TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 23 33 000 2022 00318 00 M. DE CONTROL: VALIDEZ DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META ASUNTO: VALIDEZ DE ACUERDO 100.02.06 DEL 20 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO – META ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/1A INST/L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, encuentra la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a emitir sentencia en única instancia frente a la validez del Acuerdo No. 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, “POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, INGRESOS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES PARA GASTOS E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE EL CALVARIO – META, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de El Calvario -Meta-.
A N T E C E D E N T E S 1. Síntesis del escrito inicial: El 19 de diciembre de 20221, se recibió electrónicamente escrito de la Secretaría Jurídica de la Gobernación del Departamento del Meta, en su condición de delegataria2 de las funciones atribuidas al Gobernador Encargado3 del Departamento del Meta, formulando observaciones con el fin de ejercer la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 119 a 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, con miras a que esta corporación declare la invalidez del Acuerdo No. 100.02.06 del 20 de noviembre de 20224, expedido por el Concejo Municipal de El Calvario -Meta-.
Como sustento fáctico de la solicitud, informó que la iniciativa del proyecto de acuerdo provino del alcalde municipal, de acuerdo con la exposición de motivos. Asimismo, que el citado acuerdo fue aprobado en primer debate de sesión ordinaria en la Comisión de Presupuesto el 17 de noviembre de 2022, y en segundo debate en sesión plenaria el 20 de noviembre de 2022; además, que fue sancionado el 23 de noviembre de 2022 por el alcalde municipal, y, publicado del 23 al 29 de noviembre de 2022. 1 Pág. 1.
Índice de Actuación No. 2, registrada el 11/01/2023 8:00:47 en la plataforma SAMAI. Documento 01 SharePoint. 2 Pág. 15-16. Ibidem. 3 Pág. 12. Ibidem. 4 Pág. 19-33. Ibidem. 2 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta Como fundamentos de derecho invocó la Constitución Política de 1991, la Ley 136 de 1994, el Acuerdo No. 100.02.04 del 28 de mayo de 2020, las Sentencias del Tribunal Administrativo del Meta con radicados No. 50001-23-33-000-2022-00036-00 y 50001- 23-33-000-2022-00157-00, y, la Sentencia del Consejo de Estado con radicado No. 85001-23-31-000-2010-00029-01.
De fondo, señaló que el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 100 del Acuerdo No. 100.02.04 del 28 de mayo de 2020, Reglamento Interno del Concejo municipal de El Calvario, establecen que los proyectos de acuerdo deben ser aprobados en dos debates, debiendo surtirse el primero ante la comisión correspondiente, y el segundo, tres días después, ante la plenaria del concejo municipal; sin embargo, el primer debate en sesión ordinaria del Acuerdo No. 100.02.06 de 2022 se realizó el 17 de noviembre de 2022 y el segundo el 20 del mismo mes y año, es decir, el segundo debate debía efectuarse después de esta segunda fecha en mención, comoquiera que el 18, 19 y 20 correspondían a los 3 días que debió esperar la corporación para discutir en segundo debate, con mayor profundidad y análisis, el proyecto de acto administrativo.
En consecuencia, consideró que el acto administrativo fue expedido de manera irregular, con un vicio de procedimiento y formación que da lugar a su invalidez. 2. Actuación procesal: El escrito inicial fue recibido por la Oficina Judicial-Reparto el 19 de diciembre de 2022, y repartido ese mismo día, según el acta de reparto5. Mediante auto de 19 de enero de 20236, el despacho ponente admitió la acción de validez frente al Acuerdo No. 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de El Calvario -Meta-, ordenando notificar al Ministerio Público.
Luego de lo cual, se debía fijar en lista el presente asunto, por el término de diez (10) días, en el sitio web de la Rama Judicial, y en la página web y la red social TWITTER del Tribunal Administrativo del Meta7, con el fin de que el Ministerio Público y cualquier otra autoridad o persona pudiera intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del citado acuerdo municipal, y si a bien lo tenían, solicitaran la práctica de pruebas.
Luego, en proveído del 09 de marzo de 20238 se inició la etapa probatoria conforme lo establece el numeral 2 del artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986. 2.1. Intervención del Personero Municipal de El Calvario9: El Personero Municipal de El Calvario manifestó que coadyuvaba la solicitud de invalidez del acuerdo de la referencia, en atención al error del procedimiento advertido, 5 Pág. 56.
Ibidem. 6 Índice de Actuación No. 4, registrada el 19/01/2023 8:05:06 en la plataforma SAMAI. Documento 03 SharePoint. 7 Índice de Actuación No. 11, registrada el 01/02/2023 15:23:08 en la plataforma SAMAI. Documento 07 SharePoint. 8 Índice de Actuación No. 15, registrada el 09/03/2023 7:36:27 en la plataforma SAMAI. Documento 09 SharePoint. 9 Índice de Actuación No. 5, registrada el 19/01/2023 9:07:59 en la plataforma SAMAI.
Documento 04 SharePoint. 3 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta además, por cuanto se está afectando gravemente el presupuesto del concejo municipal de El Calvario para sufragar sus gastos de funcionamiento y pago de sesiones a los integrantes de la corporación. Asimismo, que el Alcalde lleva dos años consecutivos obviando lo ordenado en la Ley 1551 de 2012 al presentar y sancionar los acuerdos contentivos de los presupuestos de dichas vigencias, sin respetar los montos presupuestales mínimos con los cuales se puede trabajar de manera óptima en la atención de las funciones otorgadas por la Ley a las personerías, en especial a las personas más vulnerables y al cumplimiento de las funciones de control dentro del municipio, pues, en la vigencia 2022 se debía aprobar la suma de 150 millones para funcionamiento, y solo fue aprobado un presupuesto de 115 millones.
Sostuvo, que no se han respetado los mandatos legales contenidos en la Ley 617 de 2000 y la Ley 1551 de 2012, no se atendió la proyección de aumento del salario mínimo vigente, y, solo se incluyó un aumento del 2,6% a la personería municipal. C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: Se observa que en aplicación de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en el artículo 11910 del Decreto Ley 1333 de 1986 y el numeral 2 del artículo 15111 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, es competente este Tribunal para conocer en única instancia del presente asunto.
II. Problema Jurídico: La Sala estima que el problema jurídico en el presente proceso, a partir de los argumentos presentados, consiste en establecer si el Concejo Municipal de El Calvario – Meta, expidió en forma irregular el Acuerdo No. 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, al haber realizado la sesión plenaria para su aprobación sin que mediaran entre el primer debate y aquella, los 3 días de que trata el inciso 3° del artículo 73 de la Ley 136 de 1994.
Para llegar a la solución de lo anterior, la Sala estudiará los temas relativos a la acción de validez en el ordenamiento jurídico colombiano, procedimiento para aprobación de acuerdos municipales en el ordenamiento jurídico colombiano, para luego abordar el caso concreto. 10 Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 119: “Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” 11 Ley 1437 de 2011, artículo 151: “Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2.
De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos. (…)” 4 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta III.
La acción de validez en el ordenamiento jurídico colombiano: En primer lugar, ha de decirse que el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política le asigna a los gobernadores de los departamentos, entre otros, la función de “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.
Por su parte, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 dispone que una vez se sancione el acuerdo, deberá ser remitido por el alcalde al gobernador del departamento, dentro de los cinco (5) días siguientes para efectos de la referida atribución constitucional, sin embargo, dicha revisión no suspende los efectos del acto administrativo. A su vez, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 indica que, si el gobernador encuentra que dicho acto administrativo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, debe remitirlo dentro de los veinte (20) días siguientes en que lo haya recibido, al Tribunal Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
En ese orden de ideas, se entiende que el legitimado para instaurar la acción de validez es el gobernador, directamente o mediante la delegación de funciones prevista en el artículo 9° y subsiguientes de la Ley 489 de 1998, previa su revisión de los acuerdos recibidos por los concejos municipales y sancionados por los alcaldes, es decir, cuando ha nacido a la vida jurídica y está produciendo efectos.
Sin embargo, el legislador le estableció una limitante temporal de 20 días computados a partir de que reciba el respectivo acuerdo, luego de lo cual la única vía procesal para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo pueda enjuiciar el acto, será el medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, cuya oportunidad procesal es en cualquier tiempo, incluso desde su expedición (artículo 164, numeral 1°, literal a, ibidem).
Ahora bien, una vez recibida la acción de validez en el Tribunal Administrativo correspondiente, el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986 establece el trámite que se debe efectuar: “ARTÍCULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno”. 5 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta Si bien el oficio con el que remita el asunto para el examen del tribunal debe reunir algunos de los requisitos previstos para la demanda, tal remisión normativa no le da la connotación de una demanda al ejercicio de la función prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.
Nótese que los medios de control cuya tramitación podría iniciarse a través del derecho de postulación, se encuentran previstos en los artículos 135 a 147 del C.P.A.C.A. y dentro de ellos no se describe la acción de validez, precisamente porque ésta corresponde al cumplimiento de una función atribuida hoy constitucional y legalmente a los Gobernadores, que si bien es decidida por una autoridad judicial no representa en estricto sentido una contienda entre dos partes.
En efecto, como lo ha sostenido el Consejo de Estado “la acción de validez es el medio previsto en la Constitución Política por el cual el gobernador puede solicitar al Tribunal de la jurisdicción que decida sobre la validez de los actos proferidos por los Concejos Municipales, cuando advierta que son contrarios a la Constitución y la ley”12.
Sobre las características del trámite especial de validez, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos13: “/…/ 10.- La anterior revisión histórica, sumada al análisis de la reglamentación legal, permite determinar algunas de las características de este mecanismo. Algunas de ellas son las siguientes: - En primer lugar, se trata de un control concurrente y mixto donde confluye la iniciativa del gobernador y se complementa con la actividad judicial de los tribunales administrativos.
La actividad del gobernador está inspirada en el deber genérico de velar por el cumplimiento de la Constitución y la Ley, así como la función de coordinar y dirigir la acción administrativa del departamento (CP. artículo 305-1 y 305-2); por su parte, la laborar (sic) del tribunal responde a los objetivos para los cuales fue instituida la jurisdicción contencioso administrativa. - En segundo lugar, corresponde a un procedimiento autónomo e independiente frente a las demás acciones constitucionales y legales con que cuentan los ciudadanos para asegurar el cumplimiento de normas de naturaleza general, impersonal y abstracta. - En tercer lugar, es una acción que solamente puede tramitarse a iniciativa del Gobernador (reserva de legitimidad por activa).
Sin embargo, una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad, cualquier persona puede intervenir para defender o impugnar los acuerdos municipales o los actos del alcalde (Decreto 1333/86, artículo 121). También puede intervenir el alcalde, el personero y el concejo municipal, a quienes el gobernador debe remitir copia del escrito presentado ante el tribunal (Decreto 1333/89, artículo 120). - En cuarto lugar, constituye un control excepcional con términos precisos para su ejercicio (dentro de los 20 días siguientes al recibo del acuerdo municipal), para garantizar que la autonomía territorial y la gestión administrativa no se desnaturalicen en detrimento de los intereses de los asociados.14 12 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 5 de diciembre de 2011. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado 08001-23-31-000-2004-00608-01(18270) 13 Sentencia T-119 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett 14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-869 de 1999 MP. Fabio Morón Díaz. En aquella oportunidad la Corte declaró exequible la norma que fijó un plazo de veinte días para que el gobernador remita un acuerdo al tribunal administrativo para que decida sobre su legalidad (Decreto 1333/86, artículo 119). 6 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta - En quinto lugar, como la actividad del juez administrativo es en principio rogada, el control que ejerce está circunscrito a los cargos del gobernador o de los intervinientes en el proceso, sin que ello impida al tribunal tomar en consideración otras normas relevantes para la decisión, especialmente las de rango constitucional.
En consecuencia, el fallo produce los efectos de cosa juzgada, pero únicamente en relación con los cargos planteados y debidamente analizados (Decreto 1333/86, artículo 121-3). - Finalmente, contra la sentencia dictada no procede recurso alguno (ibídem), ni siquiera los de carácter extraordinario según la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado sobre la materia15.” (Resaltado fuera del texto) De los apartes resaltados en la anterior transcripción, así como del contexto histórico descrito por la Corte en dicha providencia, se corrobora la connotación histórica, constitucional y legal que tiene la acción de validez, dentro de lo que cabe destacar que es el desarrollo de otra función también atribuida constitucionalmente a los gobernadores, como lo es la coordinación y dirección de la función administrativa del departamento.
IV. Procedimiento para aprobación de acuerdos municipales en el ordenamiento jurídico colombiano: El artículo 71 de la Ley 136 de 1994 señala que los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribuciones, por los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales.
Asimismo, pueden ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente. Ahora bien, para que el proyecto sea acuerdo, según lo establece el artículo 73 ibidem, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. Así pues, el proyecto debe ser presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate, y luego, el segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria, que se realizará tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.
Los proyectos que no recibieron aprobación, en cualquiera de los dos debates, serán archivados; por el contrario, aquellos que sean aprobados en el segundo debate pasarán dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al alcalde para su sanción, de conformidad con lo establecido en los artículos 75 y 76 ejusdem. Por último, el artículo 77 de la normatividad en cita señala que, mientras la corporación administrativa esté adelantando el estudio y examen de un proyecto de acuerdo, toda persona natural o jurídica puede expresar sus opiniones, para lo cual, la mesa directiva del Concejo dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio de este derecho. 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia 8010 del 6 de febrero de 1998 MP.
Germán Ayala Mantilla. 7 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta Asimismo, establece que el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro para efectuar su intervención, y, a excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las observaciones u opiniones deberán formularse siempre por escrito y serán publicadas oportunamente en la Gaceta del Concejo.
Al respecto, frente al término para aprobación de proyectos de acuerdo en los concejos municipales, el Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en varias sentencias. Puede citarse a título de ejemplo la sentencia del 14 de mayo de 2015, en la que se expresó lo siguiente: De acuerdo con la anterior prueba documental relacionada, la Sala no tiene ninguna duda acerca de la irregularidad sustancial en la que incurrió el Concejo del Municipio de Pore, al haber aprobado el día 27 de noviembre de 2009 en segundo debate el proyecto de Acuerdo 022 de 2009, sin que hubieran transcurrido como mínimo los tres días a que hace alusión el inciso 3º del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, luego de la discusión surtida al proyecto en la Comisión de presupuesto el día 25 de noviembre de 2009.
Por tanto, si el primer debate se llevó a cabo el día 25 de noviembre de 2009, el segundo debió haberse desarrollado después del día 30 de noviembre del mismo año. Sobre este mismo asunto, esta Sección tuvo ya oportunidad de pronunciarse mediante sentencia del 24 de enero de 2013 radicado 85001-23-31-000-2010-00029-01 M.P. Guillermo Vargas Ayala, que es prohijada en esta oportunidad.
En dicha ocasión, la Sala se pronunció sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Hato Corozal - Casanare, contra la sentencia del 27 de enero de 2011 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la nulidad del Acuerdo 100-03-04-033 (sin fecha), proferido por el Concejo de esa entidad territorial, siendo confirmado el fallo apelado.
La citada providencia señaló lo siguiente: “Finalmente, considera la Sala equivocada la contabilización del término de tres (3) días que aparece en el memorial contentivo del recurso de apelación, pues si la ponencia al proyecto de acuerdo se radicó el día 23 de Noviembre de 2009 y el primer debate tuvo lugar el día 26 de noviembre, ha de concluirse que al aprobarse en segundo debate el día 29 de noviembre, ese primer debate se surtió antes del vencimiento de los tres (3) días a que aluden los artículos 73 de la Ley 136 de 1994 y 92 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Hato Corozal, y no después de que dicho término hubiese transcurrido como en tales preceptos se dispone.(subrayas fuera del texto) /…/”16 Y de manera más reciente, la misma alta corporación señaló lo siguiente: “Como se desprende de la norma en cita, para que un proyecto sea acuerdo, debe aprobarse en dos (2) debates, celebrados en distintos días.
Se tiene que el proyecto deberá ser presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate y, el segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. De conformidad con lo anterior, los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación administrativa tres (3) días después de su aprobación en la comisión respectiva. /…/ Así pues, la Sala advierte que el Concejo del Municipio de San Sebastián de Mariquita aprobó el día 12 de noviembre de 2009, en segundo debate, el proyecto de Acuerdo 071 de 2009, esto es, sin que hubieran transcurrido los tres (3) días a que hace alusión el inciso 3º del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, cuya contabilización debe efectuarse después de la discusión surtida al proyecto en la Comisión permanente de Gobierno, la que ocurrió el día 11 de noviembre de 2009. 16 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 14 de mayo de 2015. C.P. María Claudia Rojas Lasso. Radicado: 85001- 23-31-000-2010-00075-01. Actor: Diomedes Vivas Martínez y Omar Fuentes. Demandado: Concejo Municipal de Pore – Casanare. 8 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta En efecto, si el primer debate en la Comisión II Permanente de Gobierno se llevó a cabo el 11 de noviembre de 2009, el segundo debate debió haberse realizado a partir del 15 de noviembre de 2009, toda vez que el viernes 12, el sábado 13 y el domingo 14, correspondían a los tres (3) días que según el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 ha debido esperar la Corporación para que se discutiera en segundo debate. /…/ En este mismo sentido, la Sala pone de relieve que en un caso de iguales supuestos fácticos y jurídicos, en sentencia de 24 de enero de 201317, esta Sección consideró que los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres (3) días después de su aprobación en la comisión respectiva.
Tal decisión se prohíja en esta oportunidad y es del siguiente tenor: “[…] considera la Sala equivocada la contabilización del término de tres (3) días que aparece en el memorial contentivo del recurso de apelación, pues si la ponencia al proyecto de acuerdo se radicó el día 23 de Noviembre de 2009 y el primer debate tuvo lugar el día 26 de noviembre, ha de concluirse que al aprobarse en segundo debate el día 29 de noviembre, ese debate se surtió antes del vencimiento de los tres (3) días a que aluden los artículos 73 de la Ley 136 de 1994 y 92 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Hato Corozal, y no después de que dicho término hubiese transcurrido como en tales preceptos se dispone. /…/ En virtud de lo anterior, si la ponencia fue radicada el día jueves 26 de noviembre de 2009, los tres días deben empezar a contarse a partir de la media noche de ese día y hasta la media noche del día domingo 29 de noviembre.
Dicho de otra manera, el primer debate ha debido efectuarse a partir del día lunes 30 de noviembre, pero como ello no ocurrió, concluye la Sala que en el trámite de expedición del Acuerdo PTA-200-02-029 del 29 de noviembre de 2009, proferido por el Concejo Municipal Hato Corozal, el primer debate se surtió antes de finalizar el término de tres (3) días mencionado en los artículos 73 de la Ley 136 de 1994 y 92 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Hato Corozal.
A partir de los argumentos expuestos, concluye la Sala que la recurrente no logró demostrar que la providencia apelada sea contraria a derecho […]” (negrillas fuera de texto) /…/ En este sentido, para la Sala los términos otorgados para debatir los proyectos de acuerdo se establecieron con el propósito de analizar el articulado y la exposición de motivos para que en las sesiones respectivas los concejales debatan con conocimiento pleno los proyectos de acuerdo, tiempo en el cual se les da la oportunidad de controvertir, discutir, reflexionar y ponderar eventuales desacuerdos de los opositores.
Por lo tanto, el desconocimiento de dichos términos acarrea un vicio de procedimiento y de formación del acto administrativo y no una irregularidad no invalidante, como lo pretende hacer valer el recurrente, siendo por tanto procedente la anulación del acuerdo en cuestión, tal y como lo sostuvo el a quo”18. De lo recopilado normativa y jurisprudencialmente, queda claro que entre el primer y segundo debate para aprobar un proyecto de acuerdo municipal, deben transcurrir por lo menos 3 días, término establecido para que la corporación debata en debida forma la propuesta normativa, y además, para que la ciudadanía en general participe en su constitución realizando los comentarios que crea pertinentes, pues, de lo contrario, se desconocería el ejercicio del derecho.
Ahora bien, en relación a si los 3 días que transcurren entre uno y otro debate deben ser hábiles o calendario, de la jurisprudencia anteriormente citada se observa la discrepancia del Consejo de Estado frente a este asunto, pues, en la primera de ellas que data del 14 de mayo de 2015, menciona que el primer debate se surtió el 25 de 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 24 de enero de 2013. Radicado: 85001-23-31-000-2010 00029-01 M.P. Guillermo Vargas Ayala. Actor: Álvaro Nieto Amaya 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia del 23 de agosto de 2019. Rad: 73001-23-31-000-2010-00358-01.
CP. Roberto Augusto Serrato Valdés. 9 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta noviembre de 2009, esto era un miércoles, y que el segundo debate se debió desarrollar después del 30 de noviembre del mismo año, esto es, un lunes, sin tener en cuenta entonces los días 28 y 29 de noviembre que correspondían a sábado y domingo, por lo que se entiende que el conteo ha de realizarse en días hábiles.
Sin embargo, en la sentencia proferida el 23 de agosto de 2019 la Alta Corporación señaló que, si el primer debate se había llevado a cabo el 11 de noviembre de 2009, el segundo debate debió haberse realizado a partir del 15 de noviembre de 2009, tomando en cuenta para el conteo los días inhábiles, esto es, el viernes 12, el sábado 13 y el domingo 14.
Sin perjuicio de lo anterior, en virtud de la última providencia citada, el 05 de noviembre de 2020 esta corporación en trámite de Objeción a Proyecto de Acuerdo con radicado No. 50001-23-33-000-2020-00663-00, sostuvo que “Recientemente, el Consejo de Estado, sostuvo la tesis según la cual si bien el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, establece el término de tres (3) días que según la Ley 4 de 1913 deberían entenderse hábiles, en tratándose de sesiones de los concejos municipales todos los días en los cuales se esté sesionando se entienden hábiles /…/ Por lo anterior, entiende el Tribunal, que todos los días son hábiles, siempre que la respectiva corporación, se encuentre sesionando o en cumplimiento de sus funciones”.
(Subraya intencional). En consecuencia, a efectos de establecer si el segundo debate del proyecto de acuerdo se realizó tres días después de su aprobación en la comisión respectiva, y para su conteo ha de tenerse en cuenta días inhábiles, se establecerá si se podía realizar o no en dicha data en atención a si el concejo municipal se encontraba sesionando para el cumplimiento de sus funciones.
V. Caso concreto: En el sub examine, la delegataria del Gobernador Encargado del Departamento del Meta presentó escrito con el fin de ejercer la función prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, con miras a que en esta corporación se declare la invalidez del Acuerdo No. 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, “POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, INGRESOS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES PARA GASTOS E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE EL CALVARIO – META, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de El Calvario -Meta-.
Al respecto, procede la Sala a efectuar el correspondiente estudio de validez, conforme lo solicitó la delegataria del Gobernador del Departamento del Meta. En cuanto al debate surtido en el Concejo Municipal de El Calvario, Meta, para la aprobación del acto administrativo atacado, en la constancia expedida el 20 de noviembre de 2022 por el Presidente y la Secretaria del Concejo de dicha municipalidad allegada por 10 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta la delegataria19, se tiene que el primer debate se surtió en la Comisión de Presupuesto el 17 de noviembre de 2022, y el segundo debate, en sesión plenaria el 20 de noviembre de 2022.
Por consiguiente, atendiendo el análisis jurídico y jurisprudencial expuesto en el marco teórico de la presente providencia, se advierte con toda claridad que la corporación administrativa municipal desconoció lo establecido en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, toda vez que, al haberse aprobado el proyecto en primer debate el 17 de noviembre de 2022, los 3 días de que trata la norma en cita transcurrieron el 18, 19 y 20 de noviembre de 2022, pudiendo realizarse el segundo debate en plenaria luego del último de los mencionados días, sin embargo, aquel se efectuó el 20 de noviembre de 2022, esto es, el día tres del término que prevé la norma y no “después” de dicho término como expresamente lo determinó el legislador.
Lo anterior, toda vez que los días mencionados comprenden días inhábiles como sábado y domingo, pues según el artículo 28 del Acuerdo No. 100.02.04 del 28 de mayo de 202020, “por medio del cual se adopta el Reglamento Interno del Concejo Municipal de El Calvario Meta y se dictan otras disposiciones”, el cuarto periodo legal de sesiones ordinarias comprendía del 01 al 30 de noviembre, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 136 de 199421, dado que el Municipio de El Calvario es de sexta categoría según lo señalado en el artículo 6° ibidem22, y, el censo realizado por el DANE es de: Por lo tanto, como se mencionó en el marco teórico de la presente providencia, aquellos días se entienden como hábiles en los cuales el concejo municipal sí podía realizar el segundo debate, por cuanto se encontraba sesionando para el cumplimiento de sus funciones.
Cabe aclarar que según el Acta No. 60 del 02 de noviembre de 202223, el cronograma de sesiones de dicho mes se realizaría de la siguiente manera: 19 Pág. 34. Índice de Actuación No. 2, registrada el 11/01/2023 8:00:47 en la plataforma SAMAI. Documento 01 SharePoint. 20 Pág. 16. Índice de Actuación No. 22, registrada el 16/03/2023 13:41:12 en la plataforma SAMAI.
Documento 12.2 SharePoint. 21 “Artículo 23. Periodo de sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El Segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El Segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.
Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. /…/”. 22 “/…/ 7. SEXTA CATEGORÍA. Población: Población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes. /…/”.. 23 Pág. 4.
Índice de Actuación No. 21, registrada el 15/03/2023 16:50:22 en la plataforma SAMAI. Documento 12.1 SharePoint. 11 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta Es decir, según el calendario para dicha anualidad, quedaría de la siguiente manera24: No obstante, considera la Sala que el cronograma en nada interfiere frente al periodo de sesiones ordinarias establecido tanto en la ley como en el reglamento del propio concejo, tanto así que la sesión plenaria se realizó el 20 de noviembre de 2022, es decir, el concejo municipal también tuvo en cuenta los días 18 y 19 de noviembre para el estudio correspondiente del proyecto de acuerdo.
Ahora bien, sobre la expedición irregular de los actos administrativos, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente25: “(…) Para el efecto, es menester precisar que la expedición irregular es un vicio de nulidad de los actos que se materializa cuando se vulnera el procedimiento determinado para la formación y expedición de un acto administrativo, es decir, cuando la actuación administrativa se realiza con anomalías en el trámite de expedición del mismo, en otras palabras cuando se cuestiona la forma en la que se profirió el respectivo acto.
El profesor Dromi al definir este vicio del acto administrativo señala que “la omisión o el incumplimiento parcial de las formalidades requeridas pueden afectar en distintos grados su validez [del acto administrativo], según la importancia de la transgresión”. En el mismo sentido, la doctrina respecto a este vicio precisó que aquel se materializa cuando “hay un defecto formal que produce una violación apreciable en el ordenamiento jurídico administrativo y su mantenimiento fuera incompatible con el orden público, se está en presencia de un vicio sobre una forma esencial, sancionado con la nulidad absoluta del acto administrativo. 24 Se señala el 17 de noviembre de 2022, por cuanto en el Acta No. 60 de 2022 se estableció como tentativo un jueves del mes, y en esa fecha se realizó el primero debate del Acuerdo objeto de estudio en el presente asunto. 25 Ver Consejo de Estado.
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 03 de agosto de 2015. Radicados No. 11001-03-28-000-2014-00128-00 y 11001-03-28-000-2014-00125-00 (Acumulados). C.P: Alberto Yepes Barreiro. 12 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta /…/ Teniendo en cuenta que se probó la causal de nulidad de expedición irregular, se releva a la Sala de realizar el estudio de los demás cargos endilgados, toda vez que, con lo expuesto es suficiente para acceder a las pretensiones de la demanda y detener el análisis del sub judice.” (Negrilla intencional) Por consiguiente, se concluye que el acto administrativo fue expedido de forma irregular al no cumplirse el procedimiento establecido entre el primer y segundo debate para la aprobación del proyecto, según lo establece el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, pues, como se mencionó anteriormente, la plenaria se realizó el 20 de noviembre de 2022, y la norma establece que aquella se puede efectuar después de transcurridos 3 días desde su aprobación en el primer debate, toda vez que dicho lapso fue previsto con la finalidad de garantizar una discusión y análisis mínimo de los proyectos de acuerdo, y además, para que la ciudadanía en general participe en su constitución realizando los comentarios que crea pertinentes.
En consecuencia, al existir un vicio de forma esencial en la creación del Acuerdo No. 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, se declarará su invalidez total. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo Municipal No. 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de El Calvario – Meta, “POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, INGRESOS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES PARA GASTOS E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE EL CALVARIO – META, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión al Presidente Concejo Municipal de El Calvario - Meta, al Alcalde del Municipio de El Calvario - Meta, el Personero del Municipio de El Calvario - Meta y al Gobernador del Departamento del Meta.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, como ha sido tramitado de manera netamente digital, archívese el expediente en la misma forma, dejando las constancias del caso y con las seguridades que ello exija.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral No. 1 celebrada el 14 de abril de 2023, según Acta No. 019, y se firma de forma electrónica a través del 13 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2022 00318 00 Asunto: Acuerdo 100.02.06 del 20 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de El Calvario - Meta aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada