AMQV s TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, ocho (08) de junio de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 01 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50001 33 33 001 2020 00095 02 M. DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: GABRIEL ELIECER DUARTE BELTRÁN Y OTRO DEMANDADO: HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE VILLAVICENCIO – UGPP - COLPENSIONES ID ESTADÍSTICA: INTERLOCUTORIO/2A INST/ L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, la Sala procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN, interpuesto por la parte actora, contra el AUTO proferido el 15 de noviembre de 2022, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio, mediante el cual rechazó la demanda por no ser un asunto susceptible de control judicial y caducidad1.
ANTECEDENTES Concurrieron ante esta jurisdicción los señores GABRIEL ELIECER DUARTE BELTRÁN y GLADYS CECILIA FERNÁNDEZ DE DUARTE, en ejercicio del medio de control de Reparación Directa contra el HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE VILLAVICENCIO, la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –COLPENSIONES-, y, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP, solicitando2 se declare administrativa, patrimonial, extracontractual y solidariamente responsables a las entidades demandadas, por los perjuicios causados con la mora en el reconocimiento y pago de una pensión de vejez con retroactividad a la fecha en que se adquirió el derecho.
Como consecuencia de lo anterior, solicitan se condene a las entidades demandadas, al reconocimiento y pago de los perjuicios materiales e inmateriales, dentro de los cuales se persigue el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales dejadas de cancelar y de los intereses moratorios de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Adicionalmente, piden la indexación de la condena y los intereses moratorios sobre la misma. Repartida la demanda ante los Jueces Administrativos del Circuito de Villavicencio, correspondió su conocimiento al Juzgado Primero Administrativo, el cual mediante auto del 05 de febrero de 20213, rechazó de plano la demanda por haber ocurrido la caducidad, tras considerar que los 2 años debían ser contabilizados desde la 1 Índice de Actuación No. 17, registrada el 15/11/2022 16:32:52 en la plataforma SAMAI.
Documento 13 SharePoint. 2 Pág. 4-15. Índice de Actuación No. 4, registrada el 03/09/2020 en la plataforma SAMAI. Documento 01 SharePoint. 3 Índice de Actuación No. 5, registrada el 05/02/2021 en la plataforma SAMAI. Documento 02 SharePoint. 2 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro expedición del acto administrativo que reconoció la pensión, sin embargo, como fue allegada de manera incompleta la notificación realizada del acto administrativo, determinó que según la petición radicada ante la UGPP el 04 de diciembre de 2017, se podía establecer que la resolución ya era conocida por el pensionado y su apoderada para el 30 de octubre de 2017.
Por lo tanto, al momento de radicarse la solicitud de conciliación prejudicial el 23 de diciembre de 2019, ya se encontraba vencido el plazo fijado para promover el medio de control. La anterior decisión, fue recurrida por la apoderada de los demandantes el 11 de febrero de 20214, ante lo cual, esta corporación en providencia del 03 de junio de 20215 decidió revocar el auto, argumentando que, el juez de primera instancia omitió realizar el análisis frente a la idoneidad del medio de control presentado y los requisitos de procedibilidad del mismo, lo que no permitía continuar con el estudio de caducidad del medio de control de reparación directa conforme la alzada.
En virtud de lo anterior, el 31 de enero de 20226 el Juzgado Primero Administrativo obedeció y cumplió lo dispuesto por el superior, en consecuencia, inadmitió la demanda para que la parte actora i) aclarara las pretensiones de la demanda, precisando el medio de control o medios de control que se promueven, según el origen de los daños reclamados, observando lo dispuesto en el artículo 162 del C.P.A.C.A. sobre acumulación de pretensiones; y, ii) en el evento de promover pretensiones por el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cumpliera los requisitos previstos en los numerales 1 y 2 del artículo 161, el artículo 162 y el numeral 1° del artículo 166 del C.P.A.C.A., aunado al cumplimiento del presupuesto de pronunciamiento previo de la administración. El 14 de febrero de 20227, los demandantes presentaron subsanación de la demanda en la que insistieron que el medio de control que se promueve es el de Reparación Directa, y reiteró las pretensiones de la demanda inicial.
Posteriormente, mediante proveído del 15 de noviembre de 2022, el a quo rechazó la demanda. En primer lugar, señaló que existía una acumulación de medios de control, pues, las pretensiones relacionadas con el lucro cesante por las mesadas dejadas de percibir al haber operado el fenómeno prescriptivo y los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, debían formularse cuestionando la legalidad de los actos administrativos que negaran el reconocimiento de estos derechos prestacionales, es decir, a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, sin embargo, no se había aportado la petición elevada por la parte demandante reclamando estos derechos ante la entidad demandada, por lo que el asunto no era susceptible de control judicial al no habérsele permitido a la administración un pronunciamiento expreso o tácito. 4 Índice de Actuación No. 7, registrada el 11/02/2021 en la plataforma SAMAI.
Documento 03 SharePoint. 5 Índice de Actuación No. 4, registrada el 09/06/2021 en la plataforma SAMAI. Documento 08 SharePoint. 6 Índice de Actuación No. 13, registrada el 31/01/2022en la plataforma SAMAI. Documento 11 SharePoint. 7 Índice de Actuación No. 15, registrada el 15/02/2022 en la plataforma SAMAI. Documento 12 SharePoint. 3 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro En segundo lugar, indicó que los daños reclamados por perjuicios inmateriales y perjuicio material en la modalidad de daño emergente consistente en honorarios profesionales para adelantar las actuaciones administrativas y judiciales, debía formularse a través del medio de control de Reparación Directa, y, que las omisiones endilgadas tuvieron lugar en el trámite de un reconocimiento pensional, el cual culminó con la expedición de la Resolución RDP 040631 del 26 de octubre de 2017.
Por lo tanto, teniendo en cuenta que de la petición radicada ante la UGPP el 04 de diciembre de 2017 se podía establecer que el acto administrativo ya era conocido por el pensionado y su apoderada para el 30 de octubre de 2017, para el momento de radicarse la solicitud de conciliación prejudicial el 23 de diciembre de 2019 se encontraba vencido el plazo fijado para promover el medio de control y había operado el fenómeno de la caducidad.
La anterior decisión, fue notificada por estado el 16 de noviembre de 20228, habiendo sido recurrida en reposición, subsidio apelación, por la apoderada de los demandantes el 21 de noviembre de 20229, quien manifestó que, no era comprensible que el despacho valorara las pruebas aportadas al momento de estudiar la admisibilidad de la demanda, pues, debería realizarse en el transcurso del debate procesal y al momento de proferir fallo; es decir, si al final de todo el debate probatorio se establecía que no existían pruebas o mérito para condenar a la UGPP, así debería quedar consignado en la sentencia. Sostuvo que se le está exigiendo una reclamación administrativa para demandar en Reparación Directa, pese a que aportó las peticiones, resoluciones a través de las cuales se resuelven esas solicitudes, incluso una acción de tutela.
Además, insiste que el medio de control por el cual está demandado es el de Reparación Directa y no el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, ya que nunca se ha hecho referencia a que se declare la nulidad de un acto administrativo, sino a la responsabilidad por los errores y omisiones en que incurrieron las entidades demandadas que ocasionaron una mora injustificada en el reconocimiento de la pensión de vejez, por más de 12 años, lo que repercutió en la prescripción de los retroactivos y mesadas a las que tenía derecho, junto con los intereses moratorios e indexaciones.
Por otro lado, indicó que, si bien es cierto la UGPP expidió la Resolución No. RDP 040631 del 26 de octubre de 2017, notificada el 30 de octubre de 2017, aquella se expidió por una acción de tutela impetrada por el demandante, y solo se reconocía el derecho a la pensión pero no se determina retroactivos, cuantías, ni muchos menos intereses, lo que solo se podría determinar una vez fuera cancelada, es decir, hasta el 27 de diciembre de 2017.
Asimismo, que el daño central no es el pago de los intereses moratorios, sino el retardo, no solo en el reconocimiento sino en el pago de la prestación, por lo que el término de caducidad ha de contabilizarse desde su pago. 8 Disponible en: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/2342895/128328560/ESTADO+42.pdf/6e5c9047-8317-4780-b789- fd069629aeb4, y, https://www.ramajudicial.gov.co/documents/2342895/128328560/MENSAJE+DATOS+ESTADO+42.pdf/b3c869d2-ff16-4346- 84bc-4bed924c8838.
Documentos 17 y 18 SharePoint. 9 Índice de Actuación No. 19, registrada el 22/11/2022 15:49:58 en la plataforma SAMAI. Documento 14 SharePoint. 4 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro Frente al citado recurso, el juez mediante auto del 06 de febrero de 202310, decidió no reponer la decisión, reiterando la falta de pronunciamiento por parte de la entidad demandada respecto del reconocimiento y pago de los intereses moratorios, por lo que no era susceptible de control judicial tal pretensión. Además, en relación con la caducidad del medio de control de Reparación Directa, señaló que, al imputarse una serie de omisiones que prolongaron los perjuicios en el tiempo asociados a la mora injustificada en la actuación administrativa de reconocimiento pensional, las mismas culminaron con la expedición del acto administrativo y no desde cuando fue cancelada la primera mesada pensional, ya que desde el mismo día en que dicho acto administrativo fue notificado, pudieron conocer que no fue reconocido el retroactivo pensional ni lo intereses que reclama por esta vía judicial.
En consecuencia, indicó que la alzada cumple con los requisitos de ley y por ende lo concedió en el efecto suspensivo. CONSIDERACIONES I. Competencia: De acuerdo con lo previsto en los artículos 153 y 243, numeral 1º del C.P.A.C.A., éste último modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, este Tribunal es competente para conocer de la apelación contra el auto proferido en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio, a través del cual rechazó la demanda.
II. Problemas Jurídicos: El primer problema jurídico que debe abordar la Sala, consiste en establecer si en el presente asunto existe una acumulación de medios de control, esto es, Nulidad y Restablecimiento en relación con el lucro cesante por las mesadas dejadas de percibir al haber operado el fenómeno prescriptivo y los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, frente al cual se debía elevar previamente la reclamación administrativa, y, Reparación Directa frente a los perjuicios inmateriales y el daño emergente consistente en honorarios profesionales para adelantar las actuaciones administrativas y judiciales, como lo indicó el auto recurrido; o si por el contrario, únicamente se invoca el medio de control de Reparación Directa, como lo afirma la recurrente.
El segundo problema jurídico, consiste en determinar si la demanda no fue presentada oportunamente en el marco del medio de control de Reparación Directa, como lo indicó el auto recurrido; o, no operó la caducidad porque el conteo ha de realizarse desde el pago de la pensión de vejez, como lo pide la demandante. 10 Índice de Actuación No. 21, registrada el 06/02/2023 14:19:13 en la plataforma SAMAI.
Documento 15 SharePoint. 5 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro III. Tesis: La respuesta al primer problema jurídico planteado es que en el presente asunto sí se acumulan los medios de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y Reparación Directa.
El primero de ellos, frente al pago de los intereses moratorios por el retardo en el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, frente a la cual se debía cumplir el requisito de procedibilidad de elevar la reclamación administrativa solicitando el derecho, y que no fue acreditada por la parte actora; y el segundo, en relación con las mesadas pensionales dejadas de percibir por operar la prescripción desde marzo 2005 hasta el 11 de septiembre de 2013, los perjuicios inmateriales, y, los honorarios profesionales sufragados.
Incluso, parte de las pretensiones son susceptibles de tramitarse a través de un proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria, en lo relacionado con las mesadas pensionales que le fueron reconocidas mediante acto administrativo RDP 040631 del 26 de octubre de 2017 y no pagadas, que corresponderían al período 12 de septiembre de 2013 hasta el 26 de diciembre de 2017.
En relación con el segundo problema jurídico, se puede establecer que la demanda de Reparación Directa en el sub lite fue presentada fuera de la oportunidad legal, si se tiene en cuenta que el término de caducidad se cuenta desde que tuvieron conocimiento de la Resolución No. SOP201701036024C RDP 040631 del 26 de octubre de 2017, a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez al señor GABRIEL ELIECER DUARTE BELTRÁN, pues, a partir de allí se pudo determinar que no se iba a realizar el pago de las mesadas pensionales dejadas de percibir desde marzo de 2005, junto con los demás perjuicios solicitados en este medio de control.
IV. Análisis jurídico y probatorio del caso concreto: • Reclamación administrativa como requisito de procedibilidad En relación con los requisitos de procedibilidad, el artículo 161 del C.P.A.C.A., señala: “ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1.
Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. Inciso modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021. El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. 6 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. 2.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. 3.
Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8o de la Ley 393 de 1997. 4. Cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos se deberá efectuar la reclamación prevista en el artículo 144 de este Código. 5.
Cuando el Estado pretenda recuperar lo pagado por una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, se requiere que previamente haya realizado dicho pago”. Aunado a lo anterior, el Consejo de Estado ha determinado requisitos de procedibilidad para los diferentes medios de control, entre otros, frente a la Nulidad y Restablecimiento del Derecho, ha señalado11: “De manera que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho exige como presupuesto indispensable que exista una decisión de la administración que modifique, cree o extinga la situación jurídica particular del interesado, o mejor dicho, un acto administrativo que establezca una relación jurídica determinada en relación con sus derechos subjetivos.
En esas condiciones, resulta claro que en este caso no se configura tal requisito, que es necesario para iniciar la reclamación haciendo uso de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. La actora debió provocar el pronunciamiento de la administración para que ésta, mediante acto administrativo fijara su posición en relación con los derechos de los que creía gozar, concretamente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, para que, con base en tal manifestación, pudiera acudir a la acción judicial correspondiente, haciendo uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Es preciso aclarar que una cosa es la falta de decisión previa y otra muy distinta la falta de agotamiento de la vía gubernativa, pues mientras en la primera no existe decisión previa (expresa o presunta) de la administración que se pueda juzgar por falta de petición del interesado cuando haya lugar, la segunda opera cuando no se hayan interpuesto los recursos obligatorios en la vía gubernativa.
(…) En efecto, la administración pública, a diferencia de los particulares, no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente no se le ha solicitado por el administrado una decisión sobre la pretensión que se propone someter a juzgamiento, pronunciamiento que, en alguno de los casos, puede ser impugnado ante la misma administración con el ejercicio de los recursos que otorga la ley para que la entidad que profirió el acto pueda revisarlo, revocarlo o confirmarlo.
No puede pues olvidarse el supuesto de la existencia del acto emanado de la administración, que en el presente asunto sería el pronunciamiento sobre dicho reconocimiento como presupuesto para que esta instancia se decida al respecto”. (Negrilla y subraya intencional). 11 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Providencia del 07 de noviembre de 2013.
Rad: 08001-23-31-000- 2009-00907-01. CP: Alfonso Vargas Rincón. 7 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro • Caducidad del medio de control de Reparación Directa Lo primero que debe recordarse es que el fenómeno de la caducidad se configura cuando el plazo establecido en la ley para instaurar algún tipo de acción ha vencido.
Por ende, puede decirse que esta es la sanción que consagra la ley por el ejercicio inoportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.
El Consejo de Estado ha insistido en su jurisprudencia sobre este tema, señalando que la caducidad de la acción ha sido instituida en el ordenamiento jurídico para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, puesto que se erige como una sanción cuando el titular de la acción judicial no lo hace oportunamente, y es por esto que la parte actora tiene la carga procesal de promover el litigio dentro del plazo fijado por la ley, de lo contrario, pierde la posibilidad de accionar ante la jurisdicción12.
Además, esta figura no admite suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación judicial, tampoco acepta renuncia. Asimismo, de encontrarse probada, debe ser declarada de manera oficiosa por el juez13. Ello por cuanto se trata de un presupuesto de la acción de orden público, que escapa al arbitrio de las partes14. El Consejo de Estado ha explicado que, en razón a la naturaleza de la figura en comento, cuando se ha descartado que por vía de convencionalidad el caso merezca un tratamiento especial, si a la parte actora puede reprochársele inequívocamente la ocurrencia de la caducidad, esto no puede considerarse como una frustración arbitraria en relación con el efectivo acceso a la administración de justicia. Más aún, “(…) se trata del respeto y sujeción a las reglas del debido proceso, dentro de las cuales, la caducidad cobra una importancia significativa en razón al interés general que envuelve.
(…)”15. Pues bien, con relación al medio de control de Reparación Directa, como el que hoy nos ocupa, el literal i) numeral 2° del artículo 164 del CPACA, establece que: “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición”.
(Subraya y negrilla intencional) 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 23 de febrero de 2012. Radicado: 76001-23-31-000-2011- 00804-01(42141). C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Actor: Sucesores de Jose Juan Kattan Ltda. 13 Ibidem. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 08 de junio de 2017.
Radicado: 18001-23-31-000-2000- 00484-01(41627). C.P: Ramiro Pazos Guerrero. Actor: José Ramón Díaz Villa y otra. 15 Ibidem. 8 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro • Caso concreto En el caso concreto, tenemos que las pretensiones de la demanda están dirigidas a que se declare administrativa, patrimonial, extracontractual y solidariamente responsables a las entidades demandadas, por los perjuicios causados con la mora en el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, a la cual tenía derecho desde el 18 de marzo de 2005 y se canceló en el 2017, razón por la que operó la prescripción sobre los retroactivos y mesadas pensionales.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales e inmateriales, específicamente, perjuicios morales; pérdida de la oportunidad; daño a bienes o derechos convencionales y constitucionalmente amparados; daño emergente por concepto de honorarios profesionales; y, lucro cesante por las mesadas pensionales dejadas de percibir desde marzo de 2005 al 27 de diciembre de 2017 por operar la prescripción, y, por los intereses moratorios generados desde marzo de 2005 a diciembre de 2017, de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Ahora bien, en relación con el medio de control procedente para solicitar el pago de los intereses moratorios por el retardo en el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, el Consejo de Estado, en un asunto similar al que nos ocupa, señaló lo siguiente: “Fue presentada el 28 de julio del 2003, por Oscar Muñoz Orrego, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del C.C.A., en contra de la Caja Nacional de Previsión Social –de ahora en adelante CAJANAL-, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “1.
La Caja Nacional de Previsión Social es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados al señor OSCAR MUÑOZ ORREGO por no haberle pagado en forma oportuna la pensión de jubilación y las mesadas pensionales a las que tenía derecho. 2. Como consecuencia de lo anterior, condenar a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL representada a nivel nacional por el Dr. ERNESTO BURGOS RAMÍREZ y a nivel seccional por el Dr. HECTOR BAREÑO MATEUS, a reconocer y pagar por concepto de perjuicios materiales al señor OSCAR MUÑOZ ORREGO porel (sic) no pago oportuno de la pensión de jubilación y las mesadas pensionales comprendido desde el 10 de Marzo de 1.992 hasta el 29 de Agosto del 2.001 fecha en que se efectuó el pago, a razón de un día de salario por cada día de mora a razón de $58.178.24 sobre un monto mensual de $1.745.347.26, la suma de $198.387.798.
Ley 100 del 2.001. 3. Igualmente condenar a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL (…) a reconocer y pagar al actor (…) la corrección monetaria desde la fecha en que se hizo exigible la obligación 10 de Marzo de 1.992 hasta la fecha del pago 29 de Agosto del 2.001. 4. La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.” /…/ Comoquiera que la entidad demandada y el Tribunal Administrativo de Santander, alegaron en su defensa y la sentencia, respectivamente, la supuesta indebida escogencia de la acción de reparación directa, y puesto que dicha decisión constituye el principal motivo de inconformidad del recurso de apelación de la parte actora, considera la Sala oportuno abordar en primer lugar lo concerniente a la 9 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro procedencia de la acción de reparación directa en tratándose del incumplimiento u omisión de pago de las obligaciones laborales.
Así pues, en una primera etapa el precedente de la Sala estableció que si el daño invocado tiene su origen en el acto administrativo, cuando se trata de obligaciones laborales (v.g., reconocimiento de auxilios de cesantías, nombramiento en lista de elegibilidad), la acción de reparación no es la indicada, sino que debía impetrarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En un segundo momento, el precedente de la Sala sostuvo que cuando se trata de la ejecución material de un acto administrativo, debe entenderse que la fuente del daño está constituida por la operación administrativa, lo que no exige que se deba provocar que la administración se pronuncie “pues cuando la causa de la petición es una operación administrativa la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño”.
En este tipo de eventos, el título de imputación aplicable sería el de la falla del servicio por omisión, retardo o incumplimiento de las obligaciones laborales, lo que puede derivar en el surgimiento del deber de indemnizar al afectado. Sin embargo, en el precedente de la Sala se ha dado continuidad al fundamento según el cual, “… si el daño alegado tiene como causa una decisión administrativa que el actor estima ilegal, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, en jurisprudencia reiterada ha dicho que solo puede entenderse por operación administrativa los hechos relacionados con la ejecución material de una decisión administrativa, para efecto de interposición de una acción de reparación directa. El demandante podía demandar el acto administrativo que le negó el nombramiento en el cargo para el cual concursó, ése es el centro de la controversia y de él se derivan los perjuicios reclamados.
Era menester demandar la ilegalidad del acto y solicitar, en consecuencia, la indemnización de los perjuicios ocasionados por la decisión. Siendo que el daño que se reclama en la demanda tiene como causa una decisión administrativa, la acción idónea no podía ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho. Se equivoca el apoderado del demandante el negarle a dicha acción su carácter indemnizatorio”.
En el desarrollo de los criterios jurisprudenciales que han orientado el presente asunto, la jurisprudencia de la Corporación precisó, de conformidad a una tipología de casos, cual es la acción procedente cuando de por medio se discuten derechos de índole laboral. Al respecto, en fallo de Sala Plena se expuso: “Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. […] Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada.
Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal. (i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
(ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía. (iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay 10 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva.
(iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente. Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable.
Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.” (Resaltado propio).
Ahora bien, en consideración a la modificación de dicha tesis jurisprudencial y el impacto que ello podría generar respecto de los procesos que se estuviesen tramitando para tal fecha la Sala ha considerado necesario la aplicación de los planteamientos jurisprudenciales adoptados con anterioridad, esto es, que avalaban la procedencia de la acción de reparación directa cuando estuvieren en discusión derechos de índole laboral; a este respecto la providencia citada indicó: /…/ Así las cosas, la Sala abordará el estudio del fondo del asunto en el presente caso, conforme a los criterios jurisprudenciales adoptados por el Consejo de Estado para la fecha en que se dio inicio al presente proceso, esto es, 2003”16.
Así las cosas, se concluye que, para solicitar el pago de los intereses moratorios por el retardo en el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, el medio de control procedente corresponde al de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en el cual, como se dispuso en el marco teórico de la presente providencia, se requiere la reclamación previa ante la autoridad administrativa respecto de la cual se pretende la prestación, a efectos de que aquella se pronuncie frente al reconocimiento o no del derecho reclamado.
No obstante, pese a que el Juzgado Primero Administrativo brindó la oportunidad para que la parte actora adecuara el medio de control correspondiente, y, allegara el requisito de procedibilidad en mención, la apoderada de los demandantes en la subsanación y en la alzada únicamente insistió que impetraba el medio de control de Reparación Directa, sin acreditar la respectiva reclamación administrativa, por lo que se confirmará la decisión de primera instancia en este sentido.
Ahora bien, contrario al análisis efectuado en relación con el medio de control procedente para la pretensión relativa al pago del lucro cesante por las mesadas pensionales dejadas de percibir desde marzo de 2005 al 27 de diciembre de 2017 por haber operado la prescripción, considera la Sala que no corresponde a la Nulidad y Restablecimiento del Derecho, sino parcialmente a la Reparación Directa frente al período marzo de 2005 al 11 de septiembre de 2013, en la que también se puede solicitar el pago de los perjuicios inmateriales, así como para el pago del perjuicio material en la modalidad de daño emergente, consistente en honorarios profesionales, pues, la presunta responsabilidad deriva de la mora en el reconocimiento de la pensión de vejez, es decir, en la omisión del reconocimiento oportuno de la prestación que generó la 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Providencia del 10 de noviembre de 2016. Rad: 68001-23-15-000-2003-01721-01(35044). CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 11 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro aplicación del fenómeno de la prescripción de las mesadas pensionales en el aludido lapso, y, la tramitología y gastos en que incurrieron para obtener la pensión. Así pues, tal como lo concluyó el a quo, la caducidad del medio de control ha de contabilizarse desde que los demandantes tuvieron conocimiento de la Resolución No. SOP201701036024C RDP 040631 del 26 de octubre de 201717, a través de la cual la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez al señor GABRIEL ELIECER DUARTE BELTRÁN, con efectos fiscales a partir del 12 de septiembre de 2013, en atención a la aplicación de la prescripción trienal, condicionada al retiro definitivo del servicio o cese definitivo de cotizaciones; pues, a partir de allí se pudo determinar que no se iba a realizar el pago de las mesadas pensionales dejadas de percibir desde marzo de 2005, junto con los demás perjuicios.
Además, no puede tenerse en cuenta la fecha del pago efectivo de la prestación para contabilizar la caducidad del medio de control, por cuanto, como se mencionó anteriormente, la pretensión de mora en el pago de la pensión, de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 199318, ha de realizarse a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, sin que se haya presentado la reclamación administrativa correspondiente para su procedencia. Por lo tanto, teniendo en cuenta que para el 30 de octubre de 2017 la parte actora ya tenía conocimiento de la Resolución No. SOP201701036024C RDP 040631 del 26 de octubre de 2017, según la petición radicada el 04 de diciembre de 201719 ante la UGPP, y, sin que se hubiere manifestado inconformidad alguna en la alzada frente a tal afirmación también realizada por el a quo, los demandantes tenían como plazo máximo para impetrar la demanda el 31 de octubre de 2019, sin embargo, como se presentó hasta el 03 de julio de 202020, debe concluirse que se hizo por fuera del término que consagra el ordenamiento jurídico para el ejercicio oportuno de las pretensiones de Reparación Directa; en lo cual no incide el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en solicitar la conciliación prejudicial, habida cuenta que ésta fue radicada el 23 de diciembre de 201921, esto es, luego de vencida la oportunidad aludida.
Por último, en cuanto a la solicitud del pago de las mesadas pensionales causadas desde el 12 de septiembre de 2013 al 26 de diciembre de 2017, considera la Sala que el medio de control procedente corresponde al Ejecutivo, pues, existe un acto administrativo que ordena su reconocimiento y pago, como lo es la Resolución No. SOP201701036024C RDP 040631 del 26 de octubre de 2017, y no existe controversia alguna con lo decidido por la entidad en la misma. 17 Pág. 113-126.
Índice de Actuación No. 4, registrada el 03/09/2020 en la plataforma SAMAI. Documento 01 SharePoint. 18 ARTÍCULO 141. INTERESES DE MORA. A partir del 1o. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago. 19 Pág. 128.
Ibidem. 20 Pág. 1. Ibidem. 21 Pág. 35-44. Ibidem. 12 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro Sin embargo, ha de indicarse que el numeral 6° del artículo 104 del CPACA, señala el conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando se pretende la ejecución de una obligación, así: “Artículo 104.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos… 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. (Subraya fuera de texto) Asimismo, el artículo 297 ejusdem, establece que: “ARTÍCULO 297.
TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3.
Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”.
A su vez, el Consejo de Estado ha manifestado frente a los títulos ejecutivos susceptibles de obtener su cumplimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo: “58. Atendiendo a los antecedentes citados, entre otros que reiteran la posición22, se concluye que esta jurisdicción conoce de los procesos cuando el título ejecutivo tenga como base el recaudo de: i) los contratos y sus garantías, junto con los actos expedidos en ejercicio de la actividad contractual, de los cuales emane una obligación clara, expresa y exigible a cargo de alguna de las partes, ii) los mecanismos alternativos de solución de conflictos (conciliación, transacción, amigable composición, arbitramento y arreglo directo), iii) laudo arbitral y, iv) sentencia condenatoria en contra del Estado, proferida por esta jurisdicción y mediante la cual se condene a una entidad pública23. /…/ 79.
En este momento, la Sala precisa que conforme al numeral 4° del artículo 297 de la Ley 1437 de 2012, las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa, constituyen título ejecutivos; sin embargo, su ejecución no está atribuida a esta jurisdicción pues no figura enlistado en el artículo 104 ibídem, de manera que 22 Sección Segunda, Subsección “B”, Consejo de Estado, C.P Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 2 de junio de 2016, Radicación 68001-23-31-000-2000-01193-01(3939-15). 23 Sección Tercera, Subsección “A”, Consejo de Estado, C. P Doctor.
Carlos Alberto Zambrano Barrera, Auto 2015-02234/57348 de 19 de julio 19 de 2017, Radicación 25000-23-36-000-2015-02234-01 (57.348). 13 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro al no describirse la ejecución de cualquier acto administrativo como asuntos propios de la jurisdicción, así tengan las calidades de título ejecutivo, no es posible arrogarle su conocimiento”24.
(Negrilla y subraya intencional) Así pues, se concluye que los únicos títulos que son ejecutables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los enlistados en el artículo 104 del C.P.A.C.A., es decir, sentencia y conciliaciones judiciales, laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública, y, los contratos celebrados por esas entidades.
Además, si se tratare de un acto administrativo con las características descritas en el artículo 297 ibidem, debería tener origen en cualquiera de tales hipótesis descritas en el artículo 104 mencionado. En virtud de lo anterior, se advierte que el conocimiento de la controversia sobre el aspecto atrás demarcado le corresponde a los Juzgados Civiles Municipales de Villavicencio (reparto)25, en atención a que el título del que se pretende su ejecución no es de conocimiento de lo contencioso administrativo por no ser uno de los enlistados en el artículo 104 del C.P.A.C.A., pues dicho acto no corresponde a una actuación derivada de un contrato estatal, ni precedió una condena impuesta por esta jurisdicción, y mucho menos surgió en el marco de un MASC con una entidad pública.
Por lo tanto, se declarará la falta de jurisdicción en el presente asunto frente a la pretensión de ordenar el pago de las mesadas pensionales causadas desde el 12 de septiembre de 2013 al 26 de diciembre de 2017; en consecuencia, se dispondrá que por secretaría se remita o ponga a disposición el expediente digital a la oficina de reparto para lo pertinente.
Así las cosas, se confirmará la decisión proferida el 15 de noviembre de 2022, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio y se adicionará, por las razones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, en Sala de Decisión,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 15 de noviembre de 2022, que rechazó la demanda, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, conforme los argumentos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA FALTA PARCIAL DE JURISDICCIÓN del presente proceso, frente a la pretensión de ordenar el pago de las mesadas pensionales causadas desde el 12 de septiembre de 2013 al 26 de diciembre de 2017. 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Providencia del 7 de noviembre de 2019.
Rad: 44001-23-33-000-2013-00167-01(4793-19). CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25 En virtud de lo establecido en el numeral 1° del artículo 18, el artículo 25 y el numeral 10 del artículo 28 del C.G.P. 14 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 001 2020 00095 02 Dte: Gabriel Eliecer Duarte Beltrán y Otro Ddo: Hospital Departamental de Villavicencio y Otro En consecuencia, por secretaría remítase o póngase a disposición el expediente digital a Oficina Judicial para que sea repartido entre los Juzgados Civiles Municipales de Villavicencio, únicamente para las pretensiones demarcadas en las consideraciones de este proveído.
TERCERO: En firme esta decisión, digitalmente remítase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral No. 1 celebrada el 08 de junio de 2023, según Acta No. 027, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada