REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) S A L A D E D E C I S I Ó N No. 3 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: CATALINA RICO ECHEVERRI DEMANDADO: BIOAGRICOLA DEL LLANO S.A. E.S.P. EXPEDIENTE: 50001-33-33-006-2022-00375-01 SENTENCIA: TAM004 23-07-070 MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve este Tribunal el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio el 16 de mayo de 2023, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda1 La señora CATALINA RICO ECHEVERRI, presentó demanda de acción de cumplimiento contra BIOAGRICOLA DEL LLANO S.A. E.S.P., conforme a las pretensiones y hechos que se señalan a continuación: 1.1. Pretensiones Se declare la renuencia por parte de BIOAGRICOLA DEL LLANO S.A. E.S.P. a reconocer los efectos de la norma con fuerza de Ley, contenida en el artículo 2536 del C.C. 1 Carpeta 001ActuacionesJuzgado-subcarpeta 001Demanda-archivo 01DEMANDA. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. Se declare y decrete la prescripción de las facturas de código del servicio 071012100000, que a la fecha tiene más de cinco (5) años de expedición. Se ordene la reliquidación de la facturación del código del servicio 071012100000. Se expida el correspondiente paz y salvo. 1.2. Hechos Manifestó que conforme a la factura del servicio del código 071012100000 de septiembre de 2022, aparecen vencidas 195 facturas (195 meses, es decir, 16.25 años), cartera que sumada con la del periodo actual, asciende a un valor de $22.446.331.
Afirmó que para efectos de la constitución de renuencia solicitó el 26 de septiembre de 2022 lo siguiente: “1. Declarar y decretar la prescripción de las facturas del código del servicio 071012100000, que a la fecha tenga más de 5 años de expedición. 2. Ordenar la reliquidación de la facturación del código del servicio 071012100000. 3.
Expedir el correspondiente paz y salvo.” Señaló que la accionada mediante escrito del 12 de octubre de 2022 (BIO 3- 5164), se rehusó a aplicar los efectos de la norma con fuerza de Ley, contenido en el artículo 2536 del Código Civil Colombiano. Precisó que respecto al proceso ejecutivo No. 2011-00021 del código de servicio 071012100000, el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Villavicencio mediante auto del 15 de agosto de 2018, declaró y decretó el desistimiento tácito de dicha ejecución. Indicó que la accionada pretende seguir cobrando en su facturación facturas que se encuentran prescritas, manteniendo una cartera irreal e inexistente. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. 2. Contestación de la demanda2 Bioagrícola S.A. E.S.P. se opuso a la prosperidad de las pretensiones solicitadas por la accionante por considerar que no ha incumplido ningún deber legal, ni administrativo, precisando que carece de legitimación en la causa por pasiva debido a que no es de su competencia declarar o decretar la prescripción de la acción ejecutiva u ordinaria establecida en el art. 2536 del Código Civil y, de hacerlo, sería contrario a la Ley.
Igualmente, señaló que la acción de cumplimiento es improcedente para la declaración de extinción de derechos o acciones teniendo en cuenta que con base en el principio de subsidiariedad existen otros mecanismos ordinarios judiciales idóneos para la declaración de extinción de una obligación pecuniaria. Como razones de defensa Bioagrícola argumentó la improcedencia de la acción de cumplimiento por subsidiariedad de la acción teniendo en cuenta que la accionante tiene a su alcance la alternativa de incoar otras acciones ante los entes administrativos y jurisdiccionales competentes.
Precisó que la accionante presentó derecho de petición sobre el asunto motivo de la acción de cumplimiento, el cual fue resuelto y notificado por BIOAGRICOLA en los tiempos y forma que las Leyes 142 de 1994 y 1437 de 2011 establecen. Ante esta decisión, para la entidad la accionante no agotó los mecanismos legales de contradicción, es decir, no acudió a los recursos que la Ley 142 de 1994 dispone a su favor como es el Recurso de Queja ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ni tampoco interpuso las acciones judiciales correspondientes ante la Jurisdicción Ordinaria, como es la demanda declarativa de prescripción de la acción ejecutiva de la factura de servicios públicos como título ejecutivo, para que el juez declarara la extinción de la obligación por medio de una sentencia judicial y, en su lugar, recurrió como alternativa directa a la Acción de Cumplimiento.
Indicó que no puede pretender la accionante que la acción de cumplimiento le sirva como mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los 2 Carpeta 001ActuacionesJuzgado-archivo 010CONTESTACIONBIOAGRICOLA20230306. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. recursos o medios judiciales ordinarios que le puso a disposición el legislador para reclamar o exigir la extinción o prescripción de una obligación de carácter económico o para la contradicción de las decisiones de BIOAGRICOLA relativas a la factura del servicio público de aseo, por cuanto que para dichos propósitos el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales.
Alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de la renuencia porque la prescripción extintiva o liberatoria, como un modo de extinguir derechos u obligaciones resultado de su no reclamación, alegación o defensa durante el tiempo determinado por la ley, debe ser alegada mediante acción judicial (proceso declarativo) o por vía de excepción (proceso ejecutivo) en el marco de un proceso judicial, a efectos de que sea declarada por el Juez, conforme a lo establecido en los artículos 2513, 2535 y 2536 del Código Civil.
Precisó que es claro que la Ley no establece como competencia de otras autoridades diferentes del Juez, la declaración de la prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria dispuesta en el artículo 2536 del Código Civil; en otras palabras, no es competencia de BIOAGRICOLA declarar la extinción o no de la acción ejecutiva sobre una obligación pecuniaria derivada de la factura del servicio público de aseo como título ejecutivo porque, en su parecer, en el caso concreto la autoridad competente para declarar o decretar la prescripción es el Juez de la República mediante los mecanismos ordinarios judiciales, quien, previo un debate probatorio y jurídico, define a través de sentencia judicial su declaración o no. Por lo anterior, señaló que se presenta una falta de legitimación en la causa por pasiva y deviene una improcedencia e ineficacia de la constitución de renuencia presentada por la accionante como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, porque BIOAGRICOLA, como Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de naturaleza privada, no tiene el deber legal ni administrativo de declarar o decretar prescripciones de la factura del servicio público de aseo en los términos del artículo 2536 del C.C., como lo pretende equivocadamente la accionante. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. 3. La sentencia impugnada3 El 16 de mayo de 2023, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio profirió sentencia en la cual negó las pretensiones de la demanda. Lo anterior en razón a que el a quo consideró que el artículo 2536 - Prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria- no consagra una obligación clara, expresa y actualmente exigible a cargo de la entidad accionada en la medida que ese artículo, modificado por el artículo 8 de la ley 791 de 2002, se limita a establecer el término de prescripción de las acciones ejecutiva y ordinaria.
Añadió que la accionante afirmaba que tenía derecho a que se le aplicara la prescripción enunciada respecto de las facturas del código de servicio No. 071012100000 que tengan más de cinco (5) años de expedición, lo cual le permitía concluir que está reclamando un derecho, derecho que la entidad accionada afirmó en su contestación que BIOAGRICOLA, como empresa de servicios públicos de naturaleza privada, no tiene competencia ni deber legal o administrativo para reconocer, razón por la cual consideró que para poder determinar si la entidad tiene la obligación de declarar la prescripción reclamada por la accionante, tendría que realizarse la valoración probatoria correspondiente a las excepciones interpuestas dentro de un proceso ejecutivo con el fin de determinar si le asiste o no el derecho reclamado, debate que no es propio de la acción de cumplimiento, porque dentro de la misma no es posible discutir derechos, como lo ha sostenido el Consejo de Estado.
Indicó que la accionante dispone de otro mecanismo judicial para conseguir la prescripción solicitada, como lo es el proceso ejecutivo adelantado ante un Juez Civil, en el cual como medio de defensa puede alegar cuando le notifiquen el mandamiento de pago, la prescripción como excepción y es en dicho escenario que el Juez del proceso de ejecución, examina la existencia o no del fenómeno jurídico de la prescripción y no a través de una acción constitucional como lo es la acción de cumplimiento. 3 Carpeta 001ActuacionesJuzgado-archivo 013SENTENCIA1INSTANCIA20230516. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. Aclaró que la demandante no aportó prueba que acredite que, de no darse curso a esta demanda, se genere un perjuicio grave e inminente pues no se evidencia que sobre ésta recaiga un embargo o alguna medida cautelar de carácter patrimonial que le esté causando un grave detrimento económico o de otra índole.
Concluyó que se negaban las pretensiones de la demanda porque i) la norma que se pretende hacer cumplir no consagra una obligación clara, expresa y actualmente exigible a cargo de la entidad accionada, ii) dentro de la Acción de Cumplimiento no es posible discutir derechos, dado que se trata de un juicio ejecutivo (sic.) y, iii) la accionante cuenta con otros mecanismos judiciales para reclamar el derecho pretendido. 4.
La impugnación4 La demandante presentó impugnación contra la decisión de negar las pretensiones de la demanda, señalando que el juez pasó por alto que entre las partes ya existió un proceso ejecutivo con radicado 2011-00021 y que el mismo fue terminado mediante auto del 15 de agosto de 2018, por parte del Juzgado 4 Civil Municipal de Villavicencio, toda vez que se declaró el desistimiento tácito.
Adujo que a pesar de lo anterior y habiendo transcurrido más de 5 años sin que el acreedor haya presentado nuevamente la demanda ejecutiva después del desistimiento tácito, pretende ahora el operador judicial perpetuar dicha mora in saecula saeculorum, dejándola inerme, indefensa y privada de la posibilidad de pedir la prescripción de las facturas expedidas, hasta que al acreedor decida demandar, negándole el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
Consideró que en el presente caso es imperioso que se dé cumplimiento a la norma con fuerza material de ley, sobre la prescripción de las facturas de los servicios públicos domiciliarios, ya que son títulos ejecutivos regidos por la prescripción extintiva que trae el artículo 2536 del C.C. 4 Carpeta 001ActuacionesJuzgado-archivo 016RECURSOAPELACION20230518. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. En cuanto a los perjuicios irrogados a la accionante, señaló que fue objeto de cautelas dentro del proceso ejecutivo previamente referenciado, así mismo se están vulnerando sus derechos fundaméntales a la tutela judicial, a su buen nombre y habeas data, pues los datos de la cartera que reposan en la base de datos de BIOAGRICOLA S.A. E.S.P., no son reales, no ciertos, no están depurados, no son actuales, ni mucho menos son exigibles, afectando dicha cartera de facturación la situación y tradición jurídica del inmueble para su enajenación, transferencia y/o negociación, pues dentro de la costumbre comercial, los bienes inmuebles deben ser entregados a paz y salvo por todo concepto, incluyendo la facturación de los servicios públicos domiciliarios.
En conclusión, para la accionante con dicha cartera irreal e inexigible, se le está imponiendo, una especie de pena irredimible y perpetua, pues van más de 16 años de una cartera que no se ejecuta, que no se depura, ni se le otorga el derecho de solicitar en sede jurisdiccional la prescripción de la misma, quedando en el limbo jurídico, con los perjuicios indicados.
Finalmente, consideró que la solución jurídica que propone el a quo, no es otra cosa que un imposible jurídico o una paradoja, pues pretende que proponga la excepción de prescripción en un nuevo proceso ejecutivo que no ha iniciado ni va iniciar BIOAGRICOLA, pues sabe que las facturaciones están prescritas. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia, en obedecimiento del artículo 27 de la Ley 393 de 1997, concordante con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio. 2.
Problema Jurídico En el presente asunto el problema jurídico se contrae a determinar si la acción de cumplimiento es el mecanismo judicial procedente en relación con 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry; Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. la aplicación de la norma que se pretende sea cumplida por orden judicial, cual es el artículo 2536 del Código Civil. 3.
Estructura de la decisión y análisis del caso Para resolver el problema jurídico el Tribunal analizará los siguientes temas: (i) Naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) Procedencia de la acción de cumplimiento; (iii) De la existencia de un mandato claro, expreso y exigible y/o imperativo e inobjetable; y, (iv) análisis del caso concreto. 3.1 Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento es un mecanismo previsto por el legislador con el fin de materializar aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos, conforme a lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política.
La anterior disposición constitucional se desarrolló a través de la Ley 393 de 1997, en la cual se reiteró que esta acción propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe5.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA – Ley 1437 de 2011-, en su artículo 146 incluyó como medio de control el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, a través del cual, previa constitución de renuencia, se puede acudir ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para hacerlos efectivos.
Esta acción o medio de control es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Providencia del 13 de Agosto de 2014, Radicación Número: 76001-23-33-000-2014-00011-01(Acu) Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de los Municipios de Roldanillo, la Unión, Toro -Asorutdemandado: Ministerio de Minas y Energía, C.P. Susana Buitrago Valencia. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos6; expresión jurisprudencial que tiene su referente normativo en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 (“IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela.
En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”).
El Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en distintas oportunidades ha expresado que la acción de cumplimiento es un instrumento judicial de carácter subsidiario, lo que implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales7. Razonamiento que se sustenta en lo siguiente: “(…) Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”8.
Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el 6 Ibídem. 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Providencia del 27 de Marzo de 2014, Radicación Número: 25000-23-41-000-2013-00444-01(Acu) Actor: Jennifer Carolina Angulo Silva Demandado: Presidente de la Republica y Ministra de la Justicia y del Derecho - Presidenta del Consejo Superior de la Carrera Notarial, C.P. Alberto Yepes Barreiro (E). 8 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales9, imponer sanciones10, hacer efectivo los términos judiciales de los procesos11, o perseguir indemnizaciones12, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.
Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos13 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior14. (…)”15 3.2 Procedencia de la Acción de Cumplimiento En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la acción de cumplimiento procede contra autoridades públicas16 y contra particulares que cumplan funciones públicas17, incluidas las funciones de autoridad que corresponden a la solución de derechos de petición y agotamiento de la vía gubernativa para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aspecto que cubre por igual a todas las empresas de servicios públicos domiciliarios, como se percibirá en el desarrollo de la presente providencia. En segundo lugar y de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997 y la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado18, para que sea procedente la acción de cumplimiento se deben cumplir como mínimo los siguientes presupuestos: a) Que el deber jurídico sobre el cual se exige su cumplimiento se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos vigentes (art. 1º).
Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su 9 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927 10 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 11 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 12 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 13 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000- 4673- 01(ACU). 14 Sentencia ibídem. 15 Ibídem. 16 Ley 393 de 1994, artículo 5: “La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo”. 17 Ley 393 de 1994, artículo 6: “La Acción de Cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas.
En el evento contemplado en este artículo, la Acción de Cumplimiento podrá dirigirse contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular”. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 30 de agosto de 2017, radicado No. 11001-03-42-056-2017-00131-01(ACU), M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. existencia, contenido y alcance, quedando excluida de la finalidad de esta acción la declaración de derechos que estén en discusión, pues para tal efecto están las acciones contenciosas. b) Que la norma esté vigente. c) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté radicado en cabeza de aquella Autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). d) Que el actor pruebe la renuencia de la Entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). e) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, circunstancia esta [existencia de otro instrumento judicial] que hace improcedente la acción, situación que ocurre también al pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la Administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela.
Cuando exista otro mecanismo judicial, sólo procederá la acción de cumplimiento cuando de no proceder el juez a hacer cumplir la norma, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción (art. 9º). 3.3 De la existencia de un mandato claro, expreso y exigible y/o imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar el cumplimiento de toda clase de disposiciones, sino de aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”19. Los deberes legales o 19 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española). 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 199720.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo. Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio21. 3.4 Caso concreto Descendiendo al caso concreto, dentro del presente asunto la accionante pretende que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2536 del Código Civil, con el fin que se declare la prescripción de la factura con código de servicio 071012100000, que a la fecha tenga más de 5 años de expedición y se ordene la reliquidación de la factura con código de servicio 071012100000. 3.4.1 Mandato cuyo cumplimiento se pretende La disposición que pretende la accionante se ordene su cumplimiento, corresponden al artículo 2536 del Código Civil, el cual dispone: “ARTÍCULO 2536. -PRESCRIPCION DE ACCIONES EJECUTIVA Y ORDINARIA-. [Modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002] La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años.
Y la ordinaria por diez (10). La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5). Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término.” 3.4.2 Del requisito de subsidiariedad y de la existencia de un mandato claro, expreso y exigible y/o imperativo e inobjetable Dentro del presente asunto la accionante pretende que BIOAGRICOLA DEL 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 12 de Abril de 2018, Radicación Número: 08001-23-33-000-2017-01438-01(Acu), Actor: Anggi Katerine Estrada Causado, Demandado: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, C. P. Alberto Yepes Barreiro. 21 Ibídem. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. LLANO S.A. E.S.P. dé aplicación a lo dispuesto en el artículo 2536 del Código Civil con el objeto que la accionada declare la prescripción de la factura con código de servicio No. 071012100000, reliquide la facturación del código de servicio 071012100000 y, asimismo, expida el correspondiente paz y salvo.
Por su parte, BIOAGRÍCOLA S.A. E.S.P. considera que la presente acción es improcedente debido a que la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa tanto en sede administrativa como jurisdiccional, tales como los recursos previstos en la Ley 142 de 1994, como lo es el recurso de queja ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, a su vez, en sede judicial puede interponer ante la Jurisdicción Ordinaria la demanda declarativa de prescripción de la acción ejecutiva de la factura de servicios públicos como título ejecutivo.
Asimismo, en su sentir existe una falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto que carece de competencia para declarar la prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria dispuesta en el artículo 2536 del Código Civil, ya que la misma debe ser declarada por el Juez a través de sentencia en virtud de los mecanismos ordinarios que se instauren.
Por otro lado, el Juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar que i) la norma que se pretende hacer cumplir no consagra una obligación clara, expresa y actualmente exigible a cargo de la entidad accionada, ii) dentro de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, dado que se trata de un juicio ejecutivo y iii) la accionante cuenta con otros mecanismos judiciales para reclamar el derecho pretendido.
Decisión que no comparte la accionante e impugna pues, a su juicio, no existe otro mecanismo judicial debido a que la acción ejecutiva ya se ejerció por parte de la accionada finalizando con la declaratoria del desistimiento tácito y han transcurrido más de cinco (5) años sin que el acreedor presentara nuevamente la demanda ejecutiva luego de dicha declaratoria, de modo que, en su parecer, lo decidido en primera instancia pretende perpetuar el asunto, dejándola indefensa y privada de la posibilidad de declarar la prescripción de las facturas, cuando las mismas se encuentran prescritas y no pueden ser exigibles en la actualidad.
En ese orden de ideas, lo primero que debe señalarse es que la acción de 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry; Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. cumplimiento es un mecanismo judicial que goza de la característica de ser subsidiario y residual, lo que se explica en el hecho de «”…garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio”22»23.
Esta característica de subsidiariedad debe interpretarse de forma conjunta con el parámetro consistente en que los mandatos de los que se predica o incoa su cumplimiento deben ser obligatorios, incontrovertibles e incuestionables, de tal forma que no pueda haber duda sobre la existencia, contenido y alcance de la disposición, lo que significa que, en caso de normas que constituyan un derecho, el mismo no puede estar en discusión. En el presente asunto y contrario a lo considerado por la accionante, el derecho reclamado contenido en el artículo 2536 del Código Civil tiene otro mecanismo judicial para su reconocimiento; ello, teniendo en cuenta que para el presente caso no resulta ser incuestionable la aplicación de la prescripción de las facturas o su incumplimiento de pago, debido a que, la accionada considera que dichas obligaciones contenidas en las facturas deben ser canceladas por la demandante y para ello, adujo que acudirá al proceso judicial, como se observa de la respuesta a la petición de declaración de la prescripción incoada por la demandante: 22 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Providencia del 06 de Febrero de 2014, Radicación Número: 25000-23-41-000-2013-02014-01(Acu), Actor: Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola, Demandado: Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. Entonces, se puede concluir que la demandada considera que los valores aun son susceptibles de ser cobrados judicialmente y por tanto, tampoco sería procedente la prescripción de las facturas requerida por la parte actora; es decir, que lo solicitado por la accionante es un derecho que se encuentra en discusión pues la entidad no acepta dicha situación por varias razones, entre ellas, el hecho que en su percepción carece de competencia para declarar la prescripción. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 prescribe que la acción de cumplimiento no procede cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, expresado en los siguientes términos: “ARTICULO 9o.
IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
PARAGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.” En este caso se evidencia que la prescripción que solicita la demandante recae sobre las facturas generadas por la prestación del servicio público de aseo, lo que significa que, en principio y a partir de lo establecido en los artículos 5 y 624 de la Ley 393 de 1994, si la señora CATALINA RICO 24 “La Acción de Cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. ECHEVERRY tenía algún tipo de inconformidad con la facturación generada por la prestación del servicio debió en primer lugar reclamar ante la Empresa de Servicios Públicos y, en caso de no encontrarse satisfecha con la respuesta emitida por la empresa, interponer los recursos de reposición y apelación, según lo consagran los artículos 153 y 154 de la Ley 142 de 1997 de la siguiente manera: “ARTÍCULO 153.
De la oficina de peticiones y recursos. Todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una "Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos", la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa.
Estas "Oficinas" llevarán una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que dieron. Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.
ARTÍCULO 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno. El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato. Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario.
Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.” Lo anterior, en aras de generar el pronunciamiento de la administración respecto a su inconformidad en la facturación consistente en que BIOAGRICOLA DEL LLANO S.A. E.S.P. no puede continuar cobrándole facturas por el servicio de aseo que superen los cinco (5) años de expedición En el evento contemplado en este artículo, la Acción de Cumplimiento podrá dirigirse contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular”. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. al considerar que se encuentran prescritas conforme a lo dispuesto en el artículo 2536 del Código Civil, pronunciamiento que incluye los actos que se emitan tanto por la empresa de servicios públicos y la Superintendencia de Servicios Públicos como consecuencia de los recursos de reposición y apelación que llegare a interponer la reclamante aquí demandante-; y, una vez agotada la vía gubernativa, acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se decidida el asunto; control administrativo y judicial procedente en este caso teniendo en cuenta que el artículo 33 de la misma Ley 142 de 1994 establece que25 quienes prestan servicios públicos están sujetos al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad de sus actos, lo que incluye los referentes a la negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa, de acuerdo con lo establecido en los artículos 153 y 154 de la Ley 142 de 1994.
En ese sentido, la demandante debe dar curso al trámite administrativo para efectos de obtener finalmente el pronunciamiento definitivo de la administración para que, una vez agotada la vía de reclamación administrativa y si así lo considera, cuestionar lo decidido por la empresa de servicios públicos domiciliarios ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Es decir, la señora CATALINA RICO ECHEVERRY al agotar el trámite administrativo ante BIOAGRICOLA S.A. E.S.P. puede acceder a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para cuestionar los actos administrativo expedidos por la empresa de servicios públicos domiciliarios, a través de la acción con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese orden de ideas, es claro que en el presente caso la acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo para pretender la aplicación y/o declaración de la prescripción solicitada como mandato incumplido porque, se reitera, el derecho reclamado se encuentra en discusión y, al ser la 25 ARTÍCULO 33. Facultades especiales por la prestación de servicios públicos.
Quienes presten servicios públicos tienen los mismos derechos y prerrogativas que esta Ley u otras anteriores, confieren para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio; pero estarán sujetos al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad de sus actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. presente acción de carácter subsidiario, lo que corresponde al demandante, si a bien lo tiene, es acudir a los medios de control existentes en la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que el Juez natural sea quien establezca si operó o no la prescripción en los términos establecidos en el artículo 2536 del Código Civil, desde cuándo opera la prescripción, cómo se interrumpe la misma, entre otros aspectos relativos a la inconformidad de la accionante generada por las facturas del servicio público de aseo.
Para este efecto y contrario a lo considerado por la recurrente, de acuerdo con lo antes expuesto la situación puesta en conocimiento por la demandante no quedaría indefinida en el tiempo a la espera del proceso ejecutivo que sea iniciado por la Empresa de Servicios Públicos, pues a su cargo se encuentra la obligación de acudir al trámite administrativo y posteriormente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de la acción con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho [artículo 138 CPACA], a través de la cual toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica puede solicitar que se declare la nulidad del acto particular y que se le restablezca el derecho26, que en este caso correspondería a la declaración o no de la prescripción prevista en el artículo 2536 del Código Civil.
Aunado a lo anterior y en caso que la empresa de servicios públicos nuevamente ejerza la acción ejecutiva, la aquí accionante podría proponer en dicha instancia la excepción de prescripción como mecanismo de defensa. A manera de colofón de lo visto, estima este Tribunal que la acción de cumplimiento se torna improcedente, amén de que del contenido de la demanda ni del recurso de impugnación contra la sentencia de primera instancia se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que de forma excepcional permitiera la procedencia de la acción. En ese sentido, en el presente caso lo que se observa es que el perjuicio a que alude la demandante tiene su origen en la inactividad judicial de la misma accionante, quien teniendo a su disposición el trámite administrativo dispuesto por la Ley 142 de 1994 y con ello el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no ha ejercido los mecanismos ordinarios dispuestos en el ordenamiento jurídico para evitar que la situación aquí 26 Ibídem. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry;
Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. alegada se siga prolongando en el tiempo. Al respecto, «se tiene en cuenta que según el principio “Nemo Auditur Propriam Turpitudinem Allegans” nadie puede alegar a su favor su propia culpa. Por consiguiente, la demandante no puede escudarse en no haber ejercido la acción en el momento oportuno, para ahora afirmar que ese mismo hecho le está causando un perjuicio que haga procedente la acción constitucional.»27 Así las cosas, teniendo en cuenta que el presente asunto no supera el requisito de subsidiariedad que requiere este tipo de procesos especiales, no es procedente que este Juez constitucional verifique o no lo alegado por la parte respecto a la prescripción que pretende sea aplicada.
Entonces, por todas las consideraciones ya relacionadas se confirmará la sentencia impugnada respecto de la improcedencia28 de la acción de cumplimiento aquí revisada. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Meta, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio el 16 de mayo de 2023, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme el presente fallo, devuélvase el proceso al juzgado de conocimiento.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 27 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Providencia Del 17 De Julio De 2015, Radicación Número: 76001-23-31-000-2015-00312-01(Acu), Actor: Rosalba Viveros De Bonilla, Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Parafiscales De La Protección Social – Ugpp, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. 28 Acápite “2.2.2.
Improcedencia de la acción de cumplimiento”, de la sentencia impugnada. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción de Cumplimiento N°50001-33-33-006-2022-00375-01 Accionante: Catalina Rico Echeverry; Accionado: Bioagrícola del Llano S.A. E.S.P. Discutida y aprobada virtualmente por la Sala Tercera de Decisión en la fecha, según consta en Acta No. 039, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Ausente con excusa) TERESA HERRERA ANDRADE NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada Magistrada