1 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 11 REFERENCIA: ACCIÓN POPULAR DEMANDANTE: PROCURADURÍA REGIONAL DEL VICHADA DEMANDADOS: NACIÓN-MINISTERIO DE JUSTICIA Y OTROS RADICACIÓN: 50001-23-33-000-2021-00301-00 I. SENTENCIA Procede la Sala a proferir sentencia que en derecho corresponda, dentro del medio de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos -Acción Popular-, promovido en ejercicio del artículo 144 del C.P.A.C.A. y de la Ley 472 de 1998, por Álvaro Ricardo Bermúdez Picón, actuando en calidad de Procurador Regional del Departamento del Vichada, contra la Nación -Ministerio de Justicia, Ministerio de Defensa, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, Departamento del Vichada y Municipios de Puerto Carreño, Cumaribo, La Primavera y Santa Rosalía, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y a la moralidad administrativa.
II.
ANTECEDENTES El Procurador Regional del Departamento del Vichada, promovió el presente medio de control2, con el fin de que estimen las siguientes: 1 Corresponde el conocimiento a la Sala Dual de Decisión No. 1, en virtud del impedimento de la Magistrada Claudia Patricia Alonso Pérez, aceptado en auto del 18 de noviembre de 2021, visto en el archivo «045.
Auto 18 nov 2021 -Acepta imped -Avoca cto» 2 Archivo «001. Demanda», folios 3-22 archivo «018. Demanda con Anexos», y escrito de subsanación «021. Memorial subsana». 2 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 1.
Pretensiones. Del contenido de las pretensiones, se interpreta que el actor requiere: i) que se declare que las entidades accionadas por sus actos, acciones u omisiones, vulneran y amenazan los derechos colectivos del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 haciendo referencia los literales «g) La seguridad y salubridad públicas, h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, h) la moral administrativa;
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia (sic)». Así mismo, solicita ii) la anulación o inaplicación de actos administrativos que estén vulnerando los derechos colectivos antes mencionados «así mismo bajo el desarrollo del principio de prevalencia del derecho sustancial, el juez podrá decretar de oficio, previo el cumplimiento contemplado en la Ley 472 de 1998 (sic)».
También pretende iii) que se ordene al Ministerio de Defensa, Ministerio de Justicia, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- para que interactúen funcionalmente y constitucionalmente con el Departamento del Vichada y los Municipios de Puerto Carreño, Cumaribo, La Primavera y Santa Rosalía a realizar en el menor tiempo posible la intervención eficaz y efectiva, sobre la problemática que presenta el Departamento del Vichada en materia carcelaria ya que no tiene un sistema carcelario.
Y, finalmente, requiere iv) que se cite al proceso a las personas naturales o jurídicas competentes de quienes dependan estos daños contingentes y condénensele a tomar las medidas que a ellas corresponda en lo nacional, departamental y municipal, y que v) se adopten las demás órdenes que se considere necesarias para la protección integral de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. 2.
Hechos. Inicia la demanda reseñando acerca de la declaratoria de pandemia por parte de la OMS con ocasión del Covid-19 y el consecuente Estado de Emergencia en el territorio nacional y las medidas que se adoptaron; señalando que, con ocasión de lo anterior, existió una amenaza latente y la violación de los derechos fundamentales y colectivos invocados, por parte de los accionados en contra de los detenidos y procesados en la casa cárcel que funge como centro penitenciario de la Gobernación del Vichada, ubicada en el municipio de Puerto Carreño en la carrera 9 No. 18-01- 25C-18L / Carrera 9 N 10-30-72., teniendo en cuenta que el reporte de presos para el momento de presentación de la demanda son más de 130, en un espacio y área total de 496,5 m2, que presenta un estado casi en ruina; resaltando que los contagios, para 3 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA ese momento, eran inevitables por el hacinamiento.
Explica que las accionadas no cumplieron con las obligaciones de protección de los detenidos en contra del covid-19, demostrándose en el alto pico de contagios y el inadecuado transporte de detenidos al hospital departamental; y dicha situación genera un estado de cosas inconstitucionales. Relata que, en visita especial realizada al centro de reclusión, en el marco de la emergencia con ocasión del Covid-19, el 11 de mayo de 2020, se hizo presente la Procuradora Regional del Vichada, observando las condiciones infrahumanas de las personas detenidas y propensas a infecciones y enfermedades de cualquier tipo.
Manifiesta que ha identificado que el departamento y los municipios de Cumaribo, La Primavera, Santa Rosalía y Puerto Carreño incurren en omisión de la Ley 65 de 1993, al no contar y/o tener edificaciones e infraestructura apropiada donde funcionen las cárceles para las personas detenidas preventivamente en sus jurisdicciones; y que dicha omisión administrativa expone a los detenidos y a los habitantes de Puerto Carreño a un latente peligro o amenaza, sin justificación alguna.
Refiriendo, frente a este último aspecto, que aun cuando se invoca la ausencia de recursos como en el oficio No. 000692 del 27 de julio de 2018 de la Secretaría de Gobierno del municipio de Puerto Carreño, se ve la precariedad de las acciones y respuestas omisivas de las administraciones gubernamentales. Alega que se logró verificar que las administraciones municipales y departamentales no tienen dispuesto el espacio para el funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva, y municipios como La Primavera, Cumaribo y Santa Rosalía tienen que acudir al municipio de Puerto Carreño para que reciban personal detenido en esas jurisdicciones en la llamada casa cárcel.
Puntualiza que, en Oficio No. 0315, la Procurador Regional del Vichada indica al Asesor de la Procuraduría Delegada para Defensa Derechos Humanos que la situación carcelaria en el municipio de Puerto Carreño, dada la deficiente situación administrativa e infraestructura física y la crítica situación de derechos humanos es muy grave. Enfatiza que, en Oficio No. 0565 del 18 de mayo de 2020, la Procuraduría Regional del Vichada presentó informe respecto de las visitas a estaciones de Policía, Unidades de Reacción Inmediata y demás instalaciones de detención transitoria, con el fin de establecer el estado en que actualmente se encuentran las personas allí detenidas.
Agrega que, el 30 de abril de 2021, funcionarios de la Alcaldía de Puerto Carreño, de la Gobernación del vichada, y el Juez Promiscuo Municipal, en acompañamiento de la Personería municipal, la Defensoría del Pueblo Regional Vichada, la Contraloría 4 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA General de la Nación y la Procuraduría Regional Vichada, realizaron visita en lo pertinente a unas obras impuestas por Acción de Tutela a la casa que opera como cárcel del Departamento del Vichada, obras que eran para mitigar ciertas necesidades de los internos, pero que no solventan el problema estructural.
Menciona que en cualquier momento puede ocurrir la caída de la estructura de la casa cárcel y poner en peligro a los 130 detenidos que allí se encuentran. A continuación describe el inmueble, explicando que lo primero que se encuentra al llegar es una pequeña celda, que al parecer funcionaba como una sala de espera, es un espacio de 2 x 2 metros, en los cuales se encuentran 2 hombres a dos pasos de la entrada principal y por cuyo sitio tienen que pasar todos los que quieran ingresar a un patio que alberga unos 80 hombres aproximadamente, con entrada a unas cuevas que sirven de habitación, los demás duermen en ese patio sin nada que los proteja de la intemperie y en hacinamiento, ya que no tiene tejas que los cubran de manera total, incluso muchos internos (hombres) permanecen gran parte de su tiempo en este espacio.
Así mismo, se pasa a otro patio saliendo por la entrada principal y entrando por otra puerta que da a la calle principal y se entra a un patio más pequeño que el anterior, donde permanecen aproximadamente 40 hombres y mujeres en las mismas condiciones de hacinamiento, y estas personas recluidas, duermen en el pasillo, por cuyas dimensiones, es claro que prácticamente duermen unos encima de otros.
Sostiene que son unas instalaciones con poca ventilación e iluminación, y al superar los 40° de temperatura los olores son intensos e insoportables. También indica que cualquier enfermedad se propaga inmediatamente, toda vez que el contacto entre detenidos es inevitable, y dichas condiciones atentan contra la vida e integridad de los internos. Refiere que en la visita aludida se pudo evidenciar que dicha estadía es una tortura y/o trato cruel, inhumano y degradante para los privados de la libertad, dadas las condiciones lamentables en que se encuentran, siendo vulneradoras de los Derechos colectivos y los Derechos Humanos: la salud, la alimentación en condiciones de dignidad, la vida, las condiciones de habitabilidad (higiene y salubridad), el derecho al trabajo, la resocialización, el derecho a la educación, a la visita conyugal (derecho a la libertad sexual y reproductiva) entre otros.
También menciona, los problemas de salubridad son a causa de fugas de agua en las unidades de baterías sanitarias, y de los graves inconvenientes de humedad en sus celdas. Así mismo, que enfrentan las fallas del sistema eléctrico, impidiendo a los reclusos leer y estudiar para resocializarse y cumplir con las obligaciones para redimir sus penas.
Alude, que el hacinamiento en la casa de reclusión había aumentado los hechos de violencia que se producían en su interior y los riesgos de amotinamiento e incendios. 5 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 3.
Fundamentos de derecho. Se señalan como fundamentos normativos: el artículo 88 de la Constitución Política, la Ley 472 de 1998, y el artículo 144 de la Ley 1437 del 2011. Explica que con la conductas descritas las entidades accionadas están vulnerando los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, a la moralidad administrativa, como derechos e intereses colectivos definidos en la Constitución, las Leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia; señalando en el acápite de fundamentos de hecho, que los anteriores derechos son susceptibles de ser protegidos a través del ejercicio de la Acción Popular.
En lo relativo a los derechos a la seguridad y salubridad públicas manifiesta que se ven vulnerados con las falencias que presenta el establecimiento carcelario del departamento del Vichada, como lo son la carencia de baños, de habitaciones adecuadas para que los pacientes tengan un descanso digno y una recuperación exitosa después de las intervenciones quirúrgicas, no poseen un lugar adecuado para ubicar a los internos que requieren aislamiento, y el contagio de enfermedades provocado por el constante hacinamiento.
En cuanto al derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, indica que es infringido porque el departamento del Vichada usa como establecimiento penitenciario y carcelario una casa sin seguridad para los reclusos, quienes sufren los problemas de salubridad indicados en los supuestos fácticos.
Estima que se trata de un derecho colectivo que dota a las personas de la garantía de acceso en condiciones de calidad al servicio de salud, por consiguiente, las instalaciones mínimas de la casa cárcel, así como los elementos para la prestación del servicio de salud deben estar en perfectas condiciones; y asevera que la dependencia de sanidad de la reclusión de hombres y mujeres del Vichada presenta serios problemas de higiene, lo que conlleva importantes riesgos para la salud de quienes reciben dicho servicio, como consecuencia de las fallas estructurales de la casa en donde no existe área de sanidad.
En concordancia, expone que el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente es transgredido, ya que se demuestra la existencia de una amenaza real y actual para la comunidad carcelaria, quienes se encuentran en 6 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA situación de vulnerabilidad, señalando que la casa cárcel no tiene medidas de seguridad para detener una asonada, una fuga de presos colectiva y no reúne ninguna normatividad en lo que respecta a su infraestructura.
Señala que el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, implica la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen de forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo.
Sobre la moralidad administrativa, establece que se ve afectada si las entidades demandas han destinado recursos públicos para la casa cárcel del departamento del Vichada y estos no han sido incorporados o ejecutados; y refiere que la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se predica únicamente del fuero interno de los servidores públicos sino que «abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad».
Al finalizar, menciona que las deficiencias descritas generan un estado de cosas inconstitucionales para lo cual cita diversas sentencias en materia penitenciaria y carcelaria, como lo son las sentencias T-153 de 1998, T-388 de 2013, y T762 de 2015, que pretende sirvan de fundamento para este caso. 4. Contestaciones de la demanda. 4.1 Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-.
La apoderada del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, encontrándose dentro del término legal, contesta la demanda3 manifestando su oposición a las pretensiones, por considerar que carecen de sustento fáctico y jurídico, ya que por disposición legal ese Instituto no es el llamado a garantizar los derechos de las personas que se encuentran privadas de la libertad en la cárcel departamental del Vichada, y tampoco es la entidad llamada a realizar actividades tendientes a mejorar la infraestructura del mencionado centro carcelario.
En cuanto a los hechos, manifiesta que son desconocidos para la entidad. Expone que la función del INPEC fue determinada a través de la Ley 65 de 1993 modificada por la Ley 1709 de 2014, quedando claro que la misma va dirigida a las personas privadas de la libertad en calidad de condenados, esto es, que por disposición de sentencia judicial se haya determinado la culpabilidad por un hecho punible y se tenga decidida la privación de la libertad por un periodo de tiempo 3 Archivo «027.
Contesta INPEC». 7 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA determinado. También hizo referencia a que el legislador estableció en las mismas leyes responsabilidades en materia carcelaria a los municipios y departamentos.
Establece que además de que en el orden territorial existen establecimientos a cargo del INPEC, también se previó la competencia para los municipios, distritos y departamentos de crear cárceles a su cargo, con el objetivo albergar un tipo concreto de personas. Indica que la Ley 65 de 1993 en el artículo 19 estableció la posibilidad para el INPEC de recibo de presos de departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, siempre que medie acuerdo o convenio, lo que implica una intervención en lo que refiere a recibo de personas privadas de la libertad de manera preventiva- sindicados, mas no otorga obligación alguna en lo que refiere a infraestructura y derechos que se deban garantizar frente a personas recluidas en las cárceles municipales o departamentales.
Concluye que el INPEC debe velar por las personas que se encuentran privadas de la libertad en los diferentes establecimientos que están bajo su responsabilidad, para que regresen a la sociedad en las mismas condiciones físicas y psíquicas en que ingresaron; por lo cual, al ser las personas cuyos derechos se pretenden proteger privados de la libertad a cargo de la Cárcel Departamental de Vichada debe ser el mencionado departamento el que garantice los derechos y garantías de las PPL allí recluidas, por lo que formula la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.2.
Ministerio de Justicia y del Derecho. El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho expone sus argumentos de defensa4, señalando su oposición a las pretensiones, y en cuanto a los hechos indica que en razón a que el actor no hace manifestaciones claras, concretas y expresas respecto de acciones u omisiones en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho que denoten falla del servicio o incumplimiento de las obligaciones a su cargo, no le constan y, por tanto, se atiene a lo que sea probado.
Argumenta que las eventuales acciones u omisiones que refiere el actor popular han ocasionado la vulneración de los derechos e intereses colectivos, objetivamente se refieren a atribuciones radicadas en las entidades departamental y municipales directamente relacionadas con la administración de los centros carcelarios para las personas privadas de su libertad en calidad de sindicadas o condenadas por contravenciones por orden de autoridad policial y con el suministro de servicios y bienes para los mismos, concluyendo que, no se le puede atribuir responsabilidad al Ministerio de Justicia y del Derecho toda vez que la entidad no participó, contribuyó o realizó los hechos eficientes materia del litigio y, por tanto, en cuanto a esta entidad, se impone su absolución. Cita una sentencia proferida por la Sección 4 Archivo «028.
Contesta Min Justicia». 8 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Primera del Consejo de Estado, M.P Nubia Margoth Peña Garzón, Rad. 66001-23-33- 000-2016-00517-02. Propone como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, considerando que, en virtud de la sentencia mencionada y de las competencias de administración, construcción, adecuación física, sanidad, salubridad, atención básica y suministro de bienes y servicios de infraestructura penitenciaria y carcelaria radicadas directamente en cabeza de los entes territoriales, para el caso de los municipios de Puerto Carreño, Cumaribo, La Primavera y Santa Rosalía, el Ministerio de Justicia y del Derecho no es la entidad llamada a responder eventualmente por la posible violación de los derechos e intereses colectivos aducidos según la causa petendi del actor popular, razón por la cual, materialmente la entidad ministerial no está legitimada por pasiva en el asunto. 4.3.
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC. La apoderada de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- contesta la demanda,5 manifestando su oposición a las pretensiones, y en cuanto a los hechos, manifestó que carecen de fundamento, pues de ninguna manera hacen responsable a la USPEC, de conformidad con el marco funcional y de competencias del Decreto 4150 de 2011, la Ley 1709 de 2014 y el Decreto 1069 de 2015, y demás que lo adicionan y complementan.
Alude que el Gobierno Nacional, a través del Decreto 4150 de 2011, creó dicha Unidad, con el fin de que el Estado contara con una entidad especializada en la gestión y operación para el suministro de bienes y la prestación de servicios requeridos para garantizar el bienestar de la población privada de la libertad, y de esta manera, brindar apoyo administrativo y de ejecución de actividades que soporten al INPEC para el cumplimiento de sus objetivos de modo más eficiente, estableciendo, como se indica en el artículo 4 ibídem.
Solicita que las pretensiones sean resueltas de manera desfavorable, por no estar configurada una conducta activa u omisiva por parte de la USPEC, en virtud de la cual se hayan transgredido o amenazado los derechos colectivos reglamentados en los artículos 2 y 4 de la Ley 472 de 1998. Como excepciones propone las siguientes: i) rechazo de la demanda por agotamiento satisfactorio del requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, debido a que se respondió de manera positiva a la solicitud previa del accionante de adoptar las medidas necesarias para impedir la afectación de los derechos colectivos, y ii) demanda sin requisitos formales, dado que considera que el actor presento un escueto escrito consignando afirmaciones que no se compadecen con la realidad de los hechos, sin hacer un desarrollo mínimo de la violación de los 5 Archivo «032.
Contesta USPEC» 9 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA derechos colectivos que pretende alegar. 4.4. Departamento del Vichada. El apoderado del Departamento del Vichada expuso sus argumentos de defensa6 su oposición a las pretensiones, y en cuanto a los hechos indicó que no contienen reproche dirigido a esa entidad que dé lugar a pronunciamiento, y que lo expresado contiene la descripción de situaciones que deberán ser objeto de prueba.
Señala que como ente territorial son conscientes de la problemática que se presenta con la crisis carcelaria, y que el departamento ha hecho lo que está a su alcance, ya que es una cárcel de carácter municipal, no obstante, solicita que ordene al Gobierno Nacional destinar recursos para poder salir del problema. Se fundamenta en que, a partir de la Carta Política de 1991, se ampliaron las posibilidades de descentralización, y, en consecuencia, el traslado de competencias del sector central a las entidades territoriales, más aún en tratándose de determinados servicios como el que es objeto de análisis, bajo las condiciones y requisitos establecidos por la propia Constitución y la ley.
Explica que, en razón de lo anterior, y dada la naturaleza de la función carcelaria y penitenciaria, el legislador consideró conveniente trasladar las competencias señaladas en el artículo 17 respecto de las cárceles, para lo cual está facultado de conformidad con los artículos 150 numerales 2, 4, 8 y 23; artículo 154; artículo 189 numeral 17; artículo 200 numeral 1; artículo 201 numeral 1; artículos 209 y 210; artículo 286, artículo 298; y artículo 311 de la Constitución Política, entre otros.
En concordancia, afirma que el departamento en ningún momento incumplió con sus obligaciones y no es la entidad llamada a responder por las presuntas violaciones de derechos humanos a las personas privadas de la libertad. 4.5. Nación Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional. El apoderado de la Nación Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional expone sus argumentos de defensa7, señalando su oposición a las pretensiones en cuanto a la vinculación de esa entidad, por carecer de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que en la supuesta vulneración de derechos colectivos mencionados genéricamente en el escrito de demanda, no participa de ninguna manera, ni por acción ni por omisión. Expresa que del material probatorio es claro concluir que no existe evidencia que permita comprobar la presencia de cualquier clase de mención o participación del 6 Archivo «030.
Contesta Dpto Vichada» 7 Archivo «031. Contesta Min Defensa -Ejercol» 10 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Ministerio de Defensa en la tarea de administración y control de los centros de reclusión del país y, en especial, del departamento del Vichada.
Adicional a lo anterior, considera que se deberá verificar si las cuestiones reclamadas ya han sido desatadas por la administración de justicia a través de las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, que han declarado el estado de cosas inconstitucional respecto de los sucesos descritos por el actor, con lo cual el trámite deberá ser adecuado al acatamiento de las Acciones de Tutela proferidas.
Enfatiza que de la lectura del artículo 5 del Decreto 1512 de 2000 y del artículo 15 de la Ley 65 de 1993, emerge que la política carcelaria y la situación de los establecimientos penitenciales mencionados por el actor, escapan de la órbita funcional de dicho ministerio. Formula como excepciones siguientes la i) falta de legitimación en la causa por pasiva, señalando que carece por completo de cualquier injerencia en el asunto, y de ii) ineptitud de demanda por falta de requisitos formales, debido a que el accionante al subsanar las deficiencias expuestas en la providencia 10 de agosto de 2021, se declaró sorprendido por el requerimiento del despacho, incumpliendo la determinación judicial, plasmando de manera reiterativa la misma situación fáctica que fue objeto de crítica en el auto inadmisorio y no aclaró los hechos y la solicitud de sus pretensiones frente a cada uno de los demandados. 4.6.
Municipio de Cumaribo. La apoderada del Municipio de la Cumaribo expuso sus argumentos de defensa8, señalando su oposición a las pretensiones, afirmando que sí ha dado cumplimiento a las obligaciones de la Ley 65 de 1993, atendiendo a que, ante la circunstancia de no disponer de un lugar de reclusión preventiva para personas privadas de la libertad por orden de autoridad competente, dispone dentro de sus partidas presupuestales un rubro tendiente a cubrir y garantizar lo necesario para el cumplimiento del traslado, manutención y garantía de las personas privadas de la libertad, es por eso que haciendo uso del artículo 19 de la Ley 65 de 1993, celebra convenios interadministrativos con el Municipio de Puerto Carreño, cuya suscripción garantiza los derechos fundamentales y/o colectivos de las personas privadas de su libertad y reconoce dineros adicionales para las nuevas cargas que implica la asunción de estos nuevos presos.
Alude que está lejos de vulnerar los derechos colectivos invocados, ya que, se garantiza el sostenimiento de las cárceles, de las personas detenidas y del personal quien está a cargo de los reclusos; sin embargo, coloca de presente que quien tiene la potestad material de la cárcel es el Municipio de Puerto Carreño, quien administra y dispone de todas las medidas necesarias para el establecimiento carcelario. 8 Archivo «033.
Contesta Mpio Cumaribo» 11 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Expresa que el municipio de Cumaribo con la suscripción del convenio interadministrativo ha actuado de buena fe y garantizando condiciones de vida digna en el penal, establecidas en el mandato constitucional y legal y en las directrices fijadas por la Procuraduría General de la Nación, en la Directiva No. 002 del 7 de julio de 2016.
Exalta que el Municipio de Cumaribo sin tener la administración material del centro de reclusión garantiza el mantenimiento y sostenimiento de la cárcel Municipal de Puerto Carreño Vichada, al punto que cada año invita al mencionado municipio a presentar oferta para «aunar esfuerzos administrativos y financieros destinados al sostenimiento y funcionamiento de la Cárcel Municipal de Puerto Carreño –Vichada».
Manifiesta que la administración municipal por medio del convenio 134 del 5 de marzo de 2021 destina un rubro de $210.000.000 para garantizar la vida digna, integridad física, alimentación adecuada y resocialización de quienes han sido cobijados con una situación penal de manera preventiva o definitiva. En cuanto a los derechos a la seguridad y salubridad pública, sostiene que la cárcel de Puerto Carreño sí cumple, porque se ejecutan a cabalidad los protocolos de bioseguridad contra el Covid-19, pues a los enfermos del centro de reclusión se les garantiza su derecho a la salud por medio de Hospital.
Frente a las condiciones alimenticias, alude que el Municipio de Cumaribo ha constatado que a los presos no se les ha dejado en estado de abandono por la alimentación y su plan de nutrición es balanceado y adecuado. Explica que del material probatorio allegado se puede constatar que hay cumplimiento de las reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos, que están consagradas en la sentencia T-851 de 2004 MP.
Dr. Manuel Cepeda Espinosa. Indica que el municipio ha presentado propuesta para el mantenimiento y sostenimiento de la cárcel municipal de Puerto Carreño, y que dentro del Plan de Desarrollo Municipal existe una línea estratégica para realizar el convenio anual con institucionales carcelarios y penitenciarios, y en la supervisión del convenio interadministrativo se ha dejado constancia de las actividades realizadas, conforme a los informes presentados, dándose cumplimiento a los compromisos establecidos.
Formula la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, señalando que quien debe garantizar lo solicitado es el Ministerio del Interior y de Justicia, el INPEC y la USPEC. 4.7. Municipio de Santa Rosalía. 12 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA El apoderado del Municipio de Santa Rosalía expone sus argumentos de defensa,9 señalando su oposición a las pretensiones, y en cuanto a los hechos indica que no indican las circunstancias claras en relación con que el municipio de Santa Rosalía este inmerso en alguna falla del servicio o incumpliendo de alguna obligación. Señala que si bien es cierto que la Ley 65 de 1993 establece que pertenece a los entes territoriales la creación y sostenimiento de las cárceles, el municipio de Santa Rosalía no tiene cárceles para sus reclusos; pero en su lugar existe un convenio Inter administrativo con la Gobernación del Vichada para el sostenimiento de la cárcel de Puerto Carreño, y dentro de las obligaciones del municipio de Santa Rosalía se encuentra la de hacer los respectivos giros periódicos presupuestales a la Alcaldía de Puerto Carreño, para que se encargue del sostenimiento de la cárcel municipal.
Afirma que el municipio de Santa Rosalía ha venido cumpliendo con sus obligaciones de asignar y girar al Municipio de Puerto Carreño el presupuesto económico para el sostenimiento carcelario ya mencionado, y a quien le corresponde realizar las actividades administrativas necesarias para el buen funcionamiento de la cárcel, es quien recibe los recursos económicos girados por los municipios del Vichada, con fundamento en la autonomía administrativa de la que gozan las entidades territoriales consagrada en el artículo 287 de la Constitución Política.
Considera que no se puede endilgar responsabilidad alguna en el sostenimiento y actividades de obras de mejoramiento de la Cárcel Municipal de Puerto Carreño, ya que dicho municipio goza de autonomía administrativa para realizar mejoras de sostenimiento de la cárcel. Propone como excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, siendo la Cárcel de Puerto Carreño un bien a cargo de Puerto Carreño, y bajo el artículo 287 de la Constitución es la autoridad competente para la realización de obras de sostenimiento, ii) incumplimiento del principio procesal de onus probando incumbit actori- al demandante le incumbe él deber de probar los hechos en que funda su acción, debido a que la Acción Popular ha sido solicitada con base en supuestos o interpretaciones subjetivas que hace improcedente que se despachen sus pretensiones favorablemente, y iii) el municipio de Santa Rosalía no ha vulnerado los derechos colectivos invocados, por las razones expuestas anteriormente. 4.8.
Municipio de Puerto Carreño. Al concurrir a dar contestación de la demanda de manera extemporánea10, mediante auto del 5 de julio de 202211 no se tuvo en cuenta la contestación de la demanda por parte del Municipio de Puerto Carreño. 9 Archivo «057. Mpio Santa Rosalía aclara contestación demanda» 10Archivo «034. Contesta Mpio Puerto Carreño» 11Archivo «083.
Auto 5 julio 2022 -Decreta pruebas» 13 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 4.9. Municipio de La Primavera. Teniendo de presente que la alcaldesa del Municipio de la Primavera, concurrió a contestar la demanda12, mediante proveído del 5 de julio de 202213 se tuvo por no contestada por parte de dicha entidad territorial, al haberse ejercido la defensa sin la intervención de un apoderado judicial. 5.
Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento. Dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se realizó Audiencia de Pacto de Cumplimiento el 8 de abril de 202214, en donde debido a la inasistencia de algunas demandadas y su representante legal o delegado no fue posible llegar a un pacto de cumplimiento. No obstante, se concedió el uso de la palabra a las partes para que pudiesen manifestarse respecto de las gestiones realizadas para solucionar la problemática planteada, y finalmente, de conformidad con el literal b) del artículo 272 de la Ley 472 de 1998, se declaró fallida la audiencia, y se dispuso que en auto separado se dispondría el decreto de la práctica de pruebas. 6.
Trámite procesal. La demanda fue presentada el 4 de agosto de 202115, y se dispuso su inadmisión mediante proveído del 10 de agosto de 202116, y seguidamente en auto del 8 de septiembre de 202117 se procedió a admitir la misma. Posteriormente, mediante Oficio DCPAP No. 106 del 11 de noviembre de 202118 la Magistrada Claudia Patricia Alonso Pérez manifestó su impedimento para conocer del presente proceso; y a través de auto del 18 de noviembre de 202119 la Sala de Decisión Dual No. 1 declaró fundado el impedimento asumiendo el conocimiento del asunto.
Luego, mediante autos del 1 de febrero20 y del 8 de marzo de 202221 se convoca a las partes, al Ministerio Público y demás interesados, para llevar a cabo Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento, la cual se adelantó el 8 de abril de 202222 conforme a lo indicado en precedencia. 12 Archivo «029. Contesta Mpio de La Primavera» 13Archivo «083.
Auto 5 julio 2022 -Decreta pruebas» 14 Archivo «074. Acta Audiencia Pacto de Cumplimiento 8 abril 2022» 15 Archivo «017. Acta de Reparto» 16 Archivo «019. Auto 10 ago 2021 -inadmite dda» 17 Archivo «022. Auto 8 sep 2021 -Admite demanda» 18 Archivo «042. Oficio DCPAP No. 106 del 11 nov 2021 -Magistrada manifiesta impedimento» 19 Archivo «045.
Auto 18 nov 2021 -Acepta imped -Avoca cto» 20 Archivo «047. Auto 1 feb 2022 -Fija fecha Pacto Cumplimiento» 21 Archivo «055. Auto 8 marzo 2022 -Fija fecha pacto de cumplimiento» 22 Archivo «074. Acta Audiencia Pacto de Cumplimiento 8 abril 2022» 14 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Después, en auto del 5 de julio de 202223 se tuvo por contestada la demanda por parte de las entidades enjuiciadas, exceptuando a los Municipios de Puerto Carreño y La Primavera, por los motivos indicados en el acápite respectivo; además se decretó la práctica de pruebas.
Surtida la etapa probatoria, en auto del 17 de enero de 202324 se puso en conocimiento de las partes los documentos incorporados, y una vez ejecutoriado sin manifestación al respecto se tuvo por cerrada la etapa probatoria. Finalmente, mediante proveído del 31 de enero de 202325 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 7.
Alegatos de conclusión. 7.1. Ministerio de Justicia y Derecho. El apoderado de Ministerio de Justicia y Derecho, indica en esta oportunidad26 que de acuerdo al Decreto 1427 de 2017 (numeral 5 del artículo 2, y numerales 1, 4, 5 y 14 del artículo 21) y el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no es la autoridad que material y jurídicamente tiene la competencia para realizar o no las actuaciones pretendidas por el actor popular, ni la llamada a responder por la supuesta violación de los derechos e intereses colectivos de los habitantes del Departamento del Vichada; y advierte, que se presenta un contrasentido exigirles a las autoridades no proceder con las actuaciones concretas y específicas encaminadas a la mitigación y solución del problema estructural relacionado con la falta de infraestructura carcelaria para las personas sindicadas o condenadas.
Cita jurisprudencia del Consejo de Estado y concluye señalando que las eventuales acciones u omisiones que han ocasionado la vulneración de los derechos e intereses colectivos objetivamente refieren a atribuciones radicadas en las entidades departamental y municipal relacionadas con la administración de los centros carcelarios, y solicita negar las pretensiones de la demanda o que se declare la falta de legitimación material en la causa por pasiva respecto de esa entidad. 7.2.
Instituto Nacional Penitenciario y carcelario INPEC. El apoderado del Instituto Nacional Penitenciario y carcelario INPEC27 reitera los argumentos presentados en el escrito de contestación de demanda y sostiene que no es el llamado a garantizar los derechos de las personas que se encuentran privadas 23 Archivo «083. Auto 5 julio 2022 -Decreta pruebas» 24Archivo «132.
Auto 17 enero 2023 -Pone en cto documental» 25 Archivo «134. Auto 31 enero 2023 -Traslado alegatos» 26 Archivo «135. Alegatos MinJusticia». 27Archivo «136. Alegatos INPEC». 15 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA de la libertad en la cárcel departamental del Vichada, ni la entidad llamada a realizar actividades tendientes a mejorar la infraestructura del mencionado centro carcelario, y cita lo señalado por la Procuraduría general de la Nación respecto al deber legal de las de las entidades territoriales frente a la población privada de la libertad, en Directivas 003 de 2014 y 002 de 2016, oficio 000392 de 2020. 7.3.
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC. El apoderado de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC.28 señala que el centro de reclusión es del orden municipal y no hace parte de los establecimientos a cargo del INPEC por lo que no es competencia funcional de la USPEC, careciendo de competencia para llevar a cabo intervención en dicho centro carcelario.
Alude que, revisados los archivos de la entidad, se tuvo conocimiento de una visita a mediados de 2019, a un predio ubicado en el Municipio de Puerto Carreño donde se conceptuó que el predio era viable, siempre que se ajustara a las recomendaciones descritas en dicho concepto. Cita los Decretos 4150 y 4151 de 2011, para colegir que la USPEC carece de competencia funcional para atender los requerimientos que en materia de infraestructura se presenten en los diferentes municipios del país, señalando que dicha responsabilidad es de los entes territoriales quienes de acuerdo al artículo 17 de la Ley 65 de 1993, parcialmente modificada por la Ley 1709 de 2014, tienen a su cargo las personas sindicadas y por tanto, deben atender la creación, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad.
Explica que los artículos 17 de la Ley 65 de 1993 y 76.6 de la Ley 715 de 2001 han aclarado que, subsidiariamente, los entes territoriales, en coordinación con el INPEC, pueden realizar las funciones correspondientes a la vigilancia de los sindicados en los centros de reclusión creados desde el orden territorial; resaltando que se abre la posibilidad para que los departamentos y municipios creen sus propios centros de reclusión, o incluso, para que municipios en conjunto convengan la creación de estos centros (artículos 17 y 18), y que en materia de financiación de la PPL en condición de sindicados, la obligación está directamente en cabeza de los entes territoriales conforme a los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993.
No obstante, señala que en aplicación de los principios de colaboración y coordinación entre entidades públicas, la USPEC viene prestando la asesoría y /o acompañamiento técnico a los entes territoriales que lo soliciten, a efectos de adquirir predios para la construcción de cárceles, para revisar las condiciones y si se cumple con la norma existente para la construcción de centros de reclusión. 28 Archivo «137.
Alegatos USPEC» 16 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Finalmente, recuerda que siendo consecuente con lo expuesto en la Directiva 0018 de septiembre 29 de 2021 de la Procuraduría General de la Nación, donde se insta a los entes territoriales a dar aplicación al artículo 17 de la Ley 65 de 1993, menciona que debe tenerse en cuenta la sentencia SU-122-22.
Hace alusión a la determinación de necesidades de los establecimientos carcelarios a cargo del INPEC, y menciona como excepciones el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales por parte de la administración, la realización por parte de la USPEC de actuaciones tendientes a lograr la protección de los derechos colectivos, la priorización de obras, la ausencia de los requisitos de procedibilidad de la acción y la inexistencia de vulneración al derecho colectivo a realización de obras de infraestructura; concluyendo con una exposición acerca de los recursos asignados a la USPEC. 7.4.
Municipio de Santa Rosalía. Por su parte, la apoderada del Municipio de Santa Rosalía 29 afirma que ni por acción u omisión dicha entidad ha sido transgresora de los derechos colectivos invocados por el accionante en contra de los PPL, y resulta improcedente la Acción Popular frente a dicho municipio por no existir legitimación en la causa por pasiva.
Menciona que la Alcaldía del municipio de Santa Rosalía ostenta unos deberes de transferencia de recursos para el sostenimiento de internos que son recluidos en la cárcel de Puerto Carreño, obligación que se cumple en debida forma; y que para lo anterior suscribió el 7 de julio de 2022 con el municipio de Puerto Convenio Interadministrativo (Contrato No. 148 de 27 de julio de 2022) por $80.000.000 destinados al sostenimiento y funcionamiento de la cárcel municipal de Puerto Carreño, y para la vigencia de 2023 se pretende el mismo apoyo encontrándose el convenio interadministrativo en etapa precontractual.
Explica que las funciones de amparo de estos derechos colectivos les corresponde directamente a quienes se encarguen de la administración de estos centros penitenciarios y carcelarios, de acuerdo a lo establecido en el artículo 1 del Decreto 4151 de 2011; y asevera que ese municipio actualmente no ostenta la obligación constitucional y legal de garantizar al personal encarcelado el reconocimiento y protección de los derechos que se tienen como amenazados, pues quien ostenta la facultad protectora de esos intereses y garantías es el Municipio de Puerto Carreño, toda vez que maneja los recursos dispuestos para el correcto funcionamiento del establecimiento carcelario conjuntamente con el INPEC. 7.5.
La Nación -Ministerio de Defensa– Ejército Nacional. 29 Archivo «138. Alegatos Mpio Santa Rosalía» 17 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA El apoderado de la Nación Ministerio de Defensa– Ejército Nacional30, alega que con base en el análisis del material probatorio recaudado, es claro concluir que no existe evidencia que permita comprobar la participación del Ministerio de Defensa en la tarea de administración y control de los centros de reclusión del país y, en especial, del Departamento del Vichada.
Enfatiza que de la lectura del artículo 5 del Decreto 1512 de 2000, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional, y del artículo 15 de la Ley 65 de 1993, emerge que la política carcelaria y la situación de los establecimientos penitenciales mencionados por el actor popular, escapan por completo de la órbita funcional de dicho Ministerio.
Agrega que deberá verificarse si las cuestiones reclamadas en la demanda ya han sido desatadas por la administración de justicia a través de las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, que han declarado el estado de cosas inconstitucional respecto de los sucesos descritos por el Procurador Regional del Vichada, con lo cual el trámite a emprender deberá ser adecuado al acatamiento de las Acciones de Tutela proferidas y el incidente de desacato propio de ese trámite. 7.6.
Departamento del Vichada. El apoderado del Departamento del Vichada31 reiteró los argumentos presentados en el escrito de contestación de la demanda, replicando que se trata de una cárcel de carácter municipal, y el Departamento de Vichada siempre ha estado presto para colaborar frente a dicha problemática y ha invertido los recursos necesarios; sin embargo, alude que desde una óptica jurídica realizar mejoras o mantenimiento sobre el inmueble donde funciona la cárcel no se ha podido, porque dicho inmueble es de propiedad de una persona natural, citando pronunciamientos del Consejo de Estado sobre el principio de planeación. Señala que a partir de la Carta Política se ampliaron las posibilidades de descentralización, y en consecuencia de traslado de competencias del sector central a las entidades territoriales, y explica que el legislador consideró conveniente trasladar las competencias señaladas en el artículo 17 respecto de las cárceles, para lo cual está facultado de conformidad con los artículos 150 numerales 2, 4, 8 y 23; articulo 154; artículo 189 numeral 17; artículo 200 numeral 1º; artículo 201 numeral 1º; artículo 209 y 210; artículo 286, 298 y 311 de la Constitución, entre otros Concluye que el Departamento de Vichada ha cumplido con las obligaciones como lo establece el ordenamiento jurídico y el precedente del Consejo de Estado frente al tema, y solicita negar las solicitudes de condena o responsabilidad al Departamento de Vichada. 30 Archivo «139.
Alegatos Min Defensa» 31 Archivo «141. Alegatos Dpto Vichada» 18 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 7.7. Municipio de Cumaribo. La apoderada del Municipio de Cumaribo32 afirma que la normatividad le confiere la función de la infraestructura para la prestación del servicio carcelario a la USPEC, quien deberá garantizar las instalaciones y los elementos necesarios para el cumplimiento de las penas impuestas por los jueces penales, por lo que es posible predicar la falta de legitimación en la causa, más si se tiene en cuenta que dichas entidades, suscribieron el Convenio Marco Interadministrativo con recursos del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSECON, que busca generar alternativas para auspiciar programas y proyectos que sean presentados por entidades del orden territorial y que estén relacionados con la construcción de centros de detención transitoria.
Reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en lo referente a la inexistencia de obligaciones a cargo del Municipio de Cumaribo; sin embargo, menciona que a través de la suscripción de convenios interadministrativos dicho municipio ha garantizado el mantenimiento y sostenimiento de la cárcel municipal de Puerto Carreño. Se refiere a la carencia actual de objeto por acaecimiento de una situación sobreviniente, explicando que la población privada de la libertad fue vacunada contra el Covid-19 y este fue uno de los supuestos centrales para presentar la Acción Popular y al emprenderse la vacunación se garantizó la salud de los reclusos de la cárcel de Puerto Carreño y el no contagio del virus.
El accionante, y los apoderados de los Municipio de Puerto Carreño y La Primavera no presentaron alegatos de conclusión. 7.10. Concepto de Ministerio Público. Por su parte, la representante del Ministerio Público emitió concepto33, resaltando inicialmente los antecedentes relevantes dentro del proceso, y realizando precisiones jurídicas en torno a la procedencia de la Acción Popular, la relación jurídica entre el Estado y las personas privadas de la libertad, y el estado de cosas inconstitucional frente a la PPL.
Frente al caso, cita lo concluido en la visita realizada a la casa cárcel el 11 de octubre de 2022 que fue ordenada dentro del proceso, y colige que, dadas las condiciones deficitarias (hacinamiento superior al 400%), de insalubridad e inseguridad física por la infraestructura propia de la casa de reclusión, es menester definir, de quien es la casa cárcel, y a cargo de quien se encuentra. 32 Archivo «140.
Alegatos Mpio Cumaribo» 33 Archivo «143. Concepto Ministerio Público» 19 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Desarrolla lo anterior, a partir de los artículos 17 y 21 de la Ley 65 de 1993, de lo informado por el Ministerio de Justicia, el INPEC y por el Departamento Nacional de Planeación, refiriendo que, sería en forma exclusiva de los municipios y el departamento a quienes, en este caso particular, les corresponde asumir no solo los costos de construcción sino también los de funcionamiento de la cárcel, pues aun cuando el USPEC es la entidad especializada en la gestión y operación para el suministro de bienes y la prestación de servicios para garantizar el bienestar de la PPL a cargo del INPEC, el centro por el que se debate, no está bajo la responsabilidad del INPEC.
Afirma que resultaba de gran importancia, conforme lo solicitó el Despacho, acreditar la cantidad y calidad de la PPL que se había recibido en el centro de reclusión en los últimos 5 años para precisar a cuál de los Municipios del Departamento del Vichada, le pertenece de mayor manera esa población, pero no se cuenta con ello. Seguidamente explica que sí se tiene identificado que el inmueble no es de propiedad del municipio, sino que le fue dado en comodato y por ende no puede realizarse su demolición, en tanto que las construcciones deben ceñirse a aquellas estrictamente necesarias para superar la “ruina” que amenaza el predio, dadas sus condiciones de vetustez y su uso y abuso por espacio superior a 10 años.
Indica que, al amparo de las decisiones que sobre el ECI ha adoptado la Corte Constitucional y al seguimiento especial sobre el grave problema de hacinamiento que se presenta en los centros de reclusión del país, en la actualidad la política criminal del país, se estructura sobre la base que cada entidad territorial asume la responsabilidad que le corresponde en el manejo de su PPL.
Alude que para los municipios del departamento del Vichada sin excepción, no se cuenta con una infraestructura que permita calificar, siquiera medianamente como centro de reclusión para atender su PPL, por lo cual, la única posibilidad a mediano y corto plazo para solventar las graves debilidades advertidas frente a la población privada de libertad, que comprometen igualmente los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es acudir a la figura de convenio con el INPEC, concediendo para ello, un plazo no superior a 6 meses, con el fin que se identifique la procedencia de la PPL que se halla allí recluida.
Aclara que, mientras se cumple la decisión adoptada, deberá darse cumplimiento a la regla de equilibrio establecida en la sentencia T-388 de 2013, explicando que se trata de una orden de amparo de los derechos colectivos de la comunidad que habita Puerto Carreño, al considerar que las condiciones de hacinamiento, insalubridad, 20 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA carencia de servicios básicos, y amenaza de ruina de la edificación en la cual cohabitan hombres y mujeres, afectan la salubridad pública de toda la comunidad de esa población, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente pues la construcción puede venirse al piso en cualquier momento pasando a ser una desastre regional con las consecuentes responsabilidades para el Estado.
Conforme a lo anterior, solicita acceder a decretar la protección invocada por el accionante, excepto en cuanto se relaciona con la moralidad administrativa pues no se ha advertido su compromiso en forma concreta. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Esta corporación es competente para resolver el presente asunto de conformidad con el numeral 14 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta que se trata de un asunto «relativo a la protección de derechos e intereses colectivos», en concordancia con el artículo 16 de la Ley 472 de 1998. 3.
Problema Jurídico. Consiste en determinar si la Nación -Ministerio de Justicia y del Derecho y/o Ministerio de Defensa-, INPEC, USPEC, Departamento del Vichada y/o los Municipios de Puerto Carreño, Cumaribo, La Primavera y Santa Rosalía han desconocido los derechos colectivos previstos en el artículo 88 de la Constitución Política y en los literales g), h), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relacionados con la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y la moralidad administrativa, con ocasión de la operación de la casa cárcel ubicada en el Municipio de Puerto Carreño, y consecuentemente, si en defensa de los derechos de las personas privadas de la libertad y de la comunidad, resulta viable establecer las medidas que deben adoptarse teniendo en cuenta el ámbito de las competencias de las entidades accionadas, atendiendo a la normatividad vigente en materia penitenciaria y carcelaria y los parámetros que ha definido la Corte Constitucional frente al estado de cosas inconstitucional en la materia.
Una vez planteado lo anterior, procede la Sala a delimitar el sub examine teniendo en cuenta lo siguiente: 21 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 4. Generalidades de la Acción Popular.
La Acción Popular corresponde al medio idóneo para obtener a través de una decisión judicial el amparo a la vulneración o amenaza de derechos e intereses colectivos, los cuales pueden verse amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en ejercicio de funciones administrativas, y encuentra su fundamento normativo en el artículo 88 de la Constitución Política, en los siguientes términos: “Artículo 88.
La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y las salubridades públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También se regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.” Este artículo, se encuentra reglamentado por la Ley 472 de 1998, que dispuso en sus artículos 2 y 9 lo siguiente: “Artículo 2. Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuera posible”. “Artículo 9. Procedencia de las acciones populares. Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.
En la Ley 1437 de 2011 esta acción se contempló bajo el medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, que en el artículo 144 establece: “Artículo 144. Protección de los Derechos e Intereses Colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.
(Expresión subrayada declarada Exequible por los cargos analizados, mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-644 de 2011) 22 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.
Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.” De los anteriores preceptos normativos en su conjunto, puede concluirse que el ejercicio de la Acción Popular o del medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, ampara no solo la amenaza sino también la vulneración de estos derechos, en su mayoría enlistados en el artículo 434 de la Ley 472 de 1998; de manera que este tipo de acciones no constituyen una controversia entre partes que defienden intereses particulares, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos ya consolidados.
Al respecto, el Consejo de Estado35 ha definido los derechos colectivos, así: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley”36 “Los derechos particulares comunes a un grupo de personas no constituyen derechos colectivos”37 34 “Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. Parágrafo.- Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente Ley.” 35 Sección Primera, Sentencias del 18 de marzo de 2010, Rad. 44001-23-31-000-2005-00328-01(Ac), y del 10 de mayo de 2007, C.P. Martha Sofia Sanz Tobón, Rad. 76001-23-31-000-2003-01856-01. 36 Rad: 2003-00861.
Actor: Graciela Chiquito Jaramillo. C.P.: German Rodríguez V. 37 Rad: 2002-02261. Actor: Ana Silvia Gómez De Puentes. C.P.: Camilo Arciniegas A. 23 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA “No deben confundirse los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables.
La distinción entre intereses subjetivos y colectivos de un grupo depende de la posibilidad de apropiación exclusiva de los objetos o bienes materiales o inmateriales involucrados en la relación jurídica. Así, de los derechos colectivos puede afirmarse que a pesar de pertenecer a todos los miembros de una comunidad ninguno puede apropiarse de ellos con exclusión de los demás; en tanto que en relación con los derechos individuales, cada uno de los sujetos que pertenecen al grupo puede obtener la satisfacción de su derecho de forma individual y en momento diferente o puede ejercerlo con exclusión de los demás, y solo por razones de orden práctico pueden reclamar conjuntamente la indemnización cuando han sufrido un daño por una causa común, sin perjuicio de las acciones individuales que cada uno pueda iniciar.”38 La misma Corporación39 ha señalado como características de la Acción Popular, que la distinguen de otros medios de control, que i) se dirige a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva; ii) procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses; iii) los derechos e intereses colectivos susceptibles de protección mediante el ejercicio de este medio de control, son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; iv) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; v) es una acción pública, que puede ser ejercida por toda persona y además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; vi) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y recaiga la sentencia estimatoria; y vii) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo, se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Como supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular, la misma jurisprudencia ha indicado los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana; y c) la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses40. 38 Rad: 2001-02012.
Actor: Omar De Jesús Flórez Morales. C.P.: Ricardo Hoyos Duque. 39 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 30 de junio de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad. 08001-23-31-000-2010-01160-02(AP), y Sala Plena, sentencia del 13 de febrero de 2018, C.P. William Hernández Gómez, Rad. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU) 40 Sentencia T-196 de 2019. 24 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 4.1.
Derecho a salubridad pública. La salud pública fue definida por el artículo 32 de la Ley 1122 de 2007 como «el conjunto de políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país», aclarando que dichas acciones se realizarán bajo la rectoría del Estado y deberán promover la participación responsable de todos los sectores de la comunidad.
De acuerdo con las Organizaciones Mundial de la Salud (OMS) y Panamericana de la Salud (OPS) la salud pública es entendida como «el esfuerzo organizado de la sociedad, principalmente a través de sus instituciones de carácter público, para mejorar, promover, proteger y restaurar la salud de las poblaciones por medio de actuaciones de alcance colectivo»41.
Por su parte, la Corte Constitucional42 ha definido la salubridad pública como: “la garantía de la salud de los ciudadanos” e implica “obligaciones que tiene el Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria”.
Igualmente, la alta corporación43 ha dejado claro que «La salud pública es entonces un desarrollo directo del derecho a la salud que prevé el artículo 49 superior. Esto, en tanto incorpora un servicio público a cargo del Estado, encaminado a proteger la salud de los integrantes de la sociedad desde una perspectiva integral que asume los desafíos que presenta la necesidad de garantizar la salud colectiva como medio para garantizar la salud individual de las personas».
Bajo este panorama, el derecho colectivo a la salubridad pública debe entenderse vulnerado en el momento en que el Estado, dentro sus obligaciones, omita la ejecución de la función de inspección y vigilancia, permitiendo poner en riesgo la salud pública de los ciudadanos. 4.2. Derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Dentro de las políticas definidas en el artículo 32 de la Ley 1122 de 2007, el Estado debe brindar acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como 41 https://www.paho.org/hq/dmdocuments/2010/FESP_Salud_Publica_en_las_Americas.pdf pág 47. 42 Sentencia T-579 de 2015. 43 Sentencia C-248 de 2019. 25 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA colectiva a garantizar las condiciones de vida de los ciudadanos, su bienestar y el desarrollo del país, y en este sentido, debe brindar las herramientas jurídicas, técnicas y de servicios para que tales condiciones puedan materializarse de forma efectiva.
Al respecto, el Consejo de Estado44 ha señalado que «en la lista enunciativa de derechos e intereses colectivos susceptibles de amparo a través de este instrumento, contenida en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, se consagra de manera textual en su literal h. Este derecho comprendido en su dimensión colectiva, debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por o garanticen su salud.
En este orden de ideas, puede pensarse en la estructura sanitaria (…)». De acuerdo a lo anterior, puede concluirse que la infraestructura de servicios es el conjunto de herramientas o instrumentos, encaminados al efectivo acceso de los ciudadanos a la satisfacción de sus derechos individuales y colectivos, y se traduce en la facultad que tiene la comunidad para exigirle al Estado la implementación de medidas, herramientas y proyectos encaminados a obtener dichas garantías. 4.3.
Derecho la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de manera general, se invoca para garantizar que la comunidad no esté expuesta a padecer posibles o inminentes alteraciones de las condiciones normales de vida o daños graves causados por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción del hombre, y demanda acciones preventivas, restablecedoras, de carácter humanitario o social, constituyéndose en un derecho de naturaleza eminentemente preventiva45 y se encuentra estrechamente relacionado con el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Es así que, para el Consejo de Estado46 «la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente es contemplado en la Ley 472 de 1998 como patrimonio común y público, derecho colectivo que debe ser protegido cuando sea amenazado, vulnerado o agraviado, consagrando la necesidad de su defensa y divulgación, que se garantiza con la acción popular cuando es vulnerado»; y los desastres, objeto del este derecho colectivo son los daños graves o alteraciones graves «de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del 44 Sentencia Consejo de Estado 19-04-2007 – Sección Tercera – Expediente 54001-23-31-000-2003-00266 – Acción Popular – Magistrado Ponente Alier Eduardo Hernández Enríquez – Actor Jairo Emilio Díaz Álvarez 45 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Rad. 25000-23-26-000-2005-01330-01. 46 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 25 de marzo de 2004, C.P. Ligia López Díaz, Rad. 25000- 23-25-000-2002-02922-01(AP-02922). 26 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social».
Tal como lo ha reseñado la jurisprudencia47, el Estado comenzó a asumir su función de ente planificador en la materia con la creación de la Dirección General para la Prevención y Atención de Desastres, y la conformación de Comités Regionales y Locales de Emergencias, dentro del marco jurídico institucional de la Ley 46 de 1988, que crea y organiza el sistema nacional para la prevención y atención a desastres, del Decreto Ley 919 de 1989, que organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, y del Decreto 93 de 1998, que adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
De manera que el contenido del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles es eminentemente preventivo, y busca garantizar la protección de la comunidad, con la adopción de medidas como el desalojo, reubicación, ayudas en dinero o en especie requeridas, ante la inminencia o posibilidad de un fenómeno desestabilizador, cuya naturaleza preventiva busca la evitación de la materialización de un daño o contingencia, que atiende, además, a los fines del esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes, y que todas las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y deberes. 4.4.
Derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Frente a la organización del territorio, el Estado ha fijado los lineamientos para organizar y diseñar la forma en que se construirán las diferentes estructuras y se diseñarán los espacios destinados a las distintas actividades, el transporte, zonas de uso común y de recreación, asentamiento de la industria, respetando la distribución ordenada y garantizando el medio ambiente sano y la armonía con la naturaleza, así como el desarrollo social, económico y ecológico.
Al respecto, el artículo 79 Constitucional contempla que «Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines».
En este orden de ideas, el ordenamiento territorial ha sido concebido como un instrumento de naturaleza dual: i) para el mantenimiento del orden público, y ii) 47 Ibídem. 27 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA para la planeación territorial, en virtud de la función que desarrolla en el ordenamiento jurídico: “En cuanto al ordenamiento territorial como instrumento para el mantenimiento del orden público, la ordenación del territorio es una medida de policía administrativa o de la función ordenadora de la administración que, a través de la determinación adecuada del espacio público (parques, plazas, vías, andenes, espacios sanitarios, equipamiento cultural y deportivo, etc.) y de la limitación de libertades y derechos, entre otros, del derecho a la propiedad, en desarrollo de la función constitucional que le es inherente (artículo 58 de la Constitución), del derecho al trabajo y de la libertad de empresa persigue, al amparo del principio de dignidad humana, crear condiciones materiales adecuadas para la convivencia en sociedad y para el correcto ejercicio de las libertades y derechos individuales y colectivos, bajo condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medio ambiental.
De esta manera, el ordenamiento territorial determina y se articula con las funciones policivas de los alcaldes y de los gobernadores. (…) el ordenamiento territorial es igualmente un instrumento de planeación del desarrollo de las colectividades públicas, denominadas en la Constitución entidades territoriales. Planear el desarrollo de las entidades territoriales consiste en una actividad prospectiva, política y técnica, de identificación de finalidades y la escogencia de los instrumentos para lograrlo, con la consideración adecuada de los riesgos a los que se exponen tales objetivos, en pro de la dirección ordenada de la actividad social, como medida anticipatoria y de guía de las actividades privadas y públicas.
Entendida la planeación de tal manera, el ordenamiento territorial permite a las entidades territoriales, a través de la concepción, configuración y proyección de su espacio físico urbano y rural, con una visión de mediano y largo plazo, propender hacia fines de interés general como, por ejemplo, la protección, conservación y recuperación del medio ambiente, del patrimonio histórico, el desarrollo económico, comercial, industrial, social y cultural de la comunidad, la prevención de desastres y la efectividad de derechos como el medio ambiente sano, la vivienda digna, la recreación y el espacio público”.48 En consecuencia, el ordenamiento territorial se estatuye como un derecho o interés colectivo para la población, pues con él se propende, como se indicó, la persecución de fines de interés general, y se encuentra estrechamente relacionado con la calidad de vida de las personas, pues el modo de organizar el territorio y el método de construcción y el uso de suelos garantizan los derechos a un ambiente sano, a la sanidad y la salubridad, y a la libre circulación, además de guardar el derecho a la vida en condiciones dignas y sanas: “42.
En el orden internacional existen una serie de instrumentos normativos que hacen parte del derecho ambiental, que tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales, del cual se destaca la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que en su preámbulo tiene como objetivo establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas y procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. 48 Sentencia C-138 de 2020. 28 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 43.
Estos principios se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por un lado, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política y, por el otro, debido a que el Estado Colombiano los hizo vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993”.49 El artículo 3 de la Ley 1454 de 2011 consagra los principios rectores de la ordenación del territorio, de los cuales resaltan la descentralización entre la Nación y los entes territoriales, en aras de promover una mayor capacidad de planeación, gestión y de administración de sus propios intereses; el principio de sostenibilidad, referente a la conciliación de este esquema con el crecimiento económico, sostenibilidad fiscal, equidad social y sostenibilidad ambiental; y principio de prospectiva, relativo a que el ordenamiento del territorio estará orientado por una visión compartida de país a largo plazo, con propósitos estratégicos que guíen el tipo de organización territorial requerida También debe indicarse que este derecho colectivo encuentra relación con los derechos a la salud, a la vida digna y salubridad pública, pues se recuerda que esta última es uno de los ejes del ordenamiento territorial que involucra la salud humana y las condiciones dignas de existencia. Al respecto, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado50, han definido que: “La salubridad pública como “la garantía de la salud de los ciudadanos” e implica “obligaciones que tiene el Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria”.
Esta garantía de la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, se materializa a través de las normas urbanísticas51, que tienen por objeto regular el uso, la ocupación y aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos, siendo obligación tanto de las autoridades públicas como en los particulares, respetar las normas que rigen la materia al momento de realizar actividades relacionadas con desarrollos urbanos. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que el núcleo esencial de este derecho comprende «i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de 49 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1° de noviembre de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00104-02.. 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de septiembre de 2009 y radicación 85001233100020040224401. – Corte Constitucional, sentencia T-579 de 2015. 51 Ley 388 de 1997. 29 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible»52, y que el derecho colectivo objeto de análisis resulta vulnerado cuando esas disposiciones se desconocen. 4.5.
Derecho a la moralidad administrativa. El derecho a la moralidad administrativa tiene su fuente en el artículo 209 de la Constitución al referir que «la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones», y el concepto de la misma ha sido desarrollado por la jurisprudencia Constitucional y del Consejo de Estado53, otorgándole una doble connotación, como principio de la administración pública, y como derecho colectivo54, que puede ser objeto de amparo mediante el ejercicio de la Acción Popular conforme al artículo 8855 de la Constitución. La moralidad administrativa como principio se «trata de un mandato de textura abierta inspirado en el principio de la prevalencia del interés general, que guía el ejercicio de la actividad administrativa hacia el actuar pulcro, probo y honesto, no desde un punto de vista de la subjetividad o consciencia moral de quien ejerce la función administrativa, sino a partir de referentes objetivos tales como la defensa del patrimonio público, del interés general y del ordenamiento jurídico»56, y se encuentra en el artículo 3 de la Ley 489 de 1998 - principios de la función pública-, disponiendo que ésta se desarrollará conforme a los principios constitucionales.
Ahora, la moralidad administrativa en su dimensión de derecho o interés colectivo, «es una legitimación respecto de cualquier persona para exigir la fiscalización judicial del adecuado ejercicio de la función administrativa no referido exclusivamente al sometimiento formal al orden jurídico»57, alcanzando una connotación subjetiva, por cuanto crea 52 Sección Primera.
Sentencia del 1 de noviembre de 2019. Mp: Hernando Sánchez Sánchez. Rad: 68001- 23-31-000-2012-00104-02(AP). Actor: Roberto Hernán Baena Llorente y otro. 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011. Radicación número: 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP). C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 54 Ibídem.
Con el fin de definir la moralidad administrativa y así establecer el objeto de protección de las acciones populares, la jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado una intensa construcción conceptual a partir del análisis de sus relaciones con la legalidad, así como con fenómenos como el de la corrupción, la mala fe, la ética, el recto manejo de bienes y recursos del Estado y la lucha contra propósitos torcidos o espurios, entre otros. 55 Artículo 88.
La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. 56 Corte Constitucional, sentencia SU-585 de 2017. 57 Ibídem. 30 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA expectativas en la comunidad susceptibles de ser protegidas a través de la Acción Popular.
Respecto a los límites conceptuales, el alcance del término, y la amplitud interpretativa de la moralidad administrativa, ha indicado la Corporación Constitucional58 lo siguiente: “A pesar de que la moralidad administrativa es un concepto jurídico indeterminado o en blanco, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha esforzado, caso por caso, en otorgar contenido a este principio, derecho y deber colectivo, con el fin de velar por su efectivo respeto, al tiempo que ha buscado limitar la subjetividad judicial en la evaluación del respeto de la moralidad administrativa.
De esta manera, ha acudido a referentes de moralidad, tales como, por ejemplo, la legalidad de la actuación, los resultados frente al patrimonio público, los motivos de la misma y su concordancia con los fines del Estado”. Así, el Consejo de Estado59 ha establecido como presupuestos para considerar su vulneración: i) primer lugar, resulta necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados.
En este orden de ideas, los bienes jurídicos son la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros; ii) la real afectación de los bienes jurídicos mencionados, que se configura con y la configuración de la real afectación, que acredita con la prueba del acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos; y iii) el desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación en el ejercicio de las funciones públicas.
Además, es preciso resaltar que la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad administrativa coincide con el quebrantamiento del principio de legalidad, por lo que, la lesión a este derecho implica la trasgresión al ordenamiento jurídico, al tiempo que debe acreditarse la mala fe de la administración, cuya actuación debe ser de tal magnitud que desnaturalice la función pública por intereses indebidos e ilegítimos60.
El órgano de cierre de lo contencioso administrativo61 ha indicado que, deben concurrir dos elementos, que debe acreditar la parte actora al alegar la vulneración del derecho en mención: i) el elemento objetivo, referente al quebrantamiento del ordenamiento jurídico, y ii) el elemento subjetivo, que se refiere a la comprobación de conductas inapropiadas, antijurídicas, corruptas, deshonestas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública. 58 Corte Constitucional, sentencia SU-585 de 2017. 59 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011.
Rad: 25000-23-26-000-2005-01330- 01(AP). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 60 Consejo de Estado, Sección Tercera, Rad. 08001-23-31-000-2010-01212-01. C.P.: Fredy Ibarra Martínez. 61 Consejo de Estado, sentencia del 1 de febrero de 2022. Rad. 73001-33-31-006-2008-00027-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 31 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 5.
Evolución y marco normativo del sistema penitenciario y carcelario. Inicialmente se tiene que Constitución Política amplió las garantías de los ciudadanos frente al Estado, disponiendo en el aspecto penitenciario y carcelario, la prohibición expresa de la pena de muerte, desaparición forzada, a tratos crueles, inhumanos o degradantes, y el trato digno, atendiendo a los principios contenidos en el preámbulo de la misma.62 Luego, iniciadas las reformas tendientes a reorganizar el Estado centralizado y confesional de la Constitución de 1886, en el nacido Estado social de Derecho a partir de 1991, se expidió el Decreto 2160 de 1992, por el cual se fusionó la Dirección General de Prisiones creada mediante Ley 35 de 1914, con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, creado con Decreto 1716 de 1960, dando vida jurídica al actual Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, y fue proferida la Ley 65 de 1993, por la que se expidió el Código Penitenciario y Carcelario modificado actualmente por la Ley 1709 de 2014.
El estatuto proyectó los postulados constitucionales, entre ellos los principios de legalidad, igualdad, respeto a la dignidad humana, distinción entre pena y medida de seguridad, prohibición de pena de muerte, destierro y confiscación, fin resocializador de la pena. Esta norma jurídica organiza el servicio penitenciario y determina su administración, clasifica los establecimientos para cada una de las finalidades de resocialización que en aquellos se busca, como son el tratamiento, la resocialización y la educación de los internos, asignando su administración general al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC.
En cuanto a la infraestructura carcelaria del país, la Ley 65 de 1993 contempla como principio rector el respeto por la dignidad humana, y al respecto contempla los siguientes aspectos: i) Todos los establecimientos de reclusión deberán contar con las condiciones ambientales, sanitarias y de infraestructura adecuadas para un tratamiento penitenciario digno” (art. 16, par. 2°, ibídem). ii) Los establecimientos penitenciarios para mujeres deben contar con una infraestructura que garantice a las mujeres gestantes, sindicadas o condenadas, un adecuado desarrollo del embarazo, así como con un ambiente propicio para madres 62 El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente: Constitución Política de Colombia. 32 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA lactantes, que propenda al correcto desarrollo psicosocial de los niños y niñas menores de tres (3) años que conviven con sus madres (art. 26, inc. 4, ibídem). iii) No se requiere licencia urbanística de urbanización, parcelación, construcción o subdivisión en ninguna de sus modalidades para la construcción adecuación o ampliación de infraestructura penitenciaria y carcelaria, siempre que se respeten y se desarrollen conforme a la reglamentación del uso de suelos (art. 33, inc. 4, ibídem; sentencia C-145 de 2015). iv) La adquisición de inmuebles para la construcción de establecimientos penitenciarios y carcelarios se considera de utilidad pública. v) En las construcciones de centros de reclusión se garantizará la adecuada prestación de los servicios públicos de agua potable, saneamiento básico, energía, y teléfono para la población de internos y personal administrativo.
El servicio de agua potable debe garantizarse el suministro permanente a la población de internos para el uso del servicio sanitario y el baño diario (art. 34 ibídem). vi) Las celdas y dormitorios permanecerán en estado de limpieza y de aireación, debiéndose amoblar los dormitorios, dotarlos de ropa apropiada y de condiciones necesarias para el adecuado descanso nocturno (art. 64 ibídem). vii) Deben adoptarse las medidas necesarias a fin de eliminar las barreras físicas de las personas en situación de discapacidad, mejorando las condiciones de accesibilidad y creando celdas especiales que se adapten a sus necesidades particulares (ibídem).
Y por mandato del Estatuto Penitenciario y Carcelario vigente, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC tiene la obligación de establecer los lineamientos para la gestión y construcción de cárceles en el país, adoptando el documento de gestión de la infraestructura.63 De otra parte, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, ha aprobado los siguientes documentos relativos a la política carcelaria desde el año 2000: - Documento CONPES 3086 de 2000: ampliación de la infraestructura penitenciaria y carcelaria.64 Ampliación de la infraestructura carcelaria de la Nación, con la implementación de un programa de obras para la construcción, mejoramiento y mantenimiento de los centros de reclusión, en aras de ampliar la capacidad de los centros penitenciarios en 3.800 cupos, en un período extendido del año 2000 al 2002. 63 https://www.uspec.gov.co/sites/default/files/2021-11/in-pr-002-diseno-establecimientos-de- reclusion.pdf 64 Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3086.pdf 33 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA -Documento CONPES 3277 de 2004: Estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios.
Con este documento se buscó nuevamente la ampliación de la infraestructura carcelaria, enfocada en el aumento de la oferta nacional en 24.291 cupos, asegurando la sostenibilidad fiscal a través de cálculos con cargo a las vigencias futuras de fondos especiales, y del rendimiento o liquidación de los bienes que hacen parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado.65 - Documento CONPES 3412 de 2006: Estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios.
Con este documento se buscó dar seguimiento al CONPES 3277 de 2004, planteando un ajuste a la estrategia de expansión de la oferta nacional de cupos, y replanteando la forma de financiación y la sostenibilidad fiscal del sistema, y contempló la construcción de 11 establecimientos de reclusión. - Documento CONPES 3575 de 2009: Seguimiento y ajuste a la estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios.
Replanteó la estrategia de ampliación de la oferta: i) ampliando los cronogramas de entrega y entrada en funcionamiento de las obras de los 11 establecimientos de reclusión que se encontraban en ejecución de obra; ii) ampliación de los cupos finales a entregar al INPEC; iii) modificación de montos aportados por las diferentes fuentes de financiación y adición a recursos, señalando las causas de los sobrecostos del 14,94%. - Documento CONPES 3828 de 201: Política Penitenciaria y Carcelaria.
Este documento señala por primera vez la falencia de enfoque al que se restringieron los documentos anteriores, en la ampliación de la infraestructura y operación de cárceles y oferta nacional de cupos de reclusión, dando lugar al planteamiento de la primera política pública nacional adoptada por el CONPES, con posterioridad a la declaración del estado de cosas inconstitucionales, buscando articular con la política criminal del Estado, y plantear la acción estatal más allá del mejoramiento de la infraestructura carcelaria, atendiendo a la adecuación sanitaria y saneamiento básico, el mejoramiento de programas de atención y resocialización, y la articulación del sector público territorial y del privado.
Todas estas políticas direccionadas a la ampliación de la infraestructura y mejoramiento de la existente y de su funcionamiento como servicio público penitenciario, fueron resultado de la sentencia T-153 de 1998 que notificó y declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario colombiano, tema que se tratará a profundidad en el siguiente acápite. 5.1.
Estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario. La Corte Constitucional, como garante de los principios consignados en la Carta, centra sus esfuerzos en la protección y efectividad de los derechos fundamentales 65 Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3277.pdf 34 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA de todas las personas en el territorio nacional, a través de variados métodos jurídicos de invención jurisprudencial utilizados como herramientas de acción estatal para subvertir el orden de vulneración, en un estado de garantía y efectividad de derechos.
Una de estas herramientas es la declaratoria del estado de cosas inconstitucionales, que a la par ha cobijado asuntos de diversa índole, y que ha permitido establecer lineamientos por parte de los actores estatales en favor del cese de las vulneraciones halladas en la realidad. Mediante sentencia T-153 de 1998, con ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte Constitucional declaró en estado de cosas inconstitucional en los centros de reclusión del país, resultado del estudio de dos acciones de tutela presentadas por una pluralidad de internos, uno de la Cárcel Nacional de Bellavista de Medellín, y varios de la Cárcel Modelo de Bogotá, quienes denunciaron condiciones de prisión infrahumanas resultado del hacinamiento al cual se encuentran sometidos, que limita a movilidad a falta de espacio, y aumenta la temperatura debido a la cantidad de internos que se tienen que ubicar en pequeños espacios, de una parte.
De otra, cuestionan mediante la acción de tutela la ampliación de la capacidad carcelaria, pero en condiciones que inferiores las requeridas para abarcar el sobrecupo que afronta el centro de reclusión que terminaría agravando la situación de hacinamiento, sumado a la falta de oxigenación, privacidad y deficiencia sanitaria. Las acciones de tutela fueron denegadas por las autoridades judiciales, y en sede de revisión la Sala ordenó y dispuso la realización de inspecciones judiciales, que permitieron corroborar las pésimas condiciones de salubridad y de hacinamiento a la que estaban sometidos los reclusos, pues se encontró que en determinados espacios permanecía la amenaza de desbordamiento de aguas negras y con problemas de alcantarillado, se utilizaban baños como celdas, los malos olores se encontraban en el ambiente, y se limitaba el uso del agua dos bloques por día, el primero de tres horas en la mañana, y el segundo de dos horas en la noche.
Las condiciones infrahumanas son atribuidas por los reclusos a pluralidad de factores, entre ellos, la rigidez de las leyes penales en cuando a la concesión de la libertad como sustitución, y la demora en los trámites judiciales en la terminación de los procesos mediante sentencia, problemáticas que alimentan e incrementan el espíritu de la violencia dentro de las cárceles.
En su pronunciamiento, la Corte estableció como problema jurídico a determinar, si las condiciones en que se encuentran albergados los reclusos de las Cárceles Nacionales Modelo, de Bogotá, y Bellavista, de Medellín, constituyen una vulneración de los derechos fundamentales de los internos y, en caso de ser así, si la acción de tutela es procedente para demandar el remedio a las condiciones señaladas, teniendo como denominador común la acusación de condiciones infrahumanas avizoradas. 35 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Así las cosas, tras efectuar un estudio de la situación general de hacinamiento carcelario del país, con base en información aportada por la Oficina de Planeación del INPEC, la Corte realiza un estudio histórico, indicando que esta no sería la primera vez que se presente un problema de hacinamiento, pues dicha problemática ha sido identificada durante el siglo pasado, en 4 momentos: i) La época del asentamiento, entre 1938 y 1956, resultado de la expedición del Código Penitenciario de 1934, iniciando con 8.686 reclusos, aumentando hasta los 37.770 en 1957. ii) La época del desborde, entre 1957 y 1975, que inicia con un nuevo proceso de desjudicialización en 1957, que reduce en 12.771 internos la población carcelaria, y se expide el nuevo estatuto carcelario, mediante el Decreto 1817 de 1964. iii) La época del reposo, entre 1976 y 1994, siendo que en 1977 se realiza el primer Censo Nacional Penitenciario, cuyo resultado arrojó un número total de 34.184 internos. Esta cifra disminuiría aún más, de manera tal que entre 1980 y 1994 la población carcelaria se mantuvo, con pocas excepciones, por debajo de los 30.000 reclusos, ya aumentaría en los años noventa por la aplicación del Estatuto para la Defensa de la Democracia y de las normas excepcionales posteriores. iv) La época de la alarma, desde 1995 hasta la fecha, iniciando con un promedio similar a la época del reposo, con 29.537 reclusos, aumentando progresivamente hasta los 31.960 a pesar de que la aplicación del Decreto 1370 de 1995, sobre desjudicialización, contrarrestaba la tendencia al incremento de la población carcelaria.
La Corte vislumbró la ausencia de contacto de los Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad con los reclusos, quienes negaban la libertad condicional solicitada por éstos, con el argumento de que requerían mayor tratamiento penitenciario, sin siquiera encontrarse registro de las visitas a los centros penitenciarios a fin de establecer si de conformidad con la Ley 415 de 1997 sobre desjudicialización, era posible la concesión de la libertad del recluso, apoyada por el INPEC.
Se atribuye como causa explicativa a la situación de congestión carcelaria: «Crecimiento demográfico y criminógeno; crisis socioeconómica, política, de cultura y de valores de la sociedad; lento proceso de reposición de centros carcelarios con alto grado de envejecimiento o diseños antifuncionales; proceso paulatino de recuperación de cupos en cárceles existentes y ampliación de los mismos; concentración del hacinamiento en cárceles preventivas sin opción de traslados a cárceles de menor categoría por tamaño, por falta de garantías de seguridad; congestión judicial; auge vertical de la detención preventiva, principalmente de la justicia regional, y en fin la expedición de legislaciones 36 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA represoras del delito como la Ley 228 de 1995, Ley 40 de 1993 y ley anticorrupción, entre otras».
Respecto a la infraestructura carcelaria, explica la Corte que dentro del tema de las causas del hacinamiento carcelario merece especial atención, toda vez que se advierten carencias de acueducto de acueducto y alcantarillado, así como ventilación y distribución de espacios, atendiendo a que muchos de los establecimientos carcelarios que existen en el país no fueron erigidos con fines de reclusión, circunstancia que explica muchas de sus falencias, de las cuales, para el año 1995, el INPEC contaba con 170 establecimientos que difícilmente cumplían con los requisitos institucionales, y el 50% de aquellas instalaciones contaban con un alto índice de envejecimiento y deterioro, información contemplada en el CONPES 2797 de 1995 citado por la Corte.
Tras el exhaustivo análisis estadístico e histórico, se concluye por parte de la Corte y los amicus curiae, que las condiciones de hacinamiento impiden el cumplimiento de los objetivos del sistema penitenciario, fijados en el artículo 10 de la Ley 65 de 1993: «El tratamiento penitenciario tiene la finalidad de alcanzar la resocialización del infractor de la ley penal, mediante el examen de su personalidad y a través de la disciplina, el trabajo, el estudio, la formación espiritual, la cultura, el deporte y la recreación, bajo un espíritu humano y solidario», y en este orden de ideas, la Corporación reconoció una evidente vulneración de derechos fundamentales y desconocimiento de principios constitucionales en las condiciones de vida de los reclusos del país, quienes se hallan en condiciones inhumanas debido a la infraestructura insalubre en la que funcionan los establecimientos de reclusión. La Corte Constitucional asevera la existencia notoria de un estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario ante la grave situación humanitaria en las cárceles del país, y como consecuencia, ordena notificar cerca de la existencia del estado de cosas inconstitucional en las prisiones al Presidente de la República; a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes; a los presidentes de la Sala Penal de la Corte Suprema Justicia y de las Salas Administrativa y Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura; al Fiscal General de la Nación; a los gobernadores y los alcaldes; a los presidentes de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Distritales y Municipales; y a los personeros municipales.
Adicionalmente, ordena al INPEC, la Ministerio de Justicia, y al Departamento Nacional de Planeación, para que, en el marco de sus facultades, lleven a cabo labores administrativas consistentes en la elaboración y ejecución de un plan de construcción y refacción carcelaria, y tomando medidas de protección tales como el traslado a establecimientos especiales, de los miembros de la Fuerza Pública privados de la libertad, la separación de sindicados y condenados, y ordenó la investigaciones disciplinarias en el marco de la ejecución de las penas y la subrogación de la prisión por libertad condicional, y a los gobernadores y alcaldes, 37 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA tomar las medidas necesarias para garantizar el mantenimiento de los centro de reclusión. Este pronunciamiento de la autoridad judicial de la jurisdicción constitucional fue el punto de partida para que el Estado colombiano, desde sus diferentes ramas del poder público y organismos, iniciara las acciones administrativas y ejecutivas tendientes a garantizar los mínimos carcelarios para la población carcelaria del país, iniciando con procesos legislativos de desjudicialización, la modificación y sustitución de los Códigos Penal66 y de Procedimiento Penal67, así como la implementación del Sistema Penal Acusatorio y la atenuación de las penas para determinados delitos, como la ampliación de la implementación de los subrogados penales y otros beneficios.68 Sumado a ello, en el sector ejecutivo, se aprobaron los documentos CONPES 3086 de 2000: ampliación de la infraestructura penitenciaria y carcelaria;
CONPES 3277 de 2004: Estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios. CONPES 3412 de 2006: Estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios. CONPES 3575 de 2009: Seguimiento y ajuste a la estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios.
CONPES 3828 de 2015: Política Penitenciaria y Carcelaria. En conclusión, la Corte sostiene que el estado de cosas inconstitucional en las cárceles de Colombia es el resultado de i) el grave problema de hacinamiento en los establecimientos penitenciarios, ii) insuficiencia de servicios básicos y de condiciones humanas de trato de la salubridad, y la salud; iii) falta de acceso a la justicia para el estudio de fondo de las solicitudes de subrogados penales.
Con posterioridad, la Corte Constitucional profirió la sentencia T-388 del 28 de junio de 2013, resultado del estudio de nueve expedientes en sede de revisión teniendo como causa las denuncias de vulneración de derechos fundamentales y de la dignidad humana de la población carcelaria en seis centros de reclusión69 del país, precisando que las circunstancias refieren a la necesidad de tomar medidas adecuadas y necesarias, de manera urgente, y las causas que dieron origen a las acciones de tutela eran similares, consistentes en la carencia de un servicio penitenciario eficiente (salubridad, seguridad, salud, dignidad humana, privacidad) para superar el estado de cosas en que se encuentra el sistema penitenciario y carcelario del país. Para la Corporación, esta crisis es un problema estructural que ya fue tratado por la jurisprudencia: 66 Ley 599 de 2000. 67 Ley 906 de 2004. 68 Ley 890 de 2004, Ley 1453 de 2011, Ley 1709 de 2014. 69 Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Cúcuta, COCUC.
Cárcel La Tramacúa de Valledupar. Cárcel Modelo de Bogotá. Cárcel Nacional Bellavista de Medellín. Cárcel San Isidro de Popayán. Establecimiento penitenciario y carcelario de Barrancabermeja 38 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA «El someter a las personas privadas de la libertad a condiciones de reclusión indignas y violatorias de los derechos fundamentales más básicos, es una conducta proscrita del estado social y democrático de derecho.
Las condiciones de hacinamiento y de indignidad en que se tiene recluida a la mayoría de personas en el sistema penitenciario y carcelario colombiano constituyen a la luz de la jurisprudencia constitucional, un estado de cosas que es contrario al orden constitucional vigente y que, por tanto, debe ser superado por las autoridades competentes, ejerciendo las competencias que se tienen para ello en democracia, dentro de un plazo de tiempo razonable, y de manera transparente y participativa.
No obstante, el hecho de que en el pasado la jurisprudencia constitucional ya se hubiera pronunciado al respecto implica a su vez un nuevo problema jurídico, planteado en varios de los casos seleccionados». No obstante, el juzgador constitucional manifiesta que el estado de cosas inconstitucional estudiado en esta sentencia no es el mismo constatado en el año 1998, apreciado con la sentencia T-153, a pesar de guardar relación. Para la Corte, «el estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario que se constató en la sentencia T-153 de 1998 por hacinamiento y por abandono de un sistema penitenciario y carcelario con una infraestructura vetusta, acabada y, por definición, inútil e inadecuada para lograr los fines de resocialización que se demanda al Sistema, fue superado en gran medida».
Aclara que no se superó totalmente, pero sí en cuanto al estado crítico en el cual se encontraba para finales de los años noventa, gracias a las medidas legislativas y administrativas adoptadas en los años siguientes, que implementaron cambios al sistema penitenciario y carcelario nacional que permitieron superar la gravísima situación. Advierte la Corte la persistencia y el agravamiento de la situación de hacinamiento, pues con las medidas tomadas en virtud de la sentencia T-153 de 1998, se encontró solución parcial y temporal a las circunstancias que dieron origen al estado de cosas inconstitucional, lo cierto es que no se solucionó de manera absoluta, persistiendo las causas y agravándose en varios aspectos, indicando que, a diferencia de la situación anterior, en esta ocasión se requería de medidas estructurales, la adopción de políticas públicas integrales, que incluía la reorganización del sistema penitenciario y carcelario, así como la inversión de recursos y la implementación de programas de rehabilitación. En su análisis, la Corte extendió su mirada a la compleja composición de la población penitenciaria, fijándose en la población femenina, indígenas y afrodescendientes, personas de orientación sexual diversa y extranjeros, sujetos éstos de especial protección constitucional, que se extiende a niños y niñas, quienes nacen de mujeres privadas de la libertad, en las cárceles que no brindan mínimos de sanidad, salubridad y dignidad humana, lo que comporta un riesgo y una grave vulneración de derechos de los recién nacidos. 39 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA En este pronunciamiento, la Corte declara que nuevamente el sistema penitenciario y carcelario de Colombia está en un estado de cosas inconstitucional, por lo que ordena al Gobierno Nacional que convoque al Consejo Superior de Política Criminal para que continúe tomando las medidas adecuadas para superar la situación, entre otras directrices, involucrando a la Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo, tomando las medidas judiciales dentro de cada expediente en cuanto al procedimiento se trata, y ordenando al INPEC, Ministerio de Salud, Ministerio de Justicia y del Derecho, y entidades territoriales, articular y tomar las medidas necesarias para verificar las condiciones de prestación de los servicios penitenciarios y los accesorios o intrínsecos en estos.
El estado de cosas contrario a la Constitución Política en el sistema carcelario ha persistido, aunque sus enfoques varíen, pues desde el su declaratoria en el año 2013, persistió el problema al punto que, en sentencia de unificación SU-122 de 2022, la Corte Constitucional extendió esta situación por hacinamiento en centros de detención transitoria, atendiendo a la regla de equilibrio decreciente y la privación preventiva de la libertad como medida excepcional.
En esta ocasión, se estudiaron en sede de revisión 9 expedientes de tutela, que tienen de denominador común, la privación de la libertad de personas en inspecciones, estaciones y subestaciones de Policía, los cuales presentan hacinamiento, fallas en infraestructura, ausencia de ventilación, falta de acceso a servicios sanitarios y de salud, no se les permite entrevistarse con sus familiares o sus abogados, se presentan riñas, existen brotes que afectan la piel y no se les suministran alimentos e implementos de aseo.
Dichas situaciones se presentan, según las tutelas, porque las personas con medida de aseguramiento de detención preventiva y condenadas permanecen en tales lugares durante períodos mayores a treinta y seis horas, en reiteradas ocasiones durante semanas y meses, a pesar de que tales lugares no ofrecen las condiciones necesarias para ello.
Efectuando un análisis sobre la libertad como derecho y principio, en referencia a la garantía constitucional y a las medidas de aseguramiento privativas de la libertad, además de asuntos relativos a los estándares nacionales e internacionales de protección de personas privadas de la libertad y de su relación de sujeción, la Corte resuelve «extender la declaración del estado de cosas inconstitucional contenida en la Sentencia T-388 de 2013 para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria, como inspecciones, estaciones y subestaciones de Policía y unidades de reacción inmediata», y dispone suspender la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, consistente en no permitir el ingreso de más personas a cárceles y penitenciarías con altos niveles de 40 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA hacinamiento, mientras no salieran más personas de las que ingresaban, bajo un criterio de razonabilidad.
De esta manera, a partir de la declaración de cosas inconstitucional se advierte una grave y persistente problemática en la política criminal y en la política penitenciaria y carcelaria del país, que afecta gravemente el sistema penitenciario y permea otros aspectos o servicios públicos del Estado, como lo son la administración de justicia, la salud y la salubridad, entre las variantes impregnadas por esta grave situación, vislumbrándose la aplicación de una justicia retributiva alejada de la finalidad resocializadora de las penas en Colombia. 6.
Caso Concreto. El actor promovió el medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, al considerar que la casa cárcel ubicada en el municipio de Puerto Carreño (Vichada) vulnera los derechos colectivos de la población privada de libertad, al encontrarse en estado de hacinamiento, insalubridad e inseguridad, pues la misma no cuenta con condiciones de habitabilidad, a causa de la reclusión de más de 130 personas, entre hombres y mujeres, en un espacio reducido, las fugas de agua en las unidades de baterías sanitarias, los inconvenientes de humedad en las celdas, las fallas del sistema eléctrico, y la deficiencia general de sus instalaciones.
Debido a lo anterior, solicita la protección de los derechos colectivos a i) la seguridad y salubridad públicas, ii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, iii) la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, iv) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y v) la moralidad administrativa.
Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a analizar el asunto de acuerdo con las pruebas aportadas, para determinar si se cumplen los elementos de procedencia del amparo constitucional a través de la Acción Popular - a) acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y c) la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la afectación de los derechos e intereses70- y si consecuentemente debe accederse a las pretensiones en los términos que se solicita en la demanda.
Para definir el presente asunto, se tendrán en cuenta los documentos aportados por las partes y la información obtenida como respuesta a los distintos requerimientos realizados durante el trámite procesal, que sirven de sustento para conocer los antecedentes del referido centro carcelario o de reclusión. 70 Sentencia T-196 de 2019. 41 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 6.1.
Análisis de la vulneración de los derechos colectivos. Pues bien, de inicio debe indicarse que la cárcel del municipio de Puerto Carreño se ubica en la carrera 9 con No. 18-0125C-18L / carrera 9 No. 10-30-72 de dicha municipalidad, encontrándose en un inmueble que cuenta con un área de 496.5m2 y total construida de 239 m2, equivalente al 48% de la misma, como se indica en el Informe de Gestión realizada por la Secretaría de Planeación del Municipio de Puerto Carreño anexo a la demanda71, en el que además se grafica el área de la siguiente manera: En cuanto a la distribución de los espacios, de acuerdo con el plano contenido en el Informe de Visita Técnica72 realizada al centro carcelario por el Profesional Universitario del Grupo de Vigilancia Fiscal de la Gerencia del Vichada de la Contraloría -dictamen pericial-, durante los días 10 a 14 de octubre de 2022; se observa que cuenta con dos patios, el patio 1 cuenta con mayor extensión, tiene un lavadero, un baño general, y cinco habitaciones, de las cuales dos de ellas cuentan con mayor área y una tiene baño propio, se evidencian dos lobbies y un espacio de visita con baño; y el patio 2 que es un más reducido en área, tiene igualmente un lavadero, dos habitaciones con baño, y espacios denominados lobby, oficina, archivo y bodega, así: 71 Folios 55-80 archivo «018.
Demanda con Anexos» 72 Archivo «116. Informe perito -Visita Técnica Cárcel» 42 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA De acuerdo con el mismo informe, se observa que para el momento de la visita, en cada patio habían 89 y 31 personas respectivamente para un total de 129 reclusos; lo que supera ampliamente la capacidad de albergue del centro carcelario, pues de acuerdo con lo informado por el Secretario de Planeación y Desarrollo Territorial del Departamento del Vichada en los Oficios 4453 del 6 de julio y 451773 del 7 de julio de 202174 las instalaciones ofrecen capacidad para 25 personas, señalando que «el departamento del Vichada cuenta con un único establecimiento de Reclusión el cual se encuentra ubicado en el Municipio de Puerto Carreño Capital del Departamento con una capacidad para albergar veinticinco (25) personas, sin embargo, a la fecha se encuentra 125 personas toda vez que en este lugar son recluidos los capturados de todo el departamento que están vinculados a un proceso penal no condenados sin embargo, actualmente en dicho establecimiento están recluidas (19) personas condenadas sobre las cuales ya existe resolución de traslado pero ha sido difícil llevar a cabo por falta de cupos en establecimientos carcelarios a cargo del INPEC».
En el mismo sentido, el Gobernador del Departamento del Vichada75 manifestó que el único establecimiento carcelario con que se cuenta, se encuentra ubicado en el municipio de Puerto Carreño que alberga detenidos de los demás municipios del departamentos -La Primavera, Santa Rosalía y Cumaribo-, encontrándose allí mismo recluidos sindicados que cumplen condenas y la mayoría son de carácter provisional, mientras se dictan sus sentencias y son dirigidos a otros centros carcelarios a cargo del INPEC. 73 Archivo «016.
Of 4453 -6 jul 2021 -Dpto Vichada a INPEC construcción» 74 Archivos «010. Of 4517 -7 jul 2021 -Secret Plan Vichada solicita mesa de trab Procu» y «015. Of 4517 -7 jul 2021 -Secret Plan Vichada con Anexos» 75 Archivo «104. Rta Dpto Vichada» 43 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Frente a la descripción del sitio, menciona que cuenta con dos patios con capacidad para albergar 25 personas, sin embargo, cuenta con la reclusión de más de 160 personas que están vinculados a un proceso penal no condenados, y de acuerdo a las competencias establecidas en la ley no debe recluir en el mismo a personas condenadas.
En cuanto a la cantidad de reclusos, se tiene que durante las anualidades de 2017 a 2020 osciló entre 70 y 105 personas privadas de la libertad; para los años 2021 el número de detenidos era de 134 y 165 respectivamente, provenientes de las municipalidades de Cumaribo, La Primavera, Santa Rosalía y Puerto Carreño, como se extrae del oficio DA-307-07-2022 del 22 de julio de 202276 así: De esta circunstancia también da cuenta el Informe 2019IE00191275 del 26 de septiembre de 2019 que aporta el INPEC77, en el que hizo alusión a la situación del establecimiento de reclusión así: Por otra parte, la Procuradora Regional del Vichada, mediante el Oficio No. 0565 del 18 de mayo de 2020,78 a través del cual rinde informe al Procurador Delegado para la Salud, Protección Social y Trabajo de la visita a centros de detención transitoria 76 Archivo «099.
Rta Pto Carreño» 77 Folios 6-10 «131. Rta INPEC completa» 78 Archivo «008. Of 565 -18 may 2020- Informe visita CDT -Proc Vichada» 44 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA realizada los días 11 y 12 de mayo del mismo año, en lo que concierne al centro de reclusión de Puerto Carreño, evidenció además del exceso de personal recluido, que por las limitaciones de infraestructura en el centro de reclusión no se cuenta con servicios médicos, así: Otros temas evidenciados: (…) Dadas las condiciones y limitaciones propias de la infraestructura, el centro de reclusión no cuenta con personal médico (enfermería), los servicios de salud, se prestan de manera directa con la ESE Hospital Departamental San Juan de Dios, a través de la gestión de la dirección del centro carcelario, ya sea para atención por urgencia o consulta general.
Dado, que el actual sitio de reclusión, no reviste las condiciones de seguridad de una cárcel, y su operación se limita a un centro de reclusión, se requirió a la Directora del centro carcelario, superada la emergencia por el COVID-19 adelantar las gestiones administrativas y/o solicitudes de traslado a una cárcel de mayor seguridad de dichos internos, sobre quienes ya pesan condenas.
(…)” Así, recordándose que el hacinamiento en los centros de reclusión «(…) generalmente se define comparando la tasa de ocupación y la capacidad oficial de las cárceles. Usando esta simple fórmula, el hacinamiento se refiere a la situación en la que la cantidad de presos excede la capacidad oficial de la cárcel. La tasa de hacinamiento se define cuando la tasa de ocupación excede el 100%.
(…)»79, al observarse que la capacidad de la cárcel es de 25 personas y de acuerdo con los datos contenidos en los diferentes informes, se observa que la cantidad de PPL siempre ha estado sobre las 100 personas, incrementando su tasa de ocupación en un 300%, evidenciándose así un ostensible y constante hacinamiento en la cárcel de Puerto Carreño, que encuentra su explicación en que se trata del único centro de reclusión en el departamento del Vichada que recibe el personal con medida privativa de la libertad proveniente de los demás municipios - Cumaribo, Santa Rosalía y La Primavera-.
Sin embargo, debe advertirse que el exceso de personal aunque por sí solo 79 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de mayo de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, Rad. 08001-23-31-005-2015-00249-02 (AP). 45 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA representa un deterioro de las condiciones de estadía para todos los reclusos, dicha situación se agrava con ocasión de las inconsistencias de infraestructura que presenta el inmueble destinado al centro de reclusión. Con mayor detalle, el informe técnico80 rendido por el Profesional Universitario del Grupo de Vigilancia Fiscal de la Gerencia del Vichada de la Contraloría suministra respuesta a los interrogantes realizados en torno al estado del inmueble y las condiciones sanitarias y de prestación de servicios públicos en los siguientes términos: “- Estado de la construcción, ¿en qué condiciones se encuentra la infraestructura?, ¿tiene capacidad para ser habitable? El estado actual de la construcción y la infraestructura en general del centro penitenciario es pésimo, columnas fisuradas (Ver fotografía No. 9 y 18), elementos estructurales en madera e instalados de mala manera lo que no garantiza la estabilidad de la edificación (Ver fotografías Nos. 8 y 14), se pudieron observar muros agrietados y con muchos perforaciones (Ver fotografías Nos. 7 y 9), muros sin pañete para la protección del sol y del agua (Ver fotografías Nos. 5,6,7,8,9,10,15 y 16), muros con un alto grado de humedad lo cual ocasiona la perdida de gran parte de la resistencia de los mismos (Ver fotografías Nos. 2,3,5,6,9,10,14,16,17 y 18), láminas de cubierta oxidadas y en mal estado lo que está provocando filtración de agua (goteras), pisos en cemento en mal estado y con mucha humedad, las baterías sanitarias totalmente deterioradas (Ver fotografías Nos. 16,17 y 18). - ¿Cuáles son las condiciones sanitarias y de servicios públicos del inmueble? Las condiciones sanitarias del centro penitenciario no son las mejores, esto teniendo en cuenta que el número de baterías sanitarias y duchas disponibles es insuficiente para el número de reclusos;
El espacio es insuficiente para el número de personas que duermen y conviven en el centro de reclusión, por otra parte las instalaciones del centro penitenciario, no cuentan con agua potable, pues no están conectados a la red del servicio de acueducto municipal, el centro penitenciario, cuenta con un pozo profundo y una electrobomba que es desde donde alimentan los tanques lavaderos, adicional a esto, solo cuentan con un tanque elevado para todas las instalaciones y es de este desde donde se suministra el agua para todos los sanitarios y duchas utilizados por los reclusos.
En el tema de la energía eléctrica, el centro penitenciario, cuenta con conexión eléctrica a la empresa de servicios públicos, pero no cuenta con ningún generador de energía que respalde las instalaciones en casos de emergencia, por último, el centro penitenciario no cuenta con red de alcantarillado, sus aguas negras y grasas se disponen en pozos sépticos”.
A continuación, con el fin de obtener una mayor percepción de la situación carcelaria, se extraen los registros fotográficos -con el descriptor original- que integran la experticia: Registro de las instalaciones 80 Archivo «116. Informe perito -Visita Técnica Cárcel» 46 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Áreas: Fachada, acceso y bodega de Dirección Fachada principal Acceso Dirección Bodega Dirección Área: Habitaciones Habitación patio 1 Habitación patio 1 Habitación Patio 1 Habitación patio 1 47 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Área Patio Ingreso patio 1 Zona de juegos Patio 1 Lavaderos Patio 1 Habitaciones patio 2 Habitación de mujeres Habitación Patio 2 48 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Habitación Patio 2 Zona lavadero y juegos Lavadero Patio 2 Zona de Juegos Patio 2 Baños Baños Patio 2 Baños Patio 2 Acceso Baño Patio 2 49 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Así, resulta suficientemente acreditada la precariedad de la infraestructura del centro penitenciario del municipio de Puerto Carreño, en el que se resaltan las deficientes condiciones en la que se encuentran las personas privadas de la libertad, como lo son muros agrietados con perforaciones y sin pañete, pisos con filtraciones, falta de alcantarillado, carencia de agua potable y condiciones sanitarias deplorables, además del ostensible hacinamiento, que en conjunto con lo anterior hace más gravosa la convivencia de las PPL.
En este punto, es importante resaltar que el mismo informe técnico81 indica que las posibles soluciones a la problemática descrita consistirían en lo siguiente: “- ¿Cuáles son las posibles soluciones o adecuaciones que deban realizarse para que las instalaciones sean las apropiadas? En general, lo ideal sería la demolición y reconstrucción total del centro carcelario para las personas privadas de la libertad, pues el actual no cuenta con red de agua potable domiciliaria, no cuenta con alcantarillado, no cuenta con generadores eléctricos independientes y su estructura se encuentra bastante deteriorada en todas y cada una de sus zonas (habitaciones, patios, sanitarios, duchas, parte administrativa), situación que hace que la seguridad del centro carcelario no sea la mejor.
De no ser posible una nueva construcción, lo ideal para este centro carcelario seria la ampliación de todos sus espacios, demolición y construcción de los muros perimetrales, reforzar y pañetar los muros de todas y cada una de las habitaciones y baños, picado y demolición de todo el piso del centro carcelario y la construcción de una nueva placa de piso con el desnivel, los drenajes y los aditivos necesarios para evitar la humedad y el encharcamiento, lo cual genera la proliferación de vectores y pone en riesgo la salud de los reclusos y visitantes, conectar el centro carcelario a la red de alcantarillado del municipio, desmonte e instalación de nuevo juego de baterías sanitarias y por ultimo y no menos importante, el desmonte e instalación de toda la cubierta.
Anexo un registro fotográfico detallando la ubicación, donde se evidencia lo mencionado en el presente informe”. Esta situación, obliga de manera urgente la intervención de las autoridades para garantizar de manera prioritaria, el trato digno de los internos y el funcionamiento óptimo del centro penitenciario conforme lo ordena la Ley 65 de 1993 y la Ley 1709 de 2014.
Al respecto, es necesario aclarar de inicio que el establecimiento de reclusión del Municipio de Puerto Carreño, no corresponde a un Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional- ERON- y por tanto, de conformidad con la Ley 65 de 1993 no se encuentra bajo la jurisdicción del INPEC, como lo ha informado este último instituto82. 81 Archivo digital «018.
Informe Técnico -Dictamen -26-11-2020 11.23.59 p.m» 82 Archivos «124. Rta INPEC» y «130. Rta INPEC» 50 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Por su parte, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, mediante oficio del 19 de julio de 202283, como respuesta al requerimiento efectuado en esta instancia frente a que informara si existe un proyecto destinado a la construcción de una nueva cárcel o la ampliación de la ya existente en el Municipio de Puerto Carreño, indicó «que revisados los proyectos de construcción de nuevos ERON del Orden Nacional, adscritos al INPEC, se evidencia que no se cuenta con proyecto alguno para esa zona en específico, y que a la fecha por parte del INPEC no existe requerimiento alguno al respecto», señalando que la USPEC carece de competencia funcional para atender los requerimientos que en materia de infraestructura se presenten en los diferentes municipios del país, correspondiéndole a estos últimos de acuerdo al art. 17 de la Ley 65 de 1993, parcialmente modificada por la Ley 1709 de 2014.
A su turno, el Director Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho No. MJD- OFI22-0027382-GDJ-1500 del 1 de agosto de 202284 indicó que el Departamento del Vichada no tiene establecimientos penitenciarios y carcelarios del orden nacional - ERON- a cargo del INPEC, y no se tiene contemplada la construcción de los mismos en el departamento ni en el municipio de Puerto Carreño: “1.1 El Departamento de Vichada no tiene establecimientos penitenciarios y carcelarios ERON a cargo del INPEC, por el momento no se tiene contemplada la construcción de establecimientos penitenciarios y carcelarios en dicho departamento ni en el municipio de Puerto Carreño. 1.2 De otra parte, se debe advertir que a las entidades territoriales (departamentos, municipios, áreas metropolitanas y Distritos) les fue asignada la obligación legal de atender a las personas que aún no están condenadas, es decir, aquellas que están detenidas preventivamente. 1.3.
Las competencias de las entidades territoriales en materia penitenciaria y carcelaria se desarrollan en concreto en las siguientes disposiciones: el artículo 17 y ss., de la Ley 65 de 1993 modificada por la Ley 1709 de 2014, el artículo 76.6 de la Ley 715 de 2001, el artículo 133 de la Ley 1955 de 2019, “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, así como en las sentencias T-153 de 1998, T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU 122-22. 1.4.
En ese sentido, la obligación de financiación de la construcción, administración y sostenimiento de los centros de reclusión para imputados o acusados, está en cabeza de los entes territoriales y, en ese sentido, deben asumir el suministro del servicio de alimentación, el servicio de atención en salud y la dotación de kit de aseo y elementos de cama. 1.5 Así mismo la Directiva No. 018 del 29 de septiembre de 2021 reiteró la responsabilidad de los entes territoriales frente a personas privadas de la libertad en calidad de condenadas. 1.6 Por último reiterar que el INPEC es responsable de la población privada de la libertad en calidad de condenada y son recluidos en los establecimientos penitenciarios y carcelarios a su cargo”. 83 Archivo «098.
Rta USPEC» 84 Archivo «100. Rta MinJusticia» 51 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Descartando entonces la participación directa del INPEC y de la USPEC sobre la administración de la cárcel al no corresponde a un ERON, en atención a la connotación de establecimiento carcelario del orden territorial, es necesario analizar de acuerdo con el material probatorio, las gestiones realizadas por el Departamento del Vichada y los municipios enjuiciados con el fin de solucionar las inconsistencias reseñadas.
No obstante, de inicio se ha señalado como impedimento para realizar la demolición sugerida en el dictamen pericial, que el inmueble no es de propiedad del municipio de Puerto Carreño o del Departamento del Vichada. En tal sentido, el Municipio de Puerto Carreño85 puso de presente que el inmueble en donde funciona la cárcel municipal no le pertenece al municipio, explicando que «se encuentra en uso con un contrato de comodato vencido y no hay la posibilidad de hacer demoliciones y construcciones» en el entendido que no se tiene la propiedad del inmueble por parte del municipio.
El Oficio No. 0565 del 18 de mayo de 202086 signado por la Procuradora Regional Vichada en lo que atañe al centro de reclusión de Puerto Carreño, dejó consignado que «Las instalaciones donde funciona el centro carcelario corresponden a una casa de habitación que con el tiempo se destinó o se le dio uso de centro carcelario, la cual está siendo objeto de litigio entre el municipio y un particular».
En otra oportunidad, la administración municipal de Puerto Carreño indicó87 que no cuenta con partidas presupuestales para la ampliación o construcción de un nuevo complejo carcelario, por cuanto aún no se había definido si la cárcel sería departamental o municipal, y que tampoco se había hecho inversión en la cárcel por cuanto corresponde a un predio que está en disputa con un particular; en los siguientes términos: 85 Archivo «119.
Mpio Pto Carreño descorre traslado peritaje» 86 Archivo «008. Of 565 -18 may 2020- Informe visita CDT -Proc Vichada» 87 Archivo «099. Rta Pto Carreño» 52 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Pues bien, puede inferirse que sobre el inmueble donde funciona actualmente la cárcel se suscribió contrato de comodato entre las señoras LUZ ANGARITA HERNÁNDEZ y JOHANA ANDREA GÓMEZ HENÁNDEZ y el Municipio de Puerto Carreño el 4 de agosto de 2011; sin embargo, puede colegirse que no se le dio continuidad a dicho negocio jurídico, de conformidad con la comunicación de las comodantes a la administración municipal en el sentido que pondrían fin al contrato de comodato pero se encontraban dispuestas a dejar que continuaran con el uso de inmueble bajo el arrendamiento, como se infiere del Oficio 692 del 27 de julio de 201888 suscrito por la Secretaria de Gobierno y Administración del Municipio de Puerto Carreño. De ahí, que pueda entenderse lo informado en el mismo oficio frente al pago de los cánones en virtud del contrato de comodato, señalando particularmente que «3.
A folio 49 encontramos un oficio de fecha 8 de abril de 2016 en el cual la señora Margarita Hemández requiere el pago los cánones de arrendamientos del inmueble donde funciona de la Cárcel Municipal de Puerto Carreño en virtud del contrato de comodato No. 01 de fecha 4 de agosto de 2011, por la suma de $114.900.000 a la alcaldía de Puerto Carreño».
A pesar de lo anterior, debe indicarse que los municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Santa Rosalía, Cumaribo y el departamento del Vichada han venido gestionando el sostenimiento de la cárcel de Puerto Carreño, en virtud de las obligaciones previstas en el artículo 1789 de la Ley 65 de 1993 según el cual, corresponde a las entidades territoriales la organización, administración y sostenimiento, entre otras, de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad; para lo cual, en los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de las cárceles, y las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión del sistema penitenciario y carcelario. 88 Folios 41-54 archivo «018.
Demanda con Anexos» 89 “Artículo 17. Carceles Departamentales Y Municipales. Corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, y organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
Mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos. Los castigados por contravenciones serán alojados en pabellones especiales. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales.
En los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios. Los gobernadores y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso, los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos señalados en este artículo.
La Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión del sistema penitenciario y carcelario.” 53 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA En este sentido, los Oficios 4453 del 6 de julio y 451790 del 7 de julio de 202191 signados por el Secretario de Planeación y Desarrollo Territorial del Departamento del Vichada, indican que los municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Santa Rosalía y Cumaribo junto con el Departamento del Vichada han suscrito convenios interadministrativos para el mantenimiento y sostenimiento de la cárcel municipal de Puerto Carreño: Con la contestación de la demanda, el Municipio de Cumaribo92 aportó: «1.
Estudio previo para suscribir convenio interadministrativo No. 141 del 4 de marzo de 2021, 4; 2. Acta No. 01 del 29 de enero de 2021, en donde se reúnen los representantes legales de las entidades territoriales, con el propósito de aunar esfuerzos para suscribir el convenio de la cárcel municipal, 3. Acta No. 02 llevaba a cabo el 29 de julio de 2021 en la Oficina de la Secretaría de Gobierno del municipio de Puerto Carreño, en donde se determinaron los compromisos económicos asumidos por los entes territoriales frente al tema de la casa cárcel. 4.
Invitación para presentar propuesta para aunar esfuerzos administrativos para el sostenimiento de la Cárcel Municipal de Puerto Carreño; 5. Propuesta mantenimiento y sostenimiento de la cárcel municipal de Puerto Carreño Vichada, presentada por la alcaldía de Puerto Carreño. 6. Convenio interadministrativo No. 134 del 5 marzo de 2021, que tiene por objeto “aunar esfuerzos administrativos y financieros destinados al sostenimiento y funcionamiento de la cárcel municipal de Puerto Carreño - Vichada-, por valor de $210.000.000; 7.
Informes de la ejecución de las actividades realizados por el Municipio de Puerto Carreño. 8. Informes de supervisión del convenio realizado por la supervisora del mismo»; y a partir de dicha documental es posible concluir que ha realizado gestiones tendientes a solucionar la problemática y ha tenido participación en la suscripción de los convenios.
Aunado a lo anterior, mediante el Oficio SGGCV-133-2021 del 7 de julio de 2021,93 la Secretaria General de Gobierno del Municipio de Cumaribo indica que el Alcalde realizó la donación de $5.000.000 para llevar a cabo mejoras en el centro carcelario 90 Archivo «016. Of 4453 -6 jul 2021 -Dpto Vichada a INPEC construcción» 91 Archivos «010.
Of 4517 -7 jul 2021 -Secret Plan Vichada solicita mesa de trab Procu» y «015. Of 4517 -7 jul 2021 -Secret Plan Vichada con Anexos» 92 Folios 31 a 94 archivo «033. Contesta Mpio Cumaribo» y archivos «039. Contesta Cumaribo 2 enlace» y «040. Constancia enlace anexos contestación Cumaribo» 93 Archivo «014. Of 2021 -7 jul 2021- Mpio Cumaribo hizo donación» 54 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA del municipio de Puerto Carreño. El Municipio de Santa Rosalía, a través del Secretario de Gobierno y Asuntos Indígenas, informó94 que «En el departamento de Vichada la administración del centro carcelario existente se encuentra bajo la administración del municipio de Puerto Carreño, quien cuenta con la información solicitada, como número de detenidos recibidos que, para el caso de Santa Rosalía, y según información entregada por la secretaria de despacho en los últimos 05 años se han enviado desde santa Rosalía a puerto Carreño un total de 14 detenidos».
También mencionó que el municipio de Santa Rosalía anualmente suscribe convenio con el municipio de Puerto Carreño, con el cual se apoya a esta población reclusa, aportando para el efecto los convenios de las anualidades 2017 a 202195. Por su parte, el Gobernador del Departamento del Vichada96 afirma que anualmente las administraciones municipales de La Primavera, Santa Rosalía y Cumaribo junto con la Gobernación del Vichada suscriben convenios interadministrativos con el municipio de Puerto Carreño para el mantenimiento y sostenimiento de la cárcel municipal de Puerto Carreño. Particularmente, que el Departamento del Vichada durante los últimos cinco años -2017 a 2021- ha aportado para el mantenimiento y sostenimiento de la población carcelaria alrededor de $1.305773.700 haciendo la relación de convenios97; e incluso para la vigencia de 2022 había suscrito contrato de suministro de alimentación para la población carcelaria, que igualmente adjunta al referido reporte98.
Del informe se extrae lo siguiente: 94 Archivo «103. Rta Santa Rosalía» 95 Folios 5-21 archivo «103. Rta Santa Rosalía» 96 Archivo «104. Rta Dpto Vichada» 97 Folios 4-5 archivo «104. Rta Dpto Vichada» 98 Folios 6-18 archivo «104. Rta Dpto Vichada» 55 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Así mismo, pone de presente que ha realizado gestiones ante el INPEC poniendo a disposición un lote de terreno para la construcción de una cárcel que cumpla con los estándares exigidos.
También el Oficio 692 del 27 de julio de 201899 suscrito por la Secretaria de Gobierno y Administración del Municipio de Puerto Carreño hace referencia a las gestiones y actuaciones realizadas desde la anualidad de 2016, como convocatoria de reuniones con los demás municipios y el departamento del Vichada, solicitudes de traslados y viáticos por el mismo concepto de reclusos, e informes finales de supervisión de convenios interadministrativos suscritos con los demás municipios, entre otros.
Al respecto, se tiene que en el informe se relacionan fortalezas, oportunidades y debilidades frente a la temática de la siguiente manera100: 99 Folios 41-54 archivo «018. Demanda con Anexos» 100 Folios 50-51 archivo «018. Demanda con Anexos» 56 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA También se evidencia el diseño de un plan de mejoramiento101 que involucraba la responsabilidad conjunta de «Alcaldías y Gobernación» así: 101 Folios 52-54 archivo «018.
Demanda con Anexos» 57 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 58 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Adicionalmente, se anexa el Informe de Gestión realizada por la Secretaría de Planeación del Municipio de Puerto Carreño102.
Ahora, dan cuenta de las gestiones tendientes a obtener una solución definitiva a la problemática presentada con el centro de reclusión los Oficios 4453 del 6 de julio y 4517103 del 7 de julio de 2021104 signados por el Secretario de Planeación y Desarrollo Territorial del Departamento del Vichada señalan que «desde el año 2018, la administración departamental ha unido esfuerzos con los alcaldes municipales adelantando gestiones ante la Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios de Colombia USPEC con el fin de lograr la Construcción de un Establecimiento de Reclusión en el departamento que permita mejorar la calidad de vida de la población privada de la libertad, sin embargo hasta el momento dichos esfuerzos no han dado los resultados esperados» Seguidamente, explica que, mediante Oficio del 12 de julio de 2019, radicado 2019EE0128835 suscrito por el Director General del INPEC informó al gobernador del Vichada los requisitos que debía cumplir el terreno para obtener el concepto favorable, contestado por el Secretario de Planeación y Desarrollo Territorial del Departamento mediante Oficio No. 400/3806 adjuntando la ubicación geográfica y levantamiento topográfico del terreno de acuerdo a lo solicitado; y el 20 de septiembre de 2019 se realizó visita de funcionarios del INPEC y USPEC al terreno ubicado en la granja El Merey sector “REFOENERGY” del municipio de Puerto 102 Folios 55-80 archivo «018.
Demanda con Anexos» 103 Archivo «016. Of 4453 -6 jul 2021 -Dpto Vichada a INPEC construcción» 104 Archivos «010. Of 4517 -7 jul 2021 -Secret Plan Vichada solicita mesa de trab Procu» y «015. Of 4517 -7 jul 2021 -Secret Plan Vichada con Anexos» 59 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Carreño, que corresponde al lugar que la administración departamental priorizó para dicho fin, realizando un recorrido con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos, y dichos funcionarios manifestaron que llevarían la información a la ciudad de Bogotá para su análisis y posteriormente se expediría el concepto.
Sin embargo, alude que para ese momento «no se ha obtenido concepto alguno respecto a la viabilidad o no del terreno para la construcción de dicho establecimiento» lo que no ha permitido avanzar en el proyecto que brindaría una solución de fondo al problema de hacinamiento. Como respuesta, revisado el Oficio 8100 del 12 de julio de 2019,105 signado por el suscrito por el Director General del INPEC, indicó que es necesario que se formalice la solicitud de construcción del establecimiento de reclusión ante la USPEC y el INPEC con el fin de verificar los aspectos técnicos para realizar la obra, citándolos de la siguiente manera: El alcalde del municipio de Puerto Carreño, mediante oficio DA-307-07-2022 del 22 de julio de 2022,106 informó a esta corporación frente a la ejecución o planeación del 105 Folio 4 archivo «015.
Of 4517 -7 jul 2021 -Secret Plan Vichada con Anexos». 106 Archivo «099. Rta Pto Carreño» 60 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA megaproyecto para la construcción del complejo carcelario que dicha administración dispuso de un predio para la construcción del complejo carcelario, realizándose la visita sobre el mismo el 25 de octubre de 2021; sin embargo, el 24 de noviembre de 2021 la Dirección de Política Criminal le indicó que para dar viabilidad al predio era pertinente contar con las certificaciones expedidas por las empresas de servicios públicos que se encuentren dentro del terreno; no obstante el municipio no contaba con la prestación de dichos servicios en la zona rural donde se encuentra ubicado el predio propuesto: De esta manera, se tiene que si bien el Departamento de Vichada y el Municipio de Puerto Carreño han realizado gestiones tendientes a obtener una solución a los inconvenientes de seguridad y salubridad que se presentan en el establecimiento de reclusión, y los municipios de La Primavera, Cumaribo y Santa Rosalía han intervenido con la suscripción de convenios interadministrativos; lo cierto es que de los informes y el concepto técnico, resultan reiterativos los inconvenientes de hacinamiento y falencias en la infraestructura que constituyen la vulneración continua de la salubridad y seguridad del personal privado de la libertad.
En este punto, se observa que además la situación anteriormente descrita, en el centro de reclusión objeto de análisis se presenta uno de los fenómenos más complejos, que consiste en la reclusión conjunta entre sindicados y condenados, tal como lo puso de presente la Directora de Política Criminal y Penitenciaria (E) en el 61 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Oficio No. 3200 del 8 de julio de 2021107.
En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado lo siguiente: “158. La situación jurídica de las personas sindicadas se caracteriza por la indefinición de su participación o de la comisión de una conducta punible, pues aún en ese estadio, la judicatura no ha hecho declaración de culpabilidad alguna. En tal sentido las causas de la condena y de la medida de aseguramiento son distintas y, en tal virtud, diferentes han de ser las consecuencias jurídicas, no obstante se encuentren condenados y sindicados en un mismo establecimiento penitenciario.
El problema del tratamiento indiferenciado de unos y otros, pasa por la ubicación indistinta, pero también por las condiciones de reclusión. De este modo debe ser claro que las personas sindicadas deben estar recluidas en un lugar aislado de la cárcel, diferente al dispuesto para la privación de la libertad de las personas que han sido condenadas por algún crimen.
Lo anterior permitirá efectuar sistemas de disciplina y seguridad particulares, que propendan por la convivencia de los sindicados, pero en el entendido de que como quiera que no han sido declarados culpables de ningún delito, no puede tratárseles como tales; los programas de resocialización, entonces no resultan congruentes con su situación, y el tiempo deberá emplearse en otros menesteres”.
Se recuerda que esta problemática a nivel de todo el país ha sido denominada por la Corte Constitucional como Estado de Cosas Inconstitucionales -ECI- como se indicó en el acápite normativo de esta providencia, y de acuerdo a la descripción de las condiciones del establecimiento carcelario del municipio de Puerto Carreño, y por ende de la situación de los reclusos, se colige que la situación se encausa en dicho estado inconstitucional.
Pues tal como se indicó en las sentencias T-153 de 1998, T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU122 de 2022, la vulneración constante de los derechos de las personas privadas de la libertad se da con ocasión de i) las falencias que presenta la política criminal en Colombia, ii) el hacinamiento; iii) la reclusión conjunta de personas sindicadas y condenadas; iv) el sistema de salud del sector penitenciario y carcelario; y v) la indignidad de las condiciones de salubridad e higiene son indignas en la mayoría de los establecimientos penitenciarios, y esto constituye un trato cruel e inhumano. Al respecto, se cita de la última sentencia mencionada lo siguiente: “El incumplimiento prolongado de las obligaciones de respeto, protección y garantía de los derechos de las personas recluidas, que se estableció, incluso antes del año 1998, cuando se explicó que el problema relativo a la violación masiva de derechos de los reclusos, no era novedoso en el país. La institucionalización de prácticas en el sistema penitenciario y carcelario que son evidentemente inconstitucionales.
Por ejemplo, la exigencia de la interposición de 107 Archivo «006. Of 3200 -8 jul 2021 -MinJusticia Polít Criminal» 62 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA acciones de tutela para la prestación de servicios de salud, que ni así, llegan a sus destinatarios; el hacinamiento como fenómeno estructural; la indefinición de competencias de las autoridades; la corrupción y comercialización de bienes y servicios básicos en los establecimientos (camas, colchonetas, jabones); el encierro permanente y prolongado de los reclusos sin luz solar, entre otras.
La falta de adopción de las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias y eficaces por parte de las autoridades encargadas, para evitar la vulneración de derechos. Aunque es claro que el Estado ha realizado esfuerzos importantes en materia penitenciaria y carcelaria, también es evidente que los mismos no han sido eficaces para superar la crisis.
(…) 26. En vista de todo lo antedicho, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional reiterará el Estado de Cosas Inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario, declarado en la Sentencia T-388 de 2013, como consecuencia de la existencia de fallas estructurales en él, relacionadas directamente con la Política Criminal adoptada por el legislador, derivando en el compromiso masivo de varios derechos fundamentales en el país, como se desprende de las verificaciones efectuadas en cada uno de los 16 centros de reclusión sobre los que versa el presente análisis”.
De acuerdo con lo anterior, y verificado el material probatorio obrante en el proceso, se colige que la capacidad instalada del centro carcelario de Puerto Carreño se encuentra más que superada, siendo manifiesta la situación de hacinamiento, y aunado a las deplorables condiciones de infraestructura, permite evidenciar la transgresión de los derechos colectivos a la salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Particularmente, se observa la transgresión a la salubridad pública, toda vez que los internos están expuestos al hacinamiento, reduciendo además el entorno de la comunidad carcelaria a una infraestructura que no cuenta con la capacidad de albergarlos a todos y que además se encuentra en condiciones insalubres, producidas por la humedad.
En lo que atañe al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, su vulneración se produce al no tenerse en cuenta los parámetros fijados por la Ley 65 de 1993 en la delimitación de las áreas del sitio de reclusión, pues el un mismo sitio se encuentran hombres y mujeres, y personal detenido preventivamente y quienes cumplen condena.
Además por la carencia de baterías sanitarias y duchas que abastezcan la necesidad de los reclusos. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, se ve afectado igualmente, pues el inmueble presenta humedades, filtraciones y evidente 63 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA condición de deterioro en sus muros o paredes por las grietas, siendo fallas estructurales que amenazan ruina y generan riesgo para los internos. Las mismas condiciones representan inseguridad para el PPL pues por la misma debilidad estructural sería complejo detener una eventual asonada o fuga de presos.
Aunado a lo anterior, teniendo de presente que el centro carcelario no cuenta con servicio de alcantarillado ni de agua potable, es notorio que se afecta igualmente la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Así al tenerse acreditada la vulneración de los derechos colectivos del PPL del establecimiento carcelario del municipio de Puerto Carreño, debiendo indicarse que dicha situación se representa de manera continua, dado que diariamente ingresan reclusos, lo que representa un aumento constante en el número de personas, representado un riesgo de daño contingente evidente para la población carcelaria, por haberse asignado a dicha comunidad lugares y espacios para residir en condiciones de higiene y sanidad inadecuados para descansar, alimentarse, asearse, efectuar actividades físicas y de esparcimiento. 6.2.
Competencias y procedencia de la solicitud de amparo. De inicio debe indicarse que frente al personal que se encuentra en condición de privación de la libertad, surge con el Estado una relación de especial sujeción, que se configura en razón a que quien ha sido condenado o sindicado se encuentra en situación de subordinación frente a la administración y al sistema penitenciario, lo que conlleva por una parte, que la persona privada de la libertad debe soportar la restricción de algunos de sus derechos fundamentales, con el propósito de cumplir con los fines de resocialización propios de la pena, y dicha restricción debe estar acorde con las garantía de los derechos fundamentales; y por la otra, que el Estado tiene la calidad de garante del resto de derechos, respecto de los cuales debe garantizar las condiciones básicas que permitan su ejercicio108.
La Corte Constitucional109 expuso lo siguiente sobre las relaciones especiales de sujeción: “[…] Desde el inicio de su jurisprudencia, la Corte ha hecho relación a los sujetos en situación de especial sujeción, como una condición que es relevante constitucionalmente para determinar el especial grado de respeto, de protección y de garantía de los derechos fundamentales de las personas que se encuentran en tal situación. De hecho, la primera vez que la categoría fue empleada se usó para hacer referencia a la relación entre el preso y la administración penitenciaria, en la sentencia T-596 de 1992, previamente citada.
Dijo la Corte en aquella oportunidad, 108 Sentencia T-266 de 2013 109 Sentencia T-388 de 2013. 64 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA “En una relación jurídica el predominio de una parte sobre la otra no impide la existencia de derechos y deberes para ambas partes.
Este es el caso del interno en un centro penitenciario. Frente a la administración, el preso se encuentra en una relación especial de sujeción, diseñada y comandada por el Estado, el cual se sitúa en una posición preponderante, que se manifiesta en el poder disciplinario y cuyos límites están determinados por el reconocimiento de los derechos del interno y por los correspondientes deberes estatales que se derivan de dicho reconocimiento.”52 […]”53.
El sistema Nacional Penitenciario y Carcelario está integrado por el Ministerio de Justicia y del Derecho; el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- y la Unidad de Servicios Penitenciarios Carcelarios -USPEC-, como adscritos al Ministerio de Justicia y del Derecho con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa; todos los centros de reclusión que funcionan en el país; por la Escuela Penitenciaria Nacional; por el Ministerio de Salud y Protección Social; por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- y por las demás entidades públicas que ejerzan funciones relacionadas con el sistema, de acuerdo con el artículo 7 de la ley 1709 de 2014, que modificó el artículo 15 de la ley 65 de 1993.
El legislador estableció responsabilidades en materia carcelaria a los municipios y Departamentos frente a las personas en condición de sindicados o con medidas de detención preventiva, que se encuentran contenidas en la Ley 65 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 1709 de 2014. Al respecto, se citan los artículos 17 y 21: “Artículo 17.
Cárceles departamentales y municipales. Corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, y organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
Mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos. Los castigados por contravenciones serán alojados en pabellones especiales. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales.
En los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios. Los gobernadores y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso, los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos señalados en este artículo. 65 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA La Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión del sistema penitenciario y carcelario”.
“Artículo 21. Cárceles y pabellones de detención preventiva. Las cárceles y pabellones de detención preventiva son establecimientos con un régimen de reclusión cerrado. Estos establecimientos están dirigidos exclusivamente a la atención de personas en detención preventiva en los términos del artículo 17 de la Ley 65 de 1993, los cuales están a cargo de las entidades territoriales.
Podrán existir pabellones para detención preventiva en un establecimiento penitenciario para condenados, cuando así lo ameriten razones de seguridad, siempre y cuando estos se encuentren separados adecuadamente de las demás secciones de dicho complejo y de las personas condenadas. Las entidades territoriales, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura podrán realizar las gestiones pertinentes para la construcción con junta de ciudadelas judiciales con un centro de detención preventiva anexos a sus instalaciones, así como articular todo lo necesario para la construcción y el mantenimiento de estos complejos judiciales”.
El citado artículo 17 fue objeto de análisis de constitucionalidad en sentencia C- 471 de 1995, en la que se dispuso lo siguiente: “Dentro del criterio de descentralización de que se habla, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no encuentra esta Corporación incompatibilidad alguna entre la Carta Política y el artículo 17 demandado, ya que la creación, fusión, supresión en materia carcelaria, de competencia de los departamentos y municipios, no quebranta el concepto del Estado unitario en cuanto la ley conserva en cabeza del Gobierno Nacional, por conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC", la ejecución de las sentencias penales y la detención precautelativa, la evaluación de las medidas de seguridad y la reglamentación y control de las penas accesorias, dejando solamente a los departamentos y municipios, así como a las áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la creación, fusión o supresión de cárceles para aquellas personas detenidas precautelativamente y condenadas por contravenciones "por orden de autoridad policiva", y es bien sabido que tanto para el régimen departamental como en el municipal, estos entes pueden prestar aquellos servicios públicos "que determinen la Constitución y las leyes" (artículos 298, 311 y 365 C.P.).
Si bien es cierto, como lo afirma el actor, que el Decreto 1817 de 1964 establecía en cabeza de la Nación la facultad de crear, organizar, dirigir, administrar, sostener y vigilar las penitenciarías, colonias agrícolas nacionales, cárceles de cabeceras de distrito judicial y cárceles de ciudades donde funcionara juzgado superior, en el marco de un Estado unitario también descentralizado, pero con mayor moderación, de conformidad con la Constitución de 1886, la Carta Política de 1991 amplió las posibilidades de descentralización, y en consecuencia, de traslado de competencias del sector central a las entidades territoriales, más aún en tratándose de determinados servicios como el que es objeto de análisis, bajo las condiciones y requisitos establecidos por la propia Constitución y la ley, lo cual es consecuencia, precisamente, de la expresa determinación del Constituyente de permitir una mayor descentralización de las funciones a cargo del Estado, y de dotar de más autonomía a aquellas entidades, a fin de facilitar el cumplimiento de los objetivos propios de un Estado Social de Derecho.” Frente a la responsabilidad de las entidades territoriales en la creación y 66 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA sostenimiento de las cárceles, la Corte Constitucional110 ha señalado: “Contrario a lo manifestado por el departamento de Nariño y por los municipios demandados, el problema de la infraestructura no compete de forma exclusiva a las entidades nacionales, ya que, según el artículo 17 del Código Penitenciario y Carcelario, a dichas entidades les asiste “la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva”.
Además, la norma en cita establece que en los presupuestos municipales y departamentales se deben incluir las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, circunstancia por la cual los cinco establecimientos penitenciarios y carcelarios demandados son igualmente responsables del déficit de infraestructura y de la situación de hacinamiento en la que se hallan las personas detenidas.” Aunado a lo anterior, de acuerdo con la normatividad, tanto la ejecución de la pena privativa de la libertad, como el control de las medidas de aseguramiento, le corresponde al Gobierno Nacional por conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC-, según el artículo 14 de la Ley 65 de 1993 modificado por el Decreto 2636 de 2004.
Sin embargo, los artículos 17 de la Ley 65 de 1993 y 76.6 de la Ley 715 de 2001 han aclarado que, a los entes territoriales les asiste responsabilidad en la reclusión del PPL de manera preventiva -sindicados- y en coordinación con el INPEC, pueden realizar las funciones correspondientes a la vigilancia de los sindicados en los centros de reclusión creados desde el orden territorial.
Entonces los departamentos y municipios pueden crear sus propios centros de reclusión, e incluso los municipios en conjunto pueden convenir para la creación de los mismos, conforme al artículo 18 ibídem que establece la integración territorial «Los municipios podrán convenir la creación, organización, administración y sostenimiento conjunto de los establecimientos de reclusión».
De otra parte, en materia de financiación de la PPL en condición de sindicados, la obligación está directamente en cabeza de los entes territoriales, tal y como se desprende de la lectura de los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993. Finalmente, es importante indicar que la Ley 65 de 1993 en el artículo 19 estableció la posibilidad para el INPEC de recibo de presos de departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles.
Conforme a lo hasta ahora expuesto, se tiene que al corresponder en el presente asunto la cárcel al municipio de Puerto Carreño, a esta entidad territorial le asiste de manera directa la responsabilidad sobre el PPL, y al abarcar los internos que comprende el Departamento del Vichada, a esta entidad también le compete lo que corresponde al sostenimiento de los reclusos y por ende a la garantía de sus condiciones en situación de reclusión; lo propio ocurre con las municipalidades de 110 Sentencia T-197 de 2017. 67 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Cumaribo, Santa Rosalía y La Primavera, quienes remiten el personal detenido en sus jurisdicciones para dicho centro de reclusión. Por su parte, al INPEC le asiste el deber de vigilancia sobre los establecimientos penitenciarios territoriales, por lo que en este caso es responsable de ejercer la vigilancia sobre la cárcel de Puerto Carreño, con el fin de que se garanticen los derechos y garantías de las PPL allí recluidas.
Frente a las competencias del INPEC, se recuerda que al artículo 2 del Decreto 4151 de 2011, le asigna i) coadyuvar en la formulación de la política criminal, penitenciaria y carcelaria; ii) ejecutar la política penitenciaria y carcelaria, en coordinación con las autoridades competentes, en el marco de los derechos humanos, los principios del sistema progresivo y los tratados y pactos suscritos por Colombia en lo referente a la ejecución de la pena y la privación de la libertad; iii) diseñar e implementar los planes, programas y proyectos necesarios para el cumplimiento de la misión institucional; iv) crear, fusionar y suprimir establecimientos de reclusión, de conformidad con los lineamientos de la política penitenciaria y carcelaria; v) custodiar y vigilar a las personas privadas de la libertad al interior de los establecimientos de reclusión para garantizar su integridad, seguridad y el cumplimiento de las medidas impuestas por autoridad judicial; vi) determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios para cumplir con sus objetivos y funciones, y requerir su suministro a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios; vii) coordinar sus actividades con las entidades que ejerzan funciones relacionadas con la gestión penitenciaria y carcelaria, todo ello en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho; viii) asesorar a las entidades territoriales en materia de gestión penitenciaria y carcelaria, en lo de su competencia; y ix) gestionar alianzas y la consecución de recursos de cooperación nacional o internacional, dirigidos al desarrollo de la misión institucional, en coordinación con las autoridades competentes.
Además el artículo 2.2.1.13.1.3 del Decreto 1960 de 2015 establece que el INPEC determinará las necesidades de infraestructura mínimas que deben cumplir los centros de reclusión, de conformidad con lo establecido en el numeral 16 del artículo 2.º del Decreto 4151 de 2011, con el fin de garantizar las condiciones de seguridad, salubridad, alojamiento y los derechos fundamentales de las personas que deban ser recluidas en ellos.
Por su parte, la Unidad Nacional de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- creada en virtud del artículo 2 del Decreto 4150 de 2011 se encarga de gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del INPEC. 68 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Y de acuerdo con el artículo 5 ibídem, tiene dentro de sus funciones «1.
Coadyuvar en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho y el INPEC, en la definición de políticas en materia de infraestructura carcelaria. 2. Desarrollar e implementar planes, programas y proyectos en materia logística y administrativa para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios que debe brindar la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC. 3.
Definir, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, los lineamientos que en materia de infraestructura se requieran para la gestión penitenciaria y carcelaria. 4. Administrar fondos u otros sistemas de manejo de cuentas que se asignen a la Unidad para el cumplimiento de su objeto. 5. Adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y tecnológicos y de infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria y carcelaria. 6.
Elaborar las investigaciones y estudios relacionados con la gestión penitenciaria y carcelaria, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho y hacer las recomendaciones correspondientes. 7. Promover, negociar, celebrar, administrar y hacer seguimiento a contratos de asociaciones público-privadas o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba que tengan por objeto la construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y prestación de servicios asociados a la infraestructura carcelaria y penitenciaria. 8.
Realizar, directamente o contratar con terceros, las funciones de supervisión, interventorías, auditorías y en general, el seguimiento a la ejecución de los contratos de concesión y de las alianzas público-privadas, o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba. 9. Gestionar alianzas y la consecución de recursos de cooperación nacional o internacional, dirigidos al desarrollo de la misión institucional, en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho y las autoridades competentes. 10.
Asesorar, en lo de su competencia, en materia de gestión penitenciaria y carcelaria. 11. Diseñar e implementar sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación de los planes, programas y proyectos relacionados con el cumplimiento de la misión institucional». De acuerdo con lo anterior, teniendo de presente que el adoptar determinaciones que resulten definitivas para superar la situación presentada en la cárcel del municipio de Puerto Carreño, implica contar con la asesoría y aprobación de la USPEC, su participación en el asunto resulta determinante; reiterándose no porque tenga a su cargo la responsabilidad directa del establecimiento carcelario o su vigilancia, sino porque las adecuaciones y soluciones deben contar con su aval.
Se advierte, que lo propio ocurre respecto del Ministerio de Justicia y del Derecho, pues aunque no se observa una incidencia en los hechos objeto de litigo, sí resulta relevante la actuación de dicha cartera ministerial al momento de adoptar las decisiones para superar la problemática que se demanda, pues de acuerdo con el Decreto 1427 de 2017 «(i) Es competencia del Ministerio de Justicia y del Derecho entre otras “diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria, en la prevención del delito y las acciones contra la corrupción y la criminal organizada” (numeral 5 art. 2) (ii) proponer los lineamientos para la formulación de las políticas e iniciativas del Estado, con enfoque diferencial y especializado, en materia criminal 69 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA y penitenciaria (…) (numeral 1 art. 21) (iii) efectuar análisis normativo y jurisprudencial de los temas relacionados con la Política Criminal y penitenciaria (…) (numeral 4 art. 21) (iv) Compilar y analizar estudios y estadísticas de los diferentes organismos estatales e instituciones destacadas en materia de política criminal y penitenciaria (…) (numeral 5 art. 21) (v) elaborar los estudios correspondientes y presentar y apoyar el trámite de las propuestas sustantivas y de procedimiento en materia de política criminal y penitenciaria (…) (numeral 4 art. 21) (vi) llevar a cabo el seguimiento y evaluación de la política criminal y penitencia en general y del impacto de las normas y directrices de los sistemas penales y penitenciarios (…) (numeral 14 art. 21).
Concluido entonces el análisis del contenido obligacional que le asiste a las entidades accionadas y principalmente al Departamento del Vichada y a los Municipios de Puerto Carreño, Cumaribo, La Primavera y Santa Rosalía, frente a la administración, organización y sostenimiento de la Cárcel del Municipio de Puerto Carreño, para la Sala se estructuran los elementos de procedencia del amparo constitucional de los derechos colectivos a través del presente medio de control.
Pues conforme a lo hasta ahora expuesto, resulta evidente: i) el daño contingente, vulneración y amenaza de derechos de tercera generación, que consiste en la vulneración permanente de los derechos colectivos a la salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de los internos de la cárcel de Puerto Carreño, ii) la omisión de la parte demandada, representada en que las entidades territoriales aunque han suscrito convenios interadministrativos para garantizar el sostenimiento de los reclusos, no han realizado gestiones oportunas tendientes a garantizar la infraestructura carcelaria en condiciones habitables, lo que representa riesgo continuo para la salud e integridad de los privados de la libertad.
Y finalmente iii) resulta evidente la relación o nexo de causalidad entre las omisiones de las entidades territoriales y la afectación de los derechos colectivos aludidos, al ser evidente el descuido y deterioro del centro carcelario y aunado a la situación de hacinamiento, resulta ser el escenario propicio para el quebrantamiento de las garantías colectivas ya mencionadas.
En este punto, se advierte frente al INPEC, la USPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho, que a pesar de que no se observa conculcación de los derechos colectivos, para la Sala es necesaria que continúe su vinculación en el presente asunto, teniendo en cuenta que, de manera articulada con las entidades territoriales demandadas, se propiciará desde el marco de sus competencias una solución definitiva para superar la crisis carcelaria objeto de litigio. 70 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Al respecto, se recuerda que al tenor del principio de congruencia de la sentencia - artículo 281 del C.G.P- y del artículo 34 de la Ley 472 «La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular” (Subraya la Sala).
Sobre dicho aspecto, el Consejo de Estado111 al resolver un asunto similar indicó lo siguiente: “195. De conformidad con la norma transcrita, en las acciones populares la sentencia podrá contener las órdenes necesarias para asegurar la protección de los derechos e intereses colectivos que se consideren vulnerados, aun cuando no hayan sido objeto de las pretensiones de la demanda, en tanto, por la naturaleza de este mecanismo constitucional que persigue la protección de un interés superior, se flexibiliza el principio de proporcionalidad.
No obstante, las órdenes que profiera el juez deben estar relacionadas con la causa petendi. 196. A pesar de las amplias facultades del juez popular, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos también rige el principio de congruencia de la sentencia, en el marco del núcleo esencial derecho fundamental al debido proceso”.
Aunado a lo anterior, se advierte que en los eventos relacionados con el Estado de Cosas Inconstitucional, en las sentencias de la Corte Constitucional112 se han dispuesto las directrices para superar dicha situación, de manera articulada al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, a la Unidad de Servicios Penitenciarios, Carcelarios, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación que: «i) ajusten todos los proyectos que se estén ejecutando o implementando a las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana; ii) adecúen todos los proyectos que se estén ejecutando o implementando, relacionados con la adecuación y refacción de nuevos cupos dentro de los establecimientos carcelarios y penitenciarios en funcionamiento, para que se cumplan con las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana; y iii) aseguren que todos los proyectos y diseños en infraestructura carcelaria y penitenciaria, cumplan de manera obligatoria con las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana».
En este sentido, debe indicarse que no se observa dentro de las competencias en materia penitenciaria y carcelaria que el Ministerio de Defensa Nacional -Ejército 111 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 20 de febrero de 2020, C.P. Hernándo Sánchez Sánchez, Rad. 68001-23-33-000-2017-01433-01(AP). 112 Sentencia T-762 de 2015. 71 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Nacional tenga injerencia al respecto, por lo que habrá de declararse la prosperidad de la excepción promovida de falta de legitimación en la causa respecto de dicha entidad.
Aclarado lo anterior, a continuación la Sala abordará las determinaciones en torno a la protección de los derechos colectivos vulnerados, las cuales contarán con la participación de las entidades enjuiciadas conforme se expuso en el presente acápite. 6.3. Medidas tendientes al mejoramiento de las condiciones actuales de la cárcel del municipio de Puerto Carreño y a obtener una solución definitiva.
Preliminarmente, debe indicarse que en el presente asunto no opera el fenómeno de cosa juzgada respecto de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional que declararon el estado de cosas inconstitucional del sistema carcelario y penitenciario del país debido a las fallas estructurales de la política criminal y el grave hacinamiento, dado que no se impartieron órdenes particulares para resolver el asunto concreto que se debate, y por ende no puede acudirse en sede de desacato a las mismas para garantizar los derechos conculcados113.
Se advierte que la sentencia T- 153 de 1998, si bien declaró el estado de cosas inconstitucional en los centros de reclusión del país por la situación de hacinamiento, las órdenes específicas estuvieron dirigidas a las Cárceles Nacionales Modelo, de Bogotá, y Bellavista, de Medellín. En la sentencia T-388 de 2013, las órdenes se dirigieron a las cárceles de Cúcuta, de Valledupar, la Modelo de Bogotá, Bellavista de Medellín, San Isidro de Popayán y la de Barrancabermeja; y la sentencia T-762 de 2015, estudió dicha problemática en las cárceles Modelo de Bucaramanga, La 40 de Pereira;
EPMSC de Santa Rosa de Cabal (Risaralda); EPMSC El Pedregal de Medellín; Cárcel Modelo de Bogotá; Complejo Carcelario y penitenciario metropolitano de Cúcuta; EPMSC de Anserma (Caldas); Cárcel de San Vicente de Chucurí; Cárcel Las Mercedes de Cartago; EPAMS CAS de Palmira; Cárcel El Cunduy de Florencia; Pabellón de mujeres; EPAMS de Itagüí;
Cárcel Villa Inés de Apartadó; Cárcel La Vega de Sincelejo; Cárcel de Roldanillo y la Cárcel de Villavicencio. Aclarado lo anterior, a continuación se tendrán en cuenta las recomendaciones realizadas en el dictamen pericial y los antecedentes jurisprudenciales en asuntos en los que se han resuelto eventos relacionados con el Estado de Cosas Inconstitucionales en la Materia. 6.3.1.
Adecuaciones Operativas Inmediatas. Se trata de las medidas recomendadas, en su mayoría de organización e 113 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de mayo de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, Rad. 08001-23-31-005-2015-00249-02 (AP). 72 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA implementación de estructuras del establecimiento carcelario; cuya ejecución corresponde a las entidades territoriales conforme se indicará en cada ítem. 6.3.1.1.
Mantenimiento y reestructuración de las instalaciones. En este punto, se advierte que si bien el inmueble en el que funciona la cárcel del municipio de Puerto Carreño no es de propiedad de dicha municipalidad ni del Departamento del Vichada, tal circunstancia no impide que sobre el inmueble puedan efectuarse las adecuaciones que resultan indispensables para garantizar la permanencia en condiciones dignas del personal privado de la libertad.
Las adecuaciones de las instalaciones de la cárcel, deberá realizarse por las entidades territoriales suscribiendo de manera articulada convenios interadministrativos con el fin de sanear los inconvenientes estructurales que se presentan, teniendo de presente que en el centro de reclusión se recibe personal de los demás municipios del Departamento del Vichada.
Para lo anterior, deberán efectuarse las siguientes obras: i) Sanear grietas y humedades en las habitaciones, ii) Sanear falencias estructurales en columnas, vigas y paredes de los patios y habitaciones. ii) Remodelar los baños aumentando la capacidad funcional con mayor número de baterías y de duchas, iv) Diseñar e instalar un sistema que garantice el abastecimiento de agua potable, y en caso de contarse con el mismo, deberá realizarse el mantenimiento v) Instalar y hacer la conexión del inmueble al sistema de alcantarillado del municipio.
Lo anterior estará a cargo de los Municipios de Cumaribo, La Primavera, Santa Rosalía, Puerto Carreño, y del Departamento del Vichada, de conformidad con el artículo 17 de la ley 65 de 1993, y la ejecución de las obras aludidas deberán efectuarse en el término de tres (3) meses. 6.3.1.2. Identificación del inmueble en donde se desarrollará el proyecto de construcción del establecimiento carcelario.
Se observa, que el Departamento del Vichada dentro de las propuestas para la construcción del establecimiento carcelario, incialmente indicó que se tendrían en cuenta dos predios, que según se desprende del Oficio No. 400/3806 del 25 de julio de 2019114 y su remisión «esta el de la vía principal al lado queda el matadero municipal y otro entrando hacia el predio, al lado queda el proyecto de energía alternativa y cerca al colegio agropecuario», cuya ubicación geográfica y levantamiento topográfico se plasma de 114 Folios 6-8 archivo «015.
Of 4517 -7 jul 2021 -Secret Plan Vichada con Anexos». 73 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA la siguiente manera: Sin embargo, con posterioridad el INPEC115 explicó que para las vigencias 2019 y 2020 realizó visita en coordinación con la USPEC a los predios propuestos por el Departamento del Vichada y el Municipio de Puerto Carreño, señalando que al respecto obraban los informes 2019IE00191275 y 2021IEC238442.
De acuerdo con el informe 2019IE00191275 del 26 de septiembre de 2019116, contentivo de los hallazgos de la visita realizada los días 18 a 20 de septiembre de 2019, se observa la caracterización del terreno de la siguiente manera: 115 Archivo «131. Rta INPEC completa» 116 Folios 6-10 archivo «131. Rta INPEC completa» 74 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Y de acuerdo con el informe 2021IEC238442 del 23 de noviembre de 2021 que igualmente aporta el INPEC117, se observa que el predio propuesto para el establecimiento de reclusión se identifica con la matrícula inmobiliaria No. 540- 10322 ubicado en el sector del merey, refiriendo en esta oportunidad que «corresponde a un terreno de 20 Has, el cual actualmente se incorpora al de mayor extensión bajo Número Predial: 99001000100010239000», cuya ilustración se registra así: 117 Folios 25-31 archivo «131.
Rta INPEC completa» 75 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA De acuerdo con lo anterior, inicialmente podría inferirse que se trata del mismo predio, sin embargo dada la inconsistencia en el área, pues mientras se indica en el informe de 2019 que corresponde a 10 hectáreas, en el informe de 2021 se registra que el área comprende 20 hectáreas.
Por lo anterior, y con la finalidad de gestionar el proyecto que solucione de manera definitiva el Estado de Cosas Inconstitucional en dicho establecimiento carcelario, habrá de ordenarse al Departamento del Vichada y al Municipio de Puerto Carreño, que en el término de treinta (30) días individualicen de manera consistente el predio sobre el cual se hará la propuesta de construcción de la nueva cárcel. 6.3.1.3.
Relación del personal sindicado y gestión con el INPEC respecto del personal que cumple condena. Teniendo de presente la continua situación de hacinamiento, se ordena al Municipio de Puerto Carreño que en el término de treinta (30) días realice el inventario del personal, y realizar gestiones para que se cumpla con el mandato relativo a que el personal allí recluido se encuentre cumpliendo con la medida de detención preventiva -sindicados-, y las PPL que se encuentren cumpliendo condena la surtan en un ERON o establecimiento penitenciario y carcelario del orden nacional, realizando para ello labores conjuntas con el INPEC. 6.3.1.4.
Implementación de la regla del equilibrio. Teniendo en cuenta que las medidas adoptadas pueden tomar tiempo en cuanto a su ejecución, deberá implementarse la regla del equilibrio contenida en la sentencia T-388 de 2013 por la Corte Constitucional, que prevé lo siguiente: “En aquellos casos en los que se esté enfrentando una situación de hacinamiento grave y evidente, y hasta tanto no se disponga una medida que asegure una protección igual o mayor por parte de las autoridades penitenciarias y carcelarias competentes, se deberá aplicar una regla de equilibrio decreciente, esto es, que sólo se puede autorizar el ingreso de personas al centro de reclusión si (i) el número de personas que ingresan es igual o menor al número de personas que salgan del establecimiento de reclusión, durante la semana anterior, por la razón que sea (por ejemplo, a causa de un traslado o por obtener la libertad), y (ii) el número de personas del establecimiento ha ido disminuyendo constantemente, de acuerdo con las expectativas y las proyecciones esperadas.
La regla de equilibrio decreciente deberá aplicarse hasta tanto cese el hacinamiento y el establecimiento no se encuentre ocupado más allá de su capacidad total. A partir de este momento se deberá aplicar estrictamente la regla de equilibrio, la cual no requiere que continúe disminuyendo el número de personas recluidas, sino que se adopten las medidas adecuadas y suficientes para evitar regresar al estado de hacinamiento y mantener un nivel de ocupación que garantice condiciones de reclusión dignas para todas las personas.” Es así que el Municipio de Puerto Carreño deberá adoptar esta regla, implementándola en el término de treinta (30) días, con el fin de que no se haga más 76 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA gravosa la situación en el establecimiento.
Esta regla deberá aplicarse una vez se cumpla con la identificación del personal que se encuentra cumpliendo condena y se surtan las gestiones con el INPEC para disponer su cumplimiento en un ERON. 6.3.2.-Adecuaciones Operativas Intermedias. En este grupo de órdenes se relacionan aquellas que pueden representar un cumplimiento con mayor prolongación en el tiempo, debido a las labores que supone tanto la coordinación interinstitucional como la gestión de recursos.
De manera que según el marco de sus competencias, se encuentra a cargo de las accionadas que se relacionen en cada punto; para su cumplimiento se otorga el término de seis (6) meses y un (1) año respectivamente. 6.3.2.1. Esquema de Ordenamiento Territorial. Teniendo de presente que tras realizarse la visita a uno de los predios propuestos para la construcción del establecimiento penitenciario, se recomendó por parte del INPEC que el predio tuviera acceso a los servicios públicos domiciliarios; frente a lo cual, la administración indicó que no era posible, por cuanto de acuerdo con el EOT no estaba previsto para dicho sector la implementación de los servicios, deberán hacerse las gestiones tendientes a avalar las mismas a través del ajuste del Esquema de Ordenamiento Territorial.
En este sentido, se recuerda que el ordenamiento del territorio constituye una función pública que posibilita a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, su destinación al uso común, y permite la efectividad del derecho constitucional a la vivienda y el acceso a los servicios públicos domiciliarios; procura que la utilización del suelo sea racional, en armonía con la función social de la propiedad; y propende por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural; lo cual tiene una relación inescindible y directa con el interés general, tal como la reiterado el Consejo de Estado118.
Al respecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2015, consideró que la localización de las obras de infraestructura en materia penitenciaria y carcelaria debían respetar los planes de ordenamiento territorial que fijan los usos del suelo, en virtud del principio de autonomía territorial de los municipios; declarando condicionalmente exequible el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709, que prevé que la construcción, adecuación y ampliación de la infraestructura penitenciaria y carcelaria no requiere licencia urbanística de urbanización, 118 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 20 de febrero de 2020, C.P. Hernándo Sánchez Sánchez, Rad. 68001-23-33-000-2017-01433-01(AP). 77 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA parcelación, construcción o subdivisión, bajo el entendido de que estas obras; señalando lo siguiente: “(…)Si la norma demandada se le interpreta como una autorización absoluta para que la USPEP construya centros de reclusión o amplíe y adecúe los existentes en cualquier lugar y sin sujeción a ninguna norma urbanística porque no debe tramitar y obtener para el efecto la licencia de urbanismo que es el acto mediante el cual se verifica que la obra a realizar cumpla con las disposiciones urbanísticas, el texto normativo acusado sin duda desconocería la autonomía de los municipios para determinar cómo organizan su territorio, pues permite de manera inconsulta, la instalación de un centro carcelario o penitenciario en cualquier espacio, con desconocimiento de las reglas de planeación urbanística y de desarrollo dictadas por el Concejo Municipal.
(…) Todo lo cual vulnera la competencia que en materia de reglamentación del uso del suelo le asigna a las autoridades administrativas locales, conforme al artículo 313 numeral 7 de la Carta Política, haciendo nugatorias las reglas fijadas por los Concejos locales como directrices de su desarrollo urbanístico con base en el conocimiento de las necesidades y condiciones particulares de los municipios (…).
Entonces, habrá de disponerse que a cargo del Municipio de Puerto Carreño se implemente en el Esquema de Ordenamiento Territorial -EOT-, a través del instrumento o la figura que a bien tenga el Concejo Municipal- la prestación de los servicios públicos domiciliaros en el sitio en donde se proyecta la construcción del establecimiento carcelario, en un término conjunto -desde la concertación hasta la expedición del Acuerdo- de seis (6) meses.
En este punto, teniendo en cuenta que el proceso de modificación del EOT requiere que se surta el trámite respectivo ante el Concejo Municipal Puerto Carreño y el cabildo abierto; debe advertirse que la orden referente a su aprobación no supone una intromisión o interferencia en las funciones del Concejo Municipal, como corporación autónoma en la adopción de sus decisiones, pues la disposición aquí adoptada parte del supuesto de que al haberse elaborado de manera correcta la modificación del EOT, no tenga objeción. 6.3.2.2.
Implementar obras de urbanismo. Con el fin de que se cuente con la aprobación del proyecto penitenciario y carcelario por parte del INPEC y el USPEC, deberá ordenarse al Municipio de Puerto Carreño, que una vez lo permita el Esquema de Ordenamiento Territorial, gestiones la implementación de obras de urbanismo y el licenciamiento para la instalación de servicios públicos domiciliarios sobre el bien destinado a la construcción del establecimiento carcelario.
Lo cual deberá realizarse en el término de un (1) año. 6.3.2.3. Radicar formalmente solicitud de aprobación del nuevo establecimiento carcelario. Cumplidas las anteriores disposiciones, deberá presentarse la solicitud de aprobación del establecimiento carcelario al INPEC y la USPEC, teniendo en cuenta 78 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA que se cumplan los requisitos previstos para ello, contenidos en la normatividad y los documentos que reglamenten la política criminal.
Para lo anterior se otorga al Municipio de Puerto Carreño y el Departamento del Vichada un periodo de un (1) año. Advirtiéndose que el INPEC, la USPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho deberán otorgarse a la revisión de dicho proyecto un trámite preferente que no supere los tres (3) meses. 6.3.3. Construcción del nuevo establecimiento carcelario como solución definitiva.
Con el fin de superar el Estado de Cosas Inconstitucionales en la cárcel del municipio de Puerto Carreño, no ofrece discusión la necesidad de implementar un establecimiento carcelario en el Municipio de Puerto Carreño como única solución definitiva al hacinamiento y demás inconvenientes que generan la vulneración constante de los derechos colectivos anteriormente aludidos.
Sin embargo, teniendo de presente la imposibilidad para ordenar su construcción inmediata debido a la obtención de los instrumentos de planeación municipal, como el EOT y las limitantes de índole presupuestal que ha sido puesta de presente durante el trámite procesal; habrá de ordenarse que se disponga la proyección, aprobación y construcción de un establecimiento carcelario en el Municipio de Puerto Carreño que cumpla con los parámetros técnicos y normativos vigentes - Ley 65 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 1709 de 2014 y demás concordantes- así como los parámetros indicados en las sentencias en materia de EIC de la Corte Constitucional, en el término de tres (3) años.
El cumplimiento de esta orden se encuentra a cargo del Ministerio de Justicia y del Derecho, del INPEC, la USPEC, el Departamento del Vichada y de los Municipios de Puerto Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo, quienes deberán realizar las gestiones de manera conjunta en el marco de sus competencias. Se advierte que el INPEC, la USPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho deberán imprimirle un trámite preferente, gestionando incluso la inclusión de la construcción del establecimiento en los planes y proyectos que se tengan previstos para superar la crisis carcelaria del país. En todo caso, se advierte que tal como se ha dispuesto en sentencias en las que ha definido la vulneración de la PPL por cuenta del Estado de Cosas Inconstitucionales, deberá ordenarse al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, INPEC, y USPEC, Departamento del Vichada y los Municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Cumaribo y Santa Rosalía, adelantar todas las gestiones técnicas, administrativas, interadministrativas, presupuestales, financieras y demás que se requieran para que de manera definitiva, se adopten e implementen las medidas 79 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA necesarias tendientes a superar las condiciones de hacinamiento, de vulnerabilidad y de insalubridad al interior de la cárcel del Municipio de Puerto Carreño que afecta todos los internos y así mismo, lograr que cese la amenaza latente de afectación a la vida y a la salud de los reclusos por el deterioro visible de la infraestructura del penal.
Para lo que se concederá un término no mayor de tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, en el marco de las competencias de cada uno, como se dispuso en las anteriores consideraciones. 6.3.5. Previsión presupuestal. De acuerdo con el marco de las competencias de la Ley 65 de 1993 modificada por Ley 1709 de 2014surge para las entidades territoriales el deber de asumir la construcción, administración y sostenimiento de los establecimientos carcelarios del orden territorial, y gestionar los recursos necesarios el cumplimiento de su deber.
Así las cosas, para el caso concreto, la administración y sostenimiento de la cárcel corresponde a las entidades territoriales enjuiciadas, sin embargo, teniendo de presente que han indicado que no cuentan con suficientes recursos para ello, debe evaluarse dar aplicación a la figura del aportes de entidades de un nivel superior,, bajo la cual el Municipio de Puerto Carreño -como directo obligado en la mayoría de órdenes- puede acudir al Departamento del Vichada, y a la Nación, con el fin de solicitar los recursos necesarios para ejecutar las obras aquí ordenadas.
Recordándose en todo caso, que conforme lo han reiterado tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, el argumento relacionado con la falta de disponibilidad presupuestal «no resulta válido para que el juez popular se abstenga de impartir las órdenes que estime necesarias a efectos de proteger los derechos e intereses colectivos que fueron vulnerados con el actuar de la administración, en tanto la planificación del presupuesto y el control y vigilancia de los recursos naturales son deberes que se encuentran a cargo de los municipios.
En este punto es menester resaltar que esta Sección ha sostenido de forma uniforme y reiterada que la falta de recursos económicos no es un argumento que sirva para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos o para limitar las medidas que eventualmente puede adoptar el juez popular para garantizar la protección de los derechos colectivos que estime vulnerados»119, de manera que las entidades accionadas se encuentran en la obligación de adelantar los trámites y gestiones administrativas correspondientes para incluir las actividades que le fueron ordenadas en su presupuesto anual de ingresos y gastos. 7.
Otras disposiciones. 119 Sección Primera, sentencia del 22 de mayo de 2008, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, Rad. 63001-23- 31-000-2004-00901-01(AP). 80 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Así, a pesar de que la presente Acción Popular invoca la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, no se observa vulneración al respecto, por lo que habrán de desestimarse las pretensiones en este sentido.
Al respecto el Consejo de Estado120 ha señalado que «en materia de protección de derechos constitucionales el juzgador es quien debe determinar, con sujeción en los hechos acreditados, cuál es la mejor forma de proteger y restablecer los derechos amenazados o conculcados, en este caso los colectivos, independientemente que su orden coincida o no con las pretensiones de la demanda.
Es más, se ha dejado en claro que si no se ha invocado como vulnerado un derecho, éste debe ser susceptible de protección si de los hechos y pruebas se infiere su afectación». 8. Comité de verificación de cumplimiento. Finalmente, se ordenará conformar un Comité de Verificación de cumplimiento de la presente providencia, el cual estará integrado por la parte actora, el Ministerio de Justicia, el INPEC, la USPEC, el Departamento del Vichada, los Municipios de Puerto Carreño, Santa Rosalía, Cumaribo y La Primavera, y el Ministerio Público., quienes deberán rendir informes periódicos sobre el cumplimiento del fallo.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva promovida por el MINISTERIO DE DEFENSA -EJÉRCITO NACIONAL de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos a la salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de los internos de la cárcel de Puerto Carreño, que están siendo vulnerados y/o amenazados por los Municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Santa Rosalía y Cumaribo, y por el Departamento del Vichada, de conformidad con los motivos expuestos.
TERCERO: ORDENAR al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, INPEC, y USPEC, Departamento del Vichada y los Municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Cumaribo y Santa Rosalía, adelantar todas las gestiones técnicas, administrativas, interadministrativas, presupuestales, financieras y demás 120 Sentencia T-015 de 2019 y T-104 de 2018. 81 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA que se requieran para que de manera definitiva, se adopten e implementen las medidas necesarias tendientes a superar las condiciones de hacinamiento, de vulnerabilidad y de insalubridad al interior de la cárcel del Municipio de Puerto Carreño que afecta todos los internos y así mismo, lograr que cese la amenaza latente de afectación a la vida y a la salud de los reclusos por el deterioro visible de la infraestructura del penal.
Para lo que se concederá un término no mayor de tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, en el marco de las competencias de cada uno, como se dispuso en las anteriores consideraciones.
CUARTO: ORDENAR a los MUNICIPIOS DE CUMARIBO, LA PRIMAVERA, SANTA ROSALÍA, PUERTO CARREÑO, y del DEPARTAMENTO DEL VICHADA que en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realicen las siguientes gestiones en la cárcel del municipio de Puerto Carreño: 4.1. Realicen las obras de mantenimiento y reestructuración de las instalaciones, consistentes en: i) Sanear grietas y humedades en las habitaciones, ii) Sanear falencias estructurales en columnas, vigas y paredes de los patios y habitaciones. ii) Remodelar los baños aumentando la capacidad funcional con mayor número de baterías y de duchas, iv) Diseñar e instalar un sistema que garantice el abastecimiento de agua potable, y en caso de contarse con el mismo, deberá realizarse el mantenimiento v) Instalar y hacer la conexión del inmueble al sistema de alcantarillado del municipio.
QUINTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO, y al DEPARTAMENTO DEL VICHADA: 5.1. Individualicen e identifiquen de manera consistente el predio sobre el cual se hará la propuesta de construcción de la nueva cárcel. Lo anterior en el término de treinta (30) días. 5.2. Presenten la solicitud de aprobación del establecimiento carcelario al INPEC y la USPEC, teniendo en cuenta que se cumplan los requisitos previstos para ello, contenidos en la normatividad y los documentos que reglamenten la política criminal.
Lo anterior en el término de un (1) año.
SEXTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO a realizar las siguientes gestiones relacionadas con la cárcel que opera en dicho municipio: 6.1 Realice el inventario del personal, y las gestiones para que se cumpla con el mandato relativo a que el personal allí recluido se encuentre cumpliendo con la medida de detención preventiva -sindicados-, y las PPL que se encuentren cumpliendo condena la surtan en un ERON o establecimiento penitenciario y 82 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA carcelario del orden nacional, realizando para ello labores conjuntas con el INPEC.
Lo anterior en el término de treinta (30) días. 6.2. Adopte la regla del equilibrio contenida en la sentencia T-388 de 2013 por la Corte Constitucional, conforme se expuso en las consideraciones de la providencia. Lo anterior en el término de treinta (30) días. 6.3. Implemente en el Esquema de Ordenamiento Territorial -EOT-, a través del instrumento o la figura que a bien tenga el Concejo Municipal- la prestación de los servicios públicos domiciliaros en el sitio en donde se proyecta la construcción del establecimiento carcelario, en un término conjunto -desde la concertación hasta la expedición del Acuerdo- de seis (6) meses. 6.4.
Una vez lo permita el Esquema de Ordenamiento Territorial, gestiones la implementación de obras de urbanismo y el licenciamiento para la instalación de servicios públicos domiciliarios sobre el bien destinado a la construcción del establecimiento carcelario. Lo cual deberá realizarse en el término de un (1) año.
SÉPTIMO: ORDENAR al GOBIERNO NACIONAL, A TRAVÉS DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, INPEC, Y USPEC, DEPARTAMENTO DEL VICHADA Y LOS MUNICIPIOS DE PUERTO CARREÑO, LA PRIMAVERA, CUMARIBO Y SANTA ROSALÍA que en el marco de sus competencias, en el término de tres (3) años, contados desde la ejecutoria de esta providencia realicen la proyección, aprobación y construcción de un establecimiento carcelario en el Municipio de Puerto Carreño que cumpla con los parámetros técnicos y normativos vigentes - Ley 65 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 1709 de 2014 y demás concordantes- así como los parámetros indicados en las sentencias en materia de EIC de la Corte Constitucional.
OCTAVO: ORDENAR al MINISTERIO DE JUSTICIA, INPEC y USPEC que den prioridad a los diferentes trámites que deban adelantarse para cumplir las órdenes aquí dadas.
NOVENO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
DÉCIMO: Conformar el Comité de Verificación de Cumplimiento por la parte actora, el Ministerio de Justicia, el INPEC, la USPEC, el Departamento del Vichada, los Municipios de Puerto Carreño, Santa Rosalía, Cumaribo y La Primavera, y el Ministerio Público. 83 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Expediente: 50 001 23 33 000 2021 00301 00 Asunto: Sentencia de Primera Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión121 de fecha ocho (8) de mayo de dos mil veintitrés (2023), según consta en el Acta No. 41 de la misma fecha, y se firma electrónicamente122 por quienes la integran.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado 121 Corresponde el conocimiento a la Sala Dual de Decisión No. 1, en virtud del impedimento de la Magistrada Claudia Patricia Alonso Pérez, aceptado en auto del 18 de noviembre de 2021, visto en el archivo «045.
Auto 18 nov 2021 -Acepta imped -Avoca cto» 122 A través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx