Decision — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Meta

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, once (11) de agosto de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 33 33 008 2017 00013 01 1ª INSTANCIA: JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE VILLAVICENCIO M. CONTROL: NULIDAD DEMANDANTE: JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/2A INST/L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, advierte la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN1, formulado por la parte actora, contra la sentencia oral dictada en audiencia del 07 de mayo de 20192, proferida en audiencia inicial por el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Villavicencio, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

A N T E C E D E N T E S

1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA3: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA., acuden directamente los señores JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ en calidad de concejal del municipio de Villavicencio, y los ciudadanos EUDORO ÁLVAREZ COHECHA, MARCO ANDRÉS ÁLVAREZ ÁLVAREZ, MARTHA LILIANA URIBE CRUZ, BLANCA INÉS SANDOVAL PLAZAS, NOHORA ELCY NIETO URREA, NEYER MAURICIO TURRIAGO GUTIÉRREZ, CLARET ANTONIO MUÑOZ ROJAS, ROBERTO ARROYAVE JARAMILLO, NÉSTOR RESTREPO ROLDÁN, EDISON JAVIER ARÉVALO MEDINA, GUSTAVO ADOLFO BASTO FORERO, MARTHA LUCÍA CAICEDO MONARD y ADOLFO RODRÍGUEZ IRIARTE, en contra del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, para obtener la nulidad del Acuerdo Municipal 196 del 29 de agosto de 2013 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO 030 DE 2008, ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, ESTABLECIÉNDOSE LA TASA POR EL DERECHO DE PARQUEO EN VÍA PÚBLICA, SE AUTORIZA AL ALCALDE PARA DETERMINAR Y REGLAMENTAR LAS ZONAS DE PERMITIDO PARQUEO, SE AUTORIZA UNA CONCESIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

Subsidiariamente, se pide la nulidad del artículo primero del mismo Acuerdo municipal. 1 Págs. 180-193. Documento “02. Cuaderno 2 primera instancia.pdf” del SharePoint. 2 Págs. 163, 169-175. Documento “02. Cuaderno 2 primera instancia.pdf” del SharePoint. 3 Págs. 3-26. Documento “01. Cuaderno 1 primera instancia.pdf” del SharePoint. 2 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio Asimismo, se pide la nulidad del Decreto 225 del 9 de diciembre de 2013 “Por medio del cual se Reglamenta el Acuerdo No. 196 de 2013 y se dictan otras disposiciones”.

Subsidiariamente, solicitan la nulidad de los artículos 11 y 12 del mismo decreto municipal. Por último, se pide la nulidad del Decreto No. 1000-21/139 de 2014 “POR MEDIO LA (SIC) CUAL SE FIJA LA TARIFA DE LA TASA Y EL HORARIO DE LAS ZONAS DE PERMITIDO PARQUEO PARA EL AÑO 2014 EN LA CIUDAD DE VILLAVICENCIO-META Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

El sustento fáctico, lo exponen los demandantes señalando en esencia que el artículo primero del Acuerdo demandado adicionó los artículos 199 A, B, C, D. E, F y G del Estatuto Tributario Municipal, regulando en ellos la autorización legal, hecho generador, base gravable, tarifa, sujeto activo, sujeto pasivo y destinación de la “TASA POR EL DERECHO A PARQUEO EN VÍA PÚBLICA”.

El Artículo 199 D adicionado, estableció que la tarifa estaría determinada por el promedio del cobro de los 5 parqueaderos más cercanos a la zona de parqueo, incrementada desde un 25% hasta un 100%. El artículo 11 del Decreto municipal 225 de 2013, también demandado, dispuso que la tarifa y su reajuste periódico se calcularía según el procedimiento, sistema y método previsto en el artículo 199 del Estatuto Tributario del municipio de Villavicencio; mientras el artículo 12 dispuso que la tarifa actual se fijaría en los primeros 20 días del mes de enero y su incremento se haría con el IPC del año anterior.

Luego, con el Decreto 139 de 2014 se consideró por el Alcalde de Villavicencio que con fundamento en tales procedimientos se hizo un análisis de mercado de precios de parqueo hora/fracción en los parqueaderos cercanos a las Zonas de Permitido Parqueo y señaló los valores por zona. En cuanto a las normas violadas y concepto de violación, se dijo que las normas demandadas vulneran el artículo 338 de la Constitución Política porque el Acuerdo municipal no estableció la tarifa, ni el sistema y método para definirla, ni tampoco autorizó al alcalde para que lo hiciera; y los decretos municipales acusados, porque establecieron dicha tarifa sin la autorización del concejo municipal.

La norma constitucional aludida, es clara en ordenar que el concejo municipal es el que debe fijar la tarifa de la tasa a cobrar, y en este caso no procedió así el concejo, pues lo que hizo fue expresar los parámetros para fijarla, pero esos parámetros no son un sistema, ni un método para hacer esa fijación como lo permite el inciso segundo de la norma superior.

Tampoco se autorizó al alcalde para realizar la fijación de la tarifa con el sistema y método que debió haberse reglado. Como respaldo jurisprudencial cita las sentencias C- 455 de 1994, C-743 de 1999 y C-155 de 2003, de la Corte Constitucional. Asimismo, cita jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la competencia para fijar el sistema y método. 3 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio Continúa desarrollando el argumento, en el sentido de afirmar que el concejo municipal de Villavicencio “omitió establecer las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en la determinación de la tarifa, es decir, las directrices que obligaban al Alcalde, de haberlo autorizado o delegado, al fijar la tarifa.

Tampoco estableció el Concejo el método, entendido como las pautas técnicas para definir los criterios que tienen relevancia en la tarifa para determinar los costos y beneficios que inciden en la tarifa de permitido parqueo”. Para la parte actora ha debido señalar la recuperación de los costos del servicio, las pautas técnicas para definir los criterios que en sentir del cuerpo edilicio tienen relevancia en la tasa, y también en función de la recuperación de los costos del servicio.

Además, no tuvo en cuenta que el “mero promedio de tarifas de los parqueaderos cercanos no sustenta una tarifa de recuperación de los costos del servicio de parqueo…no estableció la manera de identificar los parqueaderos más cercanos, la distancia a tener en cuenta, el procedimiento en caso de que haya más o menos de cinco (5) parqueaderos cercanos, la cuantificación de la tarifa de los servicios que pueden prestar o no prestar las zonas de permitido parqueo con respecto a los parqueaderos que se tendrán como referencia para fijar la tarifa, por ejemplo, seguridad, parqueo cubierto, subterráneo, elevado, etc”.

De otro lado, frente al Decreto 225 de 2013 afirma que se remite en su artículo 11 al procedimiento, sistema y método supuestamente previstos en el artículo 199 del Estatuto Tributario municipal sin advertir que tal disposición regula la destinación de la estampilla proancianos y no refiere a tarifa alguna. Por último, respecto del Decreto 139 de 2014 desarrolla que viola la norma constitucional indicada porque (i) el alcalde allí fija la tarifa de la tasa en cuestión sin tener autorización o delegación expresa del concejo municipal, pues el artículo 2º del Acuerdo 196 de 2013 solo lo autorizó para que adelantara actuaciones administrativas, reglamentara e implementara las zonas y determinara las vías en las que se permitiría parquear, pero no para fijar la tarifa de la tasa, y el artículo 3º ibidem solo lo autorizó para suscribir contratos de concesión para administrar dichas zonas; y (ii) se fijó la tarifa sin que el concejo municipal hubiera establecido el sistema y método para hacerlo, y se invocó el artículo 12 del Decreto 225 de 2013 que tampoco los contiene, pues esta disposición reproduce textualmente el artículo 199C del Acuerdo ya citado.

Como efectos de la violación normativa indicada, señalan los demandantes que el concesionario ha tenido unas ganancias exageradas que no corresponden a la finalidad de la tarifa descrita en el artículo 388 superior, es decir, la recuperación de los costos de los servicios que se presten. Además, en lugar de disminuir el parqueo en las vías públicas como se planteó en el proyecto del Acuerdo demandado, lo ha estimulado según los informes que presentó el Consorcio ZPP correspondientes de enero de 2015 hasta septiembre de 2016, pasando de 41.684 tiquetes para carro al inicio de la concesión, a 111.521, y de 42.245 tiquetes para moto, a 101.312, recaudándose en dinero $5.386 millones de pesos, de los 4 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio cuales solo ingresaron al municipio $1.077 millones de pesos, quedándose el concesionario con $4.309 millones de pesos.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: El MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO4, contestó la demanda oportunamente invocando como fundamentos de defensa argumentos normativos generales, en el sentido de citar las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, haciendo la distinción entre la nulidad por desviación de poder y la falsa motivación y en qué consiste cada una, para luego adentrarse en desarrollar el tema de la autonomía tributaria de las entidades territoriales, para lo cual cita la sentencia C-232/98 de la Corte Constitucional, resaltando que solo el legislador “a través de su facultad reglamentaria podría establecer los límites dentro de los cuales los municipios podrán expedir normas en materia de impuestos territoriales”.

Asimismo, transcribe los artículos 287 y 294 de la Constitución Política para resaltar el marco constitucional de las facultades para realizar reformas tributarias por los municipios. También señala que al prohibirse al legislador el establecimiento de exenciones a los tributos de propiedad de los municipios, se le está otorgando a los concejos municipales la competencia exclusiva para hacerlo (Art. 313-4 C.P.).

Añade que como el legislador debe entrar a regular la tributación de las entidades territoriales, ha expedido las siguientes normas: Ley 1551 de 2012, artículo 2º; Ley 136 de 1994, artículo 32 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551/2012; Decreto Ley 1333/1986 en su artículo 258 y la Ley 14 de 1983, artículo 38. Por su parte, el CONCEJO MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO5, también contestó la demanda exponiendo como defensa que el artículo 1º del Acuerdo cuestionado por los demandantes, sí fijó de manera directa todos los elementos de la tasa, y dentro de ellos, la tarifa, es decir, el concejo municipal no recurrió a la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 338 de la C.P., concluyendo frente al primer cargo de nulidad que “…siendo el sistema y método una consecuencia de haber dejado la definición de la tarifa en cabeza de autoridad distinta de quien establece el tributo, en este caso resulta innecesario e inocuo su establecimiento en el Acuerdo 196 de 2013”.

Frente al reproche por la ausencia de autorización del concejo para que el alcalde fijara la tarifa, indicó la defensa que “…carece de todo sentido afirmar que debió existir autorización para fijar algo que ya fue fijado por quien debía dar la autorización. Así mismo, debe indicarse que el Artículo 338 superior, no prevé de manera expresa la autorización alegada por los demandantes, pues lo que sí establece es el permiso que el Acuerdo puede 4 Págs. 297-302.

Documento “01. Cuaderno 1 primera instancia.pdf” del SharePoint. 5 Págs. 304-309. Documento “01. Cuaderno 1 primera instancia.pdf” del SharePoint. 5 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio otorgar para fijar la tarifa, el cual se torna cierto, ante la no fijación directa de la tarifa pero sí del sistema y método para su definición”.

Sobre la misma argumentación defiende la legalidad de los demás actos demandados. Y frente a los efectos de la inconstitucionalidad alegada por los demandantes, señala que debe vincularse al concesionario.

3. COADYUVANTES EN LOS EXTREMOS ACTIVO Y PASIVO: Mediante auto del 9 de abril de 20186, se reconoció la coadyuvancia presentada tanto del extremo activo como del pasivo. En cuanto al primero se tuvo como coadyuvantes de los demandantes a las siguientes personas, quienes en su escrito7 reiteraron íntegramente la demanda inicial: De otro lado, en la misma providencia se tuvo como coadyuvante de la entidad demandada al CONSORCIO ZONAS DE PERMITIDO PARQUEO DE VILLAVICENCIO, en cuya intervención8 manifestó que el Acuerdo demandado al adicionar el artículo 199D al Estatuto Tributario del municipio sí señaló de manera expresa la tarifa, lo cual se corrobora con la simple lectura de la norma, razón por la cual no requería que se autorizara al alcalde para fijar la misma.

Agrega que “La condición de fijación del sistema y método en el Acuerdo, es exigible únicamente cuando se permite a las autoridades -en este caso a los alcaldes-, fijar la tarifa, así lo señala el artículo 388 de la Constitución Nacional al referir, en el inciso segundo…”. Sobre la nulidad de los decretos municipales, señala el coadyuvante que, si bien la referencia al artículo 199 del Estatuto Tributario se trata de un error involuntario de digitación, pues en realidad la referencia era al artículo 199D que determinó la tarifa y no al 6 Págs. 74-80.

Documento “02. Cuaderno 2 primera instancia.pdf” del SharePoint. 7 Págs. 3-29. Documento “02. Cuaderno 2 primera instancia.pdf” del SharePoint. 8 Págs. 250-256. Documento “01. Cuaderno 1 primera instancia.pdf” del SharePoint. 6 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio primero que efectivamente refiere a otro tributo, por tanto, no es una irregularidad sustancial que pueda afectar la validez del acto.

Y sobre los efectos de la inconstitucionalidad de la tarifa expuestos en la demanda, el coadyuvante pasivo indica que “La utilidad del concesionario es lo que excede la totalidad de los costos de administración y operación, que incluye los componentes de inversión, administrativos, fiscales y demás, respecto de lo cual ningún estudio se aporta.

El comportamiento de parqueo de los ciudadanos en vía pública no se comparó con el comportamiento de parqueo de los ciudadanos en parqueaderos privado, por ello no es posible concluir lo afirmado por los demandantes, constituyéndose en una afirmación falsa, que además carece de sustento, pues no existen elementos de juicio que demuestren o señalen que el parqueo en vía pública ha sido estimulado con la fijación de la tarifa de la tasa de permitido parqueo, como lo expone la demanda. 4.

LITISCONSORTE NECESARIO: Mediante auto del 9 de abril de 20189 se vincularon como listisconsortes necesarios a la ASOCIACIÓN DE PERSONAS CON DISCAPACIDADES – APD, ASESORÍAS INVERSIONES Y CONSULTORÍAS DE COLOMBIA SAS, y ASESORÍAS Y SERVICIOS INTEGRALES DE OCCIDENTE SAS., por ser las personas jurídicas que conforman el consorcio que se tuvo como coadyuvante del extremo pasivo.

En su intervención reiteraron lo expuesto por el consorcio en su escrito de coadyuvancia de los demandados10.

5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA11: El Juzgado Octavo Administrativo Oral de Villavicencio en sentencia del 7 de mayo de 2019 negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Para lo cual, en primer lugar, recordó el contenido literal del artículo 338 de la Constitución Política que cita la parte actora como vulnerado con los actos demandados.

De allí, destacó que en esa norma se facultó al legislador para que autorizara a las autoridades para fijar las tasas y contribuciones imponiendo como requisito que el propio legislativo señalara el sistema y método para establecer los costos y beneficios (Sentencia C-155 de 2003). Resalta que la jurisprudencia ha enseñado que dicho sistema y método deben ser lo suficientemente claros y precisos, pero no por ello se refiere a una descripción detallada o rigurosa de cada elemento y procedimiento que se debe tener en cuenta para señalar la tarifa, pues solo se exige la enunciación de criterios. 9 Págs. 74-80.

Documento “02. Cuaderno 2 primera instancia.pdf” del SharePoint. 10 Págs. 118-124. Documento “02. Cuaderno 2 primera instancia.pdf” del SharePoint. 11 Págs. 163, 169-175. Documento “02. Cuaderno 2 primera instancia.pdf” del SharePoint. 7 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio Al descender al caso concreto, el a quo concluyó que los artículos 199A, 199B, 199C, 199D, 199E, 199F y 199G, adicionados por el artículo 1º del Acuerdo 196/2013 demandado, sí confluyen el sistema y método para establecer la “tasa de la tarifa” para el derecho de parqueo en vía pública, porque allí se regularon los criterios de hecho generador, base gravable, tarifa, sujeto activo, sujeto pasivo y destinación de la tasa, “los cuales en conjunto constituyen el sistema, como una combinación de directrices y reglas necesarias para determinar la tasa por el derecho de parqueo en vía pública, entre las que se encuentra, el método, como el procedimiento a seguir con el objeto de establecer el monto de la obligación tributaria, que en este caso, se desprende del artículo 199D…”.

Añade que la autorización al alcalde que echa de menos la parte actora, no era necesaria porque el propio concejo fijó la tarifa, por lo que “solo le restaba a la autoridad municipal efectuar el procedimiento correspondiente respetando los parámetros establecidos por el cabildo municipal, así como, aplicar el incremento del IPC ordenado para los años siguientes”.

Finalmente, señala que la parte actora no allegó las pruebas que demostraran los efectos de la inconstitucionalidad alegada en la demanda, toda vez que se limitó a plasmar unas gráficas sobre el reporte histórico de los tiquetes, sin allegar los informes de gestión del Consorcio ZPP que las contiene, aunado a que de todas formas ese supuesto de hecho tampoco configura una causal de nulidad.

6. RECURSO DE APELACIÓN12: Encontrándose dentro del término de ley, el demandante JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ interpuso recurso de alzada en el que reprochó al fallo de primera instancia que no haya indagado jurisprudencia más reciente sobre los conceptos de “sistema y método” para fijar tarifas, toda vez que la Corte Constitucional en sentencia C-449 de 2015 hizo precisiones sobre lo dicho en la sentencia C-155 de 2003 en la que se fundó el fallo apelado.

También citó la sentencia del 6 de julio de 2016, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (Rad. 50-001-23-31-000-2003-40136-01) en la que refirió la importancia de los concejos municipales en la implementación de tarifas de tasas, que radica en los principios rectores del sistema tributario conocidos como legalidad tributaria y certeza de los tributos.

Como reparo concreto frente al argumento central de la sentencia apelada, referido a que los artículos adicionados por el Acuerdo municipal demandado establecen el sistema y método que echa de menos la demanda, el apelante precisa que: 12 Págs. 180-193. Documento “02. Cuaderno 2 primera instancia.pdf” del SharePoint. 8 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio De otro lado, respecto de la negativa de nulidad de los decretos municipales demandados por falta de autorización al alcalde para fijar la tarifa, reitera lo dicho en la demanda y que deriva del anterior argumento.

Asimismo, sobre la ausencia de prueba para demostrar los efectos de la inconstitucionalidad que invocó la demanda, dice el apelante que ha debido decretarse prueba de oficio, aunado a que los informes presentados por el Consorcio ZPP son de público conocimiento.

7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA: Efectuado el reparto en esta instancia, mediante auto del 18 de julio de 201913 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que ejecutoriado el mismo, de no formularse solicitud de pruebas en esta instancia, se debería correr traslado para alegar por el término de 10 días, vencido el cual se le correría traslado al Ministerio Público para que emitiera su concepto.

La apoderada del Concejo Municipal de Villavicencio14 reiteró en esencia lo expuesto en la primera instancia, adicionando los argumentos de la sentencia apelada; mientras que 13 Pág. 6. Documento “03. Cuaderno segunda instancia.pdf” del SharePoint. 14 Págs. 10-11 Documento “03. Cuaderno segunda instancia.pdf” del SharePoint. 9 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio la parte actora, el municipio de Villavicencio y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: La Sala observa que en aplicación de lo dispuesto por el artículo 153 del C.P.A.C.A, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto. Sin embargo, se debe precisar que es dable entrar a estudiar los argumentos expuestos por la parte apelante, al tratarse de un caso de apelante único, de acuerdo con lo señalado en los artículos 32015 y 32816 de la Ley 1564 de 2012, aplicables por remisión expresa del artículo 30617 del CPACA.

II. Las normas demandadas: En este acápite debe precisarse que si bien las pretensiones principales de la demanda se dirigen contra la totalidad del Acuerdo municipal 196 de 2013 dictado por el Concejo Municipal de Villavicencio, y los Decretos municipales 225 de 2013 y 1000-21/139 de 2014, ambos proferidos por el Alcalde municipal de Villavicencio, como quiera que el concepto de violación alude únicamente a algunas de las disposiciones de tales actos, la Sala se limitará al enjuiciamiento de esas precisas normas (artículo 1º del Acuerdo 196/2013; artículos 11 y 12 del Decreto 225 de 2013; y artículo 1º del Decreto 1000-21/139 de 2014), que a continuación de transcriben: 15Ley 1564 de 2012, artículo 320: “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.” (Negrilla fuera de texto). 16Ley 1564 de 2012, artículo 328: “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la Ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (Negrilla fuera de texto). 17Ley 1437 de 2011, artículo 306: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 10 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio /…/ /…/ 11 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio /…/ 12 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio III.

Problema Jurídico: El problema jurídico principal acorde con los reparos expuestos en el recurso de alzada, se contrae a establecer si el artículo primero del Acuerdo Municipal de Villavicencio 196 del 29 de agosto de 2013 es nulo porque no establece la tarifa de la tasa por derecho de parqueo en vía pública, ni señala el sistema y método para que la autoridad administrativa la fije, conforme lo prevé el artículo 338 de la Constitución Política; y los artículos 11 y 12 del Decreto municipal 225 del 9 de diciembre de 2013 y el artículo 1º del Decreto municipal 1000-21/139 del 2 de julio de 2014, son nulos porque el alcalde no contaba con la autorización del concejo municipal para fijar la citada tarifa.

Para tal efecto, en un primer acápite se desarrollará el mandato constitucional previsto en el artículo 338 de la Constitución Política, centrado especialmente en lo atinente a la competencia para fijar la tarifa como elemento de los tributos, y posteriormente se resolverá el caso concreto de cara al problema jurídico planteado. IV. La competencia para fijar la tarifa de los tributos conforme al artículo 338 de la Constitución Política: Para cumplir la finalidad de este acápite normativo, debe precisarse brevemente el concepto de tributo y sus clases porque sirven de base para la plena comprensión de las reglas constitucionales que se desprenden del artículo 338 superior, en torno al debate central del presente proceso.

Para tal efecto, lo primero que debe recordarse es que del artículo 150, numeral 12 de la Constitución Política, se deriva que la soberanía impositiva del Estado reside plenamente en el Legislador. Sin embargo, también es cierto que la propia Carta del 91 para garantizar la autonomía de las entidades territoriales, estableció unas reglas específicas, dentro de las que cabe resaltar para el tema que nos ocupa, la prevista en el numeral 3º del artículo 287 superior, según el cual estas entidades gozan del derecho a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

La competencia para establecer los tributos en las entidades territoriales también fue fijada de manera expresa por el Constituyente de 1991, quien limitó esa facultad en el artículo 338 al señalar a las Corporaciones de elección popular como las únicas que pueden imponer los tributos, al decir que “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.” Es importante advertir, que la Corte Constitucional en Sentencia C-040 de 1993 indicó que en esta disposición el vocablo “contribución” ha de entenderse desde el punto de vista del género (tributo) y no de la especie. 13 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio Ahora bien, este mismo inciso señala que a través de la ley, las ordenanzas y los acuerdos se deben “fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.

En este sentido el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales son las Corporaciones que a la luz del precitado artículo pueden imponer los tributos, estableciendo para tal efecto sus denominados elementos. Así también lo ha entendido el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en diferentes pronunciamientos18 en los que ha recordado que la facultad de establecer los tributos está sometida al principio de legalidad, el cual incluye que al señalar los tributos y establecer los elementos esenciales del mismo, dentro de los que se ubica la tarifa, debe participar el órgano de representación popular puesto que la misma Constitución señala que no puede haber impuesto sin representación. Como se ve, claramente la norma constitucional es la que otorga a dichas corporaciones, dentro de las que se encuentran los concejos municipales, la competencia para fijar directamente los elementos.

Ahora bien, en Hacienda Pública, los tributos se han definido como “las prestaciones comúnmente en dinero que el estado exige en ejercicio de su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines”19. Asimismo, son clasificados en impuestos, tasas y contribuciones20.

El impuesto fue definido por la Corte Suprema de Justicia en sentencia 18Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 28 de agosto de 2013. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Acción de simple nulidad. Radicación: 81001-23-31-000-2011-90023-01 [19444]. Demandante: Ignacio Uribe Ruíz. Demandado: municipio de Arauca; y sentencias del 26 de octubre de 2009.exp. 17123.

C.P. William Giraldo Giraldo; del 8 de junio de 2001, exp. 11997. M.P. Germán Ayala Mantilla; del 7 de mayo de 2009.exp. 16901. M.P. William Giraldo Giraldo; del 3 de diciembre de 2020, rad. 25000- 23-37-000-2017-01296-01 (25088), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (e). 19Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 6 de mayo de 2010.

C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Acción de simple nulidad. Radicación: 08001-23-31-000-2001-02369-01. 20 Ver definiciones de manera esquemática en sentencia C-568 de 2019 de la Corte Constitucional. Impuestos (i) constituyen una carga tributaria general, por lo cual se le cobra a todos los ciudadanos que den lugar a ello; (ii) no tienen relación con la generación de un beneficio directo para el contribuyente;

(iii) el Estado puede disponer de los recursos que se recauden a partir de esta carga fiscal según lo dispuesto en los planes y presupuestos nacionales, en tanto dicho dinero ingresa a las arcas generales del Estado en virtud del principio de unidad de caja; (iv) el pago es obligatorio, por lo que se puede asegurar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva;

(v) y la capacidad económica del contribuyente se debe tener en cuenta en la norma que lo crea46. Tasas47 Son ingresos tributarios a través de los cuales se asegura la recuperación total o parcial de los costos48en los que incurre el Estado para garantizar la prestación de un servicio o la utilización de un bien de dominio público y, además, se trata de una imposición que se establece unilateralmente por el Estado, pero que solamente se origina a partir de la solicitud del contribuyente.

A su vez, se caracterizan porque (i) su hecho generador se fundamenta en la prestación de un servicio público, por lo cual el beneficio percibido por el ciudadano es individualizable; (ii) su naturaleza es retributiva, en tanto se trata de una compensación por el gasto en el que ha incurrido el para prestar el servicio; (iii) su cobro se habilita cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio público;

(iv) su pago es proporcional, aunque en ciertos escenarios admite criterios distributivos49. Contribucione s especiales (i) se originan a partir de la realización de obras públicas o actividades de interés colectivo que generan un beneficio para un individuo o un grupo de ello; (ii) reconocen la existencia de una inversión estatal; (iii) la obligación que se encuentra a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido;

(iv) los ciudadanos beneficiados con la obra pública o la actividad de interés colectivo no pueden negarse a la inversión y se encuentran comprometidos con el pago del tributo; (v) son cargas fiscales, por regla general, progresivas, pues se liquidan a partir del beneficio obtenido50. 46 Cfr. Sentencia C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

También se pueden consultar las sentencias C-178 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; C-678 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-228 de 2009, M.P, Humberto Antonio Sierra Porto; C-1171 de 2005; Álvaro Tafur Galvis, C- 1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-1371 de 2000, M.P, Álvaro Tafur Galvis; C-577 de 1995, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz;

C-545 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz; C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. 47 A través de la sentencia C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) la Corte había definido las tasas así: “Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente.

Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta”. 48 En lo que respecta al fenómeno de la recuperación de costos, la sentencia C-1371 de 2000 (M.P, Álvaro Tafur Galvis) explicó: “con la tasa normalmente se retribuye el costo de un servicio público prestado; sin embargo, el alcance de éste gravamen no se agota en dicho ámbito, sino que también puede comprender la recuperación del costo de un bien utilizado, como ocurre con las tasas ambientales por la utilización del ambiente (bien de uso público) 14 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio del 20 de mayo de 1996 de la siguiente manera: “Al impuesto lo distingue ser una prestación pecuniaria que debe erogar el contribuyente sin ninguna contraprestación y que se cubre por el sólo hecho de pertenecer a la comunidad” 21.

Dentro de las características del impuesto definidas por la doctrina y estudiadas por la Corte Constitucional22 se encuentran las siguientes: (i) se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano, es decir, que no se centra en un grupo social, económico o de cualquier otra índole; (ii) su exigibilidad no tiene relación alguna con un beneficio obtenido por el contribuyente;

(iii) lo recaudado por éste concepto no tiene una destinación específica, sino que dichos ingresos se destinan de manera general al presupuesto estatal para atender los gastos públicos, y (iv) su pago no es opcional sino discrecional, pues puede ser exigido mediante la jurisdicción coactiva. De otro lado, las contribuciones especiales han sido definidas como aquellos tributos, cuyo hecho imponible consiste en la obtención por parte del contribuyente de un beneficio o de un aumento en el valor de sus bienes, como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos.

Frente a las características de las contribuciones especiales, la Corte Constitucional señaló como principales las siguientes: (i) no grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la población, (ii) a diferencia del impuesto, éste tiene una destinación especial o propósito específico y (iii) de esta obligación se deriva un beneficio especial individualizado.

Por último, la tasa corresponde a aquel tributo que se paga a cambio de recibir un servicio del Estado, y como lo ha reiterado el Consejo de Estado, cuando nos encontramos frente a una tasa “…hay una relación directa y biunívoca entre el pago y el servicio, que usualmente es de carácter administrativo, y cuyo monto responde al cálculo del costo en que se incurre para su prestación y el pago constituye una contraprestación al beneficio personal que se recibe y busca permitirle al Estado cubrir o recuperar tales costos… De modo que el hecho causal del tributo es la prestación directa y específica de un determinado servicio prestado por el Estado a una persona individualmente considerada; luego el sujeto pasivo es justamente esa persona que recibe o se beneficia del servicio, y su causación se da en el momento en que ésta la recibe, por ende, el pago también se ha de hacer en ese momento, de allí que la tasa se enmarca y está determinada por circunstancias concretas e individualizables.” 23 (Negrilla y subraya fuera del texto original). cuya conservación está a cargo del Estado.

Es más, con la tasa no sólo se paga un servicio específico otorgado, sino también se retribuye la realización de una determinada prestación por el Estado. En este sentido, la Corte comparte lo señalado por el actor así como el Procurador General de la Nación, en cuanto a la clasificación del concurso económico’ establecido en la norma acusada, como una tasa contributiva”. 49 Cfr. Sentencias C-278 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-155 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 50 Sentencia C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 21 CURSO DE DERECHO FISCAL, TOMO I, TRIBUTO: CONCEPTO Y CLASES, Autor: ROBERTO INSIGNARES GÓMEZ, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA.

Citado por la Corte Constitucional en la sentencia C-260 del 6 de mayo de 2015. 22 CORTE CONSTITUCIONAL,.MP: ALVARO TAFUR GALVIS, Demanda de inconstitucionalidad, Expediente No. D-5365, Actor: Ernesto Espinosa Jiménez. 23CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Sentencia del 6 de mayo de 2010. C.P. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA.

Acción de simple nulidad. Radicación: 08001-23-31-000-2001-02369-01. Ver también sentencia C-1179 de 2001 “Las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, sus tarifas son fijadas por autoridades 15 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio En este punto, vale la pena resaltar la diferencia que el Consejo de Estado ha hecho entre el tributo tasa y lo que se conoce como precio público que es un ingreso no tributario: “Las tasas han sido definidas como ingresos tributarios que se caracterizan por tener origen en la ley, a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público.

Consiste, entonces, en una erogación económica impuesta de manera unilateral por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud. Por su parte, los precios públicos comportan ingresos no tributarios del Estado, que surgen como erogación pecuniaria de contrapartida directa, personal y conmutativa a cargo de los beneficiarios, cuya causa jurídica es la autorización para acceder al uso temporal de bienes y servicios de propiedad estatal.

De tales definiciones se desprende que si bien ambas figuras comparten un fundamento común: la entrega de bienes o la prestación de servicios frente a los cuales es posible obtener a cambio una retribución, se diferencian en que, mientras en el caso de los precios públicos la obligación surge de una relación eminentemente contractual o voluntaria fundada en el postulado de la autonomía de la voluntad, la obligación que emana de las tasas supone el ejercicio de la potestad tributaria del Estado.

En el caso de las tasas, el contribuyente paga con el fin de cubrir (bien sea total o parcialmente) el gasto en que incurre la administración para la prestación del servicio o la entrega del bien, puede decirse entonces, que hay una relación indirecta entre el pago y el servicio o bien, pues no se trata de una contraprestación directa y conmutativa que se entrega por equivalencia de lo recibido.

Condiciones que sí se predican del precio público, en el que el usuario beneficiario retribuye directamente la prestación recibida, esto es, paga por lo que obtiene. Por eso, generalmente el valor pagado es equivalente al bien o servicio, o incluso mayor, pues incluye la utilidad generada.” 24 (Negrilla y subraya fuera del texto original).

Ahora bien, el artículo 338 de la Constitución Política consagra expresamente en su primer inciso el principio de legalidad de los tributos, que ya fue mencionado; sin embargo, resulta procedente transcribir la norma, para extraer de su contenido literal lo que interesa en relación con la tarifa como elemento de los tributos, especialmente en relación con la tasa: “ARTICULO 338.

En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, administrativas, ellas no necesariamente comprenden el valor total del servicio prestado, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es proporcional al costo del servicio y son administrados por el Estado”. 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta. sentencia del 19 de abril de 2018.

C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 23001- 23-31-000-2007-00456-01. 16 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” (Negrilla y subraya fuera del texto original). De tal disposición, se extrae que la tarifa como elemento del tributo debe ser fijada directamente por el órgano de representación popular, que para el caso de los municipios son los concejos; no obstante, el segundo inciso permite que en tratándose de los tributos en su modalidad de tasas y contribuciones, uno de sus elementos (tarifa) sea fijada por las autoridades, para nuestro caso, locales.

Nótese que el aparte comentado es claro en referir la característica principal de cada uno de tales tributos, esto es, el servicio como característica de la tasa y el beneficio como propio de las contribuciones, conforme atrás quedaron diferenciadas estas clases de tributos. Es por lo que una comprensión correcta de la norma lleva a las siguientes conclusiones frente a las reglas que de ella se desprenden en relación específica con las tasas: 1.

Los elementos de las tasas (sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas), al igual que los demás tributos, en principio deben todos ser fijados en el ámbito municipal por los concejos. 2. El único de tales elementos de las tasas que el constituyente autorizó para que lo fijara una autoridad, entiéndase en nuestro caso municipal, fue la tarifa, pero con los siguientes condicionamientos: 2.1 Solo los concejos municipales mediante acuerdo tienen la competencia para permitir que las autoridades de su ámbito de jurisdicción fijen dicha tarifa.

Es decir, ninguna autoridad distinta a los concejos municipales se puede abrogar la competencia de fijar la tarifa de una tasa, sin la autorización previa de aquellos. 2.2 La tarifa de la tasa que se cobra a los contribuyentes por el servicio que reciben se hace “como recuperación de los costos de los servicios que les presten”. 2.3 El sistema y el método para definir tales costos deben ser fijados por acuerdo municipal.

Ahora bien, sobre las definiciones de sistema y método para definir los costos, la Corte Constitucional en sentencia C-243 de 2005 tuvo oportunidad de precisar que: 17 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio “[ ] En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes”.

Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente.

Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria.” De la misma manera el Consejo de Estado ha referido sobre esta limitante constitucional al momento de delegar en la autoridad administrativa la fijación de la tarifa, que: “A falta de definición legal de lo que debe entenderse por “métodos y sistemas”, se ha entendido por parte de la jurisprudencia, con base en una interpretación de la finalidad del artículo 338 de la Constitución, que los “métodos” son pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa y, los “sistemas” son las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación”.25 Sin embargo, sobre el alcance de la competencia de las corporaciones de elección popular al momento de señalar ese sistema y método para establecer los costos que inciden en la tarifa, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han aplicado interpretaciones que pueden ubicarse tanto en un extremo rígido, como flexible e incluso posturas intermedias.

Así lo reconoció la propia Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003 cuando expuso que “La jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, no ha sido unívoca al respecto, pues en ciertas ocasiones es rigurosa y demanda absoluta precisión para la regulación del sistema y el método tarifario, mientras que en otros eventos acude a criterios que de alguna manera resultan más flexibles”.

No obstante, de manera reciente la tesis que se ha reconocido como mayoritaria y pacífica es la intermedia. La primera interpretación que podría denominarse rígida o estricta, parte de considerar que el sistema y método para definir los costos que han de tenerse en cuenta a fin de determinar la tarifa, deben estar claramente determinados en el acto administrativo de delegación para fijar la tarifa, con lo cual se estarían garantizando los principios de legalidad y certeza que deben acompañar los tributos y se evitaría que las “funciones clara y típicamente atribuidas a órganos representativos queden a la postre transferidas de manera incondicional a funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público”26.

Otra interpretación se ubica en el extremo contrario toda vez que se flexibiliza al punto de decir que para cumplir la condición constitucional de señalar el sistema y método 25 Consejo de Estado, Sección Cuarta. sentencia del 9 de marzo de 2017. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 68001- 23-31-000-2008-00021-01. Sobre la definición de método y sistema se reiteran las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 23 de junio de 2005, radicado 66001 - 23-31-000-2002-00870-01(14365), C.P. María Inés Ortiz Barbosa y de 18 de mayo de 2006, radicado 50001-23-31-000-2003-00071-01(15197), C.P. Ligia López Díaz 26 Ver sentencias de la Corte Constitucional C-465 de 1993, C-455 de 1994, C-252 de 1997, C-816 de 1999, C-1067 de 2002, C- 134 de 2009, C-594 de 2010. 18 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio para definir los costos y beneficios que incidirán en la fijación de la tarifa de la tasa o contribución, respectivamente, por parte de la autoridad delegada, basta con que se remitan a los principios tributarios de equidad, eficiencia y progresividad para guiar a la delegada, es decir, la corporación de elección popular al señalar ese sistema y método no puede excederse determinando una cantidad de recomendaciones que terminarían por desbordar la autorización para que la autoridad administrativa fije la respectiva tarifa, esto es, si el sistema y método que describa el cuerpo colegiado se hace a un nivel de detalle exagerado conllevaría a un vaciamiento e ineficacia de la delegación permitida constitucionalmente27.

Así por ejemplo en sentencia C-482 de 1996 se resume esta postura de la siguiente forma: “La ley no tiene por qué contener una descripción detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas. Tal exigencia haría inútil la delegación prevista en la Constitución, y crearía un marco rígido dentro del cual no podrían obrar las autoridades competentes.

Autoridades que, por lo demás, están obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeción a los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Y cuya buena fe se presume mientras no se demuestre lo contrario. /…/ [N]o es necesario que las leyes usen las palabras “sistema” y “método”, como si se tratara de fórmulas sacramentales.

Basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes.” (Resaltado de la Sala). En sentencia C-495 de 1996 se indicó que: “La consagración de un método y un sistema no significa necesariamente la expresión aritmética o numérica mediante fórmulas exactas, sino que mediante la ley, ordenanzas y acuerdos se recojan también hipótesis normativas mediante las cuales se puedan definir los costos y beneficios que fijen la tarifa como recuperación de los costos que les presenten o participación en los beneficios que les proporcionen las autoridades administrativas competentes en materia de ingresos públicos, de forma que las autoridades administrativas pueden ejercer excepcionalmente un poder tributario derivado de las tasas o contribuciones, en forma precaria y limitada.” (Resaltado de la Sala).

Por último, un tercer grupo de pronunciamientos de la Corte Constitucional están acorde con una interpretación finalista que podría calificarse de intermedia entre las descritas anteriormente, en la medida que enfatiza tener en cuenta el efecto útil de las normas y la especie de competencia compartida que se genera al aplicar el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución28.

Así, en sentencia C-1371 de 2000 se dijo: “Entonces, el señalamiento de los elementos y procedimientos que permitirán fijar los costos y definir las tarifas no requiere de una regulación detallada y rígida, pues se estaría desconociendo la delegación misma autorizada a las autoridades administrativas en el artículo 338 superior, antes citado.

Así, ese señalamiento legal deberá hacerse desde 27 Ver sentencias de la Corte Constitucional C-144 de 1993, C-482 de 1996 y C-495 de 1996. 28 Ver sentencias de la Corte Constitucional C-1371 de 2000, C-155 de 2003, C-525 de 2003, C-1063 de 2003 y C-568 de 2019. 19 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio una perspectiva general y amplia, ajustada a la naturaleza específica y a las modalidades propias del servicio del cual se trate.” (Resaltado de la Sala).

Siguiendo el mismo hilo, en sentencia C-155 de 2003 se precisó que: “Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.

Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas. /…/ Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.

Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular.

Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios. 18.- Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas retóricas sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de carácter material.

Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a cualquier clase de norma.29 En consecuencia, “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes”.30”” (Resaltado de la Sala).

Esta tesis fue la reconocida como pacífica y consistente en sentencia C-568 de 2019, en la que se sintetizó que: “24. A partir de allí, la jurisprudencia constitucional ha mantenido una posición pacífica y consistente31 en relación con el contenido de la exigencia de que trata el artículo 338 de la Constitución en materia de tasas y contribuciones.

Así, ha sostenido que debe examinarse caso por caso si el Congreso de la República determinó el sistema y el método32 y, consecuentemente, ha exigido una definición clara y precisa de esos 29 Ver fundamento No. 14 de esta sentencia. 30 Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 1996. Ver también C-816 de 1999. 31 Aunque en la sentencia C-816 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte aplicó nuevamente la postura restrictiva en torno a este asunto de manera aislada. 32 Sentencia C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

En esa decisión, la Corte examinó la constitucionalidad de las tasas retributivas y compensatorias en materia ambiental. 20 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio elementos, mas no ha reclamado el establecimiento de fórmulas sacramentales o rigurosas en torno a los mismos33. /../ 26.

En armonía con ello, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el cumplimiento de tal exigencia parte de una premisa básica: “el legislador desconoce tal obligación cuando guarda absoluto silencio al respecto y no fija ningún parámetro en relación con tales elementos de la obligación tributaria -sistema y método-, así aluda al concepto genérico de recuperación de costos”34.

Por ende, si el Congreso de la República no cumple con la obligación contenida en el artículo 338 de la Constitución no es competencia de la administración llenar ese vacío a partir del ejercicio de la potestad reglamentaria35. 27. En suma, la determinación del sistema y del método constituye una exigencia ineludible cuando se delega la fijación de la tarifa de las tasas y contribuciones a las autoridades administrativas.

Ese criterio, a su vez, comporta la necesidad de establecer con suficiente claridad y precisión los parámetros que delimitan la autorización conferida al ejecutivo, dado que no implica que el legislador debe agotar la regulación de todas las materias hasta el menor detalle.” En cuanto al Consejo de Estado de manera reciente se advierte que ha citado las anteriores providencias de la Corte Constitucional.

En efecto, aunque en escenario de contribución por valorización y no de una tasa, vale resaltar que en términos generales sobre el inciso segundo del artículo 338 de la C.P. que aplica tanto para tasas (nuestro caso) como para contribuciones, en sentencias del 16 de febrero de 2023, se precisó que tanto el sistema como el método comprenden “criterios cuantificadores necesarios para fijar la tarifa del tributo” 36, y se citó la tesis de la Corte Constitucional descrita en la sentencia C-155 de 2003 que como atrás quedó expuesto, acoge la postura intermedia reconociendo unas competencias compartidas37.

Sobre la razón de ser para que el constituyente haya indicado que el órgano colegiado de elección popular sea el que señale el sistema y método para definir los costos de los servicios, cuando delega la fijación de la tarifa de una tasa o contribución, el Consejo de Estado se expresó así: “La razón de que sean las leyes, ordenanzas o acuerdos las que fijen directamente el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer el reparto de la tasa o contribución, según el caso, se informa en la necesidad de que existan directrices técnicas y limitaciones que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma en que es calculada y cobrada la tarifa38.” (Resaltado fuera del texto).

Así las cosas, para esta Sala no cabe duda de que la tesis hoy imperante en torno a la interpretación del inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política en las altas Cortes corresponde a la intermedia atrás desarrollada. 33 Ibidem. 34 Sentencia C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 35 Sentencia C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 36 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Rad. 05001-23-33-000-2015-01668-01 (25766). C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Que cita las sentencias del 10 de mayo de 2018, exp. 21567, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en la sentencia del 11 de noviembre de 2021, exp. 25282, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 37 Consejo de Estado. Sección Cuarta.

Rad. 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663). C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 38 Sobre este particular, ver sentencias C-155 de 2003 y C-455 de 1994. 21 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio V. Caso concreto: Para resolver el problema jurídico planteado líneas atrás, considera la Sala que el primer tema que debe abordarse es si en el artículo 1º del Acuerdo municipal de Villavicencio No. 196 de 2013 se fijó o no la tarifa de la tasa por derecho de parqueo en vía pública, como quiera que de la respuesta a tal interrogante dependerá que el reproche de la demanda frente a todos los actos demandados sea o no viable analizarlo, pues recuérdese que si la tarifa es fijada por el órgano representativo (concejo) no es indispensable que dicha corporación determine el sistema y método para definir los costos, pues esta condición, a las voces del inciso segundo del artículo 338 superior, sólo se exige cuando decide delegar la fijación de la tarifa de una tasa o de una contribución a la autoridad administrativa.

Pues bien, para resolver este punto de partida del presente conflicto debe recordarse que la tarifa como elemento del tributo, ha sido definida como “la magnitud o el monto que se aplica a la base gravable y determina el valor final del tributo que debe sufragar el contribuyente”39. Así mismo, en concepto 2199 del 25 de agosto de 201440 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado recordó otros aspectos relevantes frente a la tarifa como elemento de los tributos, así: “El Consejo de Estado41, acerca de la función y las modalidades de la tarifa, agrega: “Como ha dicho la Sala, la tarifa o elemento de medición de la base gravable, o si se quiere, de liquidación particular, puede ser fijo o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, ora que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable.

Asimismo, las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales, o progresivos.(…)” Como se observa, el legislador puede establecer diferentes clases de tarifas, tales como las fijas, las proporcionales, las progresivas, las regresivas, las tarifas por cuotas o las tarifas por capitación. En todo caso es claro que la tarifa es el porcentaje, factor o cifra que, aplicado a la base gravable, permite determinar en concreto el monto de la suma de dinero que el sujeto pasivo debe pagar como obligación tributaria sustancial.” (Subraya y negrilla fuera del texto).

Ahora bien, para trasladar al caso bajo examen esta teoría sobre la definición, función y clases de la tarifa debe recordarse que el artículo 1º del Acuerdo 196/2013 demandado, al adicionar el artículo 199D al Estatuto Tributario del Municipio de Villavicencio relacionado con la tarifa de la tasa por el derecho de parqueo en vía pública, dispuso como tal la siguiente: 39 Sentencia C-537 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.

Concepto reiterado en sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y en sentencia C-568 de 2019, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 40 Rad. 11001-03-06-000-2014-00024-00. C.P. Augusto Hernández Becerra. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de mayo de 2012. Radicación Nº 08001-23-31-000-2003-01001-01(17723). 22 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio La discusión entre el demandante y la entidad territorial sobre este aspecto se centra en que para el primero allí el concejo municipal de Villavicencio no señaló la tarifa de la tasa que estaba estableciendo en el ámbito de su jurisdicción, mientras para el extremo pasivo, su coadyuvante y litisconsortes sí se está fijando la tarifa con tal disposición. Pues bien, para esta Sala asiste razón al extremo activo al afirmar que con tal norma no se está señalando la tarifa de la tasa, dado que no determinó cuál es el monto que se aplica a la base gravable señalada en el artículo 199C, también adicionado con el mismo artículo demandado, consistente en “el tiempo en horas o fracción que un vehículo según su tipo haga uso de la zona de permitido parqueo”.

Esto porque claramente del primer inciso de la disposición en comento no puede extraerse un monto o la magnitud, un porcentaje, un factor o una cifra que aplicado a la base nos arroje el valor total de la tasa que debe pagar quien haga uso de la vía pública con un vehículo, necesariamente dicho monto debe determinarse luego de un ejercicio estadístico en el que deberán ubicarse los cinco parqueaderos más cercanos en distancia a la zona delimitada como permitido parqueo y luego de ello establecer cuál es la tarifa de cada uno para determinar el promedio.

Pero ni siquiera ese ejercicio resulta suficiente para hallar el monto que se deberá aplicar a la base gravable ya mencionada, porque la misma disposición exigió que ese promedio debía incrementarse desde un 25% hasta un 100% sin disponer cuál es el criterio del cual depende el porcentaje de incremento, por lo cual resulta imposible concluir cuál es el monto por aplicar a la base.

Tampoco se advierte que lo señalado por el concejo como tarifa en este caso corresponda a una fija, proporcional, progresiva, regresiva, por cuotas o por capitación. El inciso segundo de la norma lo único que hace es señalar incluso de manera confusa una especie de reajuste anual con fundamento en el IPC del año anterior. Y se dice que de manera confusa porque la primera parte ordena determinar la tarifa los primeros días del mes de enero de cada año, al parecer con el criterio del inciso primero (promedio de 5 parqueaderos más cercanos incrementados de un 25% a un 100%), y a ese promedio se le aplicaría el IPC del año anterior, es decir, un doble incremento; o también podría entenderse que la primera tarifa a aplicar se determina con los criterios del primer inciso y el año siguiente durante los primero 20 días del mes de enero se reajustará con el IPC del año anterior.

En todo caso, como es posible realizar varias interpretaciones, carece de la claridad y certeza que requiere la fijación de uno de los elementos del tributo. Corolario de lo cual, no hubo una fijación de la tarifa en ninguno de los dos incisos de la disposición bajo examen. Así las cosas, resulta acertado concluir que el Concejo Municipal de Villavicencio decidió no fijar uno de los elementos del tributo que estaba creando para el ámbito de su 23 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio jurisdicción y recuérdese que “De conformidad con el principio de legalidad de los tributos en sentido material, la ley, al establecer una obligación tributaria, debe suministrar con certeza los elementos mínimos que la definan, caso en el cual la Corte insiste en señalar que la administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su facultad reglamentaria42, pues habría un desconocimiento del principio de la representación popular en materia tributaria, antes referido, con una invasión en las competencias de otras autoridades, según el reparto constitucionalmente establecido”43.

Así pues, si lo que pretendía el cuerpo colegiado era delegar la fijación de la tarifa, lo cual por tratarse de una tasa está constitucionalmente permitido, debía cumplir con los condicionamientos que se desprenden del inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política, referidos en el acápite anterior. Esto es en esencia, en primer lugar, señalar expresamente cuál era la autoridad administrativa a la cual le asignaba su competencia en ese tema (fijar la tarifa), y, en segundo lugar, señalar el sistema y método para definir los costos del servicio que se pretendía prestar (uso de la vía pública para parqueo de vehículos).

La ausencia de una sola de tales exigencias implica la infracción de la norma superior en que debía fundarse, conllevando además a incumplir los principios tributarios de legalidad, certeza y representación democrática. En efecto, tales principios se infringen con la omisión del primer requisito, porque se contraría la norma constitucional atrás referida, se desconoce quién es la autoridad responsable de fijar la tarifa y si cualquier autoridad del ejecutivo, o inclusive su propio alcalde por virtud de su facultad reglamentaria, se abrogan tal competencia estarían invadiendo una competencia que no les corresponde desplazando al órgano que constitucionalmente la tiene asignada, como lo afirmó el Consejo de Estado.

Razones estas que se predican igualmente si se trata de la ausencia del segundo requisito, pues al omitirse la fijación del sistema y método de los costos que esa autoridad administrativa debe tener en cuenta para fijar la tarifa, se le estaría dando una potestad desbordada para que a su arbitrio y bajo sus propios criterios determine los costos y con base en ellos fijar la tarifa, trasladando entonces la competencia que por representación popular recae en el cuerpo edilicio.

Si bien la norma constitucional no exige expresamente que debe indicarse la autoridad, es un requisito que puede inferirse del contenido normativo, toda vez que el constituyente no se ocupó de tal aspecto y dejó abierta la posibilidad de “permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas”, sin que pueda entenderse que en los casos del nivel municipal sea únicamente el alcalde, puesto que tal como ocurre en el ámbito nacional en el que el Congreso puede asignar la tarea de fijar la tarifa a cualquier autoridad dentro del ejecutivo, en el nivel municipal el concejo puede determinar la autoridad que es apta para emprender esa tarea de acuerdo con el área o sector administrativo que corresponde a sus funciones. 42 Ver la Sentencia C-740 de 1999, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis. 43 Corte Constitucional, sentencia C-1371 de 2000. 24 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio Tal exigencia en el caso particular fue evidentemente incumplida, pues en ninguna parte del acuerdo cuestionado, ni mediante otro acuerdo municipal, o al menos así no se demostró, fue señalada la autoridad que debía fijar esa tarifa con base en los criterios precariamente previstos en la norma.

Así pues, esta falencia resulta suficiente para concluir que el artículo 1º del Acuerdo municipal 196 de 2013 debe ser anulado, no solo porque no fijó la tarifa que es uno de los elementos esenciales del tributo y que debía fijar conforme al inciso primero del artículo 338 de la C.P., sino porque, aunque se entendiera que pretendió ejercer la autorización especial prevista en el inciso segundo de la misma disposición para delegar su fijación en una autoridad, omitió asignar claramente quién de “las autoridades” debía hacerlo.

En gracia de discusión, aunque se aceptara que era posible una delegación o asignación tácita de la competencia para fijar la tarifa, en cabeza únicamente del alcalde por ser la máxima autoridad administrativa del ente territorial, advierte la Sala que tampoco se cumplió con el condicionamiento de señalar el sistema y método de los costos para que se pudiese fijar la tarifa por aquel.

Nótese que bajo ninguna de las posturas interpretativas explicadas en el acápite anterior se logra superar el juicio de legalidad, toda vez que los criterios señalados por el concejo municipal ni siquiera tienen en cuenta un elemento propio del tributo que se estaba adoptando para el municipio de Villavicencio, pues recuérdese que la tasa se caracteriza porque “asegura la recuperación total o parcial de los costos en los que incurre el Estado para garantizar la prestación de un servicio o la utilización de un bien de dominio público”44.

Es precisamente por la naturaleza de la tasa que el constituyente consideró indispensable que cuando el órgano de representación popular (concejo para este caso) decida delegar la fijación de la tarifa, necesariamente debe señalarle el sistema y método para definir esos costos que deberán incidir en la tarifa. De tal manera que, en ninguna circunstancia resulta procedente omitir los costos para fijar la tarifa de una tasa.

Contrario sensu, en el sub judice resulta evidente que los criterios señalados por el concejo municipal en el artículo 199D, objeto de discusión, vulneran la norma en que debían fundarse (inciso segundo del artículo 388, C.P.), pues el sistema y método que debía señalarle a la autoridad delegada era sobre los costos que implicaba para el municipio la utilización del bien público para el servicio de parqueo, y de ninguna manera fueron mencionados esos costos en la norma reprochada, no se dijo en qué consistían, o en qué estaban representados, etc., ni tampoco se puede suponer que son los mismos costos que cualquier parqueadero cercano a la zona de permitido parqueo.

Siendo ello así, ni siquiera es indispensable entrar a analizar si el criterio de tomar la tarifa de los 5 parqueaderos más cercanos con un incremento entre el 25-100%, constituye 44 Corte Constitucional. Sentencia C-568 de 2019. 25 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio o no un sistema y método para definir los costos, porque es evidente que la tarifa cobrada por particulares no puede contener los mismos costos que para el Estado, o al menos ello no se dijo ni se infiere claramente de la norma, que ni siquiera menciona esos costos.

Así pues, como el monto del servicio que se presta a través del tributo tasa, “responde al cálculo del costo en que se incurre para su prestación y el pago constituye una contraprestación al beneficio personal que se recibe y busca permitirle al Estado cubrir o recuperar tales costos” 45, no cabe duda para esta colegiatura que con la disposición demandada se vulneró la norma constitucional citada en el concepto de violación de la demanda.

Por esa misma razón es que tampoco coincide la Sala con el análisis del a quo, quien pareciera confundir los elementos del tributo que se estaba creando por el concejo municipal de Villavicencio, con el “sistema y método para definir los costos” exigido por el inciso segundo del artículo 338 superior cuando se delega la fijación de la tarifa.

Así se pronunció la sentencia apelada: No se comparte tal disertación porque la misma no solo evidencia una utilización indiscriminada de los vocablos tarifa y la tasa, que no son lo mismo, sino que de forma sustancial desconoce abiertamente (i) la naturaleza de la tasa, (ii) que su tarifa debe buscar la recuperación total o parcial de los costos que se generan para el Estado, (iii) que, por tal razón, los costos son un concepto esencial en tratándose del tributo tasa y, por ende, deben tenerse en cuenta para determinar la tarifa.

(iv) Por último, desconoció que precisamente 45CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Sentencia del 6 de mayo de 2010. C.P. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Acción de simple nulidad. Radicación: 08001-23-31-000-2001-02369-01. Ver también sentencia C-1179 de 2001 “Las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, sus tarifas son fijadas por autoridades administrativas, ellas no necesariamente comprenden el valor total del servicio prestado, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es proporcional al costo del servicio y son administrados por el Estado”. 26 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio esa es la razón para que el constituyente si bien permitió delegar la fijación de la tarifa, limitó tal delegación con el señalamiento, por parte del órgano colegiado, del sistema y método para definir los costos, pues sin determinarse estos no es posible la fijación de la tarifa que se quiere delegar.

Así pues, que se hubiere citado por el concejo municipal la norma de rango legal que le permitía adoptar la tasa por derecho de parqueo en vía pública, que se hubiesen fijado los elementos del tributo (salvo la tarifa como atrás se indicó), y que se hubiese dicho la destinación de la tasa, en nada guardan relación con los costos que implica para el municipio prestar ese servicio y que por ende debían incidir en la fijación de la tarifa por parte de quien hubiese delegado para tal efecto.

En consecuencia, tales elementos no constituyen el sistema ni el método para definir los costos. La falta de claridad conceptual e interpretativa es tal, que incluso el tercer argumento se contradice con el segundo, en la medida que desconoce que si la tarifa está fijada por el órgano colegiado de elección popular no resultaba necesario fijar el sistema y método para definir los costos, como se ha explicado en esta providencia, por lo que sobraría lo dicho en el punto 2.

Del análisis de la primera instancia, al omitir lo relacionado con la necesidad de considerar los costos para establecer la tarifa pareciera que se confunde la tasa con un precio público, pues como se citó en el acápite anterior si bien los conceptos tienen en común que en ambos el Estado entrega bienes o presta servicios a cambio de una retribución por el beneficiario de ese bien o servicio, se diferencian en la fuente de la obligación que surge, pues en la tasa se encuentra presente la poder tributario del Estado que debe respetar las reglas y principios que lo rigen, mientras que en la figura del precio público la obligación de pagar la contraprestación surge de una relación contractual que como tal se rige por los postulados de la autonomía de la voluntad.

Adicionalmente, se reitera “En el caso de las tasas, el contribuyente paga con el fin de cubrir (bien sea total o parcialmente) el gasto en que incurre la administración para la prestación del servicio o la entrega del bien, puede decirse entonces, que hay una relación indirecta entre el pago y el servicio o bien, pues no se trata de una contraprestación directa y conmutativa que se entrega por equivalencia de lo recibido.

Condiciones que sí se predican del precio público, en el que el usuario beneficiario retribuye directamente la prestación recibida, esto es, paga por lo que obtiene. Por eso, generalmente el valor pagado es equivalente al bien o servicio, o incluso mayor, pues incluye la utilidad generada.” 46 (Negrilla y subraya fuera del texto original).

De todo lo anterior, concluye la Sala que debe revocarse la sentencia apelada y en su lugar declararse la nulidad del artículo 1º del acuerdo municipal 196 de 2013 por infracción de las normas en que debía fundarse, concretamente el artículo 338 de la Constitución Política, porque el concejo municipal al establecer la tasa por el derecho de 46 Consejo de Estado, Sección Cuarta. sentencia del 19 de abril de 2018.

C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 23001- 23-31-000-2007-00456-01. 27 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio parqueo en vía pública no fijó uno de sus elementos, como lo es la tarifa, respetando su competencia; y si pretendía delegar la fijación de la misma, no cumplió con la designación de la autoridad delegataria, ni señaló el sistema y método para definir los costos de tal manera que con base en ello se pudiera fijar la tarifa por parte de aquella.

Como consecuencia de lo anterior, también procede declarar la nulidad de los artículos 11 y 12 del Decreto municipal No. 225 de 2013, y el artículo 1º del Decreto municipal 1000-21/139 de 2014, ambos expedidos por el alcalde de Villavicencio, por cuanto como atrás se analizó, efectivamente el concejo municipal no autorizó expresamente al alcalde para fijar la tarifa de la tasa por derecho de parqueo en vía pública, lo cual constituye el objeto de estas normas acusadas.

Ciertamente, con tales disposiciones es el alcalde quien procede a señalar la tarifa sin estar autorizado debidamente por el concejo municipal de Villavicencio, porque como quedó decidido, omitió asignar la autoridad que fijaría la tasa y tampoco le señaló a esta el sistema y método para definir los costos que, se insiste, resultan indispensable para fijar la tarifa, en la medida que con este se debe recuperar total o parcialmente los costos.

Aunado a que en tal aspecto el alcalde no podía acudir a su facultad reglamentaria, por tratarse de un tema con unas reglas especiales fijadas desde la propia constitucional, y que al hacerlo vulnera los principios de legalidad tributaria y representación propios de los tributos. Por tal motivo, también se decretará la nulidad de tales disposiciones, recordando que el juicio de legalidad no versó sobre la totalidad de normas de los actos cuya nulidad se pidió como pretensión principal, porque el concepto de violación se circunscribió a las normas aquí analizadas.

Lo anterior, sin perjuicio de los efectos que esta decisión cause respecto de las demás normas que dependan o sean conexas con las retiradas del mundo jurídico. Condena en costas de segunda instancia: El artículo 188 del CPACA regula específicamente la condena en costas, señalando que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del código procesal civil.

Al tratarse de un asunto en que se ventiló un interés público, no hay lugar a condenar en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 28 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR LA SENTENCIA del 07 de mayo de 2019, proferida en audiencia inicial por el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Villavicencio, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del artículo 1º del Acuerdo Municipal 196 de 2013 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO 030 DE 2008, ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, ESTABLECIÉNDOSE LA TASA POR EL DERECHO DE PARQUEO EN VÍA PÚBLICA, SE AUTORIZA AL ALCALDE PARA DETERMINAR Y REGLAMENTAR LAS ZONAS DE PERMITIDO PARQUEO, SE AUTORIZA UNA CONCESIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de los artículos 11 y 12 del Decreto 225 de 2013 “Por medio del cual se Reglamenta el Acuerdo No. 196 de 2013 y se dictan otras disposiciones”.

CUARTO: DECLARAR LA NULIDAD del artículo 1º del Decreto No. 1000-21/139 de 2014 “POR MEDIO LA (SIC) CUAL SE FIJA LA TARIFA DE LA TASA Y EL HORARIO DE LAS ZONAS DE PERMITIDO PARQUEO PARA EL AÑO 2014 EN LA CIUDAD DE VILLAVICENCIO-META Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”

QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias pertinentes.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1, celebrada el día 11 de agosto de 2023, según Acta No. 046, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

(firma electrónica) (firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA47 JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrada Magistrado 47 En calidad de encargada del Despacho 002 mediante Acuerdo 099 del 10 de mayo de 2023, dictado por el Consejo de Estado ante la licencia no remunerada otorgada a su titular, magistrado Carlos Enrique Ardila Obando. 29 Nulidad Rad. 50 001 33 33 008 2017 00013 01 Dte: Juan Felipe Harman Ortiz y otros Ddo: Municipio de Villavicencio (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada