REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veintisiete (27) de julio dos mil veintitrés (2023) S A L A D E D E C I S I Ó N No. 3 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ATANAEL MARÍA VALENCIA SANDOVAL DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NAIONAL-POLICÍA NACIONAL y CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL EXPEDIENTE: 50001 - 33 - 33 - 003 - 2019 - 00405 - 01 SENTENCIA No. TAM004 23-07-084 TEMA: CONDENA EN COSTAS MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve el Tribunal el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la sentencia del 31 de mayo de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda1 El señor ATANAEL MARÍA VALENCIA SANDOVAL interpuso demanda contra la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL, conforme a las pretensiones y hechos que se señalan a continuación: 1.1. Pretensiones Se declare la inaplicación por inconstitucionalidad los Decretos que aumentaron el salario para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, es decir, i) Decreto 122 de 1997, ii) Decreto 62 de 1999, iii) Decreto 2737 de 1 F. 1-28 C1. 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. 2001, iv) Decreto 746 de 2002, v) Decreto 3552 de 2003 y vi) Decreto 4158 de 2004. Se declare la nulidad del acto administrativo No. S-2017-050111/ANOPA- GRULI-1.10 del 24 de noviembre de 2017 expedido por la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, por medio del cual se niega la modificación de la hoja de servicios No. 19493961 del 22 de enero de 2013.
Se declare la nulidad del acto administrativo E-01524-20172358-CASUR Id:273967 del 19 de octubre de 2019 expedido por la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL, por medio del cual se negó la reliquidación de la asignación de retiro. Se condene a la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL modificar la hoja de servicios No. 19493961 del 22 de enero de 2013, en el entendido que se debe aplicar al salario básico y a las primas de navidad, servicios, actividad, antigüedad y subsidio familiar como factor salarial y prestacional el porcentaje equivalente a 12.61% como faltante al incremento anual de los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004.
Se condene a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL reajustar y reliquidar la asignación de retiro aplicando el porcentaje del IPC establecido por el Gobierno Nacional para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, teniendo en cuenta que el aumento anual reconocido al salario para las referidas anualidades por parte de la Policía Nacional fue inferior al que por IPC se decretó por el Estado, junto con los intereses e indexación que en derecho corresponda.
Se ordene a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL reajustar y reliquidar la asignación de retiro a partir del 19 de marzo de 2013, fecha en la cual se reconoció la prestación periódica mediante Resolución No. 1652. Se de cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 192 y 195 del CCA. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. 1.2. Hechos Señaló que ingresó a la Policía Nacional en el año 1992 según consta en su hoja de servicios y para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004 se encontraba en servicio activo en la Institución Policial. Indicó que el Gobierno Nacional estableció el salario que debían percibir los miembros de la Fuerza Pública para los años 1997 a 2004 mediante los Decretos 122 de 1997, 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004.
Precisó que el incremento efectuado al salario y prestaciones, para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, son inferiores al porcentaje final que correspondió por concepto de IPC. Añadió que totalizando los porcentajes faltantes se detecta que existe una diferencia correspondiente a 12.61%, situación que afectó el salario. Afirmó que estuvo vinculado a la Policía Nacional hasta el 5 de diciembre de 2012, completando un tiempo de servicios equivalente a 21 años, 8 meses y 8 días, por lo que, al cumplir los requisitos para ser acreedor de una asignación de retiro, la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL le reconoció la prestación periódica mediante Resolución No. 1652 del 19 de marzo de 2013, la cual fue liquidada teniendo en cuenta lo descrito en la hoja de servicios No. 19493961 del 22 de enero de 2013 remitida por la Policía Nacional.
Comentó que ha soportado la mengua en su pago mensual en un porcentaje equivalente al 12.61% de la asignación de retiro. Informó que el incremento del salario para los años 1997, 1999, 2002, 2003 y 2004 fue inferior que el porcentaje correspondiente al promedio ponderado de los salarios de los empleados públicos de la administración central del país. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. 2. Contestación de la demanda 2.1 Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional2 La Nación-Ministerio Defensa-Policía Nacional contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones solicitadas, por considerar que el acto administrativo atacado se expidió en estricto apego a la Constitución y la Ley.
Señaló que no es posible acceder al incremento solicitado por el demandante pues ello se presenta en el caso de las pensiones de acuerdo con el IPC de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Argumentó que en ejercicio de las facultades y competencias constitucionales y legales conferidas al Gobierno Nacional se expidieron los Decretos 122 de 1997, 058 de 1998, 062 de 1999, 182 y 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011 y 0842 de 2012 en los que se estableció los aumentos para cada año de los salarios y pensiones que devengan los integrantes de la Policía Nacional y fue el aumento decretado legalmente el que en su totalidad se le canceló, de manera que, la administración reajusto los salarios de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con los citados decretos, dándosele cumplimiento al principio de igualdad, sin que se puedan acoger normas que regulen ajustes prestaciones en otros sectores de la administración pública, en aplicación a la interpretación sistemática e integral.
Consideró que, si el accionante no estaba de acuerdo con los incrementos decretados para los salarios por el Gobierno Nacional para cada año, debió incoar las acciones judiciales en contra de los decretos que establecían o fijaban los mismos, procedimiento que omitió hacer. Aclaró que el aumento salarial establecido mediante decreto del Gobierno, mantiene el poder real adquisitivo del funcionario, ya que, en la gran mayoría de oportunidades, el incremento otorgado es superior al que se asigna en los 2 Archivo 008CONTESTACIONPOLICIA10112020. 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. otros regímenes o sistemas, aunado a que los aumentos a los salarios de la Fuerza Pública supera con creces el aumento del salario mínimo legal mensual vigente. Explicó que al actor se le reajustaron los salarios con fundamento legal en normas que contemplan y desarrollan un régimen especial destinado exclusivamente para los miembros de la Fuerza Pública, a la cual se le dio aplicación integra y plena; o sea, se le han otorgado absolutamente todos los beneficios regulados por las normas especiales, sin tener en cuentas las disposiciones reguladas por el sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, ello porque los dos regímenes se excluyen entre sí. 2.2 Caja de Retiro de la Policía Nacional-CASUR3 El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio mediante auto del 10 de septiembre de 2021 tuvo por no contestada la demanda por parte de la Caja de Retiro de la Policía Nacional-CASUR. 3.
Sentencia apelada4 El 31 de mayo de 2022 el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Lo anterior, en atención a que el a quo sostuvo la tesis que para las anualidades invocadas por el actor le fue reconocido un reajuste establecido por el Gobierno Nacional, lo cual no desconoce en medida alguna el ordenamiento constitucional y legal, en razón a que mantener el poder adquisitivo del salario resulta una clara prerrogativa de la Constitución Política, y esto conlleva a que cada año éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto, sin que necesariamente dicho incremento deba efectuarse con aplicación únicamente de la variación porcentual del IPC del año inmediatamente anterior.
Indicó que las pretensiones de la demanda no poseen vocación de prosperidad, teniendo en cuenta que los incrementos efectuados a la 3 Archivo 011AutoDecide10092021. 4 Archivo 017SENTENCIA1INSTANCIA20220531. 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. asignación básica del accionante en las anualidades referidas fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional, de modo que la inaplicación de sus efectos no era viable en los términos planteados en el libelo.
Precisó que el legislador a través de la Ley 238 de 1995, extendió el reajuste del IPC contemplado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, solamente a las asignaciones de retiro reconocidas a los miembros de la Fuerza Pública en los años 1997 a 2004; mientras que, según lo preceptuado en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, los sueldos del personal activo deben incrementarse en el porcentaje establecido por el ejecutivo en relación con la asignación básica fijada para cada grado.
Respecto a la condena en costas expuso que teniendo en cuenta que el Consejo de Estado ha señalado que el criterio en materia de costas, contenido en el CPACA y en el artículo 365 del Código General del Proceso, es objetivo valorativo, el Despacho condenó en costas a la parte demandante por ser la parte vencida en juicio, y por encontrarse acreditada la causación de costas, con la actividad procesal desplegada por el apoderado de la parte demandada (artículo 365 -1 del CGP). 3.
La apelación5 La parte demandante presentó recurso de apelación única y exclusivamente respecto de la condena en costas impuesta en la sentencia del 31 de mayo de 2022 por considerar que dicha condena no se solicitó en las pretensiones y tampoco se actuó con temeridad sino siempre ajustado a lo ordenado en la Ley y en procura del reconocimiento de sus derechos vulnerados, de modo que a su juicio no es concebible que ahora se revierta la decisión respecto a las costas impuestas.
Explicó que existe un claro desconocimiento de la jurisprudencia que el Honorable Consejo de Estado, sección segunda, ha diseñado para estos eventos, ya que en diferentes oportunidades se ha predicado que la condena en costas procede única y exclusivamente cuando reposa prueba siquiera sumaria de los gastos en que se pudo haber incurrido por las partes para 5 Archivo 021RecursoApelacionDemandante01082022. 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. ejercer la defensa judicial, para lo cual, citó cuatro providencias que sustentan su dicho. Expuso que se vislumbra por parte del Despacho judicial de primera instancia un ostensible desconocimiento jurisprudencial, así como un grave yerro de interpretación y aplicación del artículo 365 de la Ley 1564 del año 2012, lo cual desembocó en un defecto sustantivo judicial al condenar en costas a la parte vencida sin superar la regla número 8 de la Ley 1564 del año 2012.
Precisó que la condena en costas prevista en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del CPACA, depende exclusivamente de que las mismas se encuentren acreditadas, de acuerdo con la posición que ha asumido el Consejo de Estado consistente en que, luego de señalar el criterio objetivo – valorativo para la imposición de costas, ha insistido en que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
Añadió que la Ley 1564 de 2012 dispone en el artículo 365-8 que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”; advirtiendo que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en primera instancia. Concluyó que el a quo condenó en costas en primera instancia sin tener en cuenta la interpretación trazada por el Honorable Consejo de Estado, aunado al hecho que no existen elementos dentro del proceso que vislumbren costas procesales.
Por lo anterior, solicitó que se revoque la condena en costas. 4. Trámite de segunda instancia Mediante providencia del 19 de octubre de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, y se advirtió a los sujetos procesales que podían pronunciarse en relación con el recurso hasta la 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. ejecutoria del auto que admitió la alzada, en los términos del numeral 4 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Asimismo, se advirtió al Ministerio Público que podía emitir concepto desde la expedición de la providencia que admitió el recurso de apelación y hasta antes de que se ingresara el proceso al Despacho para dictar sentencia, conforme a lo preceptuado en el numeral 6 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 4.1 Alegatos de Conclusión 4.1.1 De la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional6: Señaló que fue acertada la condena en costas impuesta al extremo demandante por el a quo, toda vez que así lo establece la Ley.
Respecto al fondo del asunto, solicitó que se mantenga la decisión del a quo porque los argumentos son claros, tanto legales como jurisprudenciales en los cuales se basó la decisión de denegar las pretensiones del actor, al considerar que no le asiste el derecho frente a lo reclamado, dado que el demandante durante los años 1997 a 2004 se encontraba en servicio activo en la Policía Nacional, recibiendo un salario que era fijado anualmente por el Gobierno Nacional, conforme con lo establecido en la Ley 4 de 1992. 4.1.2 El Ministerio Público7: El Agente del Ministerio Público emitió concepto solicitando que se revoque la condena en costas impuesta en primera instancia y no se condene en costas en segunda instancia. Lo anterior, al considerar que al haberse emitido sentencia en vigencia de la Ley 2080 de 2022, se debe aplicar dicha norma, en cuanto que sólo habrá costas cuando haya una marcada carencia de fundamento legal, aclarando también que primero tiene que haber una causación. Precisó que CASUR no contestó la demanda ni alegó de conclusión, por lo que frente a esta entidad no habría costas, sin embargo, la Policía Nacional si contestó y alegó de conclusión, por lo que, en relación con esta última eventualmente sería beneficiaria en caso de una condena por este concepto. 6 Archivo 028PronunciamientoPolicia. 7 Archivo 029PronunciamientoProcuraduria. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. En ese sentido, expuso que como mínimo cabría absolver a la parte actora en el fallo de primera instancia de costas en su contra y en favor de CASUR. Sin embargo, como la decisión del a quo fue la condena en costas, en contra de la parte demandante, pura y simple, sin decir en favor de cuál de las dos accionadas, sólo habría lugar a condenar en costas a favor de la POLICÍA NACIONAL y en contra de la parte demandante, si y solo si, existiera una manifiesta carencia de base legal.
Indicó que el tema de las costas, con la modificación de la ley 2080 implica una revisión del soporte normativo, jurisprudencial que tiene el demandante al momento de presentar no sólo la demanda, sino incluso desde la petición conciliatoria, ya que era obligatoria agotar esa etapa. 4.1.3 La parte demandante y CASUR guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de conformidad con el artículo 153 del CPACA, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Problema Jurídico El problema jurídico por resolver consiste en determinar si la decisión proferida por el a quo, de condenar a la parte demandante en costas procesales por ser la parte vencida en el presente asunto y al encontrarse causadas tales costas, debe ser confirmada o, por el contrario, amerita ser revocada dicha condena. Lo anterior, teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 328 del CGP, la competencia del Tribunal como Superior funcional, se limita al tema objeto de recurso. 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. 4. Análisis jurídico y jurisprudencial de la condena en costas El Código Contencioso Administrativo, en la redacción original de su artículo 171, establecía la procedencia de la condena en costas para el litigante particular vencido en todos los procesos, con excepción de los de nulidad y electorales, remitiendo para su fijación a los términos del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil.
Luego, tal norma fue subrogada por el artículo 55 de la Ley 446 de 19988, y en su nueva disposición estableció que el Juez podría condenar en costas a la parte vencida, en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, teniendo en cuenta para ello la conducta asumida por las partes, con lo que se introdujo un criterio subjetivo para la imposición de tal condena en donde se tenía en cuenta la conducta del litigante.
La norma vigente hoy es el artículo 188 del CPACA, en el que se prevé que, salvo en los procesos donde se ventile un interés público, en la sentencia resulta obligatorio para el Juez resolver sobre la condena en costas y remite al C.P.C. (hoy Código General del Proceso –CGP-) para efecto de la liquidación y ejecución de los factores que la puedan integrar.
Respecto al criterio que impera en la actualidad para la imposición de costas, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha abordado el tema con mayor rigor, presentando posiciones diversas a su interior, y aún en las subsecciones, pues, por un lado, se encuentran decisiones9 en las que se asume que el CPACA establece un criterio subjetivo para la decisión sobre las costas, y de otro, se señala que el criterio que ha de aplicarse es objetivo valorativo10. 8 Ley 446 de 1998, publicada en el Diario Oficial No. 43.335 del 8 de julio de 1998, por medio de la cual, entre otras disposiciones, se modificaron y expidieron normas del Código Contencioso Administrativo y se dictaron otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. 9 Al respecto puede verse: CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A, decisión del Consejero ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren con radicación No. 25000-23-42- 000-2012-00701-01(4583-13) del 19 de enero de 2015, como también de la Consejera ponente (e): Sandra Lisset Ibarra Vélez, con radicado No. 25000-23-42-000-2013-00455-01(4044-13) de fecha 16 de julio de 2015.
En la Sección Segunda, Subsección B, Sentencia con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, dentro de proceso con radicación No. 52001-23-33-000-2014-00470-01(2169-16) del 21 de abril de dos mil diecisiete (2017). 10 Al respecto se citan: CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 3 de marzo de 2016. Rad. 25000-23-42-000-2012-01460-01 (1753-2014).
Consejero ponente doctor GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. En el mismo sentido: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016. Rad. 13001- 23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). Consejero ponente doctor WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. La primera de las posturas señaladas, fundamenta su argumentación en que el artículo 188 del CPACA, entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar, luego de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas11.
Conforme a esa postura, para la decisión de la condena en costas debe realizarse una valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, señalando que: “Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento; cuando por ejemplo: i) sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; ii) se aduzcan calidades inexistentes; iii) se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; iv) se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o v) se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).12” En otro sentido, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia de 29 de septiembre de 2016 y remitiéndose a providencias adoptadas precedentemente en las que se habría sentado posición sobre la condena en costas13, manifestó lo siguiente: “(…) a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación No. 05001-23-33-000-2014-00194-01(0804-16). Bogotá D.C, 21 de abril de 2017. 12 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación No. 54001-23-33-000-2012-00053-01(2400-14).
Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Actor: UGPP. Demandado: María Esther Castellanos de Araque. Bogotá, 27 de enero de 2017. 13 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, en expediente 4492-2013 (actor María del Rosario Mendoza Parra), y 1291-2014, (actor José Francisco Guerrero Bardi), así como Sentencia del 3 de marzo de 2016, Consejero ponente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, dentro del expediente 1753-2014. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia14.
(…)” Esta decisión ha sido reiterada en providencias de reciente adopción15, en las que se ha dado aplicación al criterio objetivo valorativo, conforme a las reglas citadas, por tanto, es dicho criterio el que debe tenerse en cuenta para efectos de la condena en costas. Igualmente, el Consejo de Estado 16 ha señalado que “la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.”, “Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso.
Valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.”. 14 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección “A”. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Radicación No. 68001-23-33-000-2013-00162-01(2201-14). Actor: OLGA INÉS MORENO QUINTERO. Demandado: Cajanal EICE en liquidación. Bogotá, 29 de septiembre de 2016. 15 Entre ellas, Sentencias del CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, del Consejero ponente Gabriel Valbuena Hernández, dentro de procesos Rad.
No. 25000-23-42-000- 2012-01170-01(1370-14) proferida el 23 de marzo de 2017 y Rad. 76001-23-33-000-2013-00063-01(2710-15) de 16 de marzo de 2017. 16 CONSEJO DE ESTADO. Sección segunda. Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 20001-23-33-000-2013-00282-00(4066-15). Actor: ÁNGEL FRANCISCO VEGA FUENTES.
Sección Segunda. Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 17001-23-33-000-2014-00124-01(1721-15). Actor: Luz Elena Escobar Zapata. Ver también SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia del 15 de agosto de 2018. Rad: 63001-23-33-000-2015-00158-01(23068) Actor: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTE Y RECREACIÓN DEL QUINDÍO (INDEPORTES QUINDÍO). 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. En ese orden de ideas, para la imposición de la condena en costas, deberá acudirse a las preceptivas del CPACA y por remisión expresa al Código de Procedimiento Civil ahora Código General del Proceso. No obstante lo anterior, con la expedición de la Ley 2080 de 2021 se adicionó el artículo 188 del CPACA, prescribiéndose sobre la codena en costas lo siguiente: “ARTÍCULO 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
(Inciso 2, adicionado por el Art. 47 de la Ley 2080 de 2021)” El Consejo de Estado ante la modificación presentada por la Ley 2080 de 2021 ha señalado que “el objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal” 17.
Precisando el Alto Tribunal que la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través de sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional18. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Providencia del 11 de octubre de 2021, Radicación Número: 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217), Actor: Arley Ávila Calero Y Otro, Demandado: Nación-Ministerio De La Protección Social Y Otros, Consejero Ponente: Fredy Ibarra Martínez. 18 Ibidem. 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. Así las cosas, para efectos de la condena en costas se debe realizar una integración normativa de las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 -CPACA con las de la Ley 1564 de 2012- CGP, pues en esta última en su artículo 365 del CGP, numeral 1, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso y, de conformidad con el numeral 2 ibídem, dicha decisión ha de adoptarse en la sentencia. Ahora, el numeral 5 de dicho artículo, preceptúa que en caso que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. Ello quiere decir que en eventos en los que se advierta la prosperidad parcial de las pretensiones de la demanda el Juez se encuentra facultado para adoptar la decisión, eligiendo entre las alternativas de imponer condena parcial en costas o abstenerse de condenar, exponiendo los argumentos para tal elección. De tal suerte que no es acertado afirmar que cuando las pretensiones de la demanda prosperen parcialmente, el Juez debe abstenerse de condenar en costas.
En cuanto a los criterios para la liquidación de la condena, estos se encuentran fijados en el artículo 366-4 del Código General del Proceso, señalando una serie de reglas entre las que se prevé que deberá incluirse el valor de los gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la Ley.
Además, señala que para la fijación de las agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura, teniendo en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión del apoderado, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales sin que se exceda el quantum máximo contemplado por tal autoridad. 5.
Caso concreto En el presente asunto, la Jueza de primera instancia resolvió condenar en costas a la parte demandante a favor de la de la parte demandada. En ese sentido, se evidencia que en primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, razón por la cual, la Jueza tenía que adoptar la 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. decisión de condena en costas, teniendo en cuenta la parte vencida en el proceso y si las costas aparecían causadas en el expediente, ante lo cual, se advierte que para efectos de condenar en costas a la parte demandante el a quo consideró lo siguiente: “Teniendo en cuenta que el Consejo de Estado ha señalado que el criterio en materia de costas, contenido en el CPACA y en el artículo 365 del Código General del proceso, es objetivo valorativo, el Despacho condenará en costas a la parte demandante por ser la parte vencida en juicio, y por encontrarse acreditada la causación de costas, con la actividad procesal desplegada por el apoderado de la parte demandada.
(artículo 365 -1 del CGP). Ahora, la liquidación de las agencias en derecho, concepto que hace parte de las costas, solo se hará una vez quede ejecutoriada esta providencia que es la que pone fin al proceso, o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, conforme lo establece de manera clara el artículo 366 del C. G. del P., por tanto, no es esta la oportunidad procesal para liquidar las agencias en derecho.” De lo anterior se evidencia que la Jueza de primera instancia tuvo en cuenta los parámetros normativos y jurisprudenciales vigentes para adoptar la decisión de condenar o no en costas, estableciendo que en este caso el demandante era la parte vencida dentro del proceso y, contrario a lo considerado por el recurrente, se evidencia que el a quo no sólo tuvo en cuenta el elemento objetivo para condenar en costas, sino también el valorativo, puesto que en la sentencia recurrida expresó que las costas se encontraban acreditadas con la actividad procesal desplegada por el apoderado de la parte demandada.
Es del caso precisar que el Consejo de Estado19 respecto al elemento valorativo ha señalado lo siguiente: “En efecto, se extraen dos elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.” Conforme a lo anterior, realizando una interpretación armónica entre el elemento valorativo que se debe tener en cuenta para la condena o no en costas procesales y lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 16 de Abril de 2021, Radicación Número: 52001-23-33-000-2017-00279-01(4754-18), Actor: Jaime Enrique Ortega Bastidas, Demandado: Nación – Procuraduría General De La Nación Y Departamento De Nariño, Consejero Ponente: César Palomino Cortés. 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. relativo a que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, se advierte que cuando se habla de que aparezcan causadas las costas dicha causación puede devenir del pago de gastos ordinarios y de la actividad que efectivamente haya realizado el abogado a lo largo del proceso.
En ese orden de ideas, refulge con claridad que le asiste razón a la Jueza de primera instancia en su decisión de condenar en costas al demandante pues el mismo resulta ser la parte vencida en el sub lite porque se negaron las pretensiones de la demanda y, además, se observa que las costas se encuentran causadas, debido a que la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional contó con la defensa técnica de un profesional del derecho durante el trámite del proceso quien actuó con la presentación de la contestación de la demanda y los alegatos de conclusión, razón por la cual no queda otra decisión sino la de confirmar la condena en costas impuesta a la parte demandante.
Sin embargo, se evidencia que la Jueza no distinguió a favor de cuál entidad se realizaba la condena en costas, pues en este caso son dos entidades las demandadas la CAJA DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL y la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL, advirtiéndose que sólo se encuentra probada la causación de las costas respecto de la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL, ya que se reitera fue quien contestó la demanda y presentó alegatos de conclusión, mientras que la CAJA DE SUELDOS DE LA POLICÍA NACIONAL-CASUR guardó silencio en todo el trámite del proceso.
Por lo anterior, hay lugar mantener la condena en costas totales dictada por el a quo pero únicamente respecto de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL al evidenciarse que incurrió en gastos, en virtud de la defensa técnica que ejerció con la contestación de la demanda y los alegatos de conclusión, actuaciones que demuestran su procedencia, ello en razón a que, CASUR no realizó ninguna actividad que demuestre la causación de costas a su favor al guardar silencio en todo el trámite del proceso. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. Así las cosas, el Tribunal observa acertada la decisión de la Jueza de condenar en costas a la parte derrotada en el proceso conforme lo dispone el ordenamiento jurídico al evidenciarse que, en efecto, las mismas se encuentran causadas y se pueden comprobar dentro del proceso, reiterándose que ello sólo ocurre respecto de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL quien a través de abogado ejerció su defensa técnica.
En ese sentido, el Tribunal modificará el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia para efectos de aclarar que la condena en costas totales es únicamente a favor de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- POLICÍA NACIONAL. Ahora bien, es del caso aclarar al demandante que para efectos de la imposición de la condena en costas, tal como se reseñó en precedencia el criterio que predomina en virtud de la expedición de la Ley 1437 de 2011 es el objetivo valorativo, entendiendo el aspecto valorativo desde la perspectiva de la causacion de las costas y su debida comprobación y no en relación con la actuación de las partes desde el punto de vista de temeridad o abuso de sus atribuciones, como lo quiere hacer ver la recurrente, de manera que se reitera le asiste razón al a quo al haber condenado en costas a la parte actora dentro del presente asunto.
Igualmente, debe precisarse que tal como quedó visto en el marco jurídico y jurisprudencial citado en precedencia, la adición de un inciso al artículo 188 del CPACA, en virtud de la expedición de la Ley 2080 de 2021, relativo a que “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”, no significa que en caso de advertirse que el medio de control no se interpuso con manifiesta carencia de fundamento legal, deba el Juez abstenerse de pronunciarse sobre la condena en costas o no condenar a la parte demandante porque, como se analizó por el Consejo de Estado en providencia del 11 de octubre de 2021, dicha situación resulta ser una excepción a la regla existente respecto de los procesos en los que se ventila un interés público, es decir que, con dicha preceptiva se “consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal” 20. Por lo anterior, este Tribunal confirmará la decisión del Juez de condenar en costas a la parte derrotada en el proceso al observar que las mismas se causaron conforme lo dispone el ordenamiento jurídico, pero modificará el ordinal segundo para aclarar que las costas son únicamente en favor de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL. 6.
Condena en costas en Segunda Instancia El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, prevé de manera obligatoria que en la sentencia le corresponde al Juez resolver sobre la condena en costas cuando no se trate de asuntos de interés público y remite a las normas del Código General del Proceso para efectos de la liquidación y ejecución de los factores que la puedan integrar.
Por su parte, el numeral 1 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2015 dispone que se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable el recurso de apelación. Lo anterior significa que esta es la norma que le corresponde aplicar a este Tribunal para efectos de imponer costas en la alzada. No obstante, también es regla de derecho que únicamente habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (numeral 8 del artículo 365 ibídem), de la revisión del expediente se advierte que la parte demandada NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL intervino en esta instancia procesal, razón por la cual esta Corporación Judicial forzosamente debe condenar en costas al demandante en esta instancia. En consecuencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 366 del C.G.P., se ordenará que el Juzgado de primera instancia fije las agencias en derecho que corresponden a la segunda instancia. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Providencia del 11 de octubre de 2021, Radicación Número: 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217), Actor: Arley Ávila Calero Y Otro, Demandado: Nación-Ministerio De La Protección Social Y Otros, Consejero Ponente: Fredy Ibarra Martínez. 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2019-00405-01 Demandante: Atanael María Valencia Sandoval;
Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Otro. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de mayo de 2022 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: MODIFICAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio el 31 de mayo de 2022, en su ordinal segundo, el que queda así: “SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandante en favor de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL. Por secretaría, ejecutoriada esta providencia ingresar el expediente al despacho para fijación de agencias en derecho y posterior liquidación de costas.”
TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante en segunda instancia a favor de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL. El Juzgado de primera instancia deberá fijar las agencias en derecho que corresponden a la segunda instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 366 del C.G.P.
CUARTO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, regrésense las diligencias al despacho de origen
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada por la Sala Tercera de Decisión en la fecha, según consta en Acta No. 042, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado TERESA HERRERA ANDRADE NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada Magistrada