AMQV TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 01 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 33 33 008 2022 00233 01 M. DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: COLPENSIONES DEMANDADO: GERMÁN ANTONIO RAMÍREZ AYA y UGPP ID ESTADÍSTICA: INTERLOCUTORIO/2A INST/ L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, la Sala procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN, interpuesto por la parte actora, contra el AUTO proferido el 06 de febrero de 2023, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Villavicencio, mediante el cual, entre otros, negó la solicitud de medida cautelar1.
ANTECEDENTES Concurre ante esta jurisdicción la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra GERMÁN ANTONIO RAMÍREZ AYA y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP 2, pretendiendo se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución GNR 139084 del 13 de mayo de 2015, a través de la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez al señor German Antonio Ramírez Aya, bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985.
(ii) Resolución SUB 304821 del 06 de noviembre de 2019, a través de la cual Colpensiones ordenó el ingreso en la nómina de pensionados, bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985, con fecha de efectividad a partir del 01 de diciembre de 2019. Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la UGPP asumir el reconocimiento pensional del señor RAMÍREZ AYA, como entidad competente para ello, conforme lo regulado en el artículo 4° del Decreto 2196 de 2009, y demás normas concordantes, y, le reintegre las sumas de dinero canceladas por concepto del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, y las que se sigan causando, hasta que cese el pago o se declare la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.
A su vez, la demandante solicitó se decrete como medida cautelar la suspensión de los actos administrativos demandados, tras considerar que, en aquellos se incurrió en una indebida aplicación de la norma, pues, omitió identificar que el señor Germán Antonio Ramírez Aya cumplió con el estatus jurídico de pensionado el 11 de abril de 1 Índice de Actuación No. 22, registrada el 06/02/2023 14:12:03 en la plataforma SAMAI.
Documento 16 SharePoint. 2 Pág. 5-6. Índice de Actuación No. 1, registrada el 06/07/2022 11:43:30 en la plataforma SAMAI. Documento 01 SharePoint. 2 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 008 2022 00233 01 Dte: Colpensiones Ddo: Germán Antonio Ramírez Aya y Ugpp 2009, es decir, antes del 01 de julio de 2009, por lo tanto, de conformidad con las reglas de competencia señaladas en el artículo 4° del Decreto 2196 de 2009, COLPENSIONES no era la competente para conceder la prestación solicitada en virtud del Decreto 546 de 1971, sino que le correspondía a la UGPP.
Igualmente, sostuvo que, de persistir los efectos de los actos administrativos, se seguirían pagando mesadas a una persona que no tiene derecho a la pensión de vejez, y muy difícilmente se podrían recuperar esos dineros, causando con ello graves perjuicios a la entidad, afectando la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
Repartida la demanda ante los Jueces Administrativos del Circuito de Villavicencio, correspondió su conocimiento al Juzgado Octavo Administrativo, el cual mediante autos del 18 de julio de 20223 admitió la demanda, y, corrió traslado de la solicitud de medida cautelar. Posteriormente, en proveído del 06 de febrero de 2023, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, entre otros, negó la cautela solicitada, tras discurrir que la argumentación fáctica y jurídica señalada en el escrito de solicitud de medida cautelar no permitía advertir una vulneración de derechos, además, que no se podía tan solo con las pruebas aportadas con la demanda pronunciarse frente a los efectos jurídicos de los actos demandados, pues, en las respectivas contestaciones los demandados ejercieron su derecho de defensa y aportaron y solicitaron la práctica de otras pruebas.
Por lo tanto, consideró que no se había realizado un consistente cargo de la vulneración de las normas superiores, ni se acreditaron los presupuestos mínimos necesarios para la procedencia del decreto de la cautela, especialmente la apariencia de buen derecho, el peligro en la demora de la resolución, o, una necesidad imperiosa y urgente de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos demandados.
La anterior decisión, fue notificada por estado el 07 de febrero de 20234, ante lo cual, el 08 de febrero de 20235 la parte actora formuló recurso de apelación insistiendo en la falta de competencia de COLPENSIONES para el reconocimiento de la pensión del señor RAMÍREZ AYA, al haber adquirido su estatus pensional el 11 de abril de 2009, por lo que le correspondía tal situación a la UGPP y los actos administrativos demandados vulneran de forma directa la Ley 1151 de 2007, el Decreto 2196 de 2009, Decreto Ley 169 de 2008, y, el Decreto 5021 de 2009.
Igualmente, señaló que el CPACA le permite al Juez Contencioso Administrativo realizar un análisis interpretativo de las normas que se predican violadas y de los actos acusados, así como de las pruebas aportadas al plenario, no siendo necesario que se 3 Índice de Actuación No. 4 y 6, registradas el 18/07/2022 15:16:19 y 18/07/2022 16:12:35, respectivamente, en la plataforma SAMAI.
Documento 03 y 04 SharePoint. 4 Índice de Actuación No. 24, registrada el 07/02/2023 10:25:13 en la plataforma SAMAI. Documento 17 SharePoint. 5 Índice de Actuación No. 25, registrada el 08/02/2023 8:21:32 en la plataforma SAMAI. Documento 18 SharePoint. 3 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 008 2022 00233 01 Dte: Colpensiones Ddo: Germán Antonio Ramírez Aya y Ugpp presente una vulneración en grado de manifiesta, para que proceda la declaratoria de la medida cautelar, como lo exigía el anterior estatuto procedimental.
Por último, insistió que la cautela es necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, además de tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, pues, es evidente el detrimento al erario y a la sostenibilidad del Sistema General de Pensiones. Luego, el a quo mediante proveído del 13 de marzo de 20236 concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto con el lleno de los requisitos de Ley.
CONSIDERACIONES I. Competencia: De acuerdo con lo previsto en los artículos 153 y 243, numeral 5º del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, en armonía con el artículo 125, numeral 2, letra h) del estatuto procedimental en cita, modificado por el artículo 20 de la misma ley mencionada, este Tribunal es competente para conocer de la apelación contra el auto proferido en primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Villavicencio, a través del cual negó la solicitud de medida cautelar.
II. Problema Jurídico: El problema jurídico que debe abordar la Sala en el presente asunto consiste en determinar si la solicitud de medida cautelar consistente en suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos demandados, cumple con los requisitos señalados en el artículo 231 del C.P.A.C.A. III. Tesis: La respuesta al problema jurídico planteado es que la cautela solicitada por la parte actora no cumple con los requisitos señalados en el artículo 231 del C.P.A.C.A., pues, no se demostró si quiera sumariamente la existencia de perjuicios ante la petición de un restablecimiento del derecho, y con ello, la necesidad imperiosa y urgente de suspender provisionalmente los efectos de los actos, o, el peligro con la mora en la resolución; aunado a la aplicación del principio de confianza legítima en atención a la posible afectación del mínimo vital del demandado en caso de accederse a la medida cautelar.
IV. Análisis jurídico y probatorio del caso concreto: Según lo previsto en los artículos 229 y 230 del CPACA, las medidas cautelares podrán ser solicitadas en cualquier proceso declarativo que se adelante ante la 6 Índice de Actuación No. 29, registrada el 13/03/2023 10:44:10 en la plataforma SAMAI. Documento 20 SharePoint. 4 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 008 2022 00233 01 Dte: Colpensiones Ddo: Germán Antonio Ramírez Aya y Ugpp jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales serán: preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y, deberán tener relación directa con las pretensiones de la demanda.
Asimismo, señala que podrán ser decretadas las siguientes: “1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer”.
(Subraya intencional). A su vez, el artículo 231 ibidem señala los requisitos que se deben tener en cuenta para proceder a su decreto: “ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”.
(Negrilla y subraya intencional). Igualmente, el Consejo de Estado ha establecido los siguientes requisitos: “13. Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: «[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.
El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […] ». 14.
Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar 5 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 008 2022 00233 01 Dte: Colpensiones Ddo: Germán Antonio Ramírez Aya y Ugpp los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […] ». 15.
Así pues, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses”7.
(Negrilla y subraya intencional). En el caso concreto, tenemos que las pretensiones de la demanda están dirigidas a obtener la nulidad de la Resolución GNR 139084 del 13 de mayo de 2015, a través de la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez al señor German Antonio Ramírez Aya, bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985, así como la Resolución SUB 304821 del 06 de noviembre de 2019, a través de la cual Colpensiones ordenó el ingreso en la nómina de pensionados, bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985, con fecha de efectividad a partir del 01 de diciembre de 2019; en consecuencia, se ordene a la UGPP asumir el reconocimiento pensional del señor RAMÍREZ AYA, y, le reintegre las sumas de dinero canceladas por concepto del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, y las que se sigan causando.
Como medida cautelar, el demandante solicitó que se suspendan provisionalmente los anteriores actos administrativos, tras considerar que, de conformidad con las reglas de competencia señaladas en el artículo 4° del Decreto 2196 de 2009, COLPENSIONES no era la competente para conceder la prestación pensional al señor RAMÍREZ AYA, pues, cumplió con el estatus jurídico de pensionado el 11 de abril de 2009, es decir, antes del 01 de julio de 2009, por lo que le correspondía su análisis a la UGPP, entidad ante la cual se encontraba cotizando el demandado para tal data.
Ahora bien, como lo menciona el recurrente, el Consejo de Estado8 ha sido enfático en señalar que en vigencia del Código Contencioso Administrativo la suspensión provisional de actos administrativos solo podía examinarse a la luz de las disposiciones cuya violación se invocara dentro de la petición de la medida cautelar, sin embargo, con el CPACA el juez tiene un campo de análisis más amplio, puesto que analiza la normatividad infringida invocada tanto en la demanda como en el escrito separado contentivo de la solicitud, sin que dicha posibilidad limite o afecte los derechos de defensa y contradicción de la parte contraria, dado que las conoce de antemano. En el presente asunto, se observa que la parte actora fundamentó su cautela en el acápite correspondiente, en atención a lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto 2196 de 2009, y, la falta de competencia para resolver sobre la prestación pensional del señor RAMÍREZ AYA; es decir, contrario a lo determinado por la juez de primera instancia, sí se realizó un cargo de la vulneración, y, de ser el caso que no se hubiera mencionado propiamente en el acápite de solicitud de medida cautelar, conforme lo ha señalado el Consejo de Estado, el análisis también se puede realizar respecto de las normas invocadas en toda la demanda. 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia del 19 de noviembre de 2021. Rad: 05001-23-33-000-2020-00754-01. CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 8 Ibidem. 6 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 008 2022 00233 01 Dte: Colpensiones Ddo: Germán Antonio Ramírez Aya y Ugpp Sin perjuicio de lo anterior, como se mencionó en el marco teórico de esta providencia, para el decreto de la suspensión provisional de los actos administrativos demandados debe demostrarse, tanto la violación del acto demandado visible por la confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, como la existencia de perjuicios cuando adicionalmente se pretende el restablecimiento del derecho, probando éstos últimos al menos sumariamente, no obstante, en el presente asunto no se acreditó la causación de aquellos, pues, únicamente se indicó en la solicitud y en el recurso frente a este aspecto, que muy difícilmente se podrían recuperar esos dineros, causando con ello graves perjuicios a la entidad, afectando la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
Por lo tanto, en el entendido que los perjuicios corresponden a una situación particular de la entidad demandante que por tal motivo solo es conocida por ella, no puede obedecer a un supuesto o presunción de oficio, y en el presente asunto la entidad demandante no precisó en qué consistía concretamente la afectación de la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, con las pruebas correspondientes, y con ello, la necesidad imperiosa y urgente de suspender provisionalmente los efectos de los actos, o, el peligro con la mora en la resolución; máxime cuando en la demanda además de la nulidad de los actos, está pretendiendo que se ordene a la UGPP, de quien afirma era la competente, que le reintegre las sumas de dinero canceladas por concepto del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, y las que se sigan causando.
Igualmente, ha de tenerse en cuenta que en la respuesta presentada por el demandado RAMÍREZ AYA a la solicitud de medida cautelar9, aquel manifestó que de accederse a la medida cautelar se vulnerarían sus derechos, toda vez que, es una persona de protección especial por pertenecer a la tercera edad, y, se afectaría su mínimo vital al ser la mesada pensional su único ingreso, por lo tanto, se dará aplicación al principio de la confianza legítima10 en el sentido de que no se puede actuar de improvisto, pues, lo que sucedería con su eventual decreto, es afectar su mínimo vital por el hecho que de hace aproximadamente más de 3 años es acreedor de la mesada pensional, generando de este modo un impacto en desmedro de sus garantías constitucionales; máxime cuando será en la sentencia que se defina la situación, lo cual garantiza al demandado que tome las medidas pertinentes para afrontar una eventual decisión en su contra, sin que la misma en esa oportunidad se pueda catalogar de intempestiva.
Por lo tanto, observa la Sala que, efectivamente como lo concluyó el juez de primera instancia, la petición no cumple con los requisitos señalados en el artículo 231 del C.P.A.C.A. En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo por las razones expuestas en la presente providencia. 9 Índice de Actuación No. 13, registrada el 20/09/2022 10:33:56 en la plataforma SAMAI.
Documento 11 SharePoint. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 31 de enero de 2019. Rad. 76001- 23-33-000-2016-01703-01(AP). CP. Roberto Augusto Serrato Valdés: “XI.4.5. Así las cosas, la confianza legítima que desarrollan los particulares frente a las actuaciones del Estado, deviene de la potestad que tienen la personas de presumir que si se les ha tolerado una conducta abierta, permanente, pacífica y continua, se lo va a seguir haciendo hacia el futuro.
Dicho principio no implica que el Estado no pueda nunca regularizar una situación irregular, pero sí tiene como consecuencia que al hacerlo no actúe de improvisto y sin haber dado aviso previo suficiente”. 7 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 008 2022 00233 01 Dte: Colpensiones Ddo: Germán Antonio Ramírez Aya y Ugpp En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, en Sala de Decisión,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 06 de febrero de 2023 que, entre otros, negó la solicitud de medida cautelar formulada por la parte actora, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Villavicencio, conforme los argumentos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, digitalmente remítase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral No. 01 celebrada el 11 de mayo de 2023, según Acta No. 023, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada