Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 18 de mayo de 2023. Radicación: 50001-33-33-001-2019-00376-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Edith María Guerra Camacho Demandado: Departamento del Guainía Tema: Bonificación por servicios prestados docentes Sentencia de segunda instancia Encontrándose el asunto al despacho y advirtiéndose la posibilidad de la alteración del turno para proferir sentencia, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante contra la sentencia proferida el 9 de junio de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, que declaró de oficio la excepción de caducidad del medio de control y condenó en costas a la parte demandante.
I. Antecedentes administrativos El 30 de noviembre de 2018, la demandante solicitó a la Secretaría de Educación Departamental del Guainía el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados a que decía tener derecho, conforme al Decreto 2418 de 2018, como docente al servicio del departamento de Guainía. Mediante el oficio 1660-2222-2018 del 3 de diciembre de 2018, la Secretaría de Educación del Guainía negó la solicitud del demandante.
II. Antecedentes procesales 1. Cuestión previa Con ocasión del Acuerdo CSJMEA21-42 del 25 de marzo de 20211, del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, se asignó el presente proceso a este despacho; razón por la que se avoca su conocimiento en el estado procesal que se encuentra. 2. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Edith María Guerra Camacho, mediante apoderada judicial, formuló las siguientes pretensiones: «1.
Que se declare la nulidad del oficio 1660-2222-2018 del 3 de diciembre de 2018, proferido por el Doctor (a) ADRIANA PATRICIA MESA ECHAVARRIA, jefe de personal SED, mediante el cual se le niega el 1 Por medio del cual se establece una homologación y la redistribución de procesos en aplicación del Acuerdo PCSJA-20-11686 del 10 de diciembre de 2020, en el Tribunal Administrativo del Meta. 2 reconocimiento y pago de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, establecida en la ley para mis representados. 2.
Que se declare que por ser docente al servicio del DEPARTAMENTO DEL GUAINIA, tiene derecho al reconocimiento y pago de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, establecida en el artículo 1º Decreto Nacional 2418 de 2015, desde el momento en que comenzó a tener efectos legales y hasta el momento en que se realice el efectivo cumplimiento a esta decisión judicial. 3.
Que se inaplique el acuerdo suscrito entre el 11 de mayo de 2015 por la Central Unitaria de Trabajadores CUT y el Gobierno Nacional, en el capítulo IV, por inconstitucional, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Constitución política de Colombia. A título de restablecimiento del derecho se ordene: 1. El reconocimiento y pago de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, establecida en los artículos 1 y siguientes del Decreto Nacional 2418 de 2015, a mi representados los docentes DEL DEPARTAMENTO DEL GUAINIA a partir del cumplimiento de un año de servicios a partir del año 2016. 2.
Se ordene la reliquidación de la PRIMA DE NAVIDAD, DE LA PRIMA DE SERVICIOS Y DE LA PRIMA DE VACACIONES, de conformidad con lo ordenado en la ley, una vez se condene al pago de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS. 3. Que los valores resultantes de las condenas impuestas, se determinen en sumas líquidas de moneda legal colombiana, y que se ajusten dichas sumas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme lo dispuesto en el art. 188 del C.P.A.C.A., hasta la fecha de ejecutoria del fallo condenatorio; dando, igualmente, aplicación a la fórmula jurisprudencialmente establecida para ello por el Consejo de Estado, por cada una de las sumas individualmente consideradas por tratarse de sumas periódicas, de tracto sucesivo. […]». 2.1.
Normas violadas La apoderada del demandante invocó como normas violadas las siguientes: • Artículos 13, 25, 53, de la Constitución Política. • Artículo 1 de la Ley 4 de 1992. • Artículos 1, 2, 3, 4 y 6 de la Ley 60 de 1993. • Artículos 5, 6, 7, 9 de la Ley 715 de 2001. • Artículo 1 y siguientes del Decreto 2418 de 2015. 2.2. El concepto de la violación En concreto, como concepto de violación de las normas citadas, la demandante afirmó que con el Decreto 2418 de 2015, el Gobierno Nacional reguló la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial, dentro de los cuales se encuentran los docentes, debiéndose tener en cuenta que los recursos departamentales del Guaviare se emplean para pagar las prestaciones sociales y salarios de los empleados. 3 Afirmó que, al ser los docentes empleados públicos de la Rama Ejecutiva, no se les debe continuar negando el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, siendo evidente la vulneración del derecho a la igualdad de los docentes al brindarles un trato diferente entre iguales.
Destacó que la bonificación por servicios prestados fue creada inicialmente por el Decreto 1042 de 1978 para todos los empleados públicos del país, exceptuando, entre otros, a los docentes. Posteriormente, con el Decreto 2418 de 2015 reconoció este derecho a todos los empleados públicos del orden territorial, sin embargo, se continuó excluyendo a los docentes de su pago, sin ningún argumento razonable.
Por lo anterior, considera que el demandante tiene derecho a la bonificación por servicios prestados reclamada. 3. La contestación de la demanda El Departamento del Guainía, dentro del término legal, contestó la demanda en los siguientes términos: Propuso las excepciones de caducidad del medio de control, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido.
En cuanto al fondo del asunto, dijo, en concreto, que el artículo 1 del Decreto 2418 de 2015 no señala a los docentes como beneficiarios de la bonificación por servicios prestados, por lo que el acto demandado se ajusta a derecho. 4. La sentencia apelada El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio consideró, en el caso concreto, lo siguiente: Consideró que operó la caducidad del medio de control, a partir del hecho de que como lo que se reclamaba no era una prestación periódica, el término para presentar la demanda es de cuatro meses, previsto en el ordinal 2, literal d), del artículo 164 del CPACA.
En cuanto al término, concluyó que el acto demandado se notificó por conducta concluyente el 26 de abril de 2019, día en que se realizó la audiencia de conciliación extrajudicial en la procuraduría y cuando la demandante manifestó conocer del acto administrativo. Así, señaló que los cuatro meses para presentar la demanda vencían el 27 de agosto de 2019, y como la demanda se presentó el 26 de noviembre de 2019, concluyó que fue extemporánea.
Finalmente, condenó en costas y agencias en derecho, por estar causadas y probadas. 5. El recurso de apelación La parte demandante apeló la decisión de primera instancia, en concreto, por las siguientes razones: Dijo que desde la presentación de la demanda se advirtió que la controversia no tiene nada que ver con la bonificación establecida en el Decreto 1042 de 1978.
Sostuvo que el contenido de la decisión del a quo se centra principalmente en dos razones, a saber: en que el acuerdo suscrito entre el Gobierno Nacional y la CUT tenga la categoría de ley para que pueda ser inaplicado y, que luego de realizado el test de igualdad, encuentra, replicando una sentencia de unificación referida a la prima de servicios del 14 de abril de 2016, que la sentencia C-566/97 4 declaró exequible el artículo 104 del Decreto 1042 de 1978, circunstancias que no se plantearon y que no son el motivo de debate, porque esta circunstancia cambió con el avance legal y el desarrollo jurisprudencial.
Reiteró que el acto acusado viola una disposición legal que reconoció el derecho a los docentes al pago de la bonificación reclamada, vulnerando principios fundamentales que rigen las relaciones laborales. Razón por la cual debe existir un tratamiento igual entre iguales, lo que quiere decir que los docentes (como empleados públicos del nivel territorial que son) deben ser tratados igual como al resto de empleados públicos, reconociéndoles todos sus derechos.
Por lo anterior, se debe acceder a las pretensiones de la demanda y reconocerle a la demandante el derecho al pago de la bonificación por servicios, de acuerdo con el Decreto 2418 de 2015. Pidió que no se le condene en costas, por improcedentes. 6. Pronunciamiento sobre el recurso de apelación La apoderada del departamento de Guainía se pronunció frente al recurso de apelación, ratificando lo dicho en la contestación de la demanda y solicitando que se confirme la sentencia apelada. 7.
Concepto del ministerio público El Ministerio Público no rindió concepto. III. Consideraciones de la sala 1. Competencia De conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo Contencioso Administrativo – CPACA, el Tribunal Administrativo del Meta es competente, en segunda instancia, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala procede a dictar sentencia de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso. 2. Problema jurídico La Sala decidirá, inicialmente, si se configuró la caducidad del medio de control declarada por el a quo. Luego, en caso de superarse lo anterior, se decidirá si la demandante, en calidad de docente, tiene derecho a la bonificación por servicios prestados, en aplicación del Decreto 2418 de 2015.
Para resolver el problema planteado, la Sala analizará lo siguiente: i) La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) el marco legal y jurisprudencial de la bonificación por servicios prestados de los docentes y, iii) y el análisis del caso concreto. 3. Marco legal y jurisprudencial 3.1. La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso de actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones periódicas La presentación de una demanda en materia contencioso-administrativa debe satisfacer los presupuestos procesales de la acción, entre ellos, la interposición 5 de la demanda dentro del término de caducidad y, en los casos señalados en la ley, el agotamiento de la audiencia de conciliación extrajudicial.
Frente a la oportunidad para presentar la demanda, el artículo 164 del CPACA, en la parte que interesa al caso, dispone lo siguiente: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirijan contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a los particulares. 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]».
Así, existen dos términos para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a saber: la primera, cuando se trate de actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, podrá presentarse en cualquier tiempo, y la segunda, por regla general de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, existe un término de cuatro meses para presentarlas, siguientes a la notificación, comunicación, ejecución o publicación del acto administrativo.
Expuesto lo anterior, la Sala procede a verificar si en el presente caso se configuró la caducidad del medio de control, como la declaró el a quo, y, en consecuencia, hay lugar a declarar la terminación del proceso. Como se advirtió al inicio de esta providencia, la parte demandante pretende la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de la bonificación por prestación de servicios, en aplicación del artículo 1 del Decreto 2418 de 2015; de tal manera que para verificar si se configuró la caducidad del medio de control habrá que definirse si la prestación reclamada es o no una prestación periódica, para establecer el término para presentar la demanda correspondiente.
Para efectos de determinar el carácter unitario o periódico de la bonificación por prestación de servicios, conviene precisar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido como criterio la terminación o la vigencia del vínculo laboral del demandante. En este sentido, ha precisado que mientras el vínculo laboral del servidor público se encuentre vigente, las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas; pero pierden dicha naturaleza una vez ocurre la desvinculación, pues a partir de ese momento se expide un acto administrativo que define el derecho y, por ende, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista en el CPACA2. 2 Sección segunda, sentencia del 13 de febrero de 2014, expediente 1174-2012, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero. 6 Adicionalmente, la jurisprudencia mencionada ha sido enfática en señalar que no opera la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen prestaciones periódicas, pero, al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejaban de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo al momento de culminar la relación laboral.
En consecuencia, mientras subsista el vínculo laboral, la bonificación por prestación de servicios reclamada tienen la connotación de periódica, pese a que se pague anualmente a los docentes, y dejarán de tener dicha naturaleza cuando termina la relación laboral, momento en el que se efectúa la liquidación final y el pago de la prestación, si se tiene derecho.
En el caso concreto, se tiene que la señora Edith María Guerra Camacho pretende el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, en su calidad de docente, en aplicación del Decreto 2418 de 2015. Conforme los hechos denunciados en la demanda y las pruebas que reposan en el expediente, se tiene que la demandante, al momento de presentar la demanda, se desempeñaba como docente nacional al servicio de la Secretaría de Educación Departamental de Guainía, desde el 23 de diciembre de 1999, hecho que también fue aceptado por la parte demandada.
En ese orden, teniendo en cuenta que el vínculo laboral de la demandante estaba vigente al momento de presentar la demanda, es válido concluir, a partir de las consideraciones legales y jurisprudenciales hechas anteriormente, que, en el presente caso, no operó el fenómeno de la caducidad, pues, bajo este supuesto, el derecho reclamado se cataloga como prestación periódica, razón por la que el acto administrativo acusado podía demandarse en cualquier tiempo.
En consecuencia, se revocará la decisión del a quo en cuanto declaró probada la caducidad del medio de control y la sala procederá a establecer si la parte demandante tiene o no derecho a la prestación reclamada. 3.2. Régimen de la bonificación por servicios prestados de los docentes oficiales. Reiteración jurisprudencial El Consejo de Estado3 señaló que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 «por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio» distinguió entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, de la siguiente forma: «[…] Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3 Sentencias de la Sección Segunda, Subsección A: (i) de 19 de octubre de 2017 (número interno 5010-2015) y 27 de noviembre de 2017 (número interno 0472-2016), y (ii) de 19 de enero de 2015 (número interno 4400-2013) y 25 de marzo de 2010 (número interno 0620-2009). 7 Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» El parágrafo del artículo 2.º ibidem estipuló cómo se reconocerían y pagarían las prestaciones sociales causadas hasta la fecha de promulgación de la mencionada Ley 91 de 1989, así: «[…] Artículo 2º.- De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: […] Parágrafo.
Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975. […]» En cuanto al régimen prestacional de los docentes nacionalizados, nacionales y aquellos que se vinculen a partir del 1.º de enero de 1990, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, señaló: «[…] A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […]» En cuanto a la bonificación por servicios prestados, el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978 creó este factor como un emolumento a favor de los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleados de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y UAE del orden nacional.
Según este artículo, la bonificación se causa cada vez que el empleado cumpla un año continuo de servicio, bien sea que lo haga en una misma entidad oficial o entre diferentes entidades de las arriba nombradas, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio, esto es, que entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurran más de quince días hábiles.
En relación con los destinatarios de esta norma y la posibilidad de aplicarla a los educadores oficiales, el literal b) del artículo 104 del Decreto 1042 excluyó expresamente al personal docente de su aplicación, lo cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-566 de 1997. Posteriormente, en la sentencia C-402 de 2013, la Corte Constitucional declaró 8 exequibles las expresiones del decreto que restringían su aplicación a los servidores públicos del orden nacional, entre ellas la contenida en el citado artículo 45 que consagra el derecho a la bonificación por servicios prestados «para los funcionarios a que se refiere el artículo 1.º».
Así, se tiene que la bonificación por servicios prestados consagrada en el Decreto Ley 1042 de 1978, como un emolumento de naturaleza salarial, únicamente fue reconocida a favor de los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con excepción de aquellos a los que por disposición del artículo 104 ibidem no se les aplica aquel decreto, entre los que se encuentra enunciado el «personal docente de los distintos organismos» de dicha rama del poder público4.
En ese contexto, en el año 2015, con fundamento en el Convenio 151 de la OIT, la Ley 411 de 1997, que lo incorporó al orden jurídico interno, y el Decreto 160 de 2014, reglamentario de esta última, se adelantó un procedimiento de negociación entre el Gobierno Nacional y varias organizaciones sindicales de empleados públicos5. Este condujo a que el 11 de mayo de esa anualidad se suscribiera un acta final de acuerdo de la negociación colectiva según la cual, en lo que respecta a la bonificación por servicios prestados, las partes convinieron lo siguiente: «[…] El Gobierno Nacional expedirá un decreto extendiendo la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, con excepción del personal administrativo y docente del Sector Educación, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, el cual entrará a regir en la vigencia presupuestal de 2016 y su pago estará sujeto a la disponibilidad de recursos de las entidades del orden territorial y a los lineamientos de la Ley 617 de 2000.
El personal administrativo del Sector Educación del nivel territorial que, en la actualidad, percibe la bonificación por servicios prestados la seguirá percibiendo […]» Con ocasión de este pacto, contenido en el denominado «Acuerdo Único Nacional», el 11 de diciembre de 2015, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2418, «por el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial».
En relación con los empleados públicos a los que se le otorgó aquel derecho, el artículo 1.º dispuso que serían aquellos «[…] del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación […]».
Así, de conformidad con el ámbito de aplicación de aquel decreto, que además guarda armonía con lo convenido con las organizaciones sindicales, el personal docente del sector educación quedó excluido del derecho a la referida bonificación 4 Sobre el particular, la sentencia del 2 de noviembre de 2006 (expediente 5731-01), proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, señaló que: «La bonificación por servicios prestados, prima de servicios y bonificación especial de recreación. Los dos primeros establecidos los artículos 45 y 58 del Decreto Ley 1042 de 1978 y el último en el artículo 3º del Decreto 451 de 1984, ninguno de ellos contemplaron tales prestaciones para los docentes nacionales, como es el caso de la actora, pues los artículos 1º y 104 del citado Decreto 1042 de 1978, en cuanto a la bonificación por servicios prestados y prima de servicios prestados, que dichos factores no se aplicarían al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva a quienes, su remuneración se rige por otras normas […]». 5 Las organizaciones sindicales que participaron de la negociación fueron las organizaciones sindicales CUT, CGT, CTC, FECODE, UTRADEC, FENALTRASE, FECOTRASERVIPUBLICOS, UNETE y FENASER. 9 por servicios prestados, bajo el entendido de que cuentan con un sistema especial de remuneración. A partir del anterior marcó legal y jurisprudencial, la sección segunda, subsección A, del Consejo de Estado, analizó la pretensión de nulidad parcial y subsidiaria inaplicación de artículo 1º del Decreto 2418 del 2015, en el contexto del reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a los docentes oficiales.
En concreto, esta corporación concluyó que el personal docente oficial vinculado a partir del 1º de enero de 1990 no es titular del derecho a la bonificación por servicios prestados, porque los Decretos 1042 de 1978 y 2418 de 2015 no lo incluyeron en el ámbito de aplicación. Al respecto, señaló lo siguiente: «La alegada transgresión del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 Superior 75.
La jurisprudencia constitucional ha sentado como regla la improcedencia general de aplicar un juicio o test de igualdad respecto de regímenes salariales y prestacionales disímiles de los servidores públicos. Este criterio, que ha sido aceptado por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación6, señala que la existencia de estatutos laborales especiales puede justificarse en diferentes motivos constitucionalmente aceptables entre los que, a título enunciativo, pueden identificarse: requerimientos específicos del orden o tipo de entidad empleadora; la calificación exigida para el desempeño del cargo; el grado de responsabilidad del empleado; la naturaleza de las funciones asignadas al empleo; la modalidad de la relación laboral; las limitaciones presupuestales; y las condiciones en las que se debe prestar el servicio.
Además, indica que la diferencia entre regímenes conduce a que no puedan equipararse. 76. Por su pertinencia para dirimir la presente controversia, a continuación, la Sala se refiere a las sentencias proferidas por el máximo juez constitucional, que constituyen el fundamento central de la mencionada postura, algunas de las cuales ya han sido mencionadas en precedencia. 77.
Sentencia C-566 de 1997. Para concluir que la exclusión de los docentes de la aplicación del Decreto 1042 de 1978 se ajusta al ordenamiento jurídico, sostuvo que tal medida tenía como propósito (i) la salvaguarda de derechos adquiridos por los maestros oficiales en materia laboral; y (ii) el reconocimiento de las especificidades de la profesión docente, en razón de las cuales se precisa un estatuto laboral, salarial y prestacional especial. 78.
Sentencia C-313 de 2003. Se encargó de estudiar si dentro de la misma categoría de servidores públicos, específicamente la de los docentes oficiales, podría considerarse vulnerado el derecho a la igualdad en razón de que el Decreto 1278 de 2002, “por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, resultara aplicable a determinados maestros oficiales con exclusión de aquellos cobijados por un régimen anterior.
El cargo así planteado no prosperó por lo que la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 2.º del mencionado decreto, referido a su ámbito de aplicación. 79. En aras de sustentar esa decisión, explicó que (i) la sola existencia de regímenes jurídicos diferentes en materia laboral no apareja la violación del principio de igualdad pues el juicio o test que se realice en 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de abril de 2016, radicación: 15001-33- 33-010-2013-00134-01(3828-14)CE-SUJ2-001-16, actor: Nubia Yomar Plazas Gómez. 10 ese sentido tiene como premisa que la equiparación que pretenda realizarse se predique de sujetos en una misma situación;
(ii) los beneficios particulares contemplados en los estatutos laborales especiales no pueden examinarse en forma aislada para confrontarse con otros regímenes diferenciados; (iii) en armonía con ello, el sometimiento a un régimen de excepción es integral, de manera que no puede fraccionarse para acudir también a los beneficios del régimen general. 80.
Sentencia C-402 de 2013. Con el fin de estudiar si la expresión «del orden nacional» contenida en varios apartes del Decreto Ley 1042 de 1978 resultaba violatorio del derecho a la igualdad en relación con los empleados territoriales, la Corte Constitucional reiteró la premisa según la cual «[…] la comparación de prestaciones entre regímenes laborales diversos, dirigida a definir la existencia de un tratamiento discriminatorio injustificado, no resulta posible de manera general […]».
Sobre el asunto, indicó que los beneficios de cada régimen se enmarcan en el sistema normativo al que pertenecen sin que sea posible extrapolarlos a otra normatividad aplicable a un conjunto diferente de servidores públicos o trabajadores de derecho privado. 81. El anterior estudio da cuenta de la línea que ha trazado la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual, la presencia de alguno de los factores que constitucionalmente justifique la diferenciación entre regímenes laborales, como ocurre en el caso de los docentes oficiales, inhibe la promoción de un juicio de igualdad. 82.
En efecto, la jurisprudencia constitucional, refiriéndose de manera general al llamado «juicio integrado de igualdad»7, que ha sido adoptado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, sostiene que para aplicarlo es preciso: […] (i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;
(ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución […]8 83. Como puede observarse, el primer asunto que se debe analizar si en una determinada circunstancia se presenta un trato discriminatorio se refiere al carácter relacional del derecho a la igualdad.
En otras palabras, determinar si existe igualdad entre una y otra situación fáctica supone la realización de un ejercicio comparativo, a efectos de definir, según el nivel de discrepancia o semejanza, si las cuestiones objeto de análisis son comparables entre sí, es decir, si existe un tertium comparationis. 84. En el caso subexamine, el demandante denuncia la existencia de un trato desigual porque a la generalidad de los empleados públicos les es reconocida la bonificación de servicios, salvo a los docentes oficiales.
A 7 Sobre el test de igualdad, entre otras, ver las sentencias de la Corte Constitucional C-093 de 2001, C-250 de 2012 y C-015 de 2014. 8 Corte Constitucional, sentencia C-015 del 23 de enero de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. Expediente D-9737. 11 su juicio, para enderezar dicha irregularidad, resulta necesario que a estos útimos les sea aplicable el Decreto 2418 de 2015. 85.
En este punto conviene indicar que, en esa generalidad de empleados públicos respecto de la cual el demandante plantea el juicio de discriminación negativa, queda comprendido el personal administrativo del sector educación, a quien el Decreto 2418 de 2015 sí incluyó como beneficiario de la bonificación por servicios prestados. Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que las categorías de empleados que se encuentran dentro de los establecimientos educativos estatales es importante porque «la distinción de cada una de esta clase de servidores públicos depende el régimen que los rija»9. 86.
Así, el Decreto 1278 de 200210 hace referencia al personal docente11 y a los directores docentes12, a los cuales ubica en una categoría más amplia que denominó educadores13, bajo el entendido que ejercen la función docente. De otro lado, aparece el personal administrativo del sector educación que si bien no fue definido en dicha norma, por oposición, podría explicarse como aquel que sin desarrollar la labor docente, coadyuva la prestación de tal servicio y por ello integra la estructura administrativa de aquel sector.
En línea con ello, por disposición del artículo 6714 ibidem, en materia salarial y prestacional el personal administrativo de los establecimientos educativos se rige por las normas generales que se imponen para los servidores públicos, de manera que se encuentran exceptuados de la aplicación del régimen especial aplicable a los educadores oficiales. 87.
Lo expuesto en precedencia, permite concluir a la Sala que no le asiste razón al señor Rubén Darío Giraldo Montoya en su planteamiento como quiera que su inconformidad tiene como punto de partida la confrontación entre prestaciones que establece, de un lado, el régimen general de los empleados públicos del nivel territorial y, del otro, el régimen especial de los docentes oficiales.
Esta sola situación impide constatar la existencia de un patrón de igualdad o tertium comparationis, lo que a su vez hace inviable llevar a cabo el juicio o test de igualdad. 88. Como en este caso, las situaciones a comparar no son fáctica y jurídicamente similares, el reproche por desconocimiento del artículo 13 Superior no tiene vocación de prosperidad. ➢ La alegada transgresión del principio in dubio pro operario consagrado en el artículo 53 Superior 9 Sentencia C-068 de 2003. 10 «por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente». 11 Artículo 5 del Decreto 1278 de 2002. 12 Artículo 6 del Decreto 1278 de 2002. 13 Artículo 4 del Decreto 1278 de 2002. 14 «Artículo 67.
Personal administrativo. El personal administrativo de los establecimientos educativos estatales se regirá por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de carrera administrativa, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten. El régimen salarial y prestacional del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, será el dispuesto por las normas nacionales.» La constitucionalidad de este artículo ha sido estudiada por la Corte Constitucional, por cargos distintos, en dos oportunidades.
En ambas se declaró la exequibilidad de la norma. Mientras que la sentencia Sentencia C-068 de 2003, analizó el artículo frente al cargo de violación del principio de unidad de materia, la C-623 de 2003 se ocupó de definir si la expresión «salarial» contenida en aquel vulneraba el principio de autonomía de las entidades territoriales y sus competencias para definir emolumentos y escalas salariales. 12 89.
En materia laboral, el principio constitucional de la situación más favorable se ha entendido como la obligación que tiene todo operador jurídico de, ante la duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, optar por la opción que resulte más beneficiosa para el trabajador. De acuerdo con ello, la Corte Constitucional ha señalado que este principio puede operar bajo dos hipótesis15: (i) cuando existiendo varias normas se debate cuál de ellas debe aplicarse al caso; y (ii) cuando existe una sola norma, pero múltiples interpretaciones sobre su contenido o alcance.
En el último caso, para poder acudir a la favorabilidad se exige además: […] (i) la duda seria y objetiva ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, ello, en función de la razonabilidad argumentativa y solidez jurídica que una u otra interpretación tengan; y, (ii) la efectiva concurrencia de las interpretaciones en juego para el caso concreto, es decir, deben ser aplicables a los supuestos fácticos concretos de las disposiciones normativas en conflicto […]16 90.
En el caso enjuiciado, el estudio que propone el demandante se basa, no en la existencia de dos o más normas que resultarían aplicables sino en la presunta controversia frente a las múltiples interpretaciones que puede suscitar la aplicación del Decreto 2418 de 2015, demandado en esta oportunidad. A su juicio, debe preferirse la lectura de aquel decreto que entienda que su ámbito de aplicación se extiende para cobijar también a los docentes oficiales. 91.
Para la Sala, ese razonamiento está llamado a fracasar porque no encuentra acreditada la existencia de controversia o interpretaciones disímiles sobre la inaplicabilidad de la bonificación por servicios prestados al personal docente. Según se ha explicado, la lectura del artículo 1 del Decreto 2418 de 2015, al igual que los antecedentes administrativos que condujeron a su expedición, no dan cabida a una duda seria y objetiva que permita si quiera considerar la posibilidad de que la norma fue pensada para que de ella se beneficiaran también los docentes oficiales con el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados. 92.
En este punto, es importante señalar que en sentencia de unificación del 14 de abril de 201617 la Sección Segunda del Consejo de Estado se ocupó de estudiar el derecho a la prima de servicios como factor salarial reconocido al personal docente, directivo docente, primaria, básica y media, a partir del año 2014, por disposición del Decreto 1545 del 19 de julio de 201318. 93.
Entre la problemática que debió abordar estaba la de definir si el hecho de que la prima de servicios no hubiese sido reconocida con anterioridad al Decreto 1545 de 2013 transgredía, entre otros, los mandatos de igualdad y de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, contenidos en los artículos 13 y 53 de la Constitución. Lo anterior bajo el entendido de que a la generalidad de los servidores públicos del orden territorial, excepción hecha de los docentes oficiales, se les había reconocido tal derecho desde 2002, con la expedición del 15 Corte Constitucional, sentencia T-981 de 2012. 16 Ib. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de abril de 2016, radicación: 15001-33- 33-010-2013-00134-01(3828-14)CE-SUJ2-001-16, actor: Nubia Yomar Plazas Gómez. 18 Por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media. 13 Decreto Ley 1919 de ese año. La sentencia despachó desfavorablemente los reproches anotados con apoyo en consideraciones similares a las que en esta providencia acudió la Sala, las que además habían sido reiteradas en sentencia del 27 de junio de 201919. ➢ El alegado desconocimiento de la categoría de servidor público consagrada en el artículo 123 Superior 94.
Frente a la alegada violación del artículo 123 Superior, es necesario señalar que el razonamiento que edifica la acusación también está basado en un reproche al desconocimiento del principio de igualdad pues entiende el señor Rubén Darío Giraldo Montoya que la categoría de servidor público que le asiste a los maestros estatales debió llevar a que se les reconociera como titulares del derecho a la bonificación por servicios consagrada en el Decreto 2418 de 2015 para la generalidad de empleados públicos.
Este argumento no tiene vocación de prosperidad pues dicha premisa ya ha sido descalificada. Además, lo cierto es que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las competencias que le fueron asignadas, definió el ámbito de aplicación del mencionado Decreto 2418, estableciendo los servidores públicos territoriales a los que se les reconocería el derecho a la bonificación, sin que allí hubiese quedado comprendido el personal docente al servicio del Estado».
Así, en el contexto anotado anteriormente, el Consejo de Estado concluyó que no existía interpretación diferente del artículo 1º del Decreto 2418 de 2015 sobre la inaplicabilidad de la bonificación por servicios prestados al personal docente oficial. 4. El caso concreto En el caso concreto, como se dijo anteriormente, está demostrado que la demandante se vinculó como docente nacional al servicio de la Secretaría de Educación Departamental de Guainía, desde el 23 de diciembre de 1999.20 Tomando en cuenta lo anterior y en aplicación del marco legal y jurisprudencial anotado anteriormente, la sala considera que no existe duda alguna que la demandante no tiene derecho a la bonificación por servicios prestados reclamada, en aplicación del artículo 1º del Decreto 2418 de 2015, porque, como se explicó anteriormente, los docentes oficiales fueron excluidos del derecho a obtener dicho emolumento salarial.
Se reitera que, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las competencias que le fueron asignadas, definió el ámbito de aplicación del mentado decreto y estableció los servidores públicos territoriales a los que se les reconocería el derecho a la bonificación, sin que hubiere quedado comprendido el personal docente al servicio del Estado.
Sin hacer mayores análisis, la sala considera que con el antecedente jurisprudencial a que se ha hecho referencia, perfectamente aplicable al caso y el cual la sala acoge, basta para llegar a la conclusión de no acceder a las pretensiones de la demanda. 5. La condena en costas segunda instancia En lo que respecta a la condena en costas en segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponerlas a la demandante, parte vencida en el proceso, teniendo 19 Sentencia del 27 de junio de 2019, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, radicado 11001032500020130168600 (4348-2013).
Allí se resolvieron las pretensiones de nulidad simple del Decreto 1545 del 19 de julio de 2013, «por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media». 20 Página 71 archivo digital demanda. 14 en cuenta que la decisión que en esta instancia se toma acoge la sentencia reciente del Consejo de Estado sobre la inviabilidad de reconocer la bonificación por servicios prestados a los docentes oficiales, con ocasión de la diferencia de criterios que surgían sobre la interpretación de las normas que regulan el régimen salarial y prestacional de estos.
En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. REVOCAR el ordinal primero de la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda. 2.
CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas de segunda instancia. 4. En firme esta providencia, REMITIR el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 18 de mayo de 2023, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firma electrónica) Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada (Firma electrónica) (Firma con salvamento de voto) Héctor Enrique Rey Moreno Magistrado Teresa Herrera Andrade Magistrada