República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta - Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, marzo veintitrés (23) de dos mil veintitrés (2023) RADICACIÓN: 50001233300020220031700 SOLICITANTE: DEPARTAMENTO DEL META ASUNTO: ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO, META M. DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ Se pronuncia la Sala respecto de la solicitud de Revisión de Validez del Acuerdo No. 100.02.05 del 17 de noviembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de El Calvario (Meta), a solicitud del Departamento del Meta.
ANTECEDENTES El Gobernador del Departamento del Meta, a través de su delegataria1, promovió demanda de control de validez frente al Acuerdo Municipal No. 100.02.05 del 17 de noviembre de 2022 “Por medio de la cual se realiza una modificación (adición recursos ley 99 de 1993 - pago de servicios ambientales - mayor valor recursos sistema general de participaciones sector educación gratuidad vigencia 2022) al Presupuesto de la Actual Vigencia Fiscal”, expedido por el Concejo y sancionado por el Alcalde del Municipio de El Calvario - Meta, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986.
Situación fáctica2: Se expuso en la solicitud de revisión, que el 17 de noviembre de 2022 el Concejo Municipal de El Calvario – Meta, a iniciativa del Alcalde 1 Según el Decreto 157 del 25 de junio de 2021, visto en la página 16 del archivo registrado en el expediente digital (índice 2) 2 Solicitud de revisión vista de la página 3 a la 9 del archivo ibídem. 2 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) Municipal según la exposición de motivos, expidió el Acuerdo Municipal No. 100.02.05 de 2022, por medio del cual se realiza una modificación (adición recursos Ley 99 de 1993 - pago de servicios ambientales - mayor valor recursos sistema general de participaciones sector educación gratuidad vigencia 2022) al Presupuesto de la Actual Vigencia Fiscal.
Indicó, que de conformidad con la constancia de debates expedida por el Presidente y la Secretaria del Concejo Municipal de El Calvario, el acuerdo fue aprobado en sesiones ordinarias así: primer debate el 14 de noviembre de 2022 ante la Comisión de Presupuesto y el segundo debate en sesión plenaria surtida el 17 de noviembre de 2022.
Señaló, que el acuerdo fue sancionado el 18 de noviembre de 2022 por el Alcalde Municipal de El Calvario, Meta; se publicó y fijó en la cartelera municipal el 21 de noviembre de 2022 y se desfijó el 25 del mismo mes y año. Precisó, que el acuerdo fue remitido por la Alcaldía de El Calvario, Meta para el estudio de control de legalidad el 02 de diciembre de 2022 al correo institucional gerenciaconceptos@meta.gov.co de la Gobernación del Meta.
Normas violadas y concepto de violación En la solicitud de revisión se mencionaron como disposiciones violadas las siguientes: La Constitución Política de 1991, la Ley 136 de 1994, el Acuerdo No. 100.02.04 del 28 de mayo de 2020. También se invocaron como vulneradas las sentencias dictadas por esta Corporación dentro de los procesos con radicados 50001-23-33-000-2022-00036-00 y 50001-23-33-2022-00157-00, además, la proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso No. 85001- 23-31-000-2010-00029-01 En el acápite denominado concepto de violación, refirió que respecto a la aprobación de proyectos de acuerdo, el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, señala que estos deben ser aprobados en dos debates, debiendo el 3 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) primero surtirse ante la comisión correspondiente y el segundo, le corresponde a la plenaria del concejo municipal tres días después de la aprobación en la comisión respectiva.
Refirió, que el Reglamento Interno del Concejo Municipal de El Calvario adoptado a través del Acuerdo No. 100.02.14 del 28 de mayo de 2020 dispone lo referente a los debates en el artículo 100, precisando, que tanto la ley como el referido reglamento prevén que el segundo debate debe efectuarse ante la plenaria tres (3) días después de su aprobación en la comisión respectiva.
Trajo a colación apartes de las sentencias dictadas por el Consejo de Estado el 24 de enero de 2013 dentro del proceso con radicado No. 850001- 23-31-000-2020-00029-01 y las dictadas por esta Corporación el 24 de marzo de 2022 dentro del proceso 2022-00036-00 y la proferida el 03 de noviembre de 2022 dentro del asunto con radicado No. 2022-00157-00, en las cuales se estudió la forma como deben contabilizarse los términos entre los debates para que un proyecto se convierta en acuerdo municipal, concluyendo, que es un requisito que el segundo debate se surta ante la plenaria tres días después de su aprobación en la comisión. Concluyo, que en el caso concreto el Acuerdo No. 100.02.05 de 2022 presenta vicios formales que afectan su validez y legalidad, por cuanto el concejo aprobó sin que transcurriera como mínimo los tres (3) días a que hace alusión el inciso 3 del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, toda vez que el primer debate se realizó en sesión ordinaria el 14 de noviembre de 2022, razón por la cual el segundo debate debió llevarse a cabo después del 17 de noviembre de 2022, como quiera que los días 15, 16 y 17 del referido mes y año correspondían a los tres días que debieron esperarse para que el proyecto pasara a segundo debate con mayor profundidad y análisis, no obstante el segundo debate se realizó el 17 de noviembre de 2022.
Trámite procesal El 20 de enero de 2023, de conformidad con lo previsto en el numeral 1º del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, se dispuso la fijación en 4 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) lista por el término de diez (10)3, lo cual se cumplió según constancia secretarial del 08 de febrero de 2023 que obra en el expediente digital desde el 14 al 27 de febrero de 20234 con pronunciamiento del Ministerio Público.
El 08 de marzo de 20235, se abrió a pruebas el proceso y se incorporaron las pruebas allegadas al proceso. Concepto del ministerio público6 El Procurador 48 Judicial II Administrativo del Meta, presentó el Concepto No. 016 del 6 de febrero de 2013 a través del cual solicitó que se declare la invalidez del acuerdo objeto de revisión. Después de referirse a la norma contenida en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 y la sentencia proferida dentro del proceso 2022-00040-00 por esta Corporación el 21 de abril de 2022, verificó cómo se surtieron los debates en el caso concreto, precisando, que en el proceso obra la certificación emitida por el Presidente y la Secretaria del Concejo de El Calvario el 17 de noviembre de 2022, donde se tiene que: “Primer debate: 14 de noviembre de 2022, en la comisión de Presupuesto del Concejo.
Segundo debate: 17 de noviembre de 2022, en plenaria” Dijo, que para determinar la clase de días a los que se refiere la Ley 136 de 1994 se debe citar el artículo 62 del CRPM y sobre como se computan los términos el artículo 118 del CGP refiere lo pertinente, resaltando, que revisado el calendario se tiene que entre el día 14 y el día 17 de noviembre de 2022, transcurrieron únicamente dos días hábiles, es decir, no los tres requeridos.
Concluyó, que el Concejo Municipal de El Calvario, al momento de surtir el trámite del acuerdo censurado, en su segundo debate, debió esperar hasta el 18 de noviembre de 2022 y como lo hizo el 17 de noviembre cuando no habían transcurrido los tres días ya explicados, no hay duda que debe 3 Providencia que obra en el índice 4 del expediente digital 4 Constancia vista en el índice 11 del expediente digital 5 Providencia registrada en el índice 14 del expediente digital 6 Concepto que obra en el índice 10 del expediente digital 5 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) declararse la invalidez del acuerdo.
CONSIDERACIONES: Corresponde a esta Corporación, de conformidad con lo previsto en el numeral 4º del artículo 151 del CPACA en concordancia con los artículos 118 a 121 del Decreto 1333 de 1986, decidir en única instancia sobre la validez del Acuerdo Municipal No. 100.02.05 del 17 de noviembre de 2022 “Por medio de la cual se realiza una modificación (adición recursos ley 99 de 1993 - pago de servicios ambientales - mayor valor recursos sistema general de participaciones sector educación gratuidad vigencia 2022) al Presupuesto de la Actual Vigencia Fiscal”, expedido por el Concejo y sancionado por el Alcalde del Municipio de El Calvario - Meta, cuya revisión fue solicitada por el Gobernador del Departamento del Meta, a través de su delegataria.
Destaca la Sala, que dentro de las atribuciones que confiere la Constitución Política a los gobernadores, numeral 10 del artículo 305, se encuentra la de revisar los actos de los concejos municipales y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. En cuanto a la oportunidad para la remisión del acuerdo a esta jurisdicción, según lo previsto en artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, el Gobernador dispone de veinte (20) días, siguientes a la fecha en que lo haya recibido, situación que se cumple en el sub examine, toda vez que, de conformidad con la constancia obrante en el expediente, el acto administrativo objeto de debate fue remitido por el Alcalde Municipal de El Calvario (Meta) a la Gobernación del Meta el 02 de diciembre de 20227, por lo que, habiéndose presentado la solicitud de revisión el 19 de diciembre de 20228, se encontraba dentro del término para ello.
Determinado que la remisión del acuerdo fue oportunamente efectuada, la Sala analizará el fondo del asunto, precisando, que el problema jurídico a resolver se centra en determinar si al expedirse el Acuerdo Municipal 7 Ver página 18 del archivo registrado en el índice 2 del expediente digital 8 Lo cual se evidencia en la página 1 del archivo ibídem. 6 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) No. 100.02.05 del 17 de noviembre de 2022 “Por medio de la cual se realiza una modificación (adición recursos ley 99 de 1993 - pago de servicios ambientales - mayor valor recursos sistema general de participaciones sector educación gratuidad vigencia 2022) al Presupuesto de la Actual Vigencia Fiscal””, por el Concejo del Municipio de El Calvario, Meta, se vulneraron las normas invocadas en cuanto a la forma como debieron efectuarse los debates para su aprobación. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes fundamentaciones fácticas y jurídicas: De los Concejos Municipales La Constitución Política, consagra en su artículo 312, modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2007, que en cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.
Dentro de las funciones del Concejo Municipal se encuentra la político – administrativa que ejerce con el estudio, debate, modificación, presentación y aprobación de Proyectos de Acuerdo, dirigidos a favorecer la buena marcha del municipio y el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de la población. La Ley 136 de 1994, consagra los pormenores de la estructura y funcionamiento de los concejos municipales, precisando, en el artículo 23 el periodo de sesiones, de la siguiente manera: “ARTÍCULO
23. PERIODO DE SESIONES. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. 7 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) El Segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El Segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.
Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.
PARÁGRAFO 1 o. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo.
PARÁGRAFO 2 o. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración.
PARÁGRAFO 3 o. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 1148 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando la Presidencia de la Corporación, por acto motivado declare que, por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los Concejos Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones de manera no presencial.
Para tal fin, los miembros del Concejo podrán deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva, utilizando para el efecto los avances tecnológicos en materia de telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, Internet, conferencia virtual y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los Concejales.
En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos términos establecidos en el presente artículo. Los mismos medios podrán emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar información o elementos de juicio útiles para las decisiones de los Concejos Municipales y Distritales.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia. <Inciso adicionado por el artículo 15 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Cada Concejo deberá expedir un acto administrativo que especifique los requisitos que debe cumplir para el uso de estos medios. El personero servirá como 8 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) veedor y verificará el uso proporcional, justificado y adecuado de los medios tecnológicos.
Los actos administrativos que autoricen la concurrencia de algún concejal a las sesiones de manera no presencial, deberán ser comunicados al personero dentro de los dos (2) días siguientes a su expedición”. (Resaltado fuera de texto) Resalta la Sala, que el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 fue analizado en sede de constitucionalidad por la Corte Constitucional en Sentencia C-271 de 1996, en la cual respecto de las sesiones puntualizó: “d) Finalmente, es oportuno anotar que la norma cuestionada no establece un período de reuniones absoluto, de modo que se impida la realización de otras sesiones que permitan a los concejos ocuparse de los asuntos propios de su competencia, porque de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 23 de la ley 136 de 1994, tanto los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, como los concejos de los municipios ubicados en las demás categorías, pueden, por voluntad propia, prorrogar el período ordinario de sesiones por diez días calendario más. Igualmente la norma es flexible, en el sentido de que el parágrafo 2 de la referida disposición, permite a los alcaldes convocar a los concejos municipales a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración”.
Por su parte, el órgano de cierre de esta jurisdicción en sentencia del 21 de mayo de 2021, indicó que a partir del análisis realizado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-271 de 1996, se podían extraer las siguientes conclusiones: “81.1. El legislador, en cumplimiento del mandato previsto en los artículos 293 y 312 de la Constitución Política, estableció un tratamiento diferenciado para los períodos de las sesiones de los concejos, según la categoría del respectivo municipio al que pertenecen.
Ello obedece a criterios de razonabilidad pues, como lo reconoció la citada sentencia C- 271 de 1996, las diferencias de orden socioeconómico y político existentes entre los municipios repercuten en aspectos tales como la organización y el funcionamiento de las corporaciones públicas y, con ello, en la intensidad de las sesiones que se deben celebrar para materializar las funciones que por mandato constitucional están llamados a cumplir. 81.2.
En esta lógica, los concejos de los municipios clasificados en las categorías especial, primera y segunda deben sesionar seis (6) meses al año, una vez al día y en el recinto oficial9. Por 9 Del tenor de la norma se encuentran distribuidos así: 1) El primer período del año: * Para el primer año de sesiones: del 2 de enero -posterior a la elección- al último día del mes de febrero del respectivo municipio (para el primer año de sesiones). 9 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) su parte, los concejos clasificados en las demás categorías deben sesionar cuatro (4) meses del año, máximo una vez por día, en febrero, mayo, agosto y noviembre.
Así mismo, el parágrafo 2° del artículo 23 de la Ley 136 faculta a los alcaldes a convocar a los concejos municipales a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se someten a su consideración. 81.3. Luego, entonces, es posible afirmar que las sesiones ordinarias son aquellas que se efectúan por derecho propio, lo que significa que su celebración no depende de la convocatoria o citación que haga el gobierno local, resaltando que, durante dicho período, los concejales pueden ejercer a plenitud las funciones constitucionales inherentes a los cabildos municipales como son la potestad normativa y de control político.
Por el contrario, las sesiones extraordinarias son aquellas que no se efectúan por derecho propio sino por iniciativa del alcalde del municipio y tienen como propósito someter a estudio y debate los asuntos previstos en el decreto de la convocatoria, sin perjuicio del control político que por mandato constitucional se puede ejercer en cualquier tiempo10”.
Corolario de lo expuesto, los concejos sesionan de manera ordinaria en los meses que les corresponda de acuerdo con su categoría y, según el parágrafo segundo, lo harán de manera extraordinaria por convocatoria que les haga el acalde municipal en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración. De otro lado, la misma la Ley 136 de 1994 establece lo relativo a la invalidez de las reuniones en el artículo 24 precisando, que toda reunión de miembros del concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la ______________________ * Para el segundo y tercer año de sesiones: del 1° de marzo al 30 de abril. 2) El segundo período: del 1° de junio al último día de julio. 3) El tercer período: del 1° de octubre al 30 de noviembre.
Estas reuniones deben priorizar el estudio y aprobación del presupuesto municipal. 10 Por así disponerlo el artículo 138 de la Constitución Política que regula las reglas de funcionamiento del Congreso de la República. Sobre este tópico, la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 565 de 1997 al referirse a la categorización de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Congreso de la República ha señalado: «Las primeras, a las que se refiere el artículo 138 de la Carta Política, tienen lugar por derecho propio -es decir, que no dependen de la convocación o citación por parte del Gobierno ni de otro órgano y que no exigen siquiera la presencia del Presidente de la República en su instalación para que puedan llevarse a cabo válidamente (art. 139 C.P.)- y se extienden durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura.
El primer período principia el 20 de julio y termina el 16 de diciembre y el segundo comienza el 16 de marzo del año siguiente, para culminar el 20 de junio. Durante estas sesiones el Congreso puede ejercer la plenitud de sus atribuciones constitucionales, es decir, ejercer el Poder Constituyente derivado, la función legislativa y el control político sobre los actos de la administración. Las sesiones extraordinarias se efectúan, en cambio, no por la iniciativa y el impulso de los congresistas ni por derecho propio, sino, por fuera del tiempo de las ordinarias, por la convocación que haga el Ejecutivo mediante decreto, y, en tal evento, el Congreso únicamente puede ocuparse en el estudio y decisión de aquellos asuntos que el Presidente señale en el Decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, "podrá ejercer en todo tiempo"» (destacado de la Sala). 10 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.
Por su parte, en el artículo 25 ibídem, se determina que los concejos integrarán comisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que éstas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento; precisa, la norma que si dichas comisiones no se hubieren creado o integrado, los informes se rendirán por las Comisiones Accidentales que la Mesa Directiva nombre para tal efecto.
Ahora bien, en lo tocante a los debates que deben surtirse para cada proyecto de acuerdo, la Ley 136 de 1994 consagra en los artículos 73 y 76, la forma y términos en que deben realizarse, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 73.- Debates. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate.
La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción. (…)
ARTÍCULO 76. - Sanción. Aprobado en segundo debate un proyecto de acuerdo, pasará dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al alcalde para su sanción”. (Resaltado fuera de texto) Respecto del tema de la forma y términos como deben darse los debates de los proyectos de acuerdo consagrado en el artículo trascrito, la Sala resalta que dicha norma conlleva a que en la formación de los acuerdos se observe el “principio de la instrumentalización de las formas” reconocido por la 11 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) jurisprudencia constitucional y frente al cual el órgano de cierre de esta jurisdicción ha referido lo siguiente11: “Según la jurisprudencia constitucional sobre la materia12, el “principio de instrumentalización de las formas” se encamina a que las formas procesales “deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, esto es, el valor material pretendido con las reglas, sin que ello vaya en detrimento del respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de proteger “valores sustantivos significativos”.
Que la importancia de acudir al principio de instrumentalización de las formas frente a la trascendencia de un vicio en el procedimiento de formación de una ley fue reiterada en referida sentencia C-473 de 2004, como quiera que permite establecer la verdadera existencia de un vicio que conlleve la inexequibilidad de la norma, o de una irregularidad que no afecta aspectos sustanciales”.
Sobre el tema de los debates que debe surtir una ley, la Corte Constitucional, en sentencia C-141 de 2010, precisó: “(…) El lapso que debe transcurrir entre debates es una exigencia del artículo 160 de la Constitución, que al respecto establece “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”.
Para la Corte este requisito siempre ha implicado una importante forma de concreción del principio democrático, en cuanto refuerza el pluralismo que debe impregnar cada etapa del procedimiento legislativo, pues asegura un período de reflexión a los miembros de las plenarias y comisiones permanentes respecto del contenido del proyecto que deben debatir y votar.
(…) Para la Corte, el lapso entre uno y otro debate fortalece el principio democrático, en cuanto refuerza el pluralismo que debe presidir cada etapa del procedimiento legislativo, pues garantiza un tiempo para que cada uno los miembros de las plenarias y comisiones permanentes puedan revisar el contenido del proyecto de ley. En ese sentido, la Sala precisa que los términos entre cada debate son términos mínimos no máximos, para que los parlamentarios, en este caso, los concejales, puedan analizar y reflexionar sobre las propuestas que serán puestas a su consideración en la sesión subsiguiente13. 11 CONSEJO DE ESTADO.
SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ. Sentencia del 30 de julio de 2015. Radicación número: 70001-23-31-000-2010-00220- 02(20141) 12 Sentencias C-865 de agosto 15 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, reiterada en la C-578 de 2002 de julio 30 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras 13 Sentencia 18065 del 31 de enero de 2013.
C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 12 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) En efecto, de conformidad con el principio de instrumentalización de las formas, a que hace referencia la sentencia antes aludida de la Corte Constitucional, las formas procesales deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo, de manera que al analizar la trascendencia de un vicio de forma debe tenerse en cuenta el contexto en el que éste se presentó y el trámite legislativo en su totalidad, para verificar el cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, de manera que no se vean vulnerados los derechos o las garantías de los administrados”.
Corolario de lo expuesto, para la formación de las leyes o normas locales como lo son los acuerdos municipales, debe observarse el principio de instrumentalización de las formas el cual garantiza que el procedimiento consagrado se cumpla a cabalidad. Finalmente, la Sala resalta que el órgano de cierre de esta jurisdicción en la sentencia del 23 de agosto de 201914, señaló que “…los términos otorgados para debatir los proyectos de acuerdo se establecieron con el propósito de analizar el articulado y la exposición de motivos para que en las sesiones respectivas los concejales debatan con conocimiento pleno los proyectos de acuerdo, tiempo en el cual se les da la oportunidad de controvertir, discutir, reflexionar y ponderar eventuales desacuerdos de los opositores.
Por lo tanto, el desconocimiento de dichos términos acarrea un vicio de procedimiento y de formación del acto administrativo y no una irregularidad no invalidante, …siendo por tanto procedente la anulación del acuerdo…” Caso concreto Descendiendo al caso concreto, se debe determinar si en la expedición del Acuerdo Municipal No. 100.02.05 del 17 de noviembre de 2022 “Por medio de la cual se realiza una modificación (adición recursos ley 99 de 1993 - pago de servicios ambientales - mayor valor recursos sistema general de participaciones sector educación gratuidad vigencia 2022) al Presupuesto de la Actual Vigencia Fiscal”, el Concejo Municipal de El Calvario - Meta vulneró los términos para los debates del proyecto, establecidos en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994.
De las pruebas aportadas al plenario, se advierte la siguiente 14 Proferida por la Sección Primera, con ponencia del Consejero: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, dentro del proceso con Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00358-01. 13 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) situación fáctica: Que el 10 de noviembre de 2022, el Alcalde Municipal de El Calvario, Meta, presentó ante el Concejo Municipal la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo No. 100.35.08 “Por medio de la cual se realiza una modificación (adición recursos ley 99 de 1993 - pago de servicios ambientales - mayor valor recursos sistema general de participaciones sector educación gratuidad vigencia 2022) al Presupuesto de la Actual Vigencia Fiscal) al Presupuesto de la Actual Vigencia Fiscal”15 Que el 14 y 17 de noviembre de 2022, se celebraron sesiones ordinarias de la plenaria, en las cuales aprobaron el Proyecto de Acuerdo No. 100.35.08 en primer y segundo debate, respectivamente, tal como consta en las Actas Nos. 065 y 068 de las citadas fechas16.
Que el 17 de noviembre de 2022, el Presidente y secretaria del Concejo Municipal, expidieron constancia17 en la cual indicaron lo siguiente: Que el Acuerdo No 100.02.05 de noviembre 17 de 2022, fue sancionado por el Alcalde Municipal de El Calvario, Meta el 18 de noviembre de 2022 y publicado en cartelera los días 21 al 25 de noviembre de 202218.
Del análisis realizado por la Sala, se evidencia que en el procedimiento para la expedición del acuerdo objeto de revisión el Concejo Municipal de El Calvario (Meta), tal como lo expuso el Departamento del Meta, incurrió en una irregularidad que conlleva a la invalidez del mismo, por lo siguiente: 15 Ver de la página 30 a la 34 del archivo registrado en el índice 2. 16 Vistas de la página 35 a la 39 ibídem. 17 Obra en la página 27 ibídem 18 Constancias que obran en las páginas 28 y 29 ibídem 14 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) Como se advirtió, con la certificación expedida por el Presidente y Secretaria General del Concejo Municipal de El Calvario (Meta), se tiene que el Acuerdo No 100.02.05 de noviembre 17 de 2022 recibió los debates reglamentarios los días 14 y 17 de noviembre de 2022, respectivamente, lo cual permite evidenciar, que entre el primer y el segundo debate tan solo transcurrieron dos (2) días, estos fueron, el 15 y el 16 de noviembre de 2022.
La anterior actuación, permite a esta Colegiatura concretar la pretermisión por parte del Concejo Municipal de El Calvario del término previsto en el inciso segundo del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, toda vez que el segundo debate para que se aprobara el acuerdo debió efectuarse el 18 de noviembre de 2022, esto es, dejando transcurrir los tres (3) días que contempla la norma deben pasar después del primer debate.
Desatendido el término legal para que el acuerdo naciera a la vida jurídica, considera este Tribunal que se incurrió en un vicio que no es posible corregir, pues, los términos consagrados en la ley que deben transcurrir entre el primer y segundo debate se consagraron para que los cabildantes, “antes de votar sobre los proyectos puestos a su consideración tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisión que cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del "pupitrazo" sino a la persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa (…)” “También se busca que la opinión pública, gracias a la divulgación de los textos ya aprobados durante los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor ilustración y al más amplio análisis (…) en virtud de una mayor participación democrática”19 En este orden de ideas, resulta aplicable lo consagrado en el artículo 24 de la Ley 136 de 1994, en el cual se establece con claridad que los vicios insubsanables de los acuerdos, son aquellos que tienen que ver con las condiciones legales o reglamentarias previstas para las reuniones de los miembros de los concejos municipales, por lo que, tal como lo prevé la mencionada preceptiva, los actos que se originen en dichas circunstancias no surten efectos y carecen de toda validez; situación que se configura en el sub lite, pues, se reitera, entre el primer y segundo debate realizado en la formación 19Precisado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 31 de enero de 2013 con ponencia del Consejero Doctor: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS, dentro del proceso con radicado No. 27001-23-31-000-2008-00065-02 15 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) del Acuerdo 100.02.05 del 17 de noviembre de 2022 no se cumplió con el término previsto en la ley.
Además de lo anterior, y a pesar de que el vicio evidenciado es suficiente para invalidar el acuerdo revisado, la Sala considera necesario advertir que analizadas las actas de las sesiones llevadas a cabo por el Concejo Municipal de El Calvario, Meta para aprobar el acto administrativo objeto de revisión, tampoco se tuvo en cuenta lo previsto en el inciso primero del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 que es claro en señalar que en la comisión correspondiente, de las indicadas en el artículo 25 de la norma ibídem, se surtirá el primer debate y el segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria, pues, se establece que se dieron los dos debates en la sesión plenaria, cuando lo correcto era que se diera el primero en la Comisión de Presupuesto y el segundo, en la plenaria, siendo preciso indicar que al respecto resulta incoherente la constancia que a propósito de los debates expidieron el Presidente y la Secretaria del Concejo Municipal de El Calvario, Meta que no refleja la realidad de lo sucedido.
Así las cosas, la Sala encuentra probado el vicio de procedimiento alegado por la parte actora en la formación del Acuerdo No. Acuerdo Municipal No. 100.02.05 del 17 de noviembre de 2022 “Por medio de la cual se realiza una modificación (adición recursos ley 99 de 1993 - pago de servicios ambientales - mayor valor recursos sistema general de participaciones sector educación gratuidad vigencia 2022) al Presupuesto de la Actual Vigencia Fiscal”, expedido por el Concejo Municipal de El Calvario (Meta), por tal razón, debe ser declarada su invalidez.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ por inconstitucionalidad e ilegalidad, del Acuerdo Municipal No. 100.02.05 del 17 de noviembre de 2022 “Por medio de la cual se realiza una modificación (adición recursos ley 99 de 1993 - 16 Radicado: 50001233300020220031700 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 100.02.05 DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE EL CALVARIO (META) pago de servicios ambientales - mayor valor recursos sistema general de participaciones sector educación gratuidad vigencia 2022) al Presupuesto de la Actual Vigencia Fiscal”,”, expedido por el Concejo y sancionado por el Alcalde del Municipio de El Calvario - Meta, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR esta determinación al señor Gobernador del Departamento del Meta, al Alcalde Municipal y al Presidente del Concejo Municipal de El Calvario – Meta.
TERCERO: En firme la presente decisión, archívense las diligencias, dejando las anotaciones pertinentes en el aplicativo dispuesto en la página web de la Rama Judicial.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 008 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado Firmado a través del aplicativo SAMAI. El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx