oficio era del año 2012; no obstante, el fallo de primera instancia se profirió en el año 202124.
Sin embargo, mediante auto del 09 de marzo de 201825 el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio resolvió vincular como parte pasiva de la presente acción a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A., debido a 23 Folio 246 del expediente físico, folio 35 del archivo 005. 50001333100520100031500_ACT_Incorpora Expediente Digitalizado_26-04-2021 10.00.41 a.m. 24 Archivo 024. 50001333100520100031500_ACT_Incorpora Expediente Digitalizado_26-04-2021 10.09.23 a.m. 25 Folio 383 del expediente físico, folio 70 archivo 008. 50001333100520100031500_ACT_Incorpora Expediente Digitalizado_26-04-2021 10.01.34 a.m. 18 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA que el Instituto Nacional de Vías – INVIAS requirió el ingreso de la concesionaria al litigio.
Lo anterior, toda vez que la Agencia Nacional de Infraestructura había firmado el contrato de concesión bajo esquema de APP No. 004 de 05 de mayo de 2015, con la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A.26 cuyo alcance fue fijado en: “(…) corresponde a los estudios y diseños definitivos. Financiación, gestión ambiental, predial y social, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión de la Concesión Malla Vial del Meta de acuerdo con el Apéndice Técnico 1 y demás Apéndices del Contrato.” En este punto, es de aclarar que en primera instancia no se hizo referencia al contrato de concesión No. 004 de 05 de mayo de 2015 firmado entre la Agencia Nacional de Infraestructura y la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A.; a pesar que se había vinculado a la concesión. De igual manera, es de resaltar que el a quo se limitó a estudiar y fallar con lo indicado por INVIAS en el oficio del 2012, cuando se había suscrito en el transcurso del proceso el contrato de concesión del 2015, mediante el cual se había entregado la vía a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A. Entonces, para el 03 de marzo de 2021 – fecha en que fue proferida la sentencia de primera instancia -, el a quo tenía conocimiento de la firma del contrato de concesión No. 004 de 05 de mayo de 2015, suscrito entre la Agencia Nacional de Infraestructura y la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A. y, por tanto, las partes también sabían de la existencia del mismo.
Ahora bien, se indicó que el objeto del presente contrato eran los estudios y diseños definitivos, financiación, gestión ambiental, predial y social, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión de la Concesión Malla Vial del Meta27. Por lo que, al inicio del proyecto fueron entregadas las siguientes vías: 26 Folio 445 del expediente físico, fol 37 archivo 010. 50001333100520100031500_ACT_Incorpora Expediente Digitalizado_26-04-2021 10.02.01 a.m. 27 Folio 450 del expediente físico, fol 48 archivo 010. 50001333100520100031500_ACT_Incorpora Expediente Digitalizado_26-04-2021 10.02.01 a.m. 19 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Conforme lo anterior, se evidencia que fue cedida la Y de Granada – Villavicencio por parte de la ANI a la Concesión Malla Vial del Meta, la cual se identificaba con el código 65-09, PR 72+3045, Ruta 6509, en donde se encuentran ubicados los correspondientes puentes sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y caño Cola de Pato28.
Quedando como excepción el sector que lleva del Parque Fundadores a ciudad Porfía, puesto que quedaba a la espera de la terminación de la doble calzada a cargo de la Gobernación del Meta, momento en que se incluiría en la concesión. Ahora bien, no se tendría certeza de lo señalado en el contrato de concesión No. 004 de 05 de mayo de 2015, respecto de si los puentes ubicados en dicho trayecto también quedarían a cargo de la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A., por falta de precisión; pese a que hacían parte de la conexión vial entre los diferentes tramos.
No obstante, este detalle es aclarado en el Acta de Entrega del Instituto Nacional de Vías a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y esta a su vez a la Concesión Vial de los Llanos S.A. – incorporado con prueba de oficio mediante auto del 21 de junio de 202329 -, en la que se expuso: 28 Corroborado mediante https://www.google.com/maps/dir/Villavicencio,+Meta/Granada,+Meta/@3.8959323,- 73.7744877,13z/data=!4m14!4m13!1m5!1m1!1s0x8e3e2ddfba283211:0x537e40041d7b20c2!2m2!1d- 73.6285475!2d4.1491688!1m5!1m1!1s0x8e3de3a5f246a56f:0x2847cd456408b868!2m2!1d- 73.7028107!2d3.5436442!3e0?entry=ttu 29 Archivo 10_500013331005201000315011AUTODECRETAPRPRUEBAS20230621150233 20 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA “Que en razón de los postulados contenidos en la resolución No. 01994 del 7 de abril de 2015, las partes estiman conveniente realizar la entrega del INVIAS a la ANI y de ésta, en forma simultánea, a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A.S., de la infraestructura vial que se detalla en la presente Acta, para que pueda ser afectada al Contrato de Concesión No. 004 de 2015 suscrito entre la ANI y la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A.S. Que vistas las consideraciones anteriores, los representantes del INVIAS proceden a realizar la entrega real y material a los representantes de la ANI, con todas las obras de infraestructura que lo conforman y en el estado en que se encuentra, de la siguiente infraestructura vial, para ser afectada al Contrato de Concesión No. 004 de 2015 suscrito entre la ANI y la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A.S.: a) Paso por el puente sobre el rio La Balsa, comprendido entre los PRs 67+0160 y 67+0615 de la carretera Villavicencio - Puerto López, Ruta 4007. b) Todos los demás puentes localizados en la carretera Villavicencio - Puerto López, Ruta 4007. c) Sector comprendido entre los PRs 0+0000 y 111+0970 de la carretera Puerto López – Puerto Gaitán, Ruta 4008. d) Sector comprendido entre los PRs 103+0938 y 104+0000 de la carretera Cruce Puerto Rico - Ye de Granada, Ruta 6508. e) Paso por el puente sobre el río Humadea, comprendido entre los PRs 29+0303 y 30+0920 de la carretera Ye de Granada - Villavicencio, Ruta 6509. f) Paso por el puente sobre el río Guamal, comprendido entre los PRs 36+0870 y 37+0428 de la carretera Ye de Granada - Villavicencio, Ruta 6509. g) Paso por el puente sobre el rio Ocoa, comprendido entre los PRs 66+0050 y 66+0870 de la carretera Ye de Granada - Villavicencio, Ruta 6509. h) Todos los demás puentes localizados en la carretera Ye de Granada - Villavicencio, Ruta 6509.
Cumplido lo anterior, los representantes de la ANI proceden a realizar la entrega real y material al representante de la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A.S., con todas las obras que lo conforman y en el estado en que se encuentra, de la misma infraestructura vial que fue recibida del INVIAS, cuya entrega y recibo se formaliza mediante la presente Acta” En el lapso de traslado para pronunciarse sobre la prueba de oficio decretada, la parte accionada Concesión Vial de los Llanos30 indicó que: i) en el auto que decreta la prueba se reconoce que el acta de entrega fue allegada al expediente 30 Archivo 13_13_500013331005201000315011AGREGARMEMORIA20230629132339 21 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA con anterioridad, pues en la contestación y en los alegatos de conclusión la concesión se refiere a la misma, ii) que no se puede desconocer las obligaciones contractuales que se encuentran enmarcadas en el alcance definido del contrato de concesión No. 004 de 2015, expresamente acordado con la Agencia Nacional de Infraestructura, quien es la máxima entidad nacional en relación con vías concesionadas y concedente del Contrato de Concesión y mucho menos cuando en dicho acuerdo contractual no se estableció obligación y/o actividad alguna de construir obras que modifiquen los puentes vehiculares ubicados sobre las fuentes hídricas objeto de la acción y iii) que no tienen que ser llamados a responder por las acciones u omisiones que se hayan presentado en la construcción de los puentes objeto de esta controversia, menos para la fecha que señala el actor en su escrito popular, toda vez que el Concesionario para dicho momento ni siquiera existía jurídicamente.
En cuanto a la primera manifestación debe indicarse que con la expedición del auto del 21 de junio de 2023 lo que se pretendía era ingresar al expediente un documento que debía haberse aportado por las entidades accionadas o vinculadas al ser parte del expediente administrativo que origina el contrato de concesión que establece las responsabilidades de cada uno de los firmantes.
No obstante, como lo indica la Concesión Vial de los Llanos se hace referencia al documento, pero, a pesar de que se colige que lo tenían en su poder no se evidencia que lo hubieran aportado hasta que fue allegado por INVIAS en el recurso de apelación. Adicionalmente, se advierte que el documento es considerado necesario para ser valorado, como se indicó en el auto en mención, debido a que el objeto de recurso radicaba precisamente en la competencia de INVIAS, ANI y la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS respecto del cumplimiento de la orden impuesta por el a quo.
En ese sentido, no es acertado lo manifestado por la parte accionada - CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS – al dar a entender que el decreto de la prueba corresponde a un prejuzgamiento en el presente proceso, puesto que en ese contexto llegaríamos a la conclusión que no se podrían decretar pruebas de oficio por que se estaría resolviendo previamente el asunto de fondo.
Por el contrario, como se indicó en el auto del 21 de junio de 2023, en virtud de los artículos 179 y 180 del Código de Procedimiento Civil el legislador permitió decretar pruebas de oficio con el din de resolver asuntos oscuros que quedan dentro del proceso, como es el caso de la competencia de las entidades demandadas para el cumplimiento de una orden judicial.
En segundo lugar, expone la parte demandada que no se pueden desconocer las obligaciones contractuales que se encuentran enmarcadas en el alcance definido 22 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA del contrato de concesión No. 004 de 2015, expresamente acordado con la Agencia Nacional de Infraestructura quien es la máxima entidad nacional en relación con vías concesionadas y concedente del Contrato de Concesión y mucho menos cuando en dicho acuerdo contractual no se estableció obligación y/o actividad alguna de construir obras que modifiquen los puentes vehiculares ubicados sobre las fuentes hídricas objeto de la acción. Al respecto, queda claro del Acta de Entrega del 09 de junio de 2015 que dentro del contrato de concesión No. 004 de 05 de mayo de 2015 fueron entregados por parte de Invias a la ANI y a su vez, a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A., los estudios y diseños definitivos, financiación, gestión ambiental, predial y social, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión de los puentes localizados en la carretera Ye de Granada – Villavicencio, Ruta 6509, dentro de los que se encuentran los puentes ubicados sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y Caño Cola de Pato.
Adicionalmente, se dejaron plasmadas las excepciones de la entrega a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A., exponiendo que no haría parte el puente Caño Negritos, pues se encontraba en ejecución el contrato de obra No. 089 de 2014, hasta que culminara las obras de construcción, momento en el cual pasaría a ser parte del contrato de concesión No. 04 de 2015.
De igual manera, se indicó que “de conformidad con lo señalado en el artículo cuarto de la Resolución No. 01994 del 7 de abril de 2015, la entrega de la infraestructura vial a la ANI, se mantendrá a partir de la fecha de suscripción de la presente acta y durante la vigencia del contrato de concesión No. 004 de 2015 (…)”. Suscripción que se efectuó el 09 de junio de 2015.
Conforme lo expuesto, es posible afirmar que a partir del 09 de junio de 2015, fecha anterior al proferimiento del fallo de primera instancia – 03 de marzo de 2021 -, los estudios y diseños definitivos, financiación, gestión ambiental, predial y social, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión de los puentes localizados en la carretera Ye de Granada – Villavicencio, Ruta 6509, dentro de los que se encuentran los puentes ubicados sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y caño Cola de Pato; estaba a cargo de la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A., en virtud del contrato de concesión No. 04 de 2015.
Pues, a pesar que la entidad vinculada manifiesta que no estaba a su cargo la modificación de los puentes, es de resaltar que en el alcance del contrato de concesión No. 04 de 2015 se advierten los verbos rectores construir, mejorar y mantener la infraestructura vial entregada por la ANI e INVIAS, dentro de los cuales se encuentra perfectamente la construcción y mejora de los puentes y que, 23 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA contrario a lo señalado por la concesión, conllevan necesariamente a una modificación de los mismos.
De igual manera es de señalar que la parte accionante trascribe apartes de las actividades señaladas en el contrato de concesión No. 04 de 2015, dentro de las que se observan las siguientes: No obstante, la parte vinculada pasa por alto que las actividades allí descritas no son taxativas, pues solo enuncian las obligaciones mínimas o básicas para el cumplimiento del contrato.
Empero, sin perder de vista que son “como mínimo” y que pueden ser modificadas o adicionadas conforme a las circunstancias que se vayan presentando a lo largo del contrato de concesión. Argumento que desestima y no controvierte la prueba decretada de oficio. Ahora bien, respecto de los costos adicionales de la obra indicados por la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A. es de exponer que el posible desequilibrio económico que puede llegar a generarse, además de ser una eventualidad, no le corresponde a esta sala en sede de la acción popular discutirlo o reconocerlo, sino que para ello la concesión tiene los mecanismos administrativos y legales para solicitarlos tanto a INVIAS o a la ANI, desbordando la competencia de este juzgador.
Por el contrario, lo que se resuelve es la vulneración de los derechos colectivos y la responsabilidad de las entidades para restablecerlos. De igual manera, es de recordar que en todo contrato debe el contratista calcular los posibles imprevistos que se pueden generar, y más cuando estamos hablando de una concesión que normalmente opera por un largo lapso.
En ese sentido, la propuesta de la concesionaria debía contemplar los posibles imprevistos como son los eventuales gastos adicionales con el fin de cumplir el contrato suscrito. 24 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Conforme lo anterior, es de señalar que en el ordinal quinto de la sentencia del 03 de marzo de 2021 el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio, ordenó lo siguiente: “QUINTO. ORDENAR al Instituto Nacional de Vías (INVIAS), que en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, proceda a realizar los estudios técnicos pertinentes para modificar los puentes ubicados sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y caño Cola de Pato que están sobre la vía Villavicencio – Granada, a fin de proteger la vida de los transeúntes, conforme a la guía indicatoria de utilización de diferentes tipos de barandas señaladas en la Norma Colombiana de Diseño de Puentes CCP14 y a las demás normas pertinentes allí contenidas, con observancia de lo dispuesto en esta providencia. Transcurrido este término, el Invias contará con un plazo de un (01) año para la realización de las obras de adecuación de los puentes en mención, conforme a las pautas dadas en esta providencia.” Lo que significa que, el responsable para cumplir la orden impartida por el a quo es la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A., puesto que se obligó a hacer los estudios y diseños definitivos, construcción y mejoramiento de la infraestructura vial entregada, dentro de los cuales se encuentran los puentes ubicados sobre la vía Villavicencio – Granada – menos excepciones -; como son los que están sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y caño Cola de Pato.
Finalmente, expone la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A. que no tienen que ser llamados a responder por las acciones u omisiones que se hayan presentado en la construcción de los puentes objeto de esta controversia, menos para el tiempo que señala el actor en su escrito popular, puesto que para dichas fechas ni siquiera existía jurídicamente.
Sobre el tema, se debe señalar que a pesar que los derechos alegados como vulnerados por el accionante datan desde el año 2010, la violación de los mismos no ha cesado, pese a que han trascurrido a lo largo de los años diferentes situaciones jurídicamente relevantes. Es por ello que, es necesario identificar cual es la entidad actualmente competente para que las decisiones proferidas en una sentencia deban ser cumplidas materialmente en aras de impartir justicia material.
De igual manera, este no es un argumento del que se pueda escudar la parte accionada, toda vez que el presente proceso inició en el año 2010 y, por lo tanto, para el momento de la presentación de la propuesta y la firma del contrato de concesión se encontraba en curso. Lo que quiere decir que la la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A. tenía conocimiento de un posible resultado adverso 25 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA que afectaría el contrato suscrito o por lo menos tuvo los escenarios necesarios para averiguar los procesos judiciales que tenía en contra, para tomar las precauciones requeridas al momento de presentar la propuesta y calcular los imprevistos.
Así las cosas, se modificará la sentencia del 03 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio y, en consecuencia, se condenará a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A. a realizar los estudios técnicos pertinentes para modificar los puentes ubicados sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y caño Cola de Pato que están sobre la vía Villavicencio – Granada y a efectuar las obras de adecuación pertinentes. 5.
Costas En primer lugar, es de advertir que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 estableció que solo se podría condenar en costas al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. Sin que se expusiera el caso en el que el condenado fuera la parte demandada.
No obstante, el Consejo de Estado31, al dar una interpretación de lo normado en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, concluyó, a manera de unificación, lo siguiente: “admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem” Conforme lo anterior, el Consejo de Estado estableció dos supuestos en los que se podría condenar en costas a favor del actor popular. La primera, cuando la sentencia salga favorable y a la luz del artículo 361 del Código General del Proceso – “Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”, norma que no se observa en el Código de Procedimiento Civil - y, la segunda, cuando haya obrado con temeridad o mala fe. 31 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo -Sala de Decisión Especial No. 27, Magistrada: Rocío Araújo Oñate - Radicación: 15001-33-33-007-2017-00036-01 - Acción Popular - Costas Procesales.- Agencias en Derecho.- sentencia de unificación, Sentencia del seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019) 26 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA De igual forma, expone el Consejo de Estado que en cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso – aplicable en el presente caso el artículo 392 y 393 del Código de Procedimiento Civil -.
En ese sentido, es de advertir que el numeral 6 del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil señaló que: “En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión”. Así, hay que recordar que las pretensiones de la demanda fueron reconocidas de manera parcial, puesto que se negó la intervención en el puente del rio Acaciítas, de igual manera, no se avizora que estuvieran causadas en segunda instancia, pues no se observa manifestación por parte del actor popular; por lo que, este juzgador se abstendrá de condenar en costas en el presente proceso.
Por otra parte, es de indicar que no encontrar los supuestos para condenar en costas por motivo de temeridad o mala fe, en ese sentido, la Sala se abstendrá de imponer condena en este sentido. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del 03 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio, conforme lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR los ordinales primero, cuarto y quinto de la sentencia del 03 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio, los cuales quedarán de la siguiente manera: “PRIMERO. DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Acacías y por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), por las razones expuestas en este proveído.
(…) 27 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50001-33-31-005-2010-00315-01 Asunto: Sentencia de segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA CUARTO. DECLARAR como agente vulnerador de los derechos señalados a la Concesión Vial de los Llanos S.A.S, de conformidad con la parte motiva de esta decisión.
QUINTO. ORDENAR a la Concesión Vial de los Llanos S.A.S, que en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, proceda a realizar los estudios técnicos pertinentes para modificar los puentes ubicados sobre los ríos Acacías, Orotoy, Sardinata y caño Cola de Pato que están sobre la vía Villavicencio – Granada, a fin de proteger la vida de los transeúntes, conforme a la guía indicatoria de utilización de diferentes tipos de barandas señaladas en la Norma Colombiana de Diseño de Puentes CCP14 y a las demás normas pertinentes allí contenidas, con observancia de lo dispuesto en esta providencia. Transcurrido este término, el Invias contará con un plazo de un (01) año para la realización de las obras de adecuación de los puentes en mención, conforme a las pautas dadas en esta providencia.”
TERCERO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia, conforme lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Por secretaría remítase el expediente al juzgado de origen, previas anotaciones en el sistema SAMAI. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión, celebrada el tres de agosto de 2023 según consta en el Acta No. 52, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firma electrónica) (Firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ TERESA HERRERA ANDRADE Magistrada Magistrada (Firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (E)32 32 "La presente providencia se firma por la Magistrada NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA como encargada del Despacho 002, de conformidad con el Acuerdo 099 del 10 de mayo de 2023, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, por el término de la licencia no remunerada otorgada al titular del Despacho Magistrado Carlos Enrique Ardila Obando."