1 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 2 REFERENCIA: ACCIÓN DE VALIDEZ DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL META DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE LA MACARENA - META ASUNTO: OBSERVACIONES AL PROYECTO DE ACUERDO 061 DEL 28 DE NOVIEMBRE DEL 2022 RADICACIÓN: 50001-23-33-000-2023-00023-00 SENTENCIA Procede la Sala1 a proferir sentencia de única instancia en derecho2, por estar agotadas las etapas previas consagradas en el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986 y no encontrarse causal que pueda anular lo actuado.
I.
ANTECEDENTES El Gobernador del Departamento del Meta, el 23 de enero de 20233, a través de su delegada la secretaria jurídica del Departamento del Meta, allegó escrito donde se refiere a las observaciones (validez) formuladas frente al Acuerdo Municipal No. 061 del 28 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal de La Macarena para comprometer vigencias futuras excepcionales” expedido por el 1 La presente providencia fue estudiada y aprobada en Sala.
Adicionalmente, la misma constituye el resultado de un trabajo colectivo que involucra a la totalidad de integrantes del equipo de trabajo del Despacho 02 del Tribunal Administrativo del Meta, compuesto por: Edwards Andrés Martínez Camacho –Auxiliar Judicial Grado II, Julia Raquel Páez Garzón –Auxiliar Judicial Grado I, Wilman Fernando Gómez Martínez –Profesional Universitario Grado 16 y Bellanid Orozco González –Profesional Especializada Grado 23. 2 “ARTÍCULO 151.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos..” 3 Archivo SAMAI: 3_500012333000202300023001INCORPORAEXPED20230124082945– pag. 1 2 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia Concejo Municipal de La Macarena - Meta y sancionado por el alcalde municipal de la misma municipalidad, por considerarlo contrario a la Constitución y a la Ley.
Igualmente, allegó junto con el escrito: i) acta de posesión 01 de 2020; ii) Decreto 058 de 2020 (acta de posesión secretaria jurídica); iii) Acuerdo No.061 del 28 de noviembre de 2022; iv) certificación de debates expedido por el presidente del concejo municipal; vi) constancia de sanción y publicación del Acuerdo 061 del 28 de noviembre de 2022; vi) pantallazo del envió del Acuerdo No. 061 de 2022, enviado al correo electrónico gerenciaconceptos@meta.gov.co con fecha de recibido del 2 de diciembre de 2023 por parte del municipio4, con el fin de que se estimaran las siguientes: 1.
Pretensiones Pretende la Delegada del Gobernador del Departamento del Meta, en ejercicio de sus funciones, que se decida sobre la constitucionalidad y legalidad de las observaciones planteadas parcialmente al artículo 3 del Acuerdo Municipal No. 061 del 28 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal de La Macarena para comprometer vigencias futuras excepcionales”. 2.
Hechos Afirma la delegada del señor Gobernador del Departamento del Meta que por iniciativa del alcalde del Municipio de La Macarena – Meta, el concejo de esa municipalidad expidió el Acuerdo Municipal No. 061 del 28 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal de La Macarena para comprometer vigencias futuras excepcionales”.
Señala que el Acuerdo No. 061 de 2022 fue aprobado en sesiones ordinarias en primer debate, el 22 de noviembre de 2022, y en segundo debate, el 28 de noviembre de 2022, según la certificación expedida por el presidente y el secretario de la corporación y sancionado el 29 de noviembre de 2022 por el alcalde del Municipio de La Macarena - Meta.
Indica que el alcalde del Municipio de La Macarena – Meta, el 02 de diciembre de 2022, remitió el Acuerdo 061 de 2022 para el respectivo estudio de control de legalidad. 3. Fundamentos de las observaciones5 Se citaron como fundamentos de derecho la Constitución Política, la Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 1551 de 2012, y el Estatuto Orgánico de Presupuesto de La 4 Archivo SAMAI: 3_500012333000202300023001INCORPORAEXPED20230124082945 – pag. 20 5 Archivo: 01DEMANDA.pdf. 3 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia Macarena, sentencia Rad. 500012333000-2022-00193-00 del Tribunal Administrativo del Meta y sentencias de la Corte Constitucional C-186 de 2020 y C-442 de 2001.
Afirma que revisado el Acuerdo No. 061 de 2022 se observan vicios formales que contrarían las disposiciones legales sobre las modificaciones presupuestales que desborda las facultades y atribuciones de los Concejos Municipales. Advierte la entidad demandante a través del artículo tercero del Acuerdo No. 061 de 2022 la Corporación está autorizando a la secretaria de hacienda incluir (adicionar) en el presupuesto de la vigencia fiscal 2023 las asignaciones necesarias para cumplir los compromisos adquiridos.
Así mismo, expone que de acuerdo con lo señalado en el numeral 5 del artículo 315 de la Constitución Política le corresponde al mandatario local presentar los proyectos de acuerdo para modificar el presupuesto de rentas y gastos de la entidad territorial; sin desconocer que la Ley 1551 de 2012, en su artículo 29, concedió unas facultades a los alcaldes en materia de presupuesto, cuando se trate de recursos de cofinanciación provenientes de las entidades del orden departamental y nacional.
Sostiene que el artículo 352 de la Constitución Política señala que la ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados; y, referente a las modificaciones presupuestales, indicó que el Estatuto Orgánico de Presupuesto - Decreto 111 de 1996- en los artículos 79, 80 y 81 establece que éstas le corresponden al Congreso de la República y deben efectuarse a través de una ley.
A partir de lo anterior, consideró que a nivel municipal le corresponde al Concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos y en caso de modificaciones al mismo le compete exclusivamente al Consejo aprobar y/o autorizar tales modificaciones, como sustento de tales conclusiones cita providencia de esta Corporación en donde se concluyó que la competencia de las modificaciones presupuestales es una atribución que ejercen de manera conjunta el alcalde y los concejales. 4.
Trámite e intervenciones. La acción de validez se admitió mediante proveído del 31 de enero de 20236, ordenándose la notificación al Alcalde Municipal, al presidente del Concejo Municipal, al Personero del Municipio de La Macarena - Meta y al Procurador Delegado ante esta corporación7, y la fijación en lista8 se realizó entre el 16 de febrero 6 Exp.
SAMAI: 6_AUTOADMITE_ADMITE(.pdf) Índice 5 7 Exp. SAMAI: 10_NOTIFICACIONAUTOADMISORIO_NOTIFICACI_CORREO_NOTIFICACION – Pág. 9 8 Exp. SAMAI: Fijación en lista – índice 10 4 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia y el 1 de marzo de 2023. Finalmente, se dispuso la práctica de pruebas mediante proveído del 21 de marzo de 20239. 4.1.
Intervenciones. El Alcalde del municipio de La Macarena (Meta)10 intervino en el presente trámite señalando que se opone a la solicitud de invalidez del Acuerdo No. 061 de 2022, planteada por la Delegada del Gobernador del Departamento del Meta, teniendo en cuenta que i) que la presentación de la acción de validez fue extemporánea, toda vez que consideró que para el 23 de enero de 2023 estaban superados los veinte (20) días que establece el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 para su presentación; y, ii) así mismo indicó, que en el evento de hacerse un análisis de fondo sobre la validez del artículo tercero, aclaró que lo consignado en el artículo tercero del Acuerdo no pretendió de ninguna manera dar facultades para modificar el presupuesto, sino que corresponde a un trámite interno o una operación o un procedimiento propio de la Secretaria de Hacienda, y es únicamente expedir el compromiso ya que en el presupuesto que aprobó el Concejo Municipal en noviembre de 2022 para la vigencia fiscal 2023, ya estaba incluido en el presupuesto dicho recurso.
El Ministerio Público Delegado ante la Corporación luego de hacer referencia al marco normativo que regula lo correspondiente a la presentación, trámite, aprobación y modificación del presupuesto en las entidades territoriales concluyó que le asiste razón a la entidad accionante al solicitar la invalidez del artículo Tercero del Acuerdo 061 de 2022, toda vez que esa “facultad no podía delegarse a la Secretaría de Hacienda, conforme a lo previsto bajo el principio de legalidad del gasto, ello implica la posibilidad de modificar el presupuesto de rentas y gastos, lo cual es de función exclusiva y excluyente del cabildo en tiempo de paz.” De acuerdo, con lo anterior solicitó se declare la invalidez del artículo Tercero del Acuerdo Municipal 061 de 2022.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Le asiste competencia a esta corporación para resolver en única instancia las observaciones planteadas por el Gobernador del Departamento del Meta al Acuerdo No. 021 del 18 de noviembre de 2021, de conformidad con el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 202111. 9 Exp.
SAMAI: 17_AUTOABREAPRUEBAS_PRUEBAS – Índice 18 10 Exp. SAMAI 11_CONTESTACION_CONTESTAALCALDE – Índice 13 11 “2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos..” 5 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia 2.
Problema Jurídico El asunto se contrae a determinar si el artículo 3 del Acuerdo Municipal No. 061 del 28 de noviembre de 2021 expedido por el Concejo Municipal de La Macarena, respecto del cual el Gobernador del Departamento del Meta presentó observaciones, se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y legales que rigen la materia. 3.
Análisis jurídico y jurisprudencial. 3.1. De las vigencias futuras El Consejo de Estado ha definido las vigencias futuras como “un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales”12.
El artículo 23 del Decreto 111 de 1996 consagra lo relativo a la autorización de las vigencias futuras en la Nación, para el nivel territorial este instrumento fue reglamentado en la Ley 819 de 2003, en los siguientes términos: “Artículo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) (…) b) (…) La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica. 12 Consejo de Estado – Sección Primera, Rad. 08001-2331-000-2010-00987-01 – Mp.
Oswaldo Giraldo López. 6 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
(…)” En cuanto a las vigencias futura excepcionales en las entidades territoriales, éstas se encuentran reguladas en el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011, el cual establece: “En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003. c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.
(…)” Del mismo modo, el inciso tercero del artículo 10 de la Ley 819 de 2003 establece que el proyecto de presupuesto se deben incluir las asignaciones necesarias para dar cumplimiento al compromiso presupuestal autorizado en la respectiva vigencia fiscal, según se trate de vigencias futuras ordinarias o excepcionales. 3.2. De la facultad para modificar el presupuesto público, en las entidades territoriales. 7 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia El presupuesto público es un instrumento financiero por medio del cual las entidades públicas realizan una programación económica y financiera de los ingresos y los gastos para el cumplimiento de los planes de desarrollo, teniendo en cuenta las metas previstas en los planes financieros y de inversión. La Constitución Política, en el artículo 345, establece que en “tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” (negrilla fuera de texto.) Así mismo, el artículo 352 ibídem determina que lo referente a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, además de los previsto en la Constitución se rige por lo señalado en la ley orgánica de presupuesto, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo concerniente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” Y, el artículo 353 establece que los “Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” A nivel territorial la competencia para adoptar el presupuesto público de la respectiva entidad, radica en la Corporación pública (asamblea departamental y concejo municipal), por iniciativa del mandatario municipal, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 313 y numerales 5 y 9 del artículo 315 de la Constitución Política, respectivamente: “ARTÍCULO 313.
Corresponde a los Concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” “ARTÍCULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y 8 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.
(…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.” Ahora, sobre este mismo asunto el Consejo de Estado en concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil el 5 de junio de 200813, mencionó: “…Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, M.P. William Zambrano Cetina, Radicación numero: 11001-03-06-000-2008-00022-00 (1889) Actor: Ministerio del Interior y de Justicia. 9 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…” (Negrillas fuera de texto) Por su parte, el Decreto 111 de 1996, que compila las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico de Presupuesto, el cual regula todo lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de rentas y gastos, de acuerdo con lo señalado en el artículo 352 de la Constitución Política.
Dicho estatuto prevé que, durante la ejecución del presupuesto público, la entidad pública, puede verse avocada a realizar ajustes a dicho instrumento, bien sea adicionando, reduciendo o aplazando, realizando traslados de las apropiaciones inicialmente establecidas en el acto administrativo que lo adoptó, de conformidad con lo señalado en los artículos 76, 79 y 80.
“ARTICULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38/89, artículo 63, Ley 179/94, artículo 34).
ARTICULO 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65). 10 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia ARTICULO 80.
El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66;
Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17).” Al respecto, a las entidades territoriales bajo su propia norma orgánica de presupuesto en coherencia con la Ley de Orgánica de Presupuesto, se les ha permitido efectuar adiciones presupuestales para soportar créditos que no estén previstos en las partidas previamente aprobadas para la respectiva vigencia fiscal y para darle destinación de recursos que no fueron utilizados con el fin de aumentar la inversión social.
Así, el artículo 2.8.1.9.6 del Decreto 1068 de 2015 «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público», respecto a las modificaciones al presupuesto dispone: “Artículo 2.8.1.9.6. Modificaciones Presupuestales. Si durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación fuese necesario modificar el monto del presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno presentará al Congreso de la República un proyecto de ley para tales efectos.
La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito en la vigencia en curso. Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos; b) Contar con mayores ingresos.
En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumpla, y se requiera la respectiva adición, el Ministro de Hacienda y Crédito Público preparará una actualización del Marco Fiscal de Mediano Plazo, un análisis de las implicaciones de dicha adición y un conjunto de recomendaciones. (Art. 28 del Decreto 4730 de 2005)” En ese sentido, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: a) tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial gastos y b) contar con mayores ingresos; no obstante, se permite que en caso que ninguno de los requisitos se cumplan le corresponderá a la Secretaría de Hacienda respectiva municipal o departamental, hacer un análisis de las implicaciones de la adición y efectuar las recomendaciones pertinentes. 11 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia A nivel municipal, el artículo 29 de la Ley 1551 de 201214 autorizó a los alcaldes, para incorporar al presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos provenientes de cofinanciación de proyectos provenientes de entidades nacionales departamentales o de cooperación internacional.
Es decir, que en estos precisos eventos el alcalde puede adicionar recursos al presupuesto sin autorización del Concejo Municipal. Así las cosas, las adiciones y ajustes al presupuesto público de las entidades territoriales en principio, está reservado a las Corporaciones Públicas, a las Asambleas, en el caso de los Departamentos y a los Concejos respecto de los municipios; y cuando se trate de recursos para la cofinanciación de proyectos provenientes de entidades nacionales departamentales o cooperación internacional, lo puede hacer por decreto el Alcalde en ejercicio de la facultad otorgada en el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. 4.
Caso concreto. Conforme a lo anterior, el asunto objeto de debate radica en definir si el artículo 3 del Acuerdo No. 061 del 28 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se autoriza al Alcalde de La Macarena para comprometer vigencias excepcionales” fue expedido dentro de los parámetros legales que rigen el asunto, o si, por el contrario, las observaciones planteadas por la Delegada del Gobernador del Departamento del Meta están llamadas a prosperar como quiera que el trámite del mismo no se ajustó a las previsiones legales.
Por su parte, el Alcalde del Municipio de La Macarena afirma que la disposición cuestionada por el Departamento del Meta se encuentra ajustada a las previsiones normativas y que lo establecido en el artículo tercero del acuerdo no es una autorización para modificar el presupuesto, sino que obedece a un trámite interno propio de la Secretaría de Hacienda, y es únicamente para expedir el compromiso, ya que en el presupuesto de la vigencia fiscal del 2023 se incluyeron los recursos del proyecto 061 de 2022.
También afirma que el trámite de validez de acuerdo fue promovido de manera extemporánea, es decir, con posterioridad a los veinte (20) días que establece el Decreto 1333 de 1986. 14 “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” 12 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia Precisado lo anterior, la Sala se ocupará primero de resolver si la Delegada del Gobernador del Meta promovió el trámite de la validez del Acuerdo 061 del 28 de noviembre dentro del término visto en la Ley.
De la oportunidad para inicial el trámite de las observaciones El Decreto 1333 de 1986 dispone en sus artículos 118, 119 y 120 el trámite que ha de darse a las observaciones de derecho que formulen los gobernadores a los acuerdos que son sometidos a su revisión, en los siguientes términos: “Artículo 118. Son atribuciones del Gobernador: ( ) 8º Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.
(Artículo 194, ordinal 8º, de la Constitución Política). Artículo 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
Artículo 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos, alcalde, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
(Resaltado fuera de texto).” En el sub examine, revisados los documentos aportados por la Delegada del Gobernador del Meta, se tiene que, mediante correo electrónico del 2 de diciembre de 2022,15 del Despacho del Alcalde del Municipio de La Macarena - Meta remitió al despacho a la Gerencia de Conceptos y Estudios del Departamento del Meta el Acuerdo Municipal No. 061 del 28 de noviembre de 2022 “Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal de La Macarena para comprometer vigencias futuras excepcionales”, con su respectiva sanción y anexos.
En este caso resulta oportuno traer a colación lo señalado en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, que establece: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.” Es decir, que para contabilizar el 15 Archivo SAMAI: 3_500012333000202300023001INCORPORAEXPED20230124082945 – pag. 20 13 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia término de 20 días previsto en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 no se deben tener en cuenta los días feriados y los de vacancia judicial.
Así las cosas, no es viable jurídicamente, como lo hace el Alcalde, contabilizar los veinte (20) días corridos desde el envío del acuerdo para revisión -2 de diciembre de 2022, toda vez, que la vacancia judicial inició el 20 de diciembre de 2022 y finalizó el 10 de enero de 2023, que corresponde al periodo de vacancia judicial de la Rama Judicial, de conformidad con las Leyes 31 de 1971 y 270 de 1996.
Entonces, teniendo en cuenta que el 2 de diciembre de 2022 el Municipio de La Macarena envío el Acuerdo 061 de 2022 para revisión, en el mes de diciembre transcurrieron diez (10) días entre el 5 y 19 de diciembre de 2022 y los restantes diez (10) entre el 11 a 24 de enero de 2023. Ahora, como quiera que, el 23 de enero de 2023, se radicó el escrito de observaciones16, la delegada del Gobernador del Meta se encontraba dentro del término de 20 días, fijados en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, para presentar ante el Tribunal Administrativo del Meta el escrito en el cual formuló la exposición de motivos de las observaciones al Acuerdo Municipal No. 061 del 28 de noviembre de 2022 “Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal de La Macarena para comprometer vigencias futuras excepcionales”17.
En ese sentido, el argumento presentado por el Acalde del Municipio de la Macarena – Meta que el escrito de observaciones había sido presentado de manera extemporánea, no tiene vocación de prosperidad. Continuando con el análisis del artículo Tercero Acuerdo Municipal No. 061 del 28 de noviembre de 2022 “Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal de La Macarena para comprometer vigencias futuras excepcionales”, y frente al cual la Delegada del Gobernador del Meta presenta las observaciones al considerar que el mismo está facultado al Secretario de Hacienda para modificar el presupuesto.
Al respecto, se tiene el referido artículo expresa: “ARTÍCULO TERCERO. La secretaria de Hacienda Municipal, una vez comprometidos los recursos a los que se refiere este acuerdo, deberá incluir en el respectivo presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal del año 2023, las asignaciones necesarias para cumplir con los compromisos adquiridos.” Revisada la exposición de motivos del proyecto de acuerdo se advierte que el Alcalde no expone los fundamentos normativos que sustenta el artículo tercero del proyecto de acuerdo.
Ahora, a pesar que el contenido del artículo objeto de revisión 16 Archivo SAMAI: 3_500012333000202300023001INCORPORAEXPED20230124082945 – pag. 19 17 Archivo SAMAI: 3 3_500012333000202300023001INCORPORAEXPED20230124082945 – pag. 22 14 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia no es del todo claro, la Sala encuentra que del mismo podrían derivarse dos interpretaciones, a saber: i) una, que es la que hace la Delegada del Gobernador del Departamento del Meta, que de manera implícita el Concejo Municipal de La Macarena - Meta le está otorgando facultades al Secretario de Hacienda para realizar modificaciones presupuestales; y, la otra, ii) que dicha disposición está relacionada con el deber del Secretario de Hacienda del Municipio de La Macarena - Meta de incluir en el proyecto de presupuesto de la vigencia fiscal 2023, las asignaciones presupuestales autorizadas en el acuerdo de vigencias futuras excepcionales, interpretación que encuentra sustento en el inciso 4 del artículo 10 de la Ley 819 de 2003, como se indicará más adelante.
Entonces, teniendo en cuenta las previsiones normativas y jurisprudenciales señaladas en el marco normativo de esta providencia, es claro que la Corporación Municipal no puede desprenderse de las atribuciones que en materia presupuestal le ha conferido la Constitución Política y la Ley, en el entendido que esta es una atribución en la cual deben concurrir las voluntades, tanto del Alcalde como del Consejo Municipal, pues se recuerda que el Consejo de Estado ha concluido que “el diseño previsto en la Constitución de 1991 en materia presupuestal supone la concurrencia de las voluntades de las autoridades territoriales, esto es, la del Alcalde y la del Concejo Municipal.
También existen previsiones orientadas a regular las hipotéticas fallas que se presenten en el desarrollo del citado ciclo presupuestal.”18. Así las cosas, aceptando la primera interpretación al contenido del artículo tercero del Acuerdo No. 061 del 28 de noviembre de 2022 la Sala debería declarar su invalidez, como quiera el Concejo Municipal no se puede desprender de la facultad de modificar el presupuesto municipal, como quedó explicado en acápite ya mencionado.
Ahora, a partir de la segunda interpretación que puede tener el mencionado artículo, resulta pertinente traer a colación lo señalado por la Corte Constitucional, en casos como este, según la cual cuando un precepto normativo pueda tener dos comprensiones razonables diversas, debe preferirse aquella que permita la subsistencia de la norma en el orden jurídico, con el fin de garantizar el principio de conservación del derecho, el cual se basa en preferir planteamientos que mantengan la eficacia de las normas antes que anularlas y el de interpretación de la Ley conforme a la Constitución, cuyo sustento normativo se encuentra en el artículo 4 de la Constitución Política, en aras de garantizar el principio democrático de conformación normativa.
En ese sentido, la Corte Constitucional19 ha explicado: 18 Consejo de Estado – Sección Primera – sentencia del 3 de diciembre de 2015 – Rad. 25000-23-24- 000-2010-00153-01 – Mp. Guillermo Vargas. 19 Corte Constitucional, sentencia C-054 de 2016 del 10 de febrero de 2016 15 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia “Esta actividad es un aspecto esencial del control de constitucionalidad y ha sido definida por la jurisprudencia de la Corte a partir del contenido y alcance de los principios de conservación del derecho e interpretación conforme.
Una definición de dichos principios se encuentra en la sentencia C-038 de 2006, que al explicar los fundamentos para la adopción de las decisiones de exequibilidad condicionada, pone de presente que “la utilización de sentencias interpretativas o condicionadas por parte de la Corte se fundamenta en dos importantes principios, los cuales son, el principio de la conservación del derecho y el principio de la interpretación de la ley conforme a la Constitución. El principio de la conservación del derecho constituye una obligación para los Tribunales Constitucionales de mantener al máximo las disposiciones normativas o leyes emanadas del Legislador, en virtud del principio democrático.
Así, en virtud de este principio, la Corte decide adoptar una decisión que permita preservar, antes que anular, la labor del Congreso20, es decir, mantener la voluntad del Congreso y, por ende, garantizar el principio democrático. En la sentencia C-100 de 1996, la Corte manifestó lo siguiente: “uno de los criterios que debe orientar sus decisiones el llamado ‘Principio de la conservación del derecho’, según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto al principio democrático”21.
En igual sentido, en virtud del principio hermenéutico de conservación del derecho, la Corte ha precisado que “no puede excluir una norma legal del ordenamiento jurídico, por vía de la declaración de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretación de la misma que se aviene con el texto constitucional. De ser así, el juez de la carta se encuentra en la obligación de declarar la exequibilidad de la norma legal condicionada a que ésta sea entendida de acuerdo con la interpretación que se concilie con el estatuto superior.
Con esto, se persigue, esencialmente, salvaguardar, al menos, algunos de los posibles efectos jurídicos de la disposición demandada, de manera que se conserve, al máximo la voluntad del legislador”.22 || Así mismo, el principio de la interpretación de la ley conforme a la Constitución ha sido entendido por la Corte Constitucional como una técnica de guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución23, este principio encuentra su fundamento en el artículo 4º de la Constitución Política según el cual “en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.
Así, la Corte ha precisado que: “El principio de la interpretación de la ley conforme a la Constitución impide a la Corte excluir del ordenamiento una norma cuando existe por lo menos una interpretación de la misma que se concilia con el texto constitucional. Este principio maximiza la eficacia de la actuación estatal y consagra una presunción a favor de la legalidad democrática.
El costo social e institucional de declarar la inexequibilidad de una norma jurídica infraconstitucional debe ser evitado en la medida en que mediante una adecuada interpretación de la misma se respeten los postulados de la Constitución”.24”” (negrilla y subrayado fuera de texto). 20 Al respecto puede consultarse la sentencia C-089 de 1994. 21 Sobre este principio ver, entre otras, las sentencias C-273 de 1999 y C-995 de 2001. 22 Sentencia C-499 de 1998. 23 Sentencia C-496 de 1994. 24 Sentencia C-070 de 1996. 16 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia De acuerdo con lo anterior, y conforme a lo indicado, la Sala encuentra que la interpretación más adecuada del artículo Tercero del Acuerdo 061 del 28 de noviembre de 2022, es aquella que determina el alcance del señalado artículo como el deber del Secretario de Hacienda de incorporar al presupuesto de la vigencia fiscal 2023, las asignaciones presupuestales autorizadas en el acuerdo de vigencias futuras excepcionales.
Lo anterior, encuentra explicación en el sentido que una vez es expedido el acto administrativo que autoriza al mandatario local para comprometer vigencias futuras, dichos compromisos deben ser incorporados o incluidos en el respectivo presupuesto territorial, atribución que por disposición legal fue conferida al Ministro de Hacienda y para el caso de los entes territoriales le corresponderá a los Secretarios de Hacienda Municipales, o quienes hagan sus veces.
Es apenas una consecuencia lógica de la aprobación de las vigencias futuras, que en los años siguientes a que el compromiso se perfecciona, se hace necesario que el encargado de manejar el presupuesto del municipio, normalmente el secretario de hacienda, tenga la obligación de incorporar en cada período fiscal la autorización dada por el Concejo Municipal y es esta la obligación que en criterio de la Sala está previendo el artículo 3 del acuerdo objeto de análisis y que, bajo este entendido, no supone facultad alguna de modificar el presupuesto, sino de incorporar a los proyectos de presupuesto de los años correspondientes la partida autorizada por el Concejo Municipal.
Corrobora el alcance que la Sala le ha dado al artículo analizado, lo señalado en el inciso 4 del artículo 10 de la Ley 819 de 2003, Ley que reguló las vigencias futuras, que dispone “El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.” Nótese que las redacciones de las normas son casi idénticas, con la excepción que en el artículo tercero del acuerdo objeto de análisis se hace mención a presupuesto y no proyecto de presupuesto, pero que dado el contexto analizado es razonable entender que el vocablo “presupuesto” en el acuerdo hace alusión a la previsión que debe tener el Secretario de Haciendo de incorporar la partida de la vigencia futura autorizada en el presupuesto, es decir, en el proyecto que cada año debe presentar a consideración del Concejo.
Entonces, aplicada dicha disposición al nivel territorial, entiende la Sala que el contenido del artículo tercero del Acuerdo No. 061 del 28 de noviembre de 2022 se fundamenta en el deber del Secretario de Hacienda del Municipio de La Macarena – Meta, de incluir en el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal del 2023, las apropiaciones autorizadas en el acuerdo de vigencias futuras excepcionales, sin 17 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia que de manera alguna deba entenderse que dicha disposición está relacionada con una autorización para que dicho servidor púbico modifique el presupuesto de rentas y gastos del Municipio de La Macarena para la vigencia fiscal 2023, lo cual cuando se requiera deber ser realizado por la autoridad competente, es decir, el Concejo Municipal.
De acuerdo con lo anterior, la Sala declarará la validez del artículo tercero del Acuerdo No. 061 de 2023, condicionada a la interpretación que sobre el alcance de la misma se ha realizado, es decir, que la facultad conferida al Secretario de Hacienda se refiere a la inclusión en el proyecto de presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal del 2023, que posteriormente será el Acuerdo de presupuesto de la entidad territorial, las apropiaciones autorizadas en el Acuerdo de Vigencias Futuras excepcionales.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA VALIDEZ del artículo Tercero del Acuerdo No. 061 del 28 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal de La Macarena para comprometer vigencias futuras excepcionales” expedido por el Concejo Municipal de La Macarena - Meta, en el entendido que la facultad conferida al Secretario de Hacienda se refiere a la inclusión en el proyecto de presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal del 2023, que posteriormente será el Acuerdo de presupuesto de la entidad territorial, las apropiaciones autorizadas en el Acuerdo de Vigencias Futuras excepcionales, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión al Presidente Concejo Municipal, del Alcalde del Municipio de La Macarena - Meta, al Personero de esa localidad, al Gobernador del Departamento del Meta y al Procurador 48 Judicial II Delegado ante el Tribunal del Meta.
TERCERO: En firme esta providencia, procédase al archivo de las presentes diligencias. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral No. 2, celebrada el 11 de mayo de 2023, según consta en el acta No. 035, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 18 Referencia: Validez Acuerdo No 061 de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00023-00 Sentencia de Única Instancia (Firma electrónica) (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERASA BAUTSITA NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrado Magistrada (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado.