República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta-Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, agosto tres (3) de dos mil veintitrés (2023) RADICACIÓN: 50001333300820180013401 DEMANDANTE: MARÍA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO DEMANDADO: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL EN CALIDAD DE SUCESOR PROCESAL DE LA E.S.E. POLICARPA SALAVARRIETA M. DE CONTROL: NULIDAD Y REST.
DEL DERECHO ASUNTO: Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 7 de mayo de 2019, por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en la que negó las pretensiones de la demanda1.
ANTECEDENTES PROCESALES La demanda y sus pretensiones2 La señora MARÍA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 1 Se altera el turno para dictar sentencia en este proceso, de conformidad con la postura del órgano de cierre de esta jurisdicción Sección Tercera, Subsección C, en el Auto del 03 de julio de 2018, dictado dentro del proceso con radicado: 73001-23-31-000-2012-00227-01(50949), con ponencia del Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, que al respecto precisó: “En relación con el derecho de turno es menester tener en cuenta que los artículos 63 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, y 18 de la Ley 446 de 1998, determinan que los jueces deben proferir las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, y que la alteración de dicho orden puede realizarse, excepcionalmente, por (…) vii) la conformación de “un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia”. 2 Ver páginas de la 1 a la 12 del cuaderno de primera instancia. 2 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL 20170081297791 del 18 de octubre de 2017, por medio del cual la Coordinadora de la Unidad de Gestión PAR de la ESE POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de la condena impuesta por el Tribunal administrativo del Meta en sentencia del 15 de septiembre de 2014.
Como consecuencia de lo anterior, pidió que se condene a la demandada al pago de la suma de DOCE MILLONES SETECIENTOS VEINTINUEVE MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA PESOS M/CTE. $12.729.450.00 por concepto de sanción moratoria. Finalmente, reclamó el cumplimiento de la sentencia de acuerdo con lo establecido en los artículos 192 y 195 del CPACA.
Como situación fáctica, señaló que, mediante providencia del 15 de septiembre de 2014, que quedó ejecutoriada el día 23 de ese mismo mes y año, el Tribunal Administrativo del Meta reconoció en su favor entre otros derechos, el auxilio de cesantía por el periodo laborado en la ESE POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN, comprendido entre el 01 de enero de 2006 y el 15 de agosto de 2007.
Indicó, que a través de derecho de petición radicado el 03 de octubre de 2017, se solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995. Manifestó, que la Unidad de Gestión PAR de la ESE POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN, mediante oficio número 20170081297791 del 18 de octubre de 2017, que le fue notificado el 07 de noviembre de 2017, le negó la sanción moratoria deprecada.
Normas violadas y concepto de violación Invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 34, 53, 58, 90, 121, 122, 123 y 209 de la Constitución Política y los artículos 1 y 2 3 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Ley 244 de 1995; 2, 3, 44 y 138 del CPACA.; 21 del Decreto 3135 de 1968 y la Ley 1071 de 2006.
En el acápite correspondiente al concepto de violación argumentó, que el acto administrativo demandando se encuentra viciado de nulidad por falsa motivación, toda vez que se fundamenta en una interpretación falaz de la ley, dado que el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, no impide el pago de la sanción moratoria cuando el reconocimiento del auxilio de cesantías derive de una fallo judicial, pues, lo cierto es que éste solo ha hecho eso, reconocerlo, por cuanto su origen no es otro que una relación laboral.
En su criterio, no sería acertado utilizar el fallo judicial que le reconoció el derecho al auxilio de cesantías, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, para desconocer el derecho a la indemnización contemplada en la ley por la mora en su cancelación, cuando per se es un derecho autónomo producto de una relación laboral.
Puso de presente que el artículo 53 de la Constitución Política establece “Igualdad de oportunidades para los trabajadores: remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo: irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
Sostuvo, que, si bien es cierto que existen unas formas sustanciales para el ingreso, como son el nombramiento, la posesión y la previsión del empleo en la planta de personal, las mismas son para acceder, ingresar y ejercer regularmente el empleo y, precisamente, son estas las formas que el estado violó al acudir a las órdenes de servicios.
Finalmente, puso de presente una sentencia del H. Consejo de Estado, según la cual “el reconocimiento de las cesantías surge sólo con 4 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL ocasión de la declaratoria de la relación laboral que, con derecho a tal prestación, se plasme en la sentencia constitutiva que defina la litis; de suerte, que es a partir de la ejecutoria de tal decisión, que nace para el actor el derecho al reconocimiento y pago de los intereses respectivos, pero siempre que, el empleador incurra en atraso en la cancelación de la prestación en mención” La sentencia apelada3 El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en el marco de la audiencia inicial que tuvo lugar el 7 de mayo de 2019, profirió sentencia de primera instancia en la que negó las pretensiones de la demanda.
En síntesis, indicó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado las condenas judiciales proferidas en contra de las entidades públicas por la configuración del contrato realidad en aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas, no hacen el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales, sino que ordenan a título de reparación del daño integral el pago de una indemnización reparatoria equivalente al valor de la totalidad de las prestaciones sociales y demás emolumentos que hubiera tenido derecho a percibir el trabajador en el evento dé haber sido objeto de una vinculación laboral propiamente dicha.
Resaltó, que en atención a que el referido criterio jurisprudencial fue tenido en cuenta por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta en las consideraciones de la sentencia del 2 de septiembre de 2014, no había lugar al reconocimiento de la sanción moratoria, pues, el pago de las prestaciones sociales y los aportes a seguridad social fue ordenado a título de indemnización. De otra parte, precisó, que dentro del plenario tampoco se acreditó que la entidad demandada hubiera efectuado el reconocimiento de las cesantías, afirmado por la parte demandante, la fecha de dicho reconocimiento, ni la fecha de pago de las mismas; situación que imposibilitaba establecer si 3 Ver folios del 58 al 63 ibidem. 5 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL hay lugar o no al reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de cesantías pretendida por la parte demandante.
Con base en lo anterior, concluyó que no era procedente acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que la parte demandante al tener la carga de la prueba, de conformidad con el inciso primero del artículo 167 del C.G.P., no probó los supuesto facticos del parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, modificado por la Ley 1071 de 2006, o de la norma que consagra el efecto jurídico que persigue.
El recurso de apelación4. Dentro de la oportunidad procesal y con las formalidades de ley, la demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, por considerar que el a quo partió de un supuesto fáctico como lo es la sentencia que reconoció la existencia del contrato realidad. En su sentir, la sentencia es solamente el mecanismo que reconoció la relación laboral con la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, porque el origen de los derechos sociales es la relación laboral, razón por que considera que esos derechos reconocidos son autónomos y, por ello, no se puede pretender limitarlos solamente porque los reconoció un fallo judicial, pues, dicha limitación constituye una discriminación que atenta directamente contra el derecho a la Igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política.
Precisó, que la discriminación se está presentando por causa de su vinculación inicial, que lo fue por intermedio de contratos de prestación de servicios, cuando las labores cumplidas fueron idénticas a las cumplidas por funcionarios de planta. Agregó, que el a quo se equivocó con las normas a aplicar al caso concreto, ya que centró su análisis en el hecho de que el auxilio de cesantía fue reconocido mediante una sentencia judicial, lo que en su parecer de ninguna manera constituye una limitante para ese derecho como tal y se configura una 4 Ver actuación del 76 al 83 ibidem 6 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL vulneración de los derechos constitucionales señalados en el artículo 53 de la Carta.
Recalcó, que no existe norma alguna que contemple distinción para el derecho de un trabajador a recibir la indemnización por mora en el pago del auxilio de cesantías por parte del empleador, ello solo está resultando de una interpretación que se torna discriminatoria y que vulnera sus derechos constitucionales fundamentales. Por ello consideró que la ley que reconoce la indemnización por la mora en el pago del auxilio de cesantías no hace distinciones, por lo que no es dado al operador judicial realizar ninguna interpretación en ese sentido.
A partir de lo anterior, sostuvo que para establecer la mora en el pago en el auxilio de cesantías por parte de la demandada se debe tener en cuenta la fecha en la que quedó ejecutoriada la sentencia. Con base en lo anterior, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que, producto de lo anterior, se ordene el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantías.
Trámite en segunda instancia En virtud de auto del 11 de septiembre de 2019, se admitió el recurso de apelación5 y mediante providencia del 16 de junio de 2021 se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Agente del Ministerio Público para que emitiera concepto de fondo6, sin obtener ningún pronunciamiento por parte de estas.
CONSIDERACIONES: No observándose causal de nulidad que afecte total o parcialmente lo actuado, asumirá esta Corporación el compromiso de resolver de fondo el debate propuesto, no sin antes aclarar que de conformidad con lo 5 Ver folio 4 del cuaderno de segunda instancia 6 Ver índice 4 en SAMAI 7 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso7, “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”, por lo que el marco de competencia de este Tribunal, se circunscribe a las censuras esgrimidas por el apelante frente a la decisión de primera instancia. Aclarado lo anterior, advierte la Sala que el problema jurídico inicial está referido a determinar si la señora MARÍA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción como consecuencia de la mora en el pago de la condena establecida en la sentencia proferida por esta corporación el 2 de septiembre de 2014.
Para la Sala la respuesta al problema jurídico planteado es en sentido negativo, porque la Ley 244 de 1995 no sanciona la mora en el pago del auxilio de cesantías ordenado en una sentencia judicial, porque el cumplimiento de las sentencias judiciales tiene en la ley términos y sanciones especiales y porque la condena impuesta en el fallo judicial, derivada de la declaratoria del contrato realidad, se realiza a título de indemnización. La anterior intelección tiene como fundamento las siguientes razones fácticas y jurídicas: Pues bien, sea lo primero señalar que la Ley 244 de 1995, por la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, establece en su artículo 1°, el cual fue subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006, los términos con que cuentan las entidades para dar respuesta a las solicitudes de liquidación de cesantías, bien sea definitivas o parciales en los siguientes términos: “Artículo 4º.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la 7 Norma aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, al no oponerse a la naturaleza y finalidad del presente medio de control. 8 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solitud, señalándole expresamente los documentos Y/o requisitos pendientes”. Por su parte, el artículo 2° de la misma Ley 244 de 1995, que fue subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, señala el plazo máximo con que cuenta la entidad para cancelar las cesantías de la siguiente manera: “Artículo 5º.
Mora en el Pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir del cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro”.
De igual forma, en cuanto a la mora en el pago de las cesantías, el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, señala lo siguiente: “PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. De la normatividad transcrita, concluye la Sala que la administración en materia de reconocimiento y pago de cesantías, cuenta con unos términos: -. Para expedir el acto de reconocimiento de las cesantías definitivas o parciales, 15 días hábiles siguientes a la fecha de presentación de la solicitud de la liquidación, siempre y cuando el peticionario reúna los requisitos exigidos para tal efecto. -.
Para efectuar el pago de la prestación social en mención, la entidad tiene un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que 9 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público.
Si la entidad no realiza el pago dentro del término estipulado, ésta deberá reconocer y pagar una sanción por mora equivalente a un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las cesantías. Como se advierte, la sanción se causa cuando la administración incurre en mora en el pago de las cesantías, bien sea que previamente hayan sido liquidadas mediante acto administrativo debidamente ejecutoriado, como también en aquellos eventos en que la administración no resuelve la petición de pago o lo hace tardíamente.
Es por ello, que el plazo de 45 días con que cuenta la administración para hacer el pago inicia una vez hayan transcurrido los 15 días siguientes a la radicación de la petición y con los cuales cuenta la administración para emitir un pronunciamiento de fondo, adicionados por los días de ejecutoria del acto de reconocimiento y liquidación; porque tal como lo manifestó el Consejo de Estado: “si se aceptara que el término empieza a contabilizarse una vez expedido el acto administrativo, se estaría avalando el retardo injustificado de la administración en proferirlo, desconociendo los motivos que el legislador tuvo para la consagración de esta sanción”8.
De otra parte, en lo que respecta al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el incumplimiento de un fallo judicial que impuso la obligación de pagar salarios y prestaciones sociales, el H. Consejo de Estado, en un pronunciamiento indicó9: Tal como se señaló previamente, la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías definitivas, prevista en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, está concebida para aquellos casos en que la administración, una vez terminada la relación laboral con un servidor, desconoce los términos allí previstos para la liquidación y consignación de las mismas y, en el caso de autos, en modo alguno se alega que la sanción se 8 Sentencia dictada el 4 de octubre de 2012 en el expediente 080012331000200401499-01, radicado interno 1274-2010. 9 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A, sentencia del 21 de abril de 2016, MP.
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, Rad. 19001-23-31-000-2010-00200- 01(3988-13) 10 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL pretenda respecto de las cesantías definitivas causadas a favor del demandante, a raíz de la terminación de su relación laboral con el municipio de Popayán, con ocasión de la supresión de su empleo.
Lo que el demandante pretende en este caso, es el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que, a su juicio, surge por la mora en la consignación de las cesantías presuntamente ordenadas por sentencia judicial producto de la condena que el Tribunal Superior del Cauca impuso a cargo del municipio de Popayán y a su favor. No obstante, y a pesar de que la condena anteriormente citada tenga por objeto el pago de las sumas que conciernen a salarios y prestaciones sociales dejados de recibir a causa de la terminación de la relación laboral, ello no implica que por corresponder a obligaciones de esa naturaleza, deban ser reconocidos y pagados en los términos que la ley dispone para ese tipo de obligaciones dentro del devenir de la relación laboral, pues es evidente que al haberse reconocido tales conceptos dentro de una orden judicial, el pago y acatamiento de la sentencia e incluso las sanciones por incumplimiento o mora, están sometidos a los términos que la ley dispone para el cumplimiento de la sentencia. La Ley 244 de 1995 es precisa en fijar los términos con que cuenta el empleador para expedir el acto administrativo y pagar las cesantías definitivas a sus trabajadores cuando termina la relación laboral, pero en modo alguno esa disposición puede hacerse extensiva a las cesantías que se ordenan pagar en una sentencia judicial, pues aunque tal decisión haya prolongado en el tiempo la relación laboral y, en casos como el del actor, modifique la fecha de finalización de la misma, los valores que surgen del cumplimiento de la sentencia están sometidos a la norma contenida en el artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo, tal como se señaló en la presente sentencia. (…) De acuerdo con lo expuesto, la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995, no es aplicable a la demora en que incurra la administración, con ocasión del pago de cesantías ordenadas por sentencia judicial, no sólo porque el literal de la norma no permite hacer extensiva la sanción a esas situaciones, sino porque el cumplimiento de las sentencias judiciales tiene en la ley términos y sanciones que en forma especial lo rigen.
Pues bien, de acuerdo con la jurisprudencia en cita, la Ley 244 de 1995 no resulta aplicable cuando se reclame la sanción moratoria derivada de un fallo que declaró la existencia de un contrato realidad y porque el cumplimiento de las sentencias judiciales tiene en la ley términos y sanciones que en forma especial lo rigen. 11 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Ahora, como si las razones previamente expuestas no fueran suficientes para negar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada de una sentencia judicial que declaró la existencia de un contrato realidad, el H. Consejo de Estado, en la misma providencia indicó: Es importante destacar que precisamente se condenó a la entidad demandada al pago de una suma a título de indemnización, en la cual se encuentran comprendidos conceptos relativos a prestaciones sociales, lo cual no quiere decir que se haya condenado a pagar dichas prestaciones, aspecto que se retomará en los siguientes acápites.
(…) De acuerdo con lo anterior y con los puntos anteriormente desarrollados en el presente escrito, la sentencia de 28 de noviembre de 2002 impuso como condena a cargo de la entidad demandada el pago de una indemnización, compuesta por todos los conceptos debidamente acreditados, que se le habrían tenido que pagar al trabajador, en caso de que no hubiera sido desvinculado.
(…) Como se puede observar, la obligación a cargo del Municipio de Popayán consistió en el pago de una compensación económica a favor del actor en la que se tenían que tener en cuenta diferentes conceptos como el salario y las prestaciones sociales, pero que la indemnización propiamente dicha no consistía en el pago en sí de los mismos conceptos de salarios y prestaciones sociales.
La anterior diferencia, pese a su sutileza, resulta fundamental en el caso concreto pues permite distinguir entre la sanción a que hace referencia el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, con la obligación de indemnizar a que hace referencia el artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo. En efecto, en el artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo se plantea una forma de compensar económicamente a un trabajador al que le fue injustamente terminado un contrato de trabajo mediante una suma de dinero que no corresponde a una retribución directa por la labor desempeñada por éste, sino a una ficción que busca compensar los daños que le pudieron ser causados por la interrupción injusta del vínculo laboral.
Por su parte, la Ley 244 de 1995 incorpora una sanción por el no pago oportuno de una prestación social derivada directamente de la labor desempeñada por el trabajador, es decir, por la mora en el pago de las cesantías. Nos permitimos reiterar que la figura de la sanción moratoria busca castigar la desidia de la administración en el pago de una prestación social a la que el trabajador tiene derecho cuando quede en firme el acto de liquidación de las cesantías, y que 12 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL además tiene en cuenta que mientras no se hizo el pago de las mismas, el empleador o el Fondo de Cesantías pudieron haber hecho inversiones y no le reconocieron los frutos al trabajador.
Lo anterior es completamente diferente a lo que sucede cuando se trata de una condena judicial, pues la entidad sólo está obligada al pago a partir de la firmeza de la misma, momento en el cual se deben realizar las apropiaciones presupuestales pertinentes, y para la cual, en el caso de que se trate de una entidad territorial, el artículo 177 del C.C.A ha dispuesto de unos términos precisos, y el artículo 178 del mismo cuerpo normativo ha señalado cómo se debe actualizar la misma.
(…) Como se deduce de lo anterior, la naturaleza de la obligación en uno y otro caso difiere y tiene su origen en dos presupuestos de hecho distintos. En consecuencia, no es posible confundir los conceptos de sanción moratoria e indemnización por desconocimiento del fuero sindical, para efectos de adicionarlos a favor del demandante, pues ello contraviene el derecho a la reparación integral y equitativa del daño. (…) Resulta de lo anterior que en Colombia, a partir de la disposición contenida en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, se consagró el principio de reparación integral de daños, que debe aplicarse de manera rigurosa, ya que establece que se debe reparar todo el daño causado, exclusivamente el daño y nada más que el daño, es decir, no se consagra la posibilidad de condenar adicionalmente al pago de daños punitivos (o punitive damages (negrilla fuera de texto) Corolario de lo expuesto, tampoco resulta procedente el reconocimiento y pago de la sanción moratoria en aquellos casos en los que a través de una sentencia judicial se declara la existencia de un contrato realidad, pues, el pago derivado de la misma no corresponde a una retribución directa por la labor desempeñada por éste, sino a una indemnización que busca compensar los daños causados al trabajador por la interrupción injusta del vínculo laboral o por desnaturalización del contrato de prestación de servicios.
Caso concreto Definido el marco jurídico y jurisprudencial aplicable al sub judice y estudiadas las documentales allegadas al proceso, se advierte que en virtud de sentencia del 15 de septiembre de 2014, emitida por esta corporación, se declaró la nulidad del oficio No. OJ 1330 del 10 de diciembre de 2007, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales 13 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL por el tiempo en el que la señora MARÍA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO laboró en la E.S.E POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN a través de contratos de prestación de servicios -15 de enero de 2006 al 30 de julio de 2007- y a título de restablecimiento del derecho condenó a la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE LA E.S.E. a indemnizar a la demandante, con el equivalente a las prestaciones sociales y los aportes a seguridad social dejados de pagar, tomando como base los honorarios contractuales, correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral10 Al respecto se precisa que, si bien es cierto que la copia del fallo judicial al que hace alusión la demandante no fue allegada al plenario, en criterio de la Sala la ausencia de esta documental no es impedimento para definir el litigio, pues, no existe duda de su existencia y contenido, pues, en el acto administrativo demandando se transcribió in extenso su parte resolutiva.
Precisado lo anterior, también se encuentra demostrado que a través de derecho de petición elevado el 3 de octubre de 2017 la señora MARÍA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 2 de la ley 244 de 1995, generada desde que se causó el derecho hasta que se realizó el pago de la condena, por considerar que tenía derecho al pago de la misma, dado que el referido fallo judicial le reconoció entre otros, el auxilio de cesantías11.
Finalmente, advierte la Sala que en virtud de oficio No. 20170081297791 del 18 de octubre de 2017, la COORDINADORA DE LA UNIDAD DE GESTIÓN PAR de la ESE POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria deprecada por la demandante, argumentando que la sentencia judicial no reconoció la referida prestación y que el valor de la condena se había pagado en su totalidad el 9 de julio de 2015, luego de habérsele puesto en conocimiento la liquidación oficial del fallo, sin que presentara oposición alguna frente a la misma12. 10 Ver folio 19 del cuaderno principal. 11 Ver folio 18 ibidem. 12 Ver folio 19 ibidem. 14 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL De acuerdo con lo anterior, tal como lo consideró el a quo y se advirtió líneas atrás, no hay lugar al reconocimiento de la sanción moratoria deprecada por la parte actora, pues, la Ley 244 de 1995 no sanciona la demora en que incurra la administración con ocasión al pago de cesantías ordenadas en una sentencia judicial, ello porque la norma no hace extensiva dicha penalidad a esas situaciones y porque el cumplimiento de las sentencias judiciales, tiene unos términos y unas sanciones que en forma especial lo rigen.
En efecto, si se analizan los artículos 177 y 178 del CCA, norma bajo la cual se profirió la sentencia que declaró el contrato realidad, se advierte que el primero señala el témino preciso con el que cuenta la administración para darle cumplimiento una sentencia condenatoria y la forma como deben liquidarse los intereses y la segunda disposición establece los términos para actualizar la condena.
Así lo dejó sentando el H. Consejo de Estado en la sentencia citada en el marco teórico de esta providencia al indicar: Por otra parte, debe tenerse en cuenta que en la disposición contenida en la Ley 244 de 1995 se establece un término para cumplir con la obligación de pagar la sanción moratoria, diferente al plazo que se tiene para el pago de la condena contenida en una sentencia, pues mientras que en el primer caso (Ley 244 de 1995) debe proferirse una Resolución dentro de los quince (15) días hábiles posteriores a la presentación de la solicitud de liquidación de cesantías definitivas, y dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en que quede en firme el acto de liquidación de las cesantías se debe realizar el pago por parte de la entidad y ahí si empieza a sancionarse el no pago a razón de un día de salario por cada día de retardo, en el segundo (en la condena en los términos del artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo), debe hacerse el pago en el lapso establecido para el cumplimiento de las sentencias, que para el caso de una entidad territorial como lo es la demandada, es el que se establece en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, tal como se señaló anteriormente.
Por lo anterior, sería artificioso aplicar la sanción moratoria ajustando los términos al momento en que la entidad está obligada a realizar el pago de la condena, pues se estaría haciendo una analogía, desconociendo que ya hay una norma que regula el pago de las condenas en nuestro ordenamiento jurídico. Se recuerda que cuando se trata de aplicar sanciones como la moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 la interpretación de las mismas es restrictiva y por tanto no se permiten analogías.
Aunado a lo anterior, no debe pasarse por alto que la sentencia 15 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL que declaró la existencia del contrato realidad no ordenó el pago de prestaciones sociales, sino que condenó a la demandada a cancelar una indemnización equivalente al monto de estas; situación que a las luces de la jurisprudencia en cita, limita la posibilidad de reconocimiento de la sanción moratoria, se itera, porque la condena impuesta en el fallo se realizó a título de indemnización y porque el cumplimiento de las sentencias judiciales, como ya se acotó tiene términos y sanciones especiales.
En efecto, al revisar el acto administrativo demandado, se evidencia que en el mismo se indicó que la sentencia del 15 de septiembre de 2015, estableció: SEGUNDO CONDÉNESE a la E.S.E POLICARPA SALAVARRIETA, à través de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE LA E.S.E, a título de INDEMNIZACIÓN, a RECONOCER Y PAGAR a favor de la actora, las prestaciones sociales, tomando como base los honorarios contractuales, correspondientes a los periodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, es decir, a partir del 15 de enero de 2006, hasta el 30 de julio de 2007, así como el pago de los aportes por dicho período a las Entidades de Seguridad Social en su debida proporción, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
(negrilla de la Sala) Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, por advertirse que la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria deprecada, pues, la Ley 244 de 1995 no establece esta penalidad por demora en que pueda incurrir una entidad para el pago de una sentencia judicial y porque dicha condena, en el caso en concreto, se efectuó a título indemnizatorio.
CONDENA EN COSTAS El tema de la condena en costas se encuentra regulado en el artículo 188 del CPACA., que dispone lo siguiente: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” 16 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL En aplicación a la norma señalada el juez está en el deber de pronunciarse sobre la condena en costas y solo se encuentra relevado de esta obligación cuando se trate de un asunto de interés público, además frente a los aspectos de ejecución y liquidación dispone remitirse a las normas de procedimiento civil, en el entendido que se trata del CGP, en sus artículos 365 y 366.
Por consiguiente, en lo relacionado con la condena en costas de segunda instancia, encuentra la Sala que resulta ajustado en el presente asunto, dar aplicación al numeral 8º del artículo 365 de la misma codificación, esto es, abstenerse de condenar en costas a la parte vencida, toda vez que no aparecen causadas ni comprobadas, pues, se evidencia que la parte demandada, que sería la favorecida, no intervino en el trámite llevado a cabo en esta instancia judicial.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META13, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada el 7 de mayo de 2019 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora MARÍA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO en contra del MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL EN CALIDAD DE SUCESOR PROCESAL DE LA ESE POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia:
SEGUNDO: No imponer condena en costas de segunda instancia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 13 Integrada por la Magistrada Nohra Eugenia Galeano Parra en virtud del encargo del Despacho 002, efectuado por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Acuerdo 099 del 10 de mayo de 2023, por el término de la licencia no remunerada otorgada al titular del Despacho Magistrado Carlos Enrique Ardila Obando. 17 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL TERCERO: RECONOCER personería al profesional del derecho NELSON RODRIGO ALVAREZ TRIANA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.729.540 de Bogota D.C y T.P. No. 203.664 del C.S. de la J. para actuar como apoderado del MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL conforme al poder allegado al expediente14 En consecuencia, se tiene por revocado tácitamente el poder conferido por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL a la Dra. LILIANA MONCADA VARGAS.
CUARTO: RECONOCER personería al profesional del derecho ERNESTO DANIEL BENAVIDEZ CÁCERES, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.609.530 de Bogota D.C y T.P. No. 125.629 del C.S. de la J. para actuar como apoderado sustituto del Dr. GERMÁN GÓMEZ GONZÁLEZ conforme al memorial de sustitución allegado al expediente15 QUINTO: Una vez ejecutoriada la presente providencia regresen las diligencias al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 024 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Firmado electrónicamente) 14 Ver folios 7 a 11 del cuaderno de segunda instancia. 15 Ver Índice 9 registrado en SAMAI. 18 50001333300820180013401 - NRDO MARIA CRISTINA TURRIAGO CAMACHO vs MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (E) Firmado a través del aplicativo SAMAI.
El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx