Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 30 de marzo de 2023. Radicación: 50001-33-33-006-2016-00412-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Magno Jefferson Rentería Rentería Demandado: E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio Tema: Contrato realidad Sentencia de segunda instancia Encontrándose el asunto al despacho y advirtiéndose la posibilidad de la alteración del turno para proferir sentencia, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Villavicencio, el 29 de julio de 2020, que falló lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR que entre el señor MAGNO JEFFERSON RENTERÍA RENTERÍA y el HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE VILLAVICENCIO E.S.E., existió una relación laboral, durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2008 al 5 de enero de 2012, como Auxiliar Administrativo y del 6 de enero de 2012 al 31 de enero de 2013, como Técnico Administrativo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio con radicado No. E-52-30-2015 del 9 de julio de 2015, suscrito por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Hospital Departamental de Villavicencio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONDENAR a título de indemnización al Hospital Departamental de Villavicencio E.S.E. reconocer y pagar al accionante las prestaciones sociales (cesantías, Intereses a las Cesantías, Vacaciones, Prima de Servicios), tomando como base los honorarios establecidos en los contratos correspondientes a los periodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral., esto es, desde el del 1 de enero de 2008 hasta el 5 de enero de 2012, como Auxiliar Administrativo y del 6 de enero de 2012 al 31 de enero de 2013, Técnico Administrativo, sin solución de continuidad.
Las sumas resultantes serán actualizadas, mes por mes, en la forma indicada en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: ORDENAR al Hospital Departamental de Villavicencio E.S.E., a determinar mes a mesa si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aporte a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador. 2 Para efectos de lo anterior, el demandante deberá acreditar ante la entidad demandada las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
En el evento en que los respectivos aportes no se hayan efectuado por parte del demandante, con fundamento en el artículo 282 de la Ley 100 de 1993, las Entidad deberá efectuar las cotizaciones respectivas al Sistema, descontando de las sumas que se adeudan a la demandante el porcentaje que a esta corresponda, y de acuerdo con los parámetros que para tal efecto fijó el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de fecha 25 de agosto de 2016.
QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: Sin condena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO: Désele cumplimiento a la presente sentencia, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 189, 192 y 195 de las Ley 1437 de 2011.
OCTAVO: En firme la presente sentencia, por Secretaría, désele cumplimiento al numeral 2 del artículo 114 de la ley 1564 de 2012-C.G.P., aplicado por remisión del artículo 306 de la Ley 11437 de 2011-C.P.A.C.A.
NOVENO: En firme y cumplida la presente sentencia, por Secretaría, procédase al archivo definitivo de este expediente, dejando las constancias a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 122 de la ley 1564 de 2012-CGP, aplicado por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011-C.P.A.C.A.» I. Antecedentes administrativos El 16 de junio de 2015, el señor Magno Jefferson Rentería Rentería solicitó a la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio el reintegro al cargo que venía ocupando al momento de su despido, u otro igual o superior, que se tuviera para todos los efectos salariales que no existió solución de continuidad, y el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales causadas durante todo el tiempo de la relación laboral, teniendo en cuenta lo devengado por un Técnico Administrativo de planta del hospital.
Mediante oficio 52-30-2015 del 9 de julio de 2015, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio negó el reconocimiento solicitado, aduciendo que entre la solicitante y el hospital no existió una relación laboral sino contractual. II. Antecedentes procesales 1. Cuestión previa Con ocasión del Acuerdo CSJMEA21-42 del 25 de marzo de 20211, del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, se asignó el presente proceso a este 1 Por medio del cual se establece una homologación y la redistribución de procesos en aplicación del Acuerdo PCSJA-20-11686 del 10 de diciembre de 2020, en el Tribunal Administrativo del Meta. 3 despacho; razón por la que se avoca su conocimiento en el estado procesal que se encuentra. 2.
La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Magno Jefferson Rentería Rentería, mediante apoderado judicial, formuló las siguientes pretensiones: «Principales PRIMERA.- Que es nulo el acto administrativo contenido en el oficio sin número del 08 de julio de 2015 y recibido el 13 de julio de 2015, suscrito por JUAN CARLOS ORJUELA RODRIGUEZ Jefe Oficina Asesora Jurídica de la ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE VILLAVICENCIO, en el cual se atendió el derecho de petición y manifiesta que: "Comedidamente me permito responder a su solicitud de la referencia, a fin de manifestarle que los derechos por usted reclamados rigen para los trabajadores oficiales, por lo cual NO es procedente el reconocimiento de algún beneficio adicional al ya percibido.
De conformidad con lo informado por la Unidad de Talento Humano del HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE VILLAVICENCIO E.S.E., usted estuvo en esta Institución Hospitalaria como CONTRATISTA, a través de CONTRATOS y/u ORDENES DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, como AUXILIAR ADMINISTRATIVO. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que existió entre usted y la Institución una relación contractual, no es posible realizar el Reintegro, ni el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás conceptos económicos que usted reclama, lo cual se encuentra plasmado en los Contratos de Prestación de servicios suscritor por usted con esta Institución en su novena.
“AUSENCIA DE LA RELACIÓN LABORAL”: El contratista actuara con autonomía en cumplimiento de las obligaciones que adquiere con el presente contrato, sin generar relación laboral ni prestación social alguna. El Contratista no contrae vínculo con carácter laboral con el HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE VILLAVICENCIO E.S.E, solo tiene derecho a los emolumentos pactados y no podrá reclamar válidamente el pago de prestaciones sociales por la ejecución de las actividades encomendadas relacionadas con el objeto contractual.
Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de dichos contratos, es de precisarse, que su petición la recepcionamos y tramitamos en calidad de CONTRATISTA de esta Institución Hospitalaria. De conformidad con lo anterior expresado, lo que se dio fue la TERMINACIÓN y LIQUIDACIÓN del Contrato de Prestación de Servicios como AUXILIAR ADMINISTRATIVO, sin lugar de reconocimiento de relación laboral, ni el pago dde los conceptos económicos por usted solicitados." SEGUNDA.- Que en contencioso de interpretación, se tenga que: la orden No. 708 de 2008 con vigencia de 1 mes, lo mismo que la orden No. 1211 de 2008 con vigencia de 2 meses, lo mismo que la orden No. 3069 de 2008 con vigencia de 2 meses, lo mismo que la orden No. 4592 de 2008 con vigencia de 2 meses, lo mismo que la orden No. 5429 de 2008 con vigencia de 3 meses, lo mismo que la orden No. 624 de 2009 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 660 de 2009 con vigencia de 3 meses, lo mismo 4 que el contrato No. 1664 de 2009 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 2352 de 2009 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 3058 de 2009 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 3745 de 2009 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 4123 de 2009 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 4809 de 2009 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 5409 de 2009 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 6038 de 2009 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 0615 de 2010 con vigencia de 25 días, lo mismo que el contrato No. 1365 de 2010 con vigencia de 5 meses y 3 días, lo mismo que el contrato No. 2207 de 2010 con vigencia de 2 meses, lo mismo que el contrato No. 3151 de 2010 con vigencia de 2 meses, lo mismo que el contrato No. 4028 de 2010 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 4765 de 2010 con vigencia de 1 mes y 5 días, lo mismo que el contrato No. 0597 de 2011 con vigencia de 25 días, lo mismo que el contrato No. 1280 de 2011 con vigencia de 10 meses, lo mismo que el contrato No. 2818 de 2011 con vigencia de 1 mes y 5 días, lo mismo que el contrato No. 0728 de 2012 con vigencia de 25 días, lo mismo que el contrato No. 1438 de 2012 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No.2175 de 2012 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 2886 de 2012 con vigencia de 1 mes, lo mismo que el contrato No. 3620 de 2012 con vigencia de 5 meses, lo mismo que el contrato No. 4313 de 2012 con vigencia de 3 meses, lo mismo que el contrato No. 0762 de 2013 con vigencia de 1 mes, lo mismo que cualesquiera otra vinculación que se hubiere producido, no como prueba de una supuesta relación contractual, entre las partes, sino como inequívoca situación legal y reglamentaria por la naturaleza de la función encomendada y por haberse presentado todos los elementos de una relación laboral, para que se declare por vía de interpretación, que mi asistida gozó del status de empleada pública, teniendo en cuenta que la administración solo pretendía dejar de pagar prestaciones laborales, ya que resulta clara la voluntad administrativa de vincularla al cumplimiento de actividades no extraordinarias o eventuales, sino permanentes, que de ordinario son prestadas por personas vinculadas en forma laboral (de carrera) con la demandada.
TERCERA.- Que como consecuencia de la pretensión primera se declare que la vinculación inicial del actor era de carácter indefinido y sin fecha previa de retiro, y terminó por despido sin que se hubiere presentado causal legal para ello, y en consecuencia se ordene su reintegro al cargo que desempeñaba al momento del despido o a otro de igual o superior categoría, y se tenga para todos los efectos prestacionales y salariales que no ha existido solución de continuidad.
CUARTA.- Que de acuerdo con las determinaciones legales y las anteriores declaraciones, al actor, además le sean cancelados conforme a las funciones del cargo que ejercía, a título de indemnización, los siguientes valores liquidados a la fecha de presentación de la demanda: […] QUINTA.- Que se condene además al pago a favor del actor los perjuicios morales en cuantía de QUINIENTOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES AL MOMENTO DEL PAGO.
SEXTA.-Que en virtud de la demanda se condene a la ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE VILLAVICENCIO, o la entidad que haga sus veces, a dar cumplimiento a la sentencia en la forma señalada en el artículo 192 del CPACA. SÉPTIMA.- Que la demandada igualmente dará cumplimiento para el pago de la sentencia en la forma como lo dispone el art. 195 del C.P.A.C.A. 5 Subsidiarias PRIMERA SUBSIDIARIA.- Que como consecuencia de las dos primeras pretensiones principales, al haberse demostrado la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas, en la relación de las partes, y al no ser procedente el reintegro al cargo, se ordene a la demandada le sean cancelados a aquél, conforme a las funciones del cargo que ejercía, a título de indemnización, los siguientes valores liquidados a la fecha de presentación de la demanda: […] SEGUNDA SUBSIDIARIA.- Que se condene además al pago a favor del actor de los perjuicios morales en cuantía de QUINIENTOS SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES AL MOMENTO DE PAGAR.
TERCERA SUBSIDIARIA.- Que en virtud de la demanda se condene a la ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE VILLAVICENCIO, o la entidad que hagas sus veces, a dar cumplimiento a la sentencia en la forma señalada en el artículo 192 del CPACA. CUARTA SUBSIDIARIA.- Que la demandada igualmente dará cumplimiento para el pago de la sentencia en la forma como lo dispone el art. 195 del C.P.A.C.A.». 2.1.
Normas violadas La demandante invocó como normas violadas las siguientes: • Artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 25, 29, 43, 53, 95, 123, 125, 127, 209 y 277 de la Constitución Política. • Ley 4 de 1990, artículo 8. • Decreto 1250 de 1970, artículos 5 y 71. • Decreto 2400 de 1968, artículos 26 (inciso 2), 40, 46 y 61. • Decreto 1950 de 1973, artículos 108, 180, 215, 240, 241 y 242. • Decreto 1333 de 1986. • Ley 65 de 1946, artículo 1 y siguientes. • Decreto 1582 de 1998. • Decreto 1453 de 1998. • Ley 50 de 1990. • Ley 100 de 1993. • Ley 10 de 1990. • Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, artículos 2, 3, 44 y 138. • Decreto 3135 de 1968, artículo 21. • Ley 197 de 1938, artículo 2. 2.2.
El concepto de la violación - Violación de la ley por falta de aplicación, aplicación indebida e interpretación errónea El apoderado del demandante sostuvo que el acto administrativo demandado es nulo por falta de aplicación de norma obligatoria, porque «el acto acusado –la supuesta vinculación por intermedio de unas órdenes de prestación de servicios, no debieron existir sino el acto administrativo de vinculación –acto condición- 6 pues resulta manifiesta la intención de la ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE VILLAVICENCIO de no reconocer prestaciones laborales al actor».
Indicó que, igualmente, es violatorio de la ley por aplicación indebida, pues el acto administrativo acusado se fundó en norma impertinente, esto es, no reguladora de las situaciones jurídicas de la demandante. Añadió que, de acuerdo con la jurisprudencia, la forma jurídica de la vinculación de la parte actora no era a través de unas órdenes de prestación de servicios, sino el acto- condición de que ha debido provenir la situación legal y reglamentaria.
Adicionalmente, afirmó que el acto acusado es violatorio de la ley por interpretación errónea de la norma aplicable al caso, «vinculación mediante el estatuto de situación legal y reglamentaria, por la naturaleza de la prestación personal de mi representada, se le dio un sentido que no tiene lo cual equivale a falsa declaración legal.
El error consistió: a) en la decisión de cierto punto de derecho; y b) en la consideración de un punto de hecho. El servidor público que expidió el acto acusado desconoció las reglas de la interpretación legal.» - Falsa motivación La parte actora señaló que el acto demandado es nulo por falsa motivación, porque se fundamentó en un hecho inexistente, como es el de órdenes o contratos de prestación de servicios, al tenor de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Sostuvo que la demandada negó el pago de las prestaciones sociales adeudadas, con fundamento en la existencia de contratos u órdenes de prestación de servicios, olvidando que en su caso se presentaron los elementos de una relación laboral, lo que la convierte en servidor público del hospital. Señaló que los trabajadores del hospital demandado tienen la categoría de empleados públicos, como es el caso del demandante, y respecto de él se dieron todos los elementos esenciales, básicos y comunes de un vínculo laboral legal y reglamentario.
Añadió que estos elementos están desarrollados en el artículo 2 del Decreto 2127 de 1945 y probados en el proceso, así: • Actividad personal del trabajador: dijo que Magno Jeferson Rentería Rentería prestó sus servicios de manera personal al hospital demandado, hasta el día que fue despedido. • La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador: señaló que la demandante estaba permanentemente a órdenes de Óscar Cortés Sandino, Jefe de Cartera del hospital, de quien recibía llamados de atención y órdenes verbales y escritas, le establecía el horario de trabajo en las mismas condiciones que los profesionales universitarios de planta y cumplió las labores en las instalaciones del hospital. • El salario como retribución del servicio: adujo que mensualmente se le pagaba al demandante una suma de dinero como retribución por las labores que realizaba.
Indicó que, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, una vez reunidos los elementos esenciales descritos, hay relación de trabajo, independientemente de la forma o denominación distinta que se haya consignado en el papel, sea que corresponda a un vínculo contractual, legal o reglamentario.
Adujo que como el demandante desempeñaba el cargo de técnico administrativo, con funciones permanentes en la entidad demandada, era imperativo que se le vinculara directamente al hospital y no a través de contratos u órdenes de prestación de servicios. 7 Afirmó que, las labores desempeñadas por el demandante no fueron temporales pues corresponden a una actividad permanente de la prestación del servicio de salud a que dedica su actividad el hospital demandado.
Citó doctrina y jurisprudencia para sustentar sus afirmaciones. - Prescripción en los contratos de prestación de servicios Dijo que en este caso no se puede aplicar la prescripción trienal, pues la verdadera relación laboral nace a partir del fallo que así lo declare. Y, en caso de aplicarse, esta solo se empieza a contar a partir de la ejecutoria del fallo.
Señaló que la prescripción se aplica respecto de la acción, la cual fue interpuesta en tiempo, de tal manera que se debe ordenar el pago de todos los derechos causados durante la vigencia de la relación laboral. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado al respecto. Indicó que de conformidad con el Decreto 1582 de 1998, el hospital está obligado a consignar el auxilio de cesantía del demandante a un fondo escogido por esta, dentro de los términos de ley.
Que como la demandada no lo hizo, se debe condenar, igualmente, al pago de la indemnización moratoria que establece el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 3. La contestación de la demanda El apoderado de la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio contestó la demanda, en la que se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: Propuso la excepción de legalidad del acto administrativo demandado, por estar debidamente motivado al señalar que la vinculación de la parte actora lo fue a través de contratos de prestación de servicios sobre los que no es procedente reconocer y pagar prestaciones sociales, ni recargos nocturnos, ni dineros correspondientes a retención en la fuente.
Indicó que el hospital está facultado por la Ley 80 de 1993 para celebrar contratos de prestación de servicios, sin que ello implique relación laboral alguna entre las partes contratantes. Afirmó que los contratos suscritos entre el hospital y el demandante se llevaron a cabo por necesidades del servicio, y en ellos se pactaron las funciones a llevar a cabo sin que signifique estar sometido a un vínculo legal y reglamentario; así como se pactó la existencia de un supervisor del contrato que no hace las veces de superior jerárquico o jefe de la contratista, este supervisor verificaba que las labores contratadas se ejecutaran en los términos del contrato. 4.
La sentencia apelada El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en la sentencia apelada, consideró: Encontró probados los elementos de prestación personal del servicio y contraprestación por los servicios prestados por el demandante al hospital como auxiliar administrativo y técnico administrativo, durante el tiempo que se vinculó con los contratos u órdenes de prestación de servicios suscritos con el hospital.
En cuanto a la subordinación, inició por advertir que el demandante suscribió con el hospital demandado 37 contratos de prestación de servicios, desde el 1 de 8 enero de 2008 al 30 de enero de 2013, de manera ininterrumpida, desvirtuándose así el carácter temporal propio de este tipo de contratación. De igual manera, consideró que de las funciones que realizó el demandante como técnico y auxiliar administrativo del hospital se desprende que estas tenían relación directa con el objeto social del hospital, no susceptibles de ejecutarse de manera autónoma e independiente, porque están supeditadas a órdenes que impartían tanto los profesionales de la salud como los del área de auditoría y del área de cartera, que son quienes deciden sobre el ingreso, egreso y traslado de pacientes, a quienes se les presta el servicio, con quienes se llega a acuerdos de pago, lo que configura una inevitable subordinación. Adicionalmente, advirtió que al demandante se le impuso la obligación de realiza las actividades encomendadas en turnos rotativos, incluidos los sábados y domingos.
Con base en lo anterior, encontró acreditado el elemento de subordinación y concluyó que las funciones que el demandante desempeñó en el hospital se encuadran dentro de una relación laboral. Advirtió que de conformidad con el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, los empleos de auxiliar administrativo y de técnico administrativo son de carrera, ya que los mismos no están enlistados en los señalados como de libre nombramiento y remoción o trabajador oficial, lo cual está acorde con los artículos 19 y 20 del Decreto 785 de 2005.
Indicó que el demandante prestó sus servicios al hospital demandado del 1º de enero de 2008 al 5 de enero de 2012 como auxiliar administrativo, y del 6 de enero de 2012 al 31 de enero de 2013 como técnico administrativo. Que se configuró un contrato realidad en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, de tal manera que declaró probada la existencia de una relación laboral entre las partes, desde el 1 de enero de 2008 al 31 de enero de 2013, lo cual da lugar a que le sea pagado a la demandante las prestaciones sociales (cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones y prima de servicios), tomando como base los honorarios establecidos en los contratos correspondientes a los periodos en los que se demostró la existencia de la relación laboral, sin solución de continuidad.
Negó las pretensiones de reintegro al cargo del demandante, el reconocimiento y pago de la diferencia salarial entre lo recibido mensualmente por un auxiliar administrativo y un técnico administrativo de planta, así como el reconocimiento de las prestaciones sociales que le pudieran corresponder, la devolución de los valores descontados por concepto de retención en la fuente, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y de los perjuicios morales pretendidos.
Finalmente, no condenó en costas y agencias en derecho al demandado de conformidad con los artículos 365 y 366 del CGP. 5. El recurso de apelación La apoderada del hospital demandado apeló la decisión de primera instancia, en concreto, por las siguientes razones: Insistió en que, entre las partes en litigio, su relación siempre se soportó en un contrato de prestación de servicios profesionales, en los términos de la Ley 80 de 1993, y que en este contrato se dispuso que no generaría relación laboral alguna entre las partes ni se reconocerían prestaciones sociales o emolumentos diferentes a la remuneración, por no tener el estatus de servidor público. 9 Dijo que el a quo hizo una errónea valoración de las pruebas al otorgarle pleno valor probatorio a la prueba testimonial, y concluir que se configuró el elemento de subordinación de la relación laboral.
Señaló que comoquiera que de las pruebas lo único que quedó demostrado es la existencia d ellos contratos de prestación de servicios y el pago de unos honorarios en contraprestación por las actividades realizadas por el demandante, esta circunstancia no es suficiente para demostrar la existencia de una relación laboral, ya que los contratos de prestación de servicios evidencian la prestación personal del servicio más no la subordinación o dependencia y menos el sometimiento a un horario de trabajo.
Concluyó afirmando que comoquiera que el demandante no aportó las pruebas suficientes que demuestren la existencia de la relación legal y reglamentaria, salta a la vista la ausencia de subordinación, sin que se predique relación laboral alguna. Por lo anterior, pidió que se revoque la sentencia apelada y se nieguen las pretensiones de la demanda. 6.
Alegatos de conclusión Las partes no alegaron de conclusión. 7. Concepto del ministerio público El Ministerio Público no rindió concepto. III. Consideraciones de la sala 1. Competencia De conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo Contencioso Administrativo – CPACA, el Tribunal es competente, en segunda instancia, para resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Villavicencio, el 29 de julio de 2020.
Como no se observa causal que invalide lo actuado y tampoco se presenta la caducidad del medio de control, la Sala procede a dictar sentencia. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, la Sala decidirá si se configuró una relación laboral entre la E.S.E. Hospital Departamental de Villavicencio y la demandante, en especial el elemento de subordinación, durante el tiempo que se vinculó por medio de contratos y órdenes de prestación de servicios.
Para resolver lo anterior, se reiterarán las consideraciones realizadas por este tribunal en casos similares al que es objeto de controversia, en el que se analizó: i) El contrato de prestación de servicios; ii) La desnaturalización del contrato de prestación de servicios; iii) La unificación jurisprudencial sobre el contrato realidad y, iv) El caso concreto. 3.
Marco legal y jurisprudencial 10 4.1. Del contrato de prestación de servicios. Reiteración jurisprudencial2 El contrato de prestación de servicios está regulado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». De acuerdo con lo anterior, la Sala reitera que el contrato de prestación de servicios requiere de los siguientes elementos para su configuración: 1. El objeto debe estar ligado necesariamente con el desarrollo de actividades que se relacionen con la administración o el funcionamiento de la entidad.
Es decir, el contratista vinculado a través de esta clase de contrato estatal sea persona natural o jurídica, deberá ejercer funciones concernientes a la parte administrativa o a las actividades propias o del giro ordinario de la entidad contratante. Así, no puede desconocerse que la naturaleza de la actividad que constituye el objeto de un contrato de prestación de servicios puede ser permanente o excepcional, ya que el legislador del año 93 no lo distinguió, basta entonces con que guarde relación con la administración o con el funcionamiento de la entidad para que pueda componer el objeto contractual.
Por esta razón, la jurisprudencia del Consejo de Estado3 ha admitido que el artículo 32 de la Ley 80 modificó tácitamente la limitante que consagraba el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, en concordancia con el artículo 7 del Decreto 1950 de 1973, según los cuales, está prohibida la celebración de esta clase de contratos para «el ejercicio de funciones públicas de carácter permanente», estableciendo al mismo tiempo la obligación de crear los empleos correspondientes.
Tal interpretación encuentra plena justificación en la realidad que para la época de expedición del Estatuto de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993), y que aún hoy persiste, en la que las necesidades de la Administración, en materia de contratación, no solo hacen referencia 2 Entre otras, las sentencias del Tribunal Administrativo del Meta del 30 de julio de 2020, expediente 50001-33-33-008-2016-00354-01; del 12 de noviembre de 2020, expediente 50001-33- 31-002-2015-00158-01 y, del 23 de julio de 2020, expediente 50001-33-33-003-2015-00455-01, Magistrada ponente Claudia Patricia Alonso Pérez. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 31 de octubre de 2002, expediente 20001- 23-21-000-1999-00756-01 (1420-01). 11 a las actividades excepcionales que ejecuta sino igualmente a las que cumple habitual y normalmente. 2.
Los contratos de prestación de servicios pueden ser celebrados tanto con personas jurídicas como con personas naturales. Sin embargo, frente a estas últimas, la ley fija una restricción consistente en que solo pueden ser contratadas personas naturales para desarrollar las actividades referidas, en dos únicos eventos: a) Cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta.
Esto acontece cuando en la planta de cargos de la entidad no existe el empleo para tal acción o por insuficiencia de personal, es decir, que el personal de planta, aunque por manual de funciones deba ejecutar tal labor, físicamente le resulta imposible hacerlo y, b) Cuando se requieran los conocimientos especializados de esa persona natural.
Por ello, constituye un contrato intuitu personae, es decir, en consideración a la persona que se contrata, dado que posee los conocimientos especiales que requiere la entidad para desarrollar determinada función administrativa o inherente a su funcionamiento. 3. Finalmente, como característica especial de este contrato, el inciso final de la norma trascrita señala, expresamente, que por ningún motivo tales contratos podrán configurar una relación laboral ni generar el compromiso de la entidad en pagar prestaciones sociales.
Así mismo, restringe el tiempo de la celebración al que estrictamente necesite la entidad. Luego, la entidad contratante deberá prever, al momento de suscribir el contrato, el tiempo que tardará en superar las circunstancias que dieron origen a la necesidad de dicha contratación, lo que indica que no ha de ser indefinido, pues si la actividad contratada la requiere por tiempo indeterminado, indudablemente para ello no se permitió la contratación en la modalidad de prestación de servicios.
En resumen, si bien la Ley 80 de 1993 autorizó la contratación para una actividad que puede tener carácter permanente, de aquellas que habitualmente cumple la entidad, no ocurre lo mismo frente a la necesidad de contratar dicha actividad4. 4.2. De la desnaturalización del contrato de prestación de servicios. Reiteración jurisprudencial5 Analizado lo anterior, cabe preguntarse si el legislador, con la expedición de la Ley 80 de 1993, quiso permitir que en los eventos en que se celebra un contrato de prestación de servicios con persona natural, porque el personal de planta resulta insuficiente, la administración tenga una herramienta jurídica que le permita, so pretexto de no interrumpir la prestación del servicio, pasar por alto las normas contentivas de derechos laborales y del régimen del empleo en nuestro país. La respuesta a lo anterior es negativa.
Y, el entendimiento sobre las razones por las cuales se llega a esta conclusión radica en tener claras las diferencias entre las dos formas de prestar servicios al Estado. Para establecer las diferencias entre la relación con el Estado, derivada de un contrato de prestación de servicios y la que se origina en una relación legal y reglamentaria, la Sala reitera que el elemento clave no es solo la subordinación, 4 O, dicho de otra manera, tal necesidad no puede ser de la misma índole permanente como la actividad, sino temporal para superar la coyuntura que constituye el motivo de la contratación. 5 Ídem. 12 pues los otros dos elementos se dan en las dos relaciones, ya que el servicio personal puede ser prestado por un individuo (servidor público o contratista persona natural) y dicha prestación genera una contraprestación (llámese salario u honorarios o compensación).
Lo que en realidad la diferencia entre una y otra vinculación es la dependencia, no respecto de otro funcionario que obre como superior jerárquico en nombre de la administración, que ciertamente en algunos casos se puede dar, sino la sujeción a la ley y el reglamento, puesto que el servidor público no está subordinado6, sino que, principalmente, se encuentra obligado a cumplir lo que disponga la ley y el reglamento.
De allí la denominación de la relación arriba referida7, aunque en ciertos cargos la práctica indica que también se presenta eventualmente una subordinación. Ahora bien, entre la entidad contratante y el contratista estatal lo que se presenta es una coordinación de las labores objeto del contrato, así estas sean de aquellas que deban ser prestadas por personal de planta, pero que, por circunstancias excepcionales, en el momento sea imposible hacerlo con los servidores de la entidad.
En consecuencia, el Estado contratante es el que debe tener especial cuidado al momento de establecer las necesidades de acudir al contrato de prestación de servicios, puesto que además de encontrar plena justificación en las especiales circunstancias en las que es posible acudir a ese tipo de vinculación, antes descritas, le corresponde no solo celebrar un contrato que formalmente cumpla con el clausulado propio de estos casos o expedir la orden de servicio, según el caso, sino además que el trato se desarrolle en términos estrictamente de concertación de medios y esfuerzos para una acción común entre él y el contratista.
Lo anterior, puesto que, si el contratista respecto de la labor que le ha encomendado debe cumplir un régimen legal y reglamentario previamente establecido y propio de un empleado público, incurre en desnaturalización de la figura contractual o convencional8, según sea el caso, para convertirla en una relación similar a la que existe entre el empleado de planta que realiza análogas actividades, pero con unas condiciones más favorables en cuanto a derechos laborales.
Bajo esta premisa, se encontrarán actividades que no son posibles de cumplir con una persona por medio de la mera coordinación de esfuerzos, sino que, por su naturaleza, sólo es posible llevarlas a cabo en virtud de un régimen legal y reglamentario preestablecido o incluso bajo la subordinación o sujeción, como ocurre con aquellas personas en cuya labor no pueden actuar de manera independiente, sino que deben hacerlo siempre bajo las directrices fijadas por la ley o el reglamento, o hasta cumpliendo las órdenes de un jefe, con quien no se concierta la acción sino que depende de las instrucciones que aquel le imparta.
De allí que, se reitera, el hecho de cumplir la función en un horario determinado y de forma habitual, por sí solo no constituye la sujeción al régimen legal y estatutario, igual al de un servidor público, ni menos aún el ejercicio de la subordinación (en caso de que esta se presente según la actividad). Esto, porque es posible acordar con el contratista que permanezca en la entidad estatal en un determinado horario, pues ello permitiría cumplir con la prestación del servicio de manera eficiente, que constituye el fin último de la contratación, máxime si se tiene en cuenta que, precisamente, el contrato de prestación de servicios fue 6 De acuerdo con la Real Academia Española de la Lengua, la expresión subordinación significa «Sujeción a la orden, mando o dominio de alguien”. 7 Legal y reglamentaria o estatutaria. 8 Aplicación de las normas jurídicas de derecho privado. 13 previsto para el cumplimiento de actividades relacionadas con el funcionamiento o la administración de la entidad.
Sin embargo, si el cumplimiento de horario está acompañado de manifestaciones claras de sujeción a un régimen legal y reglamentario propio de un empleado público o de una subordinación a un jefe, necesariamente deberá tenerse como indicio de la desnaturalización del contrato estatal de prestación de servicios. Como resultado de lo anterior, se tiene que al verificarse en la realidad la situación de sujeción con el beneficiario de los servicios, se desnaturaliza la figura (contrato de prestación de servicios o órdenes de servicios), con el único propósito de desconocer los derechos laborales.
Así, en cada caso particular deberán analizarse las pruebas a fin de establecer con certeza si la relación que se generó entre el contratista y el Estado fue un vínculo contractual estatal o si, por el contrario, el trato desarrollado durante la ejecución del contrato da cuenta de una relación laboral bajo un régimen legal y reglamentario propio de los empleados públicos, caso en el cual habrá que aplicarse el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales 9 y el principio de equidad10. 4.3.
Unificación jurisprudencial sobre el contrato realidad Frente al tema objeto de controversia, en el que se pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, el Consejo de Estado, en reciente sentencia, 11 unificó la jurisprudencia sobre el particular, en los siguientes aspectos: 1.
Indicó que la expresión «término estrictamente indispensable», del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, antes referido, debe entenderse como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. 2.
Acogió un término de 30 días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios, sin que dicho término constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren en el plenario, habrá de determinar si se presentó o no rotura del vínculo que se reputa laboral. 3.
Indicó que quien pretenda el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que se derivan de la declaración de la existencia de la relación laboral, deberá efectuar la reclamación dentro del término de los tres años siguientes a la finalización de la relación contractual. Y, como complemento de lo anterior, fijó las siguientes recomendaciones: «152.
Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de 9 Artículo 53 de la Constitución Política. 10 Artículo 13 de la Constitución Política. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 14 servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de alguno de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse». 4.
Finalmente, y en atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social, consideró que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la administración es improcedente el rembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más. De igual manera, el Consejo de Estado moduló los efectos de la sentencia de unificación, al señalar que las reglas jurisprudenciales fijadas se aplicarían a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, a través de acciones ordinarias, con la salvedad de aquellos en los que haya operado la cosa juzgada, los cuales, en función del principio de seguridad jurídica, son inmodificables.
Con base en las anteriores consideraciones legales y jurisprudenciales, y en atención al carácter vinculante de la sentencia de unificación referida, la Sala resolverá el caso concreto a partir de las reglas allí fijadas.
5. EL CASO CONCRETO Para resolver el caso concreto, la sala parte de los siguientes hechos probados: - El demandante suscribió 37 órdenes y contratos de prestación de servicios, como Auxiliar Administrativo y como Técnico Administrativo, que a continuación se relacionan (folios 41 a 50): 15 - El 16 de junio de 2015, el demandante, en ejercicio del derecho de petición, solicitó al Hospital Departamental de Villavicencio el reconocimiento y pago de salarios y demás prestaciones causadas durante la relación laboral con el hospital, en igualdad de condiciones a los técnicos administrativos de planta del hospital.
(Folios 32 a 35) - El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Hospital Departamental de Villavicencio E.S.E., con el oficio del 9 de julio de 2015, respondió a la solicitud de la parte actora, en el que indicó que no era procedente acceder a lo pretendido, porque la vinculación con el hospital fue a través de órdenes de prestación de servicios que, en sus cláusulas, establecieron «Ausencia de relación laboral» y que el contratista actuaría con autonomía en 16 cumplimiento de las obligaciones adquiridas al suscribir el contrato, sin generar relación laboral, ni prestacional alguna.
(Folios 36 a 37) A partir de lo anterior, se pasa a analizar si, en el sub examine, se reúnen los elementos constitutivos del contrato realidad, en los términos señalados anteriormente. A) Elemento de prestación personal del servicio De las pruebas relacionadas, se desprende que la parte demandante prestó sus servicios como Auxiliar Administrativo en el Hospital Departamental de Villavicencio, sin interrupción alguna, entre el 1 de enero de 2008 y el 5 de enero de 2012, y seguidamente como Técnico Administrativo, entre el 6 de enero de 2012 y el 31 de enero de 2013, como concluyó el a quo.
Igualmente, de las mencionadas órdenes y contratos de prestación de servicios se puede inferir, como concluyó el a quo, que el demandante prestó de forma personal sus servicios al hospital demandado. B) Elemento de contraprestación Frente a la remuneración por el servicio prestado, se advierte que en cada orden y contrato de prestación de servicios suscritos se pactó el pago de honorarios, los cuales variaron con el transcurrir del tiempo.
Así, se acredita que el demandante recibía un dinero como contraprestación por la ejecución de las labores encomendadas. C) Elemento de dependencia o subordinación Ahora, en cuanto a la subordinación o dependencia, se tiene que este aspecto constituye el principal argumento de apelación del hospital demandado, indicando que no se logró demostrar este elemento de la relación laboral.
De acuerdo con las órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos entre la parte actora y el hospital demandado, se evidencia que, entre las obligaciones como contratista, el demandante, al prestar sus servicios como auxiliar administrativo y como técnico administrativo, se obligó con el hospital a lo siguiente: 17 OBLIGACIONES ESPECÍFICAS i) Como auxiliar administrativo: ii) Como técnico administrativo 18 Por otra parte, reposan los testimonios de Alejandro Melo Flórez y Andrés Alberto González Giraldo, compañeros de trabajo del demandante para la época de los hechos, de los cuales se extrae lo siguiente12: • Que para el año 2007, el demandante prestó sus servicios como supernumerario-auxiliar administrativo del hospital demandado, mediante vínculo legal y reglamentario. • Que a partir del 2008 el demandante pasó a la modalidad de contrato de prestación de servicios, como auxiliar administrativo y luego como técnico administrativo. • Que el demandante debía cumplir las órdenes de los señores Pedro Hernández y Nancy Vigoya, supervisores del contrato. • Que el demandante debía cumplir el horario de 7am a 12pm y de 2pm a 6pm. • Que el demandante debía asistir a reuniones junto con los auxiliares administrativos de planta, en donde se formulaban las correcciones del caso. • Que el demandante debía pedir permiso para ausentarse del trabajo cuando lo requiriera. • Que el demandante prestó los servicios en las instalaciones del hospital, quien le suministraba los implementos de trabajo. • Que las funciones que realizó el demandante eran las contenidas en el manual de funciones del hospital demandado.
Para la sala, de los testimonios rendidos por quienes fueran compañeros de trabajo del demandante en el hospital demandado, se extrae claramente la presencia del elemento de subordinación, a quienes les merece total credibilidad, pues fueron consistentes y contundentes al referirse a las funciones que realizaba el demandante en el hospital demandado.
A partir de las pruebas reseñadas, se colige con claridad que el demandante cumplía un horario de trabajo y recibía órdenes del Hospital Departamental de Villavicencio, de forma constante, para el desarrollo de sus funciones como auxiliar administrativo y como técnico administrativo, es decir, que no podía ejecutar sus servicios de forma autónoma e independiente.
Adicionalmente, de dichas pruebas se infiere que el demandante prestó sus servicios personales a favor del Hospital Departamental de Villavicencio, a través de funciones propias del cargo auxiliar y de técnico administrativo de la planta de personal del hospital para la época, como se desprende de las obligaciones contenidas en los contratos y órdenes de prestación de servicio.
Lo anterior evidencia el ánimo de emplear de modo permanente y continuo sus labores, desdibujándose la temporalidad o transitoriedad que caracteriza la contratación de prestación de servicios. La naturaleza de las funciones desarrolladas por la parte demandante, le imponía el deber de atender las directrices impartidas por la entidad. Para la Sala, dichas labores comportan una verdadera subordinación, pues al desarrollarse en cumplimiento de órdenes directas de un superior es claro que se desvanece la figura de la coordinación y, por ende, se desvirtúa la autonomía e independencia con la que se presta el servicio.
En ese orden, se concluye que el Hospital Departamental de Villavicencio contrató a el demandante bajo la modalidad de contratos y órdenes de prestación de servicio para encubrir la naturaleza real de la labor que desempeñó, lo que genera la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, regulado en el artículo 53 de la Constitución Política, porque el 12 Audiencia de pruebas del 18 de septiembre de 2018. 19 demandante desarrolló las funciones de auxiliar administrativo y de técnico administrativo en las mismas condiciones que los demás auxiliares y técnicos administrativos que ocupaban el mismo cargo de planta en el ente hospitalario.
En consecuencia, la Sala encuentra que la subordinación o dependencia, como elemento esencial de la relación laboral, está acreditado dentro del plenario, con los contratos y órdenes de prestación de servicios suscritos, de las actividades desarrolladas y de las pruebas testimoniales recaudadas. Así, se concluye que, al haberse demostrado todos los elementos propios de una relación laboral entre las partes, debe confirmarse la sentencia de primera instancia. Por lo tanto, se confirmará lo decidido por el a quo en este aspecto. 6.
La condena en costas En lo que respecta a la condena en costas en segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponerlas, toda vez que no se encuentran acreditadas las exigencias del ordinal 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, para su procedencia. Si bien es cierto que el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada fue despachado desfavorablemente, también lo es que no hay prueba de la causación de costas en esta instancia, pues la parte demandante no desplegó actuación alguna en su defensa.
En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla 1. CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte considerativa. 2. Por no haberse causado, no se condena en costas de segunda instancia. 3.
En firme esta providencia, REMITIR el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. 4. RECONOCER personería para actuar en representación de la ESE Hospital Departamental de Villavicencio a la abogada Ana Ligia Expósito Herrera, en los términos del poder que le fue otorgado. 5. ACEPTAR la renuncia al poder que le fue otorgado presentada por la abogada Ana Ligia Expósito Herrera. 6.
RECONOCER personería para actuar en representación de la ESE Hospital Departamental de Villavicencio al abogado Aldemar Rey Niño, en los términos del poder que le fue otorgado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 30 de marzo de 2023, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 20 (Firma electrónica) Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada (Firma electrónica) Héctor Enrique Rey Moreno Magistrado (Firma electrónica) Teresa Herrera Andrade Magistrada