TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 33 33 001 2015 00592 01 1ª INSTANCIA: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE VILLAVICENCIO M. CONTROL: NULIDAD DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL META DEMANDADO: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/2A INST/L. 1437 De conformidad con lo establecido en el Acuerdo No. CSJMEA21-42 del 25 de marzo de 2021 “Por medio del cual se establece una homologación y la redistribución de procesos en aplicación del Acuerdo PCSJA20-11686 del 10 de diciembre de 2020, en el Tribunal Administrativo del Meta”, del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, esta Sala de Decisión Oral ASUME CONOCIMIENTO DEL PRESENTE ASUNTO en la etapa procesal en que se encuentra, el cual estaba a cargo de la Sala de Decisión Oral bajo la dirección de la magistrada TERESA HERRERA ANDRADE.
Ahora bien, revisado el proceso de la referencia, advierte la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN1, formulado por el apoderado de la parte actora, contra la sentencia del 25 de noviembre de 20162, proferida en audiencia inicial por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
A N T E C E D E N T E S
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA3: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA., acude a través de apoderado judicial el DEPARTAMENTO DEL META en contra del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, para obtener la nulidad del Acuerdo Municipal 268 del 4 de agosto de 2015 “Por medio del cual se modifica el Acuerdo 030 de 2008 Estatuto Tributario del Municipio de Villavicencio y se dictan otras disposiciones”, en tanto se crearon exenciones tributarias en el pago del impuesto predial unificado y de industria y comercio. 1 Documento “010RECURSOS” del SharePoint. 2 Documentos “009.1ACTAAUDIENCIAINICIAL” y video obrante en carpeta “009.
CD FOLIO 86 AUDIENCIA INICIAL CON FALLO” del SharePoint. 3 Documento “001DEMANDA” del SharePoint. 2 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio El sustento fáctico y el concepto de violación, los unificó exponiendo que el acto cuestionado se expidió de manera irregular al no contener la exposición de motivos, lo que genera su nulidad puesto que carece de los antecedentes de hecho o de derecho tenidos en cuenta para la decisión. En ese sentido, el acto no señala cuál es la cuantificación de los beneficios que recibirá el municipio al dejar de recibir unos dineros por concepto de impuestos, ni cuáles las compensaciones que recibirá en el ramo administrativo o social, y si los motivos no están al alcance de una persona que se entere del Acuerdo, esa motivación no existe.
De otro lado, agrega que el acuerdo cuestionado no está sustentado en el Plan de Desarrollo Municipal como lo dispone la Ley 152 de 1994, pues no dijo en qué aparte de dicho Plan adoptado mediante Acuerdo 142 de 2012 aparecen contempladas las exenciones tributarias creadas; y tampoco tuvo en cuenta la Ley 131 de 1994 que regula el voto programático, que obliga a cumplir el programa de gobierno que haya presentado como parte de la inscripción de su candidatura al respectivo alcalde.
Tampoco señala el acto cuya nulidad se pide, que cumplió la normatividad referente al Estatuto Orgánico de Presupuesto, Decreto 111 de 1996, que contempla como guías los principios de planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral y demás. No hay en el acto una explicación demostrativa de la balanza económica sobre lo que se deje de recibir merced al beneficio tributario propuesto.
En el acápite de normas violadas señaló como vulneradas las siguientes: • Artículo 238, 305-10, 313-2-4-7, 315-1-5-6, 317, 342 y 352 de la Constitución. • Artículos 84, 132, 135 y 137 del CCA. • Ley 131 de 1994. • Ley 152 de 1994. • Decreto 111 de 1996.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4: El MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, contestó la demanda indicando que el proyecto de acuerdo municipal cuenta con la exposición de motivos respectiva en la cual el ponente relata amplia y suficientemente las razones de conveniencia y necesidad de las exenciones propuestas y los fundamentos legales (lo cual transcribe), propuesta que hace parte de una política pública para incentivar la actividad comercial privada del servicio de parqueo con el fin de dar cobertura a una necesidad de la comunidad, lo cual además hace parte del Plan de Desarrollo previamente aprobado por el mismo concejo municipal.
Recuerda adicionalmente la autonomía tributaria de las entidades territoriales prevista en los artículos 287 y 294 de la C.P., así como la facultad de los concejos 4 Documento “007CONTESTACION DE LA DEMANDA” del SharePoint. 3 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio municipales para establecer exenciones tributarias conforme a los artículos 313-4 y 338 ibidem, la cual se encuentra desarrollada en el artículo 2º numerales 1, 2 y 3 de la Ley 1551 de 2012, el artículo 18 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, así como especialmente en lo relacionado con las exenciones tributarias se encuentran los artículos 258 del Decreto Ley 1333 de 1986 y el artículo 38 de la Ley 14 de 1983, este último específico para los municipios y que expresamente señala que el otorgamiento de exenciones tributarias lo podrán hacer respecto de los impuestos municipales y por un plazo que no puede exceder de 10 años, de conformidad con los planes de desarrollo municipal.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5: El Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio en sentencia del 25 de noviembre de 2016 negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Para lo cual, en primer lugar, planteó como problema jurídico establecer si el Acuerdo Municipal 268 del 4 de agosto de 2015 expedido por el Concejo Municipal de Villavicencio, es nulo por infringir el artículo 339 de la Constitución Política, y las Leyes 131 y 152 de 1994, por no haberse estipulado exenciones tributarias tanto en el programa de gobierno como en el Plan de Desarrollo Municipal, aunado a haberse expedido irregularmente por falta de motivación. Después de ello, expuso como tesis que el acto demandado no incurre en las causales nulidad aducidas por el Departamento del Meta porque las normas invocadas no consagran la obligación de estipular las exenciones tributarias en el Programa de Gobierno o en el Plan de Desarrollo Municipal que se vayan a desarrollar en el correspondiente período del mandatario, aunado a que los beneficios tributarios, cuyo propósito es estimular una determinada actividad económica, es competencia del concejo municipal y en el caso particular la exposición de motivos fue acompañada al proyecto de dicho acuerdo.
El sustento oral de dicha tesis en esencia se centra en recordar el contenido normativo de los artículos 339 y 324 de la Constitución Política, así como la Ley 152 de 1994 que fija el contenido de los Planes de Desarrollo Territoriales, especialmente su artículo 31. También menciona el artículo 259 de la C.P. relacionado con el programa de gobierno como parte del voto programático cuyo desarrollo se encuentra en la Ley 131 de 1994.
Por último, recuerda que el artículo 258 del Decreto 1333 de 1986 permite las exenciones tributarias por parte de los municipios con la limitante que su plazo no exceda los 10 años, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional. De lo anterior, dice el a quo que: “Del análisis normativo, entonces se determina que ni en los Planes de Desarrollo Municipal ni en los programas de Gobierno existe la obligación legal o constitucional de consagrar específicamente beneficios tributarios con los cuales se pretenda estimular, incentivar o preferenciar, determinados sujetos o actividades económicas, sino que por el contrario, cualquier iniciativa en esta materia debe hacerse 5 Documentos “009.1ACTAAUDIENCIAINICIAL” y video (Min. 18:00 en adelante) obrante en carpeta “009.
CD FOLIO 86 AUDIENCIA INICIAL CON FALLO” del SharePoint. 4 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio teniendo en cuenta obviamente esos planes de desarrollo para efectos obviamente de coordinar la política que en un momento determinado el mandatario de turno se sirva implementar en el respectivo ente territorial que está gobernando.”, lo cual precisa es competencia de los municipios establecer beneficios tributarios, citando la sentencia del 10 de julio de 2014, Sección Cuarta del Consejo de Estado, de la cual resalta en qué consiste un beneficio tributario y cuál es su función, así como que corresponde votarlos a los concejos municipales.
En el caso particular, encontró adicionalmente que el proyecto de acuerdo que dio origen al acto acusado en su exposición de motivos (folio 56), señaló los motivos para establecer los beneficios tributarios respecto de impuestos endógenos de carácter municipal, consistentes básicamente en “incentivar la construcción de parqueaderos públicos en el sector urbano de Villavicencio, recuperar el espacio público permitiendo descongestionar puntos de conflicto y fortalecer los sistemas de movilidad que operan en la ciudad”, con lo cual el acto sí está soportado en unos motivos como lo consagra el artículo 72 de la Ley 136 de 1994.
Asimismo, encontró que la citada exención y sus motivos guardan relación con el Plan de Desarrollo del municipio de Villavicencio, el cual contiene un acápite correspondiente al Plan de Movilidad que contempla a su vez un plan de estacionamientos y la necesidad de adoptar políticas para facilitar esas metas, aunado a que en la exposición de motivos se menciona que con el acuerdo municipal se cumpliría la meta 267 del Plan de Desarrollo relacionado con la movilidad.
Sobre el argumento de nulidad relacionado con el impacto fiscal, expresamente dijo la sentencia que la exposición de motivos del acuerdo municipal también señala las razones por las cuales no se presenta un sacrificio en torno a las finanzas del municipio (folio 60), las cuales encuentra acordes y razonables frente al ordenamiento jurídico.
En cuanto al beneficio tributario relacionado con el impuesto predial, allí se dice que anticipadamente no es posible establecer exactamente cuánto es el ingreso que se dejará de percibir porque no se sabe cuántos predios pueden construirse con destino exclusivo a parqueaderos públicos y que se acojan a la exención, sin embargo el análisis concluye diciendo que el impacto fiscal es negativo, toda vez que en el marco fiscal a mediano plazo resulta poco representativo frente a la totalidad de predios de la ciudad y se calcula que los ingresos apenas se reducirían en un 0.5%, lo cual se sustituye con el ingreso obtenido por la concesión de las zonas azules que para 2016 representó unos 400 millones de pesos.
Adicionalmente, el mejoramiento físico en los predios edificados para parqueaderos públicos traerá como efecto que su valor catastral va a subir por lo que vencido el plazo de la exención van a tributar más y se recuperará lo que se haya dejado de percibir. Finalmente, sobre el beneficio respecto del impuesto de industria y comercio, se afirma en la exposición de motivos que como se aplica a nuevos parqueaderos públicos, en 5 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio este momento no están tributando, razón por la cual no hay un impacto fiscal, pues se trata de ingresos inexistentes que se comenzarán a percibir una vez vencido el período del beneficio.
4. RECURSO DE APELACIÓN6: Encontrándose dentro del término de ley, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de alzada que en su mayoría contiene argumentaciones generales con apelación a la historia. No obstante, en los siguientes apartes del recurso se encuentran los que podrían catalogarse mínimamente como argumentos concretos de la alzada: /…/ /…/ 6 Pág. 35-38.
Actuación 3 de la primera instancia. SAMAI. 6 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA: Efectuado el reparto en esta instancia el 6 de febrero de 20177, mediante auto de fecha 24 de octubre de 20188 se admitió el recurso de apelación y por auto del 14 de noviembre de 20189 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para presentar su concepto.
La parte demandante reiteró en esencia lo expuesto en la primera instancia, adicionando la invocación del principio al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política10; mientras que la parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: La Sala observa que en aplicación de lo dispuesto por el artículo 153 del C.P.A.C.A, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto.
Sin embargo, se debe precisar que es dable entrar a estudiar los argumentos expuestos por la parte apelante, al tratarse de un caso de apelante único, de acuerdo con lo señalado en los artículos 32011 y 32812 de la Ley 1564 de 2012, aplicables por remisión expresa del artículo 30613 del CPACA. II. La norma demandada: 7 Documento “012ACTA DE REPARTO” del SharePoint. 8 Documento “013NOTIFICACIONES” del SharePoint. 9 Documento “014AUTO CORRE TRASLADO ALEGATOS DE CONCLUSIÓN” del SharePoint. 10 Documento “015RECURSOS” del SharePoint. 11Ley 1564 de 2012, artículo 320: “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.” (Negrilla fuera de texto). 12Ley 1564 de 2012, artículo 328: “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la Ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (Negrilla fuera de texto). 13Ley 1437 de 2011, artículo 306: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 7 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio 8 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio III.
Problema Jurídico: El problema jurídico principal acorde con los reparos expuestos en el recurso de alzada, se contrae a establecer si el Acuerdo Municipal 268 del 4 de agosto de 2015 “Por medio del cual se modifica el Acuerdo 030 de 2008 Estatuto Tributario del Municipio de Villavicencio y se dictan otras disposiciones”, es nulo porque (i) los motivos de su aprobación no aparecen en el texto del acto sino en la exposición de motivos;
(ii) la exposición de motivos no brinda certeza sobre el impacto fiscal que generan los beneficios tributarios aprobados; y (iii) la exposición de motivos no señala en qué parte del Plan de Desarrollo municipal encajan tales beneficios. Para tal efecto, se abordarán en tres capítulos cada uno de los reparos, desde el punto de vista normativo y su aplicación al caso concreto, así: la motivación en los acuerdos municipales y el caso concreto; el impacto fiscal como requisito para aprobación de las exenciones tributarias, respecto del acto administrativo demandado; y las exenciones tributarias municipales y su conformidad con los planes de desarrollo frente al sub judice.
IV. La motivación de los acuerdos municipales y el caso concreto: La motivación de los actos administrativos ha sido definida por la doctrina internacional de manera sencilla como la “constancia de las auténticas razones por las que la Administración adopta la decisión y tiene como fin permitir al destinatario poder enfrentarse y, en su caso, combatir, ese acto administrativo”14.
En el ámbito nacional, la jurisprudencia ha sido reiterativa en referirse al tema como aquellas circunstancias o razones de hecho y de derecho que determinan o sirven de sustento tanto al contenido como al sentido de la decisión administrativa o expresión unilateral de su voluntad, por lo que constituye un elemento necesario para la validez del acto administrativo, salvo que su proferimiento esté expresamente exceptuado de contener expresamente esas razones, como ocurre en las decisiones discrecionales, que no por ello pueden estar alejadas del ordenamiento jurídico y de los fines del Estado u obedecer al mero capricho de su autor.
Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico no existe una norma que determine expresamente las reglas que rigen la motivación de los distintos actos administrativos. No obstante, dentro de las Reglas Generales del Procedimiento Administrativo General previstas en el CPACA -Ley 1437 de 2011-, se tiene que los actos administrativos definitivos, esto es, aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación15, que generalmente se profieren al final de un procedimiento administrativo, deben ser motivados.
Así se desprende del artículo 42 de este estatuto: 14 v/lex Información jurídica inteligente. España. Autor: Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado). Ver https://vlex.es/vid/motivacion-acto-administrativo- 427637334#:~:text=La%20motivaci%C3%B3n%20del%20acto%20administrativo,%2C%20combatir%2C%20ese%20acto%20a dministrativo. 15 Ley 1437 de 2011.
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 43. 9 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio “ARTÍCULO
42. CONTENIDO DE LA DECISIÓN. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada. La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas dentro de la actuación por el peticionario y por los terceros reconocidos.” De tal contenido normativo, puede afirmarse que el legislador se ocupó expresamente de imponer la motivación de los actos de contenido particular, empero nada se dice frente a los actos generales, por tanto, ha sido la jurisprudencia la que ha señalado de manera pacífica que “Respecto de los actos administrativos de carácter general, en razón a su naturaleza y alcance, por regla general es suficiente tener como motivación en ellos la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto, salvo que exista una disposición en la ley que ordene una motivación diferente, tal como lo precisado la jurisprudencia de esta Corporación16”.17 (Negrilla propia del texto original).
Ahora bien, sobre el momento en que debe dejarse la motivación del acto administrativo, esto es, la exposición de los motivos que llevan a la decisión que él contiene, el desarrollo jurisprudencial ha concluido que puede ser previa, concomitante o posterior18. Veamos: “Que la motivación es previa o remitida cuando la administración, en el acto administrativo, no se explaya en exponer los hechos, sino que remite a la actuación administrativa.
Que es concomitante cuando expone de forma completa las razones tanto fácticas como jurídicas para tomar la decisión. Y que es posterior cuando la administración revela los motivos después de haber dictado el acto, por peticiones especiales o por órdenes judiciales. La exigencia de que el acto administrativo sea motivado es un asunto de forma del acto, pues cuando la Constitución Política o la ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada y que esa motivación conste, al menos, en forma sumaria en el texto del acto administrativo, se está condicionando el modo de expedirse, esto es, la forma del acto19.
De igual manera, la Sala ha dicho que la motivación de las decisiones de la administración no solo constituye un elemento estructural del acto administrativo, pues además de garantizar el ejercicio de los derechos de defensa y de contradicción de los interesados, implica la efectividad del principio de publicidad previsto en el artículo 209 de la Constitución Política20, al obligar a la administración a poner en conocimiento de éstos últimos las razones de las decisiones que los afectan21”.22 (Negrilla de la Sala). 16 Entre otros pronunciamientos de esta Corporación que expresan este criterio se encuentran los siguientes: En la Sección Primera, Sentencias de 28 de octubre de 1999 (Exp. 3443, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa); 26 de julio de 2001 (Exp. 6717, C.P. Manuel S. Urueta Ayola); 13 de marzo de 2003 (Exp. 6708-6780, C.P. Manuel S. Urueta Ayola); y 17 de abril de 2008 (Exp. 11001-0324- 000-2004-00202-01, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón).
En la Sección Tercera, Auto de 12 de diciembre de 2004 (Exp. 29.754, C.P. Ruth Stella Correa Palacio). Y en la Sección Cuarta, Sentencia de 29 de mayo de 2003 (Exp. 13104, C.P. Germán Ayala Mantilla). 17 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 5 de julio de 2018. Rad. 11001-03-25-000-2010-00064- 00(0685-10). C. P. Gabriel Valbuena Hernández. 18 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Sentencia del 29 de noviembre de 2012. Radicación: 2500023270002008 00210 01 (18566). 19 Sobre el tema, ver la sentencia del 23 de junio de 2011, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación: 11001-03-27-000-2006-00032- 00 (16090). 20 Art. 209.- La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
CP: Martha Teresa Briceño de Valencia (E). Sentencia del 3 de agosto de 2016. Radicación: 760012331000201200089-01(21364). 22 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 30 de agosto de 2017. Rad. 25000-23-37-000-2013-00250-01(20971). C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E). 10 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio En el caso de los Acuerdo Municipales como documentos en los cuales constan las decisiones que en uso de sus facultades toman los concejos municipales, cuentan con unas reglas especiales para su expedición previstas en la Ley 136 de 1994.
El artículo 71 de la Ley 136 de 1994 señala que los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribuciones, por los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales. Asimismo, pueden ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente.
Por su parte, el artículo 72 limita el contenido de los proyectos de acuerdo con el principio de la unidad de materia, es decir, que solo pueden referirse a una misma materia, considerando inadmisibles las disposiciones o modificaciones de estas que no se relacionen con aquella, por tanto, deben ser rechazadas las iniciativas que no respeten dicho principio.
Esta norma dispone expresamente que “los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan”. Ahora bien, para que el proyecto sea acuerdo, según lo establece el artículo 73 ibidem, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. Así pues, el proyecto debe ser presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate, y luego, el segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria, que se realizará tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.
Los proyectos que no recibieron aprobación, en cualquiera de los dos debates, serán archivados; por el contrario, aquellos que sean aprobados en el segundo debate pasarán dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al alcalde para su sanción, de conformidad con lo establecido en los artículos 75 y 76 ejusdem. Por último, el artículo 77 de la normatividad en cita señala que, mientras la corporación administrativa esté adelantando el estudio y examen de un proyecto de acuerdo, toda persona natural o jurídica puede expresar sus opiniones, para lo cual, la mesa directiva del Concejo dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio de este derecho.
Asimismo, establece que el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro para efectuar su intervención, y, a excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las observaciones u opiniones deberán formularse siempre por escrito y serán publicadas oportunamente en la Gaceta del Concejo. 11 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio Del anterior procedimiento especial para la formación de los acuerdos municipales, se destaca, de cara a la resolución del problema jurídico planteado, que estos actos administrativos, usualmente de contenido general, tienen su motivación tanto en la exposición de motivos del respectivo proyecto, como en las actas en las que consten los debates que precedieron su aprobación, por tanto, puede afirmarse que se trata de una motivación previa o remitida, esto es, “cuando la administración, en el acto administrativo, no se explaya en exponer los hechos, sino que remite a la actuación administrativa”, como atrás quedó expuesto.
En hilo de lo anterior, descendiendo al caso particular en el que se reprocha por el recurrente que los motivos del acuerdo municipal no están contenidos en su texto sino en sus antecedentes, lo que no resulta de fácil acceso para quien lea el acto administrativo, esta Sala precisa que el togado parte de un supuesto equivocado en el sentido que la motivación solo puede ser concomitante, lo que según la jurisprudencia atrás citada no corresponde a la realidad jurídica, menos aun tratándose de acuerdos municipales, toda vez que expresamente el legislador permite que los motivos queden expuestos en los antecedentes de su formación, lo cual no conlleva a una limitación de su conocimiento por parte de la comunidad en general o los interesados, quienes están facultados constitucional y legalmente con las herramientas necesarias para conocer la motivación, bien porque haya sido publicada en la gaceta municipal para el caso de los proyectos de acuerdo, o bien porque se haga uso del derecho de petición para el caso de las actas en las que consten los debates frente al texto de acuerdo finalmente aprobado por las dos comisiones de la corporación edilicia. Así las cosas, no le asiste razón al apelante en su argumento, toda vez que como lo expuso el juez de primera instancia, el proyecto de acuerdo No. 013 de 2015 que finalmente se convirtió en el acuerdo municipal cuestionado por el Departamento del Meta, sí tiene formalmente una exposición de motivos, conforme a las reglas atrás indicadas, razón por la cual no prospera este cargo.
V. El impacto fiscal como requisito para aprobación de las exenciones tributarias, respecto del acto administrativo demandado: De entrada, lo primero que debe recordarse en este punto es que la demanda no hizo alusión en sus fundamentos de derecho o concepto de violación a la norma que regula esta materia, pues se limitó a citar el Estatuto Orgánico de Presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996, de lo cual simplemente desarrolló brevemente lo relacionado con el incumplimiento de los principios de planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral y demás, porque el acto no tenía una explicación demostrativa de la balanza económica sobre lo que se deje de recibir merced al beneficio tributario propuesto, o como lo recalca en el recurso de apelación, en los antecedentes no se apeló a una Ley de Probabilidades sustentada matemáticamente según la técnica moderna que permita tener 12 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio certeza sobre el impacto fiscal que producen las exenciones tributarias aprobadas mediante el acuerdo municipal demandado.
Sin embargo, no se citó una norma concreta que determine la exigencia que plantea el apoderado del Departamento del Meta como para que esta Sala tenga la competencia de analizar su contenido de cara al acuerdo demandado. Así también ocurrió al a quo quien, en los mismos términos generales del cargo planteado en la demanda, se refirió de forma general a que el impacto fiscal sí estaba señalado en la exposición de motivos, encontrando razonables y adecuados al ordenamiento jurídico los argumentos allí expuestos.
Específicamente porque frente a la exención tributaria sobre el impuesto predial unificado se afirmó que el impacto era negativo, toda vez que aunque no se podía determinar con exactitud cuántos predios podrían acogerse al beneficio, lo cierto es que no podrían ser representativos frente a la totalidad de predios de la ciudad, razón por la cual el cálculo que podía hacerse respecto de los ingresos que se dejarían de percibir no superaba el 0.5%, porcentaje que podía sustituirse con los ingresos obtenidos de la concesión de zonas azules que para 2016 representó 400 millones de pesos, aunado a que la valorización de los predios que resultaran beneficiarios de la exención, por virtud de las inversiones físicas que debían hacerse, representaría un incremento en el impuesto que se percibiría una vez venciera el plazo del beneficio tributario.
Adicionalmente, encontró el juez en su sentencia que, en cuanto al beneficio tributario relacionado con el impuesto de industria y comercio, la exposición de motivos fue clara en señalar que, al aplicarse a nuevos parqueaderos públicos, se trataba de ingresos también nuevos para el presupuesto municipal, por ende, hasta ese momento no se estaban recibiendo, pero sí comenzarían a percibirse una vez vencido el período del beneficio.
Así las cosas, en esos términos generales del cargo planteado por el demandante y reiterados en el recurso de apelación, la Sala coincide con el análisis de la sentencia apelada, además porque en el recurso no se precisó porqué razón el juez se equivocó, y porqué esos argumentos de la exposición de motivos resultan insuficientes frente a los principios presupuestales que sirvieron de sustento al cargo.
No dijo el memorialista en qué consiste esa “Ley de Probabilidades sustentada matemáticamente”, y qué fue lo que se vulneró de ella, y mucho menos en qué norma jurídica está contenido ese criterio que en su sentir debía respetar el concejo municipal de Villavicencio al expedir el acuerdo demandado. En consecuencia, tampoco prospera este argumento de la alzada.
No obstante, la Sala debe decir que el análisis del impacto fiscal en la expedición del acuerdo demandado sí es un imperativo legal, contenido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, según el cual: “ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. 13 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.” (Subrayas fuera del texto).
Así pues, el análisis del impacto fiscal está sometido a unas exigencias claras, dentro de lo cual se resalta implica lo siguiente: ✓ Aplica para cualquier proyecto de acuerdo que ordene un gasto o que otorgue beneficios tributarios. ✓ Debe estar explícito en la exposición de motivos del respectivo proyecto. ✓ También debe estar explícito en las ponencias del trámite (debates). ✓ Allí debe aparecer tanto el costo fiscal que conlleva, como la fuente de ingreso adicional para financiar el costo propuesto. ✓ Debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. ✓ En las entidades territoriales, se requiere durante los debates el concepto de la Secretaría de Hacienda o la que haga sus veces. ✓ Dicho concepto no puede ir en contravía de ese Marco Fiscal de Mediano Plazo. ✓ Dicho concepto debe publicarse en la gaceta correspondiente. ✓ La Secretaría de Hacienda o su equivalente en la entidad territorial debe analizar y aprobar el proyecto de acuerdo u ordenanza.
Sin embargo, el demandante omitió no solo citar como violada esta disposición, sino además indicar cuál o cuáles de esos requisitos no se cumplieron en el trámite o aprobación del acuerdo demandado, a pesar de que la norma sí estaba citada en la exposición de motivos del proyecto y fue en su cumplimiento que se desarrolló la argumentación que tuvo en cuenta el a quo para su análisis general del tema.
Así reza la exposición de motivos23: 23 Pág. 30. Documento “005CONTESTACION DE LA DEMANDA”. SharePoint. 14 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio Nótese que el demandante, ni siquiera acusó el acto de falsa motivación porque alguno de estos argumentos no correspondieran a la realidad, o no se avinieran a la exigencia legal, lo cual resulta comprensible si se tiene en cuenta que toda su fundamentación partió del supuesto que como la motivación no era concomitante con el acto, es decir, no reposaba expresamente en unas consideraciones del acuerdo demandado, no existía, y por ello que al intentar ser coherente con esta afirmación, en ningún momento hizo alusión a este aparte de la exposición de motivos para reprocharla puntualmente de cara a la norma.
De adentrarse este juez colegiado en el análisis de cada uno de los anteriores requisitos normativos para determinar si el análisis del impacto fiscal expuesto se adecúa o no a ella, se estaría vulnerando el principio de congruencia de la sentencia, toda vez que se estaría desbordando el marco normativo que señaló expresamente el demandante y que además garantiza el derecho de defensa y contradicción de la entidad demandada.
Por las anteriores razones, no es posible nulitar el acuerdo demandado con fundamento en este cargo. VI. Las exenciones tributarias municipales y su conformidad con los planes de desarrollo frente al sub judice: Al igual que el argumento de alzada analizado en el acápite anterior, lo propio ocurre con este reproche, toda vez que el demandante tampoco citó en la demanda la norma que consagra la conformidad de las exenciones tributarias con los planes de desarrollo municipal, pues fue el demandado en cuya contestación de la demanda hizo alusión a los artículos 258 del Decreto Ley 1333 de 1986 y el artículo 38 de la Ley 14 de 1983, siendo su contenido similar, pero examinado en la sentencia apelada únicamente el primero de ellos.
Así pues, el principio de congruencia de la sentencia también se estaría afectando, no obstante, en gracia de discusión, como quiera que fue la entidad demandada la que en su oposición a las pretensiones hizo referencia a la norma, procede la Sala a abordar este aspecto que fue cuestionado brevemente en el recurso de apelación, el cual se limitó a decir que no se demostró en qué parte del Plan de Desarrollo Municipal encajan los beneficios tributarios y las implicaciones económicas frente a dicho Plan, sin concretar por qué las razones expuestas en la sentencia apelada respecto al tema no resultan adecuadas. 15 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio Pues bien, frente a la conformidad de las exenciones sobre impuestos municipales que permite la normativa atrás mencionada, con los planes de desarrollo municipal, debe decirse que, desde el punto de vista literal, significa que entre una cosa y otra debe existir una correspondencia o relación24, esto es, que la exención del impuesto local debe guardar una relación con las políticas, objetivos y metas planteados en el plan de desarrollo vigente en el respectivo municipio.
Así pues, en el caso particular, tal como lo expresó el a quo al revisar la exposición de motivos se encontró que la finalidad del proyecto de acuerdo que más tarde se convirtió en el acto demandado fue explicada en los siguientes términos: 24 Ver Diccionario de la Real Academia Española. Vocablos buscados: conformidad, correspondencia, corresponder. 16 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio Así pues, resulta claro que la finalidad perseguida con los estímulos tributarios creados en la norma demandada, a través del incentivo de la construcción de parqueaderos públicos en la ciudad, está relacionado principalmente con temas de movilidad, comercio y turismo.
Pues bien, revisado el Acuerdo Municipal 142 del 25 de mayo de 2012 “POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO PARA EL PERÍODO 2012-2015 VILLAVICENCIO SIN MIEDO ‘Gobierno de la ciudad’”25, se advierte la existencia de desafíos estratégicos, objetivos, programas y metas que guardan relación con los anteriores temas. 25 https://www.villavicencio.gov.co/buscador?search=Plan%20de%20Desarrollo%202012-2015 17 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio Por ejemplo, dentro del Desafío estratégico Dos: SIN MIEDO A EMPRENDER, MÁS EMPLEO Y DESARROLLO, se planteó como objetivo buscar “el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de los ciudadanos de Villavicencio, este se ve reflejado en este desafío, ya que brinda las herramientas claras para el apoyo a la consecución de nuevos empleos, nuevos polos económicos de desarrollo industrial, de ciencia y desarrollo tecnológico, nuevas empresas, al igual prepara a Villavicencio para enfrentar las políticas de emprendimiento que la sociedad requiere”.
Dentro de este desafío la estrategia 2.1 está relacionada con la promoción del desarrollo económico municipal, buscando aumentar la generación de ingresos y empleo de la ciudad, lo cual sin duda tiene conexidad indirectamente con la finalidad de la exención tributaria en la medida que el aumento en la oferta de parqueaderos públicos de la ciudad, especialmente en zonas comerciales, redundará en una mayor presencia de potenciales clientes que les generará a los comerciantes mayores ingresos con lo cual se conseguirán avances en el desarrollo económico que se propuso el Plan de Desarrollo.
Por otro lado, en ese mismo desafío estratégico, la estrategia 2.2 se refiere el “TURISMO SIN MIEDO DESARROLLO SEGURO”, planteándose como sustento de esta estrategia el siguiente objetivo: “Tenemos que lograr un sector organizado, certificado en calidad, un sector colaborativo, un sector innovador y creativo que siempre genere expectativa en el visitante, posicionando a Villavicencio como fuente inagotable de momentos irremplazables para cada persona que visita la región. Por eso esta administración quiere dar a conocer la ciudad en toda Colombia, posicionarla como destino turístico seguro y generar sentido de pertenencia y amor por la ciudad contribuyendo a mejorar la calidad de vida de los y las villavicenses.”.
Así pues, no cabe duda que la exposición de motivos del acto acusado guarda relación con esta estrategia, en la medida que la organización de la ciudad, la libre movilidad al peatón y el uso adecuado del espacio público, son factores que incentivan el aludido objetivo del Plan de Desarrollo vigente para la época. Por último, el tema que guarda una relación más directa con el Plan de Desarrollo no cabe duda de que es el atinente a la movilidad de la ciudad, cuyo impacto está directamente relacionado con los beneficios tributarios cuestionados, y que fue analizado en la sentencia apelada.
En este punto, coincide esta colegiatura con lo allí expuesto en cuanto se encuentra el desafío estratégico tres “CIUDAD PLANIFICADA PROGRESO PARA TODOS” dentro del cual la estrategia 3.10 relacionada con el Tránsito y Transporte de la ciudad plantea expresamente lo siguiente, destacándose la meta 267: 18 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio Así pues, para esta Sala exonerar del pago del impuesto predial unificado y del impuesto de industria y comercio a aquellos sujetos pasivos que decidan realizar una inversión, que incluso es considerable atendiendo los requerimientos técnicos que implica la construcción de un parqueadero adecuado, es sin duda una estrategia que mejorará la movilidad, especialmente en las zonas más caóticas de la ciudad en las que la oferta de estacionamientos resulta mínima frente a la demanda y que por tal motivo es previsible sean las zonas de mayor vocación para la ubicación de nuevos parqueaderos de uso público, involucrando a los actores particulares en la consecución de la meta propuesta.
Corolario de lo anterior, el cargo analizado en este acápite tampoco prospera. 19 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio En consecuencia, dado que el apelante no logró demostrar que la motivación del acuerdo demandado debía estar en su texto, que el contenido del acuerdo vulnera alguna de las normas invocadas en la demanda en relación con el impacto fiscal que implica la decisión, y tampoco que dicho contenido no está relacionado con el Plan de Desarrollo del Municipio de Villavicencio vigente para el período 2012-2015 cuando se profirió el Acuerdo Municipal No. 268 de 2015, no queda decisión diferente que la de confirmar la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2016 por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Condena en costas de segunda instancia: El artículo 188 del CPACA regula específicamente la condena en costas, señalando que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del código procesal civil. Al tratarse de un asunto en que se ventiló un interés público, no hay lugar a condenar en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio el 25 de noviembre de 2016, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda, según se expuso en las consideraciones.
TERCERO: RECONOCER personería a las doctoras SHARON SAMANTHA SALAMANCA MARULANDA y LAURA JULIANA VELÁSQUEZ BERNAL, como apoderadas del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y del DEPARTAMENTO DEL META, respectivamente, conforme a los poderes allegados y los documentos de soporte anexados26.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al juzgado de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, 26 Actuaciones 9 y 5 de la plataforma SAMAI, respectivamente. 20 Nulidad Rad. 50 001 33 33 001 2015 00592 01 Dte: Departamento del Meta Ddo: Municipio de Villavicencio Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1, celebrada el día 15 de junio de 2023, según Acta No. 029, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(Ausente con excusa) (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada