ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, junio veintidós (22) de dos mil veintitrés (2023) M. DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO MAGISTRADA: TERESA HERRERA ANDRADE RADICACION: 50001-33-33-001-2014-00275-01 Decide la Sala el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la Entidad demandante, contra la sentencia del 5 de julio de 2019, proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO - META, contra el señor FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO I.
ANTECEDENTES Para fundamentar sus pretensiones expuso como hechos, los siguientes: 1. Comenta que el señor OCTAVIO PEÑA CARVAJAL, se ausentó de la ciudad de Villavicencio por un lapso superior a 2 años, y que luego, acudió a la SECRETARIA DE CONTROL FÍSICO y solicitó un certificado de paramento, para edificar en un lote de terreno de su propiedad. 2.
Menciona que al trasladarse a la dirección del lote respectivo, advirtió que se había construido una vía pública sobre el referido lote. 3. Que según el propietario del lote, el DEPARTAMENTO DEL META y el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO convirtieron en espacio público su predio, y trazaron una vía pública sobre el mismo, mediante un contrato de obra pública, del 22 de febrero de 2005. 4.
Informa que el señor PEÑA CARVAJAL instauró demanda de REPARACIÓN DIRECTA contra el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, aportando copia de las escrituras públicas y del certificado de libertad y tradición, y precisó que el Municipio fue condenado a pagar al demandante la suma de $ 12.003.197 peses, por concepto de daño emergente. 2 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 5.
Termina diciendo que, el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, dio cumplimiento a la sentencia el 13 de junio de 2013, según registro presupuestal No. 1886 y orden de pago 2285 del mismo año. PRETENSIONES: El extremo demandante solicita textualmente: SENTENCIA APELADA:1 El JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, mediante sentencia del 5 de julio de 2019, negó las súplicas de la demanda, por considerar que en el sub lite, no se reunían los presupuestos de prosperidad de la ACCIÓN DE REPETICIÓN, específicamente, en lo relativo a la acreditación del dolo o culpa grave del demandado, como causa de la acción u omisión que generó el daño antijurídico por el cual se condenó a la Entidad demandante.
Luego de analizar los antecedentes procesales y las intervenciones de las partes y el Ministerio Público, se refirió a la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado y de los presupuestos de prosperidad de la acción de repetición, luego, en el caso concreto, abordó uno a uno los presupuestos esenciales de procedencia de la Repetición, destacando que se acreditó que el demandado, FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO, fue electo Alcalde municipal y estuvo en el cargo entre el 1 de enero de 2004, al 12 de febrero de 2006, estando suspendido durante los periodos del 17 de junio al 19 de julio de 2005 y del 11 de noviembre al 19 de diciembre de 2005 1 Fl. 168 y ss cuaderno 1ª instancia. 3 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 Agregó que dentro del plenario se demostró la existencia de la condena judicial en contra del ente demandante, en atención a la sentencia judicial del 16 de abril de 2013, del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, que revocó la decisión de 1ª instancia y condenó al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, dentro del radicado 50001 33 31 005 2007 00033, al pago de $12.003.197 a favor de OCTAVIO PEÑA CARVAJAL.
Añadió que dicha condena fue pagada efectivamente por la entidad, conforme a los comprobantes de egreso y al cheque No. 9292897 recibidos por el Apoderado del demandante, PEÑA CARVAJAL, y conforme al registro presupuestal y el comprobante de egreso No. 4359, del 13 de junio de 2013. Luego, sostuvo que el extremo demandante pretendía estructurar la responsabilidad del demandado a título de culpa grave, por cuanto incurrió en un presunto desconocimiento de normas constitucionales, al permitir la construcción de una vía pública sobre un lote de terreno privado.
Al respecto indicó que el análisis sobre la cualificación de la conducta debía realizarse a la luz de los artículos 5 y 6, de la Ley 768 de 2001, por estar vigentes al momento de los hechos, y específicamente en lo normado en los numerales 1 y 3 del art. 6 ibidem., conforme a lo solicitado por la entidad demandante. Destacó además, que al proceso se aportaron diferentes pruebas documentales sobre el proceso judicial en que se condenó a la Entidad, las sentencias respectivas, los documentos que acreditan la propiedad del predio afectado, una pericia sobre el grado de intervención y afectación en el inmueble, y documentos relacionados con gestiones contractuales adelantadas, sin embargo, para el A quo no se contó con prueba que acreditara la conducta del demandado, precisando que no bastaba con identificar la responsabilidad de la entidad en la causación del daño, pues en la repetición el juicio recaía en la responsabilidad personal y no institucional.
Que no existía prueba de la participación de FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO en la generación del daño por el que se condenó al Municipio, pues no se contó con el contrato de obra de pavimentación suscrito por el demandado, ni es posible deducir su intervención de las documentales aportadas, dado que no indican específicamente la gestión contractual respecto de la vía que afectó el predio por el que se demandó en reparación directa.
Añadió que la demandante no desplegó un debido ejercicio probatorio para demostrar la orden del otrora funcionario de invadir de manera ilegítima el predio objeto de la demanda de reparación directa, limitándose a deducir que, por el carácter condenatorio 4 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 de la sentencia del Tribunal, correspondía al ahora demandado, restituir los valores pagados por la administración municipal.
Se refirió a la carga de la prueba en materia de acciones de repetición, citó jurisprudencia al respecto y concluyó que no se acreditaron todos los requisitos o presupuestos de procedencia de la ACCIÓN DE REPETICIÓN, por lo que negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas a la parte vencida, alegando que el demandado actuó a través de curador ad litem, sin generarse erogación alguna por ser una designación gratuita.
RECURSO DE APELACIÓN 2 Mediante su Apoderada, el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, solicitó revocar la sentencia del 5 de julio de 2019, refiriéndose al modelo de organización de las entidades públicas y la responsabilidad del delegatario, y precisó que la delegación en un supervisor o interventor no libera de responsabilidad al ALCALDE, por la falla del servicio en que se haya incurrido.
Señaló que existe culpa grave cuando se actúa con un grado máximo de imprudencia o negligencia o cuando no se observa el comportamiento mínimo que aún una persona descuidada observaría. Luego, añadió que dentro del plenario se probó que la administración municipal desarrolló obras de construcción en el sector donde se ubica el predio del demandante, y destacó que la infracción directa a la constitución política, art. 2 superior, está en cabeza de la Autoridad municipal.
Aseguró que contrario a lo afirmado por el A quo, sobre la falta de prueba respecto de actos administrativos suscritos por el demandado, lo cierto era que las gestiones contractuales celebradas solo podían estar en cabeza del alcalde municipal, previa autorización del CONSEJO MUNICIPAL, citó el concepto de la Sala de consulta y servicio civil del CONSEJO DE ESTADO, de radicado 1077 del 26 de marzo de 1998, y finalizó su intervención, manifestando que el Municipio está legitimado para interponer la demanda de REPETICIÓN contra FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO, por fungir como ALCALDE, para la época de los hechos.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 6 de marzo de 2023, se admitió el recurso de apelación formulado por la Entidad demandante, y se ordenó la notificación de las partes conforme 2 Fl. 178, cuad. 1ª instancia. 5 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 al art. 201 del CPACA, y de forma personal al Procurador, y se corrió traslado a las partes, por el término común de 10 días para que presentaran alegatos. 3 Dentro del término de traslado, ni los apoderados de las partes ni el MINISTERIO PÚBLICO se pronunciaron al respecto.
II. CONSIDERACIONES COMPETENCIA El TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META, es competente para conocer este asunto en segunda instancia, de conformidad con los arts. 140 y 153, de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO y corresponde a este Corporación su conocimiento como superior funcional.
PROBLEMA JURÍDICO En ese orden de ideas, el problema jurídico se contrae en verificar si se reúnen los requisitos y presupuestos para declarar responsable a FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO, a título de dolo y culpa grave, del detrimento patrimonial generado por el pago de la condena impuesta al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, con ocasión de la demanda de REPARACIÓN DIRECTA promovida por OCTAVIO PEÑA CARVAJAL, que concluyó con la sentencia condenatoria del 16 de abril del 2013, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, que mediante fallo de 2ª instancia revocó la decisión del Juez de 1ª instancia, y condenó al Ente territorial al pago de $12.003.197 a favor del demandante, por concepto de daño emergente, dentro del radicado 50001 33 31 005 2007 00033.
CASO CONCRETO: En el sub lite, el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, META, promueve la presente demanda dentro del medio de control de ACCIÓN DE REPETICIÓN, considerando que el otrora ALCALDE, FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO, con su actuar gravemente culposo, dio origen a la condena impuesta a la Entidad, por el TRIBUNAL 3 15_500013333001201400275011AUTOADMITERECADMITE20230306115202 6 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 ADMINISTRATIVO DEL META dentro del Medio de Control de REPARACIÓN DIRECTA, de radicado 50001 33 31 000 2007 00033 01, instaurado por OCTAVIO PEÑA CARVAJAL, en el que se resolvió revocar la 1ª instancia, y declarar administrativa y patrimonialmente responsable al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, de los perjuicios materiales por daño emergente, causados al demandado, con ocasión de la construcción sobre su predio, de una vía pública.
El Juez A Quo, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se reunían todos los elementos estructurales para la prosperidad de la ACCIÓN DE REPETICIÓN, en tanto no se puede atribuir al demandado, una responsabilidad a título de culpa grave, dado que no se probó la cualificación de su conducta ni su participación en el hecho dañino que condujo a la condena de la Entidad.
En el fallo de instancia, se dejó claro que se reunían los requisitos objetivos para la procedencia de la ACCIÓN DE REPETICIÓN, en tanto se acreditó la calidad de ex servidor público, la existencia de una condena en contra de la Entidad, y el pago de la respectiva sentencia judicial, a favor del otrora demandante, OCTAVIO PEÑA CARVAJAL, empero, no ocurría lo mismo frente al factor subjetivo, dado que no se acreditó la calidad de la conducta atribuida al demandado ex ALCALDE.
Por su parte, el extremo demandante, alegó que sí se probó la responsabilidad del demandando, dado que como máxima autoridad municipal, el Alcalde es autorizado por el CONCEJO para la celebración de contratos y convenios administrativos, por lo que las obras contratadas fueron ordenadas por el ex funcionario, incurriendo en culpa grave por cuanto se afectó de manera ilegítima los derechos del señor PEÑA CARVAJAL, con la construcción de la obra pública sobre su predio privado.
Dice que se contaba con las pruebas suficientes para acreditar la conducta desplegada por el demandando, y se refirió a las facultades de los alcaldes municipales, para deducir que como autoridad municipal, fue responsable del daño por el que se condenó a la Entidad territorial. Resalta la Sala que según la jurisprudencia del CONSEJO DE ESTADO, la ACCIÓN DE REPETICIÓN es un mecanismo judicial que la Constitución y la Ley otorgan al Estado para que procure el reintegro de los dineros que por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un 7 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 funcionario o ex servidor público, e incluso del particular investido de una función pública, hayan debido salir del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización4.
En consecuencia, la finalidad de la acción no es otra que la protección del patrimonio estatal5 6, y en consonancia, la CONSTITUCIÓN reconoció en el art. 90 superior, el deber del Estado de repetir contra el agente que, por una conducta dolosa o gravemente culposa, genere la condena del Estado y la erogación de dineros del erario, para el pago de reparaciones o indemnizaciones.7 Al estudiar sobre los presupuestos para la procedencia de la Acción de Repetición, el CONSEJO DE ESTADO ha señalado8: “ … Ahora bien, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandada como agente, ex agente del Estado demandada o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandada; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico. ” (Resaltado fuera de texto) Dentro del presente trámite, el Juez de 1ª instancia, determinó que no existía duda alguna respecto al cumplimiento de los requisitos objetivos de procedencia de la ACCIÓN DE REPETICIÓN, pues estaba acreditada la calidad del demandado, como ex ALCALDE de VILLAVICENCIO- META, posesionado el 1 de enero de 2004 y suspendido de manera definitiva del cargo, desde el 12 de febrero de 2006. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P.: María Adriana Marín, providencia del 14 de junio de 2019, radicado Radicación número: 25000-23-26-000-2009-00502-00(45647) 5 ibídem 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección A, sentencia de 24 de febrero de 2016, exp. 36.310, M.P.: Hernán Andrade Rincón. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.Pte: MARÍA ADRIANA MARÍN, providencia del 6 de febrero de 2020, radicación número: 11001-03-26-000-2014-00126-00(52053) 8 Consejo de Estado, C.P.: María Adriana Marín, providencia del 14 de junio de 2019, radicado Radicación número: 25000-23- 26-000-2009-00502-00(45647) 8 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 Igualmente, se acreditó la existencia de la condena contra el Municipio9 y el pago efectuado10, por lo que claramente la discusión se suscita frente al requisito de la calificación de la conducta del agente estatal, en este caso, FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO, pues para la prosperidad de este medio de control, se requiere que el actuar del demandado, sea doloso o gravemente culposo, y que el mismo haya generado la condena por la que el Estado debió realizar una erogación. Sobre este punto, el CONSEJO DE ESTADO11 ha precisado: “En la acción de repetición no basta constatar que el agente estatal incumplió un deber legal o desconoció una regla establecida en el manual de funciones; es necesario examinar las circunstancias concretas dentro de las cuales ocurrieron los hechos para determinar si el agente obró con la intención de causar el daño o con una negligencia tan extrema que permita presumirlo.
(…) 23.- En la propia jurisprudencia del Consejo de Estado se lee sobre este particular: <<Frente a estos conceptos el Consejo de Estado ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que debe armonizarse con lo previsto en los artículos 6 y 90 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos>>12. 24.- La anterior posición fue con posterioridad reiterada en los siguientes términos: <<Es claro entonces que se trata de establecer una responsabilidad subjetiva cualificada, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente, por ello no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta13. <<Dado lo anterior, no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional haya estipulado expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o exfuncionarios sólo rige en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo que podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública>>14. 25.- Y, bajo el mismo lineamiento, la Sección ha señalado: <<El dolo y la culpa grave constituyen el elemento subjetivo que debe estar acreditado para que sea viable la acción de repetición, como quiera que se trata de una acción personal, en la cual se valora y juzga el comportamiento del funcionario, servidor público o agente estatal, en la producción de un determinado daño que ha sido previamente resarcido por la organización estatal15>>. 9 Fl 23- 51 cuad. 1ª instancia. 10 Fl 57 al 61 ibidem. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente: Martín Bermúdez Muñoz, providencia del 15 de julio de 2019, dentro del radicado 05001-23-31-000-2006-01999-01(56421) 12 Sentencia de 31 de agosto de 1999, exp. 10865, M.P. Ricardo Hoyos Duque.
Posición reiterada en sentencias de 25 de agosto de 2011, exp. 20117, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y de 25 de marzo de 2015, exp. 35061, M.P. Hernán Andrade Rincón (e). 13 Sentencia de 23 de septiembre de 2009, M.P. Miriam Guerrero. Posición reiterada en Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de febrero de 2014, exp. 36825. 14 Sentencia de 20 de septiembre de 2007, exp. 26708. 15 Sentencia de 11 de noviembre de 2013, M.P. Enrique Gil Botero, exp. 35529. 9 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 Según la jurisprudencia contencioso administrativa, dentro del proceso por Repetición, deben acreditarse los elementos de la responsabilidad del demandando16, no bastando para ello las consideraciones de procesos anteriores y que no analizan la responsabilidad del individuo sino de la administración, como serían la sentencia judicial que impone la condena a la administración, pues en todo caso, la conducta que se le endilga al demandado, debe estar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición17 18, de suerte que la sentencia no puede ser la base exclusiva de la demostración del actuar doloso o culposo de la demandada, como quiera que los elementos de la responsabilidad deben estar acreditados dentro del proceso de repetición12.
Ahora bien, para potencializar la efectividad de la ACCIÓN DE REPETICIÓN, la Ley 678 de 2001, estableció presunciones de derecho frente a la existencia de dolo y culpa grave, las cuales, en todo caso, deben estar soportados en la acreditación de los hechos en que se basan, para poder ser aplicadas adentro del trámite de repetición, y son susceptibles de que sean desvirtuadas por el demandado, como quiera que son presunciones que admiten prueba en contrario.
Así lo ha entendido también la CORTE CONSTITUCIONAL, que en sentencia SU-354 de 2020 indicó: “ (…) En relación con el régimen de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado contemplado en la Ley 678 de 2001, es pertinente señalar que, en los artículos 5° y 6°, se contemplan una serie de criterios para determinar la configuración de la culpa grave o el dolo exigidos por el Constituyente para la procedencia de la acción de repetición. Específicamente: (…) (ii) En el artículo 6° se señala que “la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. 5.46.
Además, en dichas disposiciones de la Ley 678 de 2001, se contemplan las siguientes presunciones legales para facilitar la atribución de responsabilidad patrimonial de los agentes públicos: Dolo (artículo 5°) Culpa grave (artículo 6°) Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 16 Consejo de Estado, radicado 25000-23-26-000-2009-00502-00(45647). 17 Sobre el particular, ver, entre otras, las sentencias del 11 de febrero de 2009, expediente 33.450, y del 22 de julio de 2009, expediente 22.779, ambas con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Consejera Ponente María Adriana Marín, providencia del 14 de junio de 2019, radicado 25000-23-26-000-2009-00502-00 (45647) 10 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 2.
Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3.
Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4. Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal. 5.47. En torno a la constitucionalidad de dichas causales de presunción de dolo y culpa grave, esta Corte ha sostenido que las mismas: (i) “Se justifican razonablemente por la necesidad de probar elementos subjetivos que por su naturaleza son de difícil prueba, con base en hechos objetivos susceptibles de demostración en las condiciones ordinarias, con el fin de hacer efectiva la acción de repetición consagrada en el Art. 90 superior, y por la necesidad de proteger el patrimonio y la moralidad públicos y favorecer el cumplimiento de los fines esenciales del Estado”.
(ii) Imponen a la administración el deber de probar “el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere”. (iii) No desconocen el derecho de defensa, porque al tratarse de presunciones de naturaleza legal, el demandado puede “desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad”. (iv) Son instrucciones dirigidas “al juez de la causa, en la que se determinan los parámetros bajo los cuales se debe juzgar la conducta del agente del Estado que incurre en la conducta civilmente reprochable”.
(v) “No son las únicas de las cuales pueden deducirse las conductas dolosas o culposas de los agentes estatales”, ya que “el juez de la causa es libre de apreciar comportamientos dolosos o culposos en otras conductas no mencionadas en dichos numerales”. (…)” Adicional a lo anterior, la CORTE CONSTITUCIONAL precisó: “ (…) 5.55.
En este punto de la fundamentación, reiterando lo expuesto páginas atrás sobre la hermenéutica histórica y finalista del inciso segundo del artículo 90 superior, la Corte estima pertinente insistir en que la procedencia de la acción de repetición está sujeta a la efectiva demostración por parte de la entidad convocante de la actuación dolosa o gravemente culposa de su agente.
En consecuencia, los jueces contenciosos administrativos deben ser garantes de que la administración cumpla con dicha carga, incluso en los casos en los que acudan a las presunciones legales19. 19 A este respecto, la Corte considera que es un error concebir la acción de repetición como una pretensión ejecutiva de la condena impuesta al Estado, pues ello implicaría entender dicha figura bajo la óptica de la responsabilidad objetiva, cuando la responsabilidad patrimonial del servidor público es carácter subjetivo. 11 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 5.56.
En efecto, la Carta Política exige “la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente”, y, por ello, “no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta”.
(…) 5.59. Por lo anterior, si bien la ley contempló unas presunciones a partir de las cuales las autoridades no tienen la obligación de probar que el supuesto de la inferencia (v.gr. desviación de poder o violación manifiesta e inexcusable de una norma de derecho) constituye una actuación dolosa o gravemente culposa, pues ello se conjetura de la ley; lo cierto es que sí resulta imperioso que las entidades acrediten con suficiencia que la actuación del agente, por su arbitrariedad o suma negligencia, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción. ( ) 5.63.
A su vez, este Tribunal advierte que es determinante el rol que desempeña el juez de lo contencioso administrativo para establecer no sólo la corrección formal de la acusación, sino también para desarrollarla en términos que permitan que la figura se aplique en su sentido constitucional, esto es: (i) con rigor en la protección del patrimonio público y de la moralidad administrativa y (ii) en armonía con las funciones que le son propias (resarcitoria, preventiva y retributiva), (iii) pero con pleno respeto por la posición del servidor público, quien tiene derecho a un estricto juicio de atribución de responsabilidad que le permita ejercer su garantía de defensa.
(…)” Con base en lo anterior, para la Sala es claro que de cara a acreditar la responsabilidad del demandado, corresponde a la Entidad demandante, aún en caso de acudirse a las presunciones legales de dolo o culpa grave, demostrar la negligencia en la actuación del demandado, o bien la intencionalidad y conducta censurada, y aportar pruebas y medios de convicción que lleven a la corroboración suficiente de los supuesto de hecho de las presunciones alegadas, y que permitan soportar el juicio de responsabilidad al ex agente estatal, pues se itera, no se trata de una acción que se aplique respecto de cualquier clase de fallo o yerro de un funcionario, sino de acciones inexcusables y manifiestamente contrarias a derecho.
En el sub lite, del líbelo de demanda se advierte que al referirse a los fundamentos de derecho de la acción, se hace mención a las presunciones de dolo y culpa grave, sin realizar mayor precisión. La demanda, en su acápite de fundamentos, cita los arts. 5 y 6, resaltando respectivamente los numerales 2 y 3. Y 1 y 3, así como las disposiciones constitucionales contenidas en los arts. 2, 6, 90 y 209.
Ya dentro de la actuación procesal, la Apoderada demandante precisó la calidad de la conducta atribuida al demandado, sin embargo, ello ocurrió a instancia de los alegatos de conclusión, fl.157 y ss., momento en que se identificó como fundamento la culpa grave atribuida a FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO, por una presunta infracción de normas constitucionales y legales, y una extralimitación en el ejercicio de sus funciones o inexcusable omisión, que pretendió estructurar, por cuanto consideró que estaba probado 12 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 que la Autoridad municipal desarrolló obras públicas que afectaron el lote de terreno de propiedad del señor OCTAVIO PEÑA CARVAJAL.
Recuérdese que para aplicar la presunción de que trata la Ley 678 de 2001, en lo que atañe al dolo, resultaría necesaria la demostración de los elementos descritos en el art. 5, de la mentada norma, los cuales en ningún momento fueron al menos expuestos en la demanda. Por ello, para la Sala es claro que cualquier análisis respecto de la presunción de dolo en el asunto resultaría infructuoso e innecesario.
En todo caso, como se hizo mención a la culpa grave, debe la Sala reiterar que el CONSEJO DE ESTADO ha destacado que la presunción contenida en la Ley 678 de 2001, artículos 5 y 6, no implica el reconocimiento automático de la responsabilidad del demandado, ni una suerte de tarifa legal ni criterio objetivo para sustentar su responsabilidad, como quiera que la presunción debe estar precedida por la acreditación plena de los supuestos de hecho que la fundamenten y puede ser desvirtuada con prueba en contrario.20 En el presente caso no existen elementos que permitan determinar con claridad que FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO incurrió en una conducta inexcusable y manifiestamente contraria a derecho, pues si bien se realizaron obras públicas y con las 20 Consejo de Estado, 6 de febrero de 2020, radicación número: 11001-03-26-000-2014-00126-00(52053) 13 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 mismas se causó un daño a un particular, no se cuenta con ningún medio que relacione al demandado con una conducta gravemente culposa, ni siquiera se probó alguna intervención suya en los hechos dañinos. Así, aunque se alegue en el caso la configuración de una presunción legal, la jurisprudencia constitucional y de lo contencioso administrativo ha reconocido que corresponde al demandante acreditar suficientemente los elementos de responsabilidad del demandado.
Así, el CONSEJO DE ESTADO ha señalado: (…) con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandada la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso21.
(…) Ahora, su previsión legal no constituye una imputación automática de culpabilidad en cabeza del agente contra el cual se dirige la acción de repetición, ya que si este puede aducir medios de convicción en contrario, ello supone que, para efectos de la acción de repetición, el juez –en estos casos- está en el deber de realizar una nueva evaluación de la conducta del agente.
Por esta razón, el simple hecho de que el legislador suponga en estos eventos la responsabilidad civil del agente o ex funcionario estatal, no impide que esta presunción pueda ser destruida con la presentación de pruebas de descargo. (…) Como se expuso, quien alegue en su favor una presunción deberá probar plenamente y, a través de medios conducentes, pertinentes y eficaces, los hechos que le dan su origen, puesto que resulta claro que el legislador no pugnó por una suerte de tarifa legal para acreditar aquel supuesto fáctico.
En efecto, las presunciones establecidas en la ley solo serán procedentes y se tendrán por ciertas cuando los “hechos en que se funden estén debidamente probados” pero “admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice”, de conformidad con el artículo 116 del Código General del Proceso. Así, para la Sala resulta necesario dejar claro que el hecho que le da sustento a la presunción debe estar completamente probado y no debe dar lugar a duda alguna, para ello podrá acudirse a una valoración integral de las pruebas que obran en el expediente sin que, tal como lo ha precisado la jurisprudencia22, pueda establecerse únicamente de la sentencia del proceso antecedente todos los elementos que le dan sustento al supuesto fáctico23.” Conforme a lo anterior, es claro que dentro del plenario, aun en caso de que el sustento de la demanda sea la presunción de culpa grave, conforme al art. 6 de la 21 Corte Constitucional, sentencia C-374 de 2002. 22 Al respecto, se puede consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, exp. 28448.
M.P Ruth Stella Correa Palacio. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de junio de 2019, exp. 45.647. 14 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 Ley 678 de 2001, es necesario que se acrediten con claridad los supuestos que sirven de base a la misma, no siendo suficiente la sentencia respectiva, pues se trata de un proceso – en el caso de la sentencia antecedente- con un juicio de imputación diferente al que ocupa en este momento la atención de Sala.
Ahora bien, destaca la Sala que al plenario se aportaron copia de las sentencias dentro del proceso de reparación directa promovido por PEÑA CARVAJAL, así como anexos contentivos del expediente del respectivo proceso judicial, de radicado 500013331005200700033 00 y 01, sin que integre el diligenciamiento alguna prueba que relacione directamente al aquí demandado con las gestiones contractuales que originaron el daño que debió reparar el ente territorial al señor PEÑA CARVAJAL, pues los medios aportados se limitan a replicar las pruebas y piezas procesales que integraron el proceso de responsabilidad de la administración, y algunos medios sobre la calidad del ex funcionario ahora demandado, sin llegar a precisar en ningún momento, su intervención directa en los hechos que originaron el daño que debió reparar el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO.
Llama la atención de la Sala, el evidente desconocimiento del Onus probandi incumbit actori en que incurre el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, pues contrario a lo enseñado por la nutrida jurisprudencia del H. CONSEJO DE ESTADO, sobre la necesidad de acreditar la responsabilidad del ex funcionario contra el que se repite, se insistió en una demanda sin mayor soporte probatorio, como pasará a explicarse, dejando incluso sin acreditar, algún grado de participación del demandado en la generación del daño que debió repararse, y edificando el juicio de reproche, en simples deducciones de posible responsabilidad, a partir del mero hecho de haber fungido como alcalde municipal para el momento en que se materializaron los perjuicios por daño emergente que reclamó judicialmente OCTAVIO PEÑA CARVAJAL.
Como se reflexionó en el acápite pertinente, las consideraciones sobre la responsabilidad de la administración no pueden ser fundamento de la responsabilidad en materia de repetición, pues claramente se trata de juicios de naturaleza disímil, que tienen por objeto elementos distintos de responsabilidad y diferentes “sujetos” enjuiciados, pues en la REPARACIÓN DIRECTA se estudia la responsabilidad de la entidad estatal, independientemente del agente, mientras que, en la repetición, debe determinarse la responsabilidad del agente o ex agente, en la generación del daño que se debió reparar. 15 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 De ahí que las consideraciones del Juez administrativo que resolvió sobre la reparación directa no puedan ser el fundamento de la responsabilidad del otrora ALCALDE de VILLAVICENCIO, máxime cuando en el propio juicio de reparación directa, no se hiciera referencia alguna a la actuación de algún agente en particular, ni al desconocimiento o infracción directa a las normas, pues por el contrario, se manifestó que la responsabilidad de la Administración municipal devino del hecho de que la intervención en el predio del señor PEÑA CARVAJAL, correspondía a una obra de infraestructura municipal de interés general, independientemente de que se hubiera ejecutado por la administración o no. Al respecto se indicó: De lo anterior puede deducirse que en el juicio de responsabilidad de la administración, no solo no se realizó censura alguna al señor FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO, pues de un lado, no es la naturaleza del juicio de responsabilidad contra la administración, y de otro, porque el deber de reparar no emergió de una conducta directa de determinado agente, ni como fruto de una violación o transgresión normativa, sino como parte del cumplimiento de las obligaciones y funciones de la entidad pública en procura del interés general.
Y además, en el cuerpo de la decisión no se determinó el acto o decisión administrativa que condujo a materializar el daño, y ni siquiera se precisó una fecha en que haya iniciado la intervención en el predio, tomándose en todo caso, a efectos de liquidar perjuicios, el año 2005. Esta situación cobra especial preponderancia si se tiene en cuenta que la Entidad acude a la repetición soportando sus pretensiones en las presunciones de dolo o culpa grave, siendo esta última la que fundamentó en el curso del proceso, pero sin realizar ningún esfuerzo probatorio y argumentativo serio, para establecer los presupuestos de hecho de tales presunciones, limitándose a suponer, que como ALCALDE, FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO debe responder por el daño que se causó a PEÑA CARVAJAL, y que ya fue reparado por el municipio. 16 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 La inferencia que realiza la demandante carece de soporte probatorio y de razón, pues si bien el demandado fue alcalde municipal entre enero de 2004 y febrero de 2006, no existen medios de prueba que permitan establecer con certeza, que por disposición suya, orden o directriz, se realizó la ejecución de obras públicas en el predio del señor OCTAVIO PEÑA CARVAJAL, tampoco existe prueba del deber omitido, del conocimiento de determinada situación ni de su aquiescencia frente a determinada irregularidad, situación que no puede deducirse del simple hecho de haber sido designado ALCALDE durante el periodo descrito, pues además de las diversas situaciones administrativas, permisos, comisiones, delegaciones o encargos que pudieron ocurrir, y que implicaría la eventual responsabilidad de otra persona, existe un hecho particular frente al periodo de alcalde del aquí demandado, y es que como lo explica la certificación laboral incorporada, el señor CHAPARRO estuvo suspendido temporalmente en 2 oportunidades, entre junio y julio, y noviembre y diciembre de 2005, por lo que no es posible deducir, como erradamente lo hace el demandante, que como burgomaestre fue quien indefectiblemente dispuso la ejecución de obras públicas en el predio privado del señor PEÑA CARVAJAL.
En efecto, si bien se cuenta con una relación de una serie de contratos y obras efectuadas en el sector de San Jorge, en Villavicencio, lo cierto es que se trata de contratos de los años 1997, 1998, 1999, 2000 y uno solo del 2006, sin que pueda de dicha prueba, deducirse que intervino el señor, FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO, máxime cuando para el periodo 2006, su mandato terminó a partir del mes de febrero de ese año. 17 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 Lo anterior cobra aún más relevancia, si se tiene en cuenta que según lo explicado por el peritaje tomado en cuenta en el proceso de reparación directa24, los presuntos perjuicios causados al señor PEÑA CARVAJAL empezaron desde el año 2005, lo que permite deducir que la intervención en su predio fue entonces anterior, y en todo caso, pudo darse, probablemente desde antes de la administración que encabezara GERMÁN CHAPARRO, por lo que resultaba indispensable que el extremo demandante lograra demostrar la intervención del demandando en los hechos que pretende enrostrarle, pues ante el evidente déficit probatorio, ni siquiera se logró probar cual fue la actuación del demandante, y mucho menos algún grado de culpa o dolo.
Nótese que para la procedencia de la REPETICIÓN en contra de FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO, por los hechos que aquí se ventilan, era necesario que el extremo actor probara que el demandado adoptó alguna decisión con la que generó el daño irrogado al señor PEÑA CARVAJAL, actuación que pudiera determinarse como gravemente culposa por la omisión o extralimitación de funciones, o bien, contraria al ordenamiento legal o constitucional, no bastando para ello, deducir que como fue alcalde durante un periodo comprendido entre enero de 2004 y febrero de 2006, debió ser quien dio la orden que condujo al daño padecido por OCTAVIO PEÑA, pues dichas conjeturas 24 Fl. 80-89 cuad. 1ª instancia 18 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 carentes de prueba y solidez argumentativa no pueden bajo ningún escenario sustentar un juicio de responsabilidad contra el ex funcionario demandado.
Colofón de lo anterior, en el sub lite no se demostró que la conducta desplegada por FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO, pudiera catalogarse como dolosa ni como gravemente culposa, ni se acreditaron los elementos constitutivos de la presunción contenida en el art. 6 de la Ley 678 de 2001, por lo que no se satisfacen los requisitos de procedencia de la ACCIÓN DE REPETICIÓN en el caso, específicamente los de carácter subjetivo.
Siendo así, le asiste razón al A quo, al negar las pretensiones de la demanda promovida por el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO. Por lo expuesto, a la Sala no le queda otro camino que CONFIRMAR la sentencia del 5 de julio de 2019, proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, por las razones expuestas en esta providencia. CONDENA EN COSTAS.
El artículo 188 del CPACA contempla la condena en costa, y establece: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (se destaca). Es claro que al Juez le corresponde pronunciarse sobre la costas siempre y cuando se trate de procesos de interés públicos, por lo que en los casos de acciones de Repetición, es plausible que el Juez administrativo se abstenga de condenar en costas, dado que según la propia CORTE CONSTITUCIONAL, la Acción de Repetición persigue un interés público, pues una de sus finalidades es la protección del patrimonio público, relacionado directamente con la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, conforme al artículo 2 de la Constitución Política25, en consecuencia, dado que el presente proceso contiene pretensiones de repetición, estima la Sala que se trata de uno asunto que reviste interés público, y en consecuencia no dispone condenar en costas.
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELV E: 25 Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001. 19 ACCIÓN DE REPETICIÒN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO META DEMANDADO: FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00275-01 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 5 de julio de 2019, proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas, por lo brevemente expuesto.
TERCERO: En firme esta providencia, vuelva el expediente al Juzgado de origen para continuar con el trámite correspondiente, previo DESANOTACION en los libros respectivos. COPIESE,
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. Discutido y aprobado en la Sala de Decisión de la fecha, según acta No. 030.- (Firmado electrónicamente)26 TERESA HERRERA ANDRADE Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrado Magistrada 26 Firmado electrónicamente a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx