TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 23 33 000 2023 00015 00 ACCIÓN: VALIDEZ DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META ASUNTO: VALIDEZ DE ACUERDO 016 DEL 29 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE RESTREPO-META ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/1A INST/L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, encuentra la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a emitir sentencia en única instancia frente a la revisión de validez del Acuerdo No. 016 del 29 de noviembre de 2022, “POR EL CUAL SE FIJAN LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN CORRESPONDIENTES A LAS DISTINTAS CATEGORÍAS DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE RESTREPO META, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL AÑO 2023”, expedido por el Concejo Municipal de Restrepo -Meta-.
A N T E C E D E N T E S 1. Síntesis del escrito inicial: El 17 de enero de 20231, se recibió electrónicamente escrito de la Secretaria Jurídica de la Gobernación del Departamento del Meta, en su condición de delegataria de las funciones atribuidas al Gobernador Encargado del Departamento del Meta2, formulando observaciones con el fin de ejercer la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 119 a 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, con miras a que esta corporación declare la invalidez del Acuerdo No. 016 del 29 de noviembre de 20223, expedido por el Concejo Municipal de Restrepo -Meta-.
Como sustento fáctico de la solicitud, informó que la iniciativa del acuerdo proviene del ejecutivo municipal, y que el citado acuerdo fue aprobado en primer debate de sesión ordinaria en la Comisión de Presupuesto y Hacienda Pública el 20 de noviembre de 2022, y en segundo debate en sesión plenaria el 29 de noviembre de 2022; además, 1 Pág. 1.
Actuación con índice 1, registrado el 17/01/2023 en la plataforma SAMAI. 2 Págs. 20-21 ídem. 3 Págs. 30-33 ídem. 2 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta que fue sancionado el 29 de noviembre de 2022 por la alcaldesa municipal, y, publicado en la cartelera municipal por 3 días hábiles desde el 29 de noviembre de 2022.
Como fundamentos de derecho invocó los artículos 123, 150, 313, y 315 de la Constitución Política; la Le 4 de 1992; artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012; el Decreto 1876 de 1994; y el Decreto 1083 de 2015. En desarrollo del concepto de violación recordó inicialmente, con fundamento en las citadas normas, la regulación colombiana sobre las competencias en el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades territoriales, para precisar que “a los Concejos municipales les corresponde fijar las escalas de remuneración de los servidores públicos de la respectiva entidad territorial y a los Alcaldes les compete fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias; ambas funciones, están determinadas por los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional anualmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 4 de 1992.
De igual manera se tiene que, el régimen de salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos del orden territorial, es competencia concurrente del Presidente de la República, de acuerdo a los objetivos y criterios señalados por el legislador mediante normas de carácter general o leyes marco”. Luego de transcribir apartes de las sentencias de este Tribunal proferidas el 8 y 29 de septiembre de 2022, dentro de los radicados 50001233300020220015800 y 50001233300020220017200, respectivamente, señaló que en el acuerdo cuestionado al fijar la escala salarial “lo que hizo fue determinar de manera en concreto la asignación salarial para cada empleo a través del código del empleo, es decir, que además de indicar el grado y el nivel jerárquico, fijó los emolumentos señalando la asignación básica mensual con el código de cada uno de los empleos de la planta de personal objeto del reajuste salarial; es decir, que el Concejo municipal de Restrepo se extralimitó en sus funciones, por cuanto, no estableció una escala salarial sucesiva para cada nivel jerárquico de acuerdo al grado salarial, sino que, adicionalmente fijó la asignación salarial de cada empleo estableciendo de manera precisa la remuneración asignada mediante el código que identifica la denominación del empleo”.
Frente a la determinación de la escala salarial de los trabajadores oficiales de la administración central que se hizo en el artículo 3º del Acuerdo cuya invalidez se pide, expresa que no se evidencia que previo a tal decisión se hubiere consultado lo establecido en sus contratos de trabajo, reglamento interno o convenciones colectivas, lo cual desconoce el mecanismo jurídico establecido para determinar el incremento salarial de tales trabajadores.
Como respaldo cita sentencias de esta corporación dictadas el 21 de julio de 2022 y el 5 de octubre del mismo año, dentro de los radicados 50001233300020220008400 y 50001233300020220016400, respectivamente. 3 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta Adicionalmente, destaca que en la exposición de motivos se afirmó presentar el proyecto de acuerdo con los salarios actuales para ser ajustados una vez entre en vigencia el Decreto Nacional que profiera el Gobierno Nacional; sin embargo, al comparar las escalas de remuneración fijadas para 2022 con el Acuerdo aquí cuestionado, se advierte que se aplicó un aumento nominal, por tanto, no hay congruencia entre lo indicado en la exposición de motivos con lo establecido en el acuerdo.
Finalmente, reprocha que los artículos sexto y séptimo del Acuerdo 016/2022 se reconocen el subsidio de alimentación y el auxilio de transporte, a pesar de que este Tribunal ha reiterado que los concejos no tienen competencia para establecer factores o elementos salariales o prestacionales (Sentencia del 29 de septiembre de 2022, Rad. 50001233300020220017200). 2.
Actuación procesal: El escrito inicial fue recibido por la Oficina Judicial-Reparto el 16 de enero de 2023 en horas de la noche, y repartido al día siguiente, según el acta de reparto. Mediante auto de 26 de enero de 20234, el despacho ponente admitió la acción de validez frente al Acuerdo No. 016 del 20 de noviembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Restrepo -Meta-, ordenando notificar al Ministerio Público.
Luego de lo cual, se debía fijar en lista el presente asunto, por el término de diez (10) días, en el sitio web de la Rama Judicial, y en la página web y la red social TWITTER del Tribunal Administrativo del Meta5, con el fin de que el Ministerio Público y cualquier otra autoridad o persona pudiera intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del citado acuerdo municipal, y si a bien lo tenían, solicitaran la práctica de pruebas.
Luego, en proveído del 21 de marzo de 20236 se inició la etapa probatoria conforme lo establece el numeral 2 del artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986. 2.1. Intervención del Municipio de Restrepo7: El ente territorial compareció a través de apoderada judicial, frente al reproche por haberse invadido las competencial del alcalde municipal dado que se determinó la asignación salarial para cada empleo en lugar de limitarse el concejo a fijar las escalas de remuneración, menciona la togada que de acuerdo con el Decreto Ley 1333 de 1986 le corresponde a los concejos a iniciativa del respectivo alcalde adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos de la alcaldía y fijar las escalas de remuneración “pudiendo 4 Actuación con índice 4, SAMAI. 5 Actuaciones con índice 10, 11 y 12, SAMAI. 6 Actuación con índice 16, SAMAI. 7 Actuación con índice 13, SAMAI. 4 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta otorgar facultades extraordinarias al alcalde para legislar sobre esa materia”, agregando que: “La preparación del proyecto de acuerdo que establezca el sistema de remuneración que se vaya a adoptar, es una tarea que debe iniciarse con suficiente antelación por el alcalde y de manera coordinada con la elaboración del presupuesto, a fin de garantizar el cumplimiento del mandato constitucional del Artículo 313 y debe ser presentado oportunamente al Concejo Municipal para su aprobación. (..) A cada uno de los niveles en que se clasifican los diferentes empleos corresponde una nomenclatura específica equivalente a las distintas denominaciones de empleos y en cada nivel se establecen grados y para cada grado una asignación básica.
Por lo tanto, la asignación mensual correspondiente a cada empleo está determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por los requisitos de conocimientos y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecido en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel.” Sobre el reproche de incongruencia entre la exposición de motivos y el Acuerdo 016/2022 porque este hace un incremento nominal, expresa que “la escala de remuneración para la vigencia 2023 hace referencia al salario que se devengaba cuando el acuerdo nacional fue expedido por el Gobierno nacional para el año 2022, mas no se hizo el incremento para la vigencia año 2023, existe una confusión por parte del demandante, el incremento no se hizo se sostuvo el del año 2022, hasta tanto el gobierno nacional no expedida el nuevo decreto con los incrementos correspondientes para cada cargo / grado para el año 2023 que aún no ha sido expedido”.
Finalmente, sobre el reproche por el reconocimiento del subsidio de alimentación y el auxilio de transporte, la apoderada del municipio manifiesta que no se están contrariando las disposiciones legales sobre la materia porque para esa fecha estaba vigente el artículo 1º del Decreto 1725 del 15 de diciembre de 2021 por el cual se fija el auxilio de transporte, y el artículo 1º del Decreto 462 de 2022, y con el Acuerdo municipal no se hizo ninguna modificación a dichos factores creados por el Gobierno Nacional. 2.2.
Intervención del Concejo Municipal de Restrepo8: La presidente de la corporación territorial replicó textualmente lo dicho por la apoderada del municipio en su escrito de intervención. De otro lado, no hubo concepto del Ministerio Público ni intervenciones adicionales de la comunidad. 8 Actuación con índice 14, SAMAI. 5 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: Se observa que en aplicación de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en el artículo 1199 del Decreto Ley 1333 de 1986 y el numeral 2 del artículo 15110 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, es competente este Tribunal para conocer en única instancia del presente asunto.
II. Problema Jurídico: La Sala estima que el problema jurídico en el presente proceso consiste en establecer si el Concejo Municipal de Restrepo – Meta, se extralimitó en sus funciones al expedir el Acuerdo No. 016 del 29 de noviembre de 2022, por (i) haber determinado la asignación salarial de cada empleo; (ii) determinado la escala salarial de los trabajadores oficiales de la administración central sin haber consultado sus contratos de trabajo, reglamento interno o convenciones colectivas;
(iii) no ser congruente la exposición de motivos con el contenido del Acuerdo; y (iv) haber reconocido el subsidio de alimentación y el auxilio de transporte. Para llegar a la solución de lo anterior, la Sala estudiará los temas relativos a la acción de validez en el ordenamiento jurídico colombiano, competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del orden territorial, para luego abordar el caso concreto.
III. La acción de validez en el ordenamiento jurídico colombiano: En primer lugar, ha de decirse que el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política les asigna a los gobernadores de los departamentos, entre otros, la función de “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.
Por su parte, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 dispone que una vez se sancione el acuerdo, deberá ser remitido por el alcalde al gobernador del departamento, dentro 9 Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 119: “Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” 10 Ley 1437 de 2011, artículo 151: “Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2.
De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos. (…)” 6 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta de los cinco (5) días siguientes para efectos de la referida atribución constitucional, sin embargo, dicha revisión no suspende los efectos del acto administrativo.
A su vez, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 indica que, si el gobernador encuentra que dicho acto administrativo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, debe remitirlo dentro de los veinte (20) días siguientes en que lo haya recibido, al Tribunal Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez. En ese orden de ideas, se entiende que el legitimado para instaurar la acción de validez es el gobernador, directamente o mediante la delegación de funciones prevista en el artículo 9° y subsiguientes de la Ley 489 de 1998, previa su revisión de los acuerdos recibidos por los concejos municipales y sancionados por los alcaldes, es decir, cuando ha nacido a la vida jurídica y está produciendo efectos.
Sin embargo, el legislador le estableció una limitante temporal de 20 días computados a partir de que reciba el respectivo acuerdo, luego de lo cual la única vía procesal para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo pueda enjuiciar el acto, será el medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, cuya oportunidad procesal es en cualquier tiempo, incluso desde su expedición (artículo 164, numeral 1°, literal a, ibidem).
Ahora bien, una vez recibida la acción de validez en el Tribunal Administrativo correspondiente, el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986 establece el trámite que se debe efectuar: “ARTÍCULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno”. Si bien el oficio con el que remita el asunto para el examen del tribunal debe reunir algunos de los requisitos previstos para la demanda, tal remisión normativa no le da la connotación de una demanda al ejercicio de la función prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.
Nótese que los medios de control cuya tramitación podría iniciarse a través del derecho de postulación, se encuentran previstos en los artículos 135 a 147 del C.P.A.C.A. 7 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta y dentro de ellos no se describe la acción de validez, precisamente porque ésta corresponde al cumplimiento de una función atribuida hoy constitucional y legalmente a los Gobernadores, que si bien es decidida por una autoridad judicial no representa en estricto sentido una contienda entre dos partes.
En efecto, como lo ha sostenido el Consejo de Estado “la acción de validez es el medio previsto en la Constitución Política por el cual el gobernador puede solicitar al Tribunal de la jurisdicción que decida sobre la validez de los actos proferidos por los Concejos Municipales, cuando advierta que son contrarios a la Constitución y la ley”11.
Sobre las características del trámite especial de validez, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos12: “/…/ 10.- La anterior revisión histórica, sumada al análisis de la reglamentación legal, permite determinar algunas de las características de este mecanismo. Algunas de ellas son las siguientes: - En primer lugar, se trata de un control concurrente y mixto donde confluye la iniciativa del gobernador y se complementa con la actividad judicial de los tribunales administrativos.
La actividad del gobernador está inspirada en el deber genérico de velar por el cumplimiento de la Constitución y la Ley, así como la función de coordinar y dirigir la acción administrativa del departamento (CP. artículo 305-1 y 305-2); por su parte, la laborar (sic) del tribunal responde a los objetivos para los cuales fue instituida la jurisdicción contencioso administrativa. - En segundo lugar, corresponde a un procedimiento autónomo e independiente frente a las demás acciones constitucionales y legales con que cuentan los ciudadanos para asegurar el cumplimiento de normas de naturaleza general, impersonal y abstracta. - En tercer lugar, es una acción que solamente puede tramitarse a iniciativa del Gobernador (reserva de legitimidad por activa).
Sin embargo, una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad, cualquier persona puede intervenir para defender o impugnar los acuerdos municipales o los actos del alcalde (Decreto 1333/86, artículo 121). También puede intervenir el alcalde, el personero y el concejo municipal, a quienes el gobernador debe remitir copia del escrito presentado ante el tribunal (Decreto 1333/89, artículo 120). - En cuarto lugar, constituye un control excepcional con términos precisos para su ejercicio (dentro de los 20 días siguientes al recibo del acuerdo municipal), para garantizar que la autonomía territorial y la gestión administrativa no se desnaturalicen en detrimento de los intereses de los asociados.13 - En quinto lugar, como la actividad del juez administrativo es en principio rogada, el control que ejerce está circunscrito a los cargos del gobernador o de los intervinientes en el proceso, sin que ello impida al tribunal tomar en consideración otras normas relevantes para la decisión, especialmente las de rango constitucional.
En consecuencia, el fallo produce los efectos de cosa juzgada, pero únicamente en 11 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 5 de diciembre de 2011. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado 08001-23-31-000-2004-00608-01(18270) 12 Sentencia T-119 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett 13 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-869 de 1999 MP.
Fabio Morón Díaz. En aquella oportunidad la Corte declaró exequible la norma que fijó un plazo de veinte días para que el gobernador remita un acuerdo al tribunal administrativo para que decida sobre su legalidad (Decreto 1333/86, artículo 119). 8 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta relación con los cargos planteados y debidamente analizados (Decreto 1333/86, artículo 121-3). - Finalmente, contra la sentencia dictada no procede recurso alguno (ibídem), ni siquiera los de carácter extraordinario según la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado sobre la materia14.” (Resaltado fuera del texto) De los apartes resaltados en la anterior transcripción, así como del contexto histórico descrito por la Corte en dicha providencia, se corrobora la connotación histórica, constitucional y legal que tiene la acción de validez, dentro de lo que cabe destacar que es el desarrollo de otra función también atribuida constitucionalmente a los gobernadores, como lo es la coordinación y dirección de la función administrativa del departamento.
IV. Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del orden territorial: Este tema ha tenido una evolución que puede dividirse en dos épocas: una es la correspondiente a la que rigió bajo el amparo de la Constitución de 1886 y otra la que inició con la Constitución de 1991. Para el caso que nos ocupa no conviene plantear un análisis frente al primer régimen que imperó puesto que el acto cuestionado fue proferido el año anterior, razón por la cual se procederá a realizar un recuento normativo que en la materia está previsto en la Constitución de 1991 y las normas que la desarrollaron.
Es preciso recordar el tenor literal de las normas constitucionales y legales15 que rigen la materia objeto de análisis en este capítulo, así: En primer lugar, el artículo 150 numeral 19, literal e) dispone que: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: … 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: … e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; … Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.
(resaltado fuera de texto). El Congreso en ejercicio de esta atribución expidió la Ley 4ª de 1992, cuyo artículo 12 dispone para el tema de los empleados territoriales, lo siguiente: 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia 8010 del 6 de febrero de 1998 MP. Germán Ayala Mantilla. 15 Al respecto también pueden providencia proferida por el Consejo de Estado el 27 de noviembre de 2014.
SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN A. CP: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO. Rad: 15001-23-31-000-2008- 00151-01(2081-13). Actor: YANETH LÓPEZ PULIDO. 9 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta “ARTÍCULO 12. <Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” (Resaltado fuera del texto). La Corte Constitucional mediante sentencia C-315 de 1995 declaró la exequibilidad de esta norma condicionada a que “se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales…” (Negrilla y subrayado de la sala).
Ahora bien, en cuanto a las corporaciones territoriales en el ámbito municipal, el artículo 313 numeral 6 de la C.P. dispone que: “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: … 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” (Negrilla fuera de texto).
Cabe aclarar sobre este punto, que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, consideró que “la atribución conferida a las corporaciones administrativas territoriales en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de los órdenes seccional y local, comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados, en donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos - sobre la base además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente-, no involucrándose dentro de tal concepto la potestad de crear factores salariales diferentes”16.
(Subraya fuera de texto.) En efecto, la función que cumplen las escalas de remuneración que son determinadas por las autoridades seccionales y locales de acuerdo a la normatividad anteriormente citada, es la de fijar los sueldos correspondientes a cada una de las diferentes categorías ocupacionales, pero los factores salariales que se deben tener en 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1518A del 13 de diciembre de 2004. 10 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta cuenta para establecer dichas asignaciones, sólo pueden ser fijados por el Gobierno Nacional, que es la autoridad competente para establecer el régimen salarial de los servidores públicos.
Es decir, que dicha escala es apenas un elemento salarial, pero los factores salariales que constituyen remuneración son fijados por el Gobierno Nacional, pues hacen parte de dicho régimen. Y a los alcaldes corresponde a su turno en este tema, lo que dispone el artículo 315 superior numeral 7: “Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: … 7.
Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.” (resaltado no es del texto). Del anterior recuento normativo, incluido el condicionamiento de exequibilidad de la ley marco, se colige con meridiana claridad que en materia de régimen salarial y prestacional de los empleados del orden territorial existe una competencia compartida entre los distintos órganos tanto del nivel nacional como del territorial, especialmente para el caso aquí controvertido en lo que se refiere al orden municipal.
Así, el Congreso es quien fija mediante ley marco los objetivos y criterios que deberá tener en cuenta el Gobierno Nacional al fijar el régimen prestacional y el límite máximo del régimen salarial, y los concejos deben determinar las escalas de remuneración para que a su turno el alcalde fije los emolumentos de los empleados de sus dependencias17, es decir, que el acalde con estos insumos, establece el salario para cada uno de los cargos que conforman la planta de personal de la entidad.
De donde se colige que las prestaciones sociales de los empleados públicos del orden territorial le compete única y exclusivamente fijarlos al Gobierno Nacional mediante decreto, así como en lo que respecta al salario y lo que se entiende por tal corresponderá al Gobierno Nacional establecer su límite máximo, para que cada entidad territorial en ejercicio de la autonomía que constitucionalmente les fue otorgada, determine en su jurisdicción, bajo el respeto de dicho límite fijado por el nivel central, las escalas de remuneración con fundamento en las cuales el alcalde fijará concretamente los emolumentos de cada empleo de sus dependencias, ciñéndose estrictamente a lo establecido por el Gobierno Nacional y en los acuerdos municipales que fijen la escala salarial.
Frente a la facultad que corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos municipales, esto es, fijar las escalas de remuneración correspondientes a las 17 Sentencia C-510 de 1999 11 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta categorías de empleo, el Consejo de Estado ha dicho que se trata de una actividad meramente técnica que consiste en establecer de forma numérica y sistemática las tablas salariales por grados consignando en ellas la asignación básica mensual teniendo en cuenta la clasificación y niveles de los diferentes empleos.
Así discurrió la Alta Corporación: “Por escala de remuneración, o tabla salarial se ha entendido que consiste en un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio”.18 Así pues, se concluye que la facultad de las corporaciones territoriales en esta materia no consiste en creas los salarios, sino fijar de manera abstracta las escalas de remuneración para las distintas categorías de empleo, sin delimitar denominación o código alguno en particular, toda vez que quien está facultado para concretar la asignación salarial por cada uno de los empleos es el respectivo alcalde o gobernador, según el caso.
Ahora bien, en cuanto al salario de los trabajadores oficiales no existe una disposición expresa que los regule, salvo la posibilidad prevista en el artículo 4º de la Ley 6ª de 1945, según el cual “El Gobierno podrá señalar, por medio de decretos que regirán por el término que en ellos se indique, los salarios mínimos para cualquier región económica o cualquier actividad profesional, industrial, comercial, ganadera o agrícola de una región determinada, de conformidad con el costo de la vida, las modalidades del trabajo, la aptitud relativa de los trabajadores, los sistemas de remuneración o la capacidad económica de las empresas, previo concepto de comisiones paritarias de patronos y trabajadores.”.
Sin embargo, debe partirse de que la principal característica de estos servidores es que su vínculo subordinado con el Estado se origina en un contrato de trabajo con un régimen más cercano a los trabajadores particulares, razón por la cual el artículo 2.2.5.1 del Decreto 1083 de 2015 establece que “las disposiciones contenidas en el presente Título no son aplicables a los trabajadores oficiales, quienes se rigen en su relación laboral por su contrato de trabajo, convención colectiva, pacto colectivo o reglamento interno de trabajo.” (Resaltado fuera del texto original).
Con fundamento en esa norma, la jurisprudencia ha definido que “los trabajadores oficiales son aquellos que se encuentran vinculados mediante contrato de trabajo, cuyas condiciones en cuanto a modo, lugar, tiempo de duración, remuneración, entre otros aspectos, son establecidas a través de un acuerdo de voluntades entre la entidad y el trabajador y complementadas con lo previsto 18 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 22 de septiembre de 2010. Rad. 41001- 23-31-000-2001-01486-01 (1070-08). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 12 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta en los respectivos reglamentos internos de trabajo, pactos o convenciones colectivas y lo señalado en la ley”19.
(Resaltado fuera del texto). Así, sobre el reajuste salarial de esta clase de servidores públicos, el DAFP en su ABC de competencias para establecer salarios en el nivel territorial al responder la pregunta sobre ¿Cómo se lleva a cabo el reajuste salarial para los trabajadores oficiales? señala que: “Los trabajadores oficiales tienen una relación contractual con la administración, la cual les permite negociar sus condiciones laborales, de tal manera que los trabajadores oficiales se rigen por los pactos acordados entre el patrono y los trabajadores en el contrato de trabajo, la convención colectiva y el reglamento interno de trabajo, por tanto, se considera que los reajustes salariales para esta clase de servidores deben ser realizados por la entidad, de acuerdo con lo pactado en ellos.
En caso de vacío y de ser presupuestalmente viable, la entidad puede acoger la política salarial adoptada por el Gobierno Nacional para la vigencia respectiva para los trabajadores particulares o para los empleados públicos.”20 En conclusión, el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, y en especial en los municipios, se rige por las siguientes reglas: • Para los empleados públicos. - Régimen salarial: cada entidad territorial en ejercicio de la autonomía que constitucionalmente les fue otorgada, determina en su jurisdicción, bajo el respeto del límite fijado por el Gobierno Nacional, las escalas de remuneración con fundamento en las cuales el alcalde fijará concretamente los emolumentos de cada empleo de sus dependencias, ciñéndose estrictamente a lo establecido por el Gobierno Nacional y en los acuerdos municipales que fijen la escala salarial. - Régimen prestacional: Lo fija el Gobierno Nacional mediante Decreto. • Para los trabajadores oficiales. - Régimen salarial: Se rige por el contrato de trabajo, la convención colectiva y el reglamento interno. En caso de vacío en estos, de acuerdo con el presupuesto de la entidad, puede acoger la política salarial para los trabajadores particulares o para los empleados públicos. - Régimen prestacional: Es el mismo de los empleados públicos del orden nacional. 19 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 7 de diciembre de 2021. Rad. 20001-23-33-000-2019- 00374-02. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 20 https://www.funcionpublica.gov.co/preguntas-frecuentes/-/asset_publisher/sqxafjubsrEu/content/abc-de- competencias-para-establecer-salarios-en-el-nivel-territorial/28585938 13 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta V. Caso concreto: En el sub examine, la delegataria del Gobernador Encargado del Departamento del Meta presentó escrito con el fin de ejercer la función prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, con miras a que en esta corporación se declare la invalidez del Acuerdo No. 016 del 29 de noviembre de 2022, “POR EL CUAL SE FIJAN LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN CORRESPONDIENTES A LAS DISTINTAS CATEGORÍAS DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE RESTREPO META, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL AÑO 2023”, expedido por el Concejo Municipal de Restrepo -Meta-.
Ahora bien, en la particularidad los artículos reprochados disponen textualmente lo siguiente: /…/ 14 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta /…/ Al respecto, procede la Sala a efectuar el correspondiente estudio de validez, conforme lo solicitó la delegataria del Gobernador del Departamento del Meta, por cada uno de los cuatro reproches planteados: (i) Determinación de la asignación salarial de cada empleo en el artículo segundo: Para esta Sala es suficiente con verificar la tabla contenida en el artículo segundo atrás inserto, para concluir que le asiste razón al cuestionamiento que motivó el ejercicio de la facultad del Gobernador, por cuanto en dicha norma claramente se está invadiendo la competencia asignada por el orden jurídico colombiano al alcalde municipal, toda vez que el Concejo Municipal de Restrepo no se limitó a cumplir con su facultad de índole meramente técnico en cuanto a fijar las escalas de remuneración por grados y en una unidad de tiempo de servicio, como se explicó en el marco teórico de esta providencia, sino que en realidad procedió a fijar la asignación de cada empleo según su denominación y nivel jerárquico, lo que es competencia del alcalde. 15 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta En este punto, cabe precisar que lo expuesto por el municipio en su intervención y corroborado por la presidente del concejo municipal vinculado, no resulta claro para esta colegiatura; sin embargo, en un esfuerzo interpretativo pareciera que el argumento se quiso centrar en que como el concejo municipal es el que debe adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos de acuerdo con el Decreto 1333 de 1986, al ejercer su competencia de fijar las escalas de remuneración puede determinar la asignación mensual correspondiente a cada empleo; sin embargo, tal argumento parte de una confusión en las competencias que ya fueron explicadas en el acápite anterior con suficiencia, y además parte de una premisa errada, como quiera que es el Decreto Ley 785 de 2005 “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004.” el que en su capítulo cuarto desarrolla lo relacionado con la “Nomenclatura, clasificación y códigos de empleos” a partir del artículo 15 y siguientes.
Así las cosas, no le asiste razón al municipio de Restrepo, consecuencia de lo cual esta Sala declarará la invalidez de la norma en cuestión. (ii) Determinación del salario de los trabajadores oficiales sin haber consultado sus contratos de trabajo, reglamento interno o convenciones colectivas: Sobre el incremento salarial también señalado para a los trabajadores oficiales del nivel central del municipio de Restrepo que se trata en el artículo tercero atrás descrito, le asiste razón al reproche de invalidez por cuanto ciertamente, según se expuso en el acápite anterior, tal incremento no puede ser fijado por un acto administrativo sin consultar lo que en materia de incremento salarial de los trabajadores oficiales se encuentra acordado en cada contrato de trabajo, o en la convención colectiva o en el reglamento laboral, y en todo caso, el examen de estos instrumentos ante un vacío y el acogimiento de determinada política de incremento salarial del Gobierno Nacional (para trabajadores particulares o para empleados públicos) que es lo que puede decidir el concejo municipal, dentro de ese marco la fijación concreta frente a cada contrato será competencia del alcalde municipal.
En consecuencia, también se declarará la invalidez de esta norma, no sin antes advertir que en este punto no hubo pronunciamiento expreso por parte de las intervinientes. (iii) Incongruencia entre la exposición de motivos y el incremento salarial fijado en el Acuerdo enjuiciado: Recordemos que este cuestionamiento se sintetiza en que para la Gobernación del Meta la exposición de motivos del proyecto de acuerdo mencionó que presentaba 16 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta en su articulado los salarios actuales para ser ajustados una vez entrara en vigencia el decreto que profiera el Gobierno Nacional con el incremento para la actual vigencia, lo que se contrapone con la tabla salarial consignada en el acuerdo porque al compararla con la vigente para 2022 no corresponde y por ende en realidad sí se hizo un aumento nominal.
Pues bien, abordar este punto, ante la invalidez anunciada en los puntos anteriores resultaría inane; no obstante, se tiene que efectivamente en la exposición de motivos la alcaldesa municipal indicó: “Que atendiendo sugerencias del Asesor jurídico no se realizará el aumento a los salarios hasta tanto no se pronuncie el Gobierno Nacional, por este motivo se ha presentado el Proyecto con los salarios actuales para ser ajustados una vez entre en vigencia el Decreto Nacional del límite máximo salarial para Gobernadores, Alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales” Sin embargo, la delegataria realizó su confrontación con el Acuerdo 021 del 26 de noviembre de 2021 por el cual se fijó la escala de remuneración para 2022, sin que esté demostrado dentro del expediente que dicha escala sea la que finalmente rigió durante 2022, pues consultado dicho acuerdo en la página oficial21 el parágrafo primero del artículo segundo que contiene la tabla tomada por la Gobernación señala que: “Parágrafo 1.
Una vez se expida por el Gobierno Nacional el incremento salarial para el sector público correspondiente a la vigencia del año 2022, se actualizará la escala salarial de los Servidores Públicos del Nivel Central del Municipio de Restrepo Meta conforme lo establezca el Gobierno Nacional, para ello se autoriza a la señora Alcaldesa Municipal para ordenar los reajustes correspondientes.” Así las cosas, no queda demostrado el cargo, aunque se reitera no tiene ningún efecto porque la disposición resulta afectada de invalidez por lo señalado en los puntos anteriores.
(iv) Reconocimiento del subsidio de alimentación y auxilio de transporte: Finalmente, sobre los artículos sexto y séptimo del Acuerdo municipal cuestionado, referido tanto al subsidio de alimentación como al auxilio de transporte, al tratarse de factores salariales, conforme también se expuso en acápite anterior, no le está permitido a los concejos municipales establecerlos porque es competencia del Gobierno Nacional, razón por la cual su reconocimiento y pago a los servidores a favor de quienes sean establecidos no requiere de un acuerdo municipal que los adopte para el ámbito de su territorio. 21 http://www.restrepo-meta.gov.co/normatividad/acuerdo-n-021-de-noviembre-26-de-2021 17 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta Si bien puede ser cierto que el concejo municipal no contraría las normas legales sobre el tema, como lo afirma la aportada del municipio en su intervención, ello no le otorga la facultad al concejo para reconocer tales factores.
Así las cosas, para este Tribunal debe declararse la invalidez parcial del Acuerdo Municipal 016 de 2022 del Concejo Municipal de Restrepo. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ PARCIAL del Acuerdo Municipal No. 016 del 29 de noviembre de 2022, “POR EL CUAL SE FIJAN LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN CORRESPONDIENTES A LAS DISTINTAS CATEGORÍAS DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE RESTREPO META, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL AÑO 2023”, en sus ARTÍCULOS SEGUNDO, TERCERO, SEXTO Y SÉPTIMO, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión al Presidente Concejo Municipal de Restrepo -Meta-, al Alcalde del Municipio de Restrepo -Meta-, el Personero del Municipio de Restrepo -Meta- y al Gobernador del Departamento del Meta.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, como ha sido tramitado de manera netamente digital, archívese el expediente en la misma forma, dejando las constancias del caso y con las seguridades que ello exija.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1 celebrada el día 18 de mayo de 2023, según Acta N° 025, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado 18 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00015 00 Asunto: Acuerdo 016 del 29 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada..