EAMC 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 2 REFERENCIA: EJECUTIVO DEMANDANTE: CONSORCIO CONSULTORÍA PTAP CARREÑO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO RADICACIÓN: 500013333004-2021-00205-01 I. AUTO Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte ejecutante contra el auto proferido el 13 de junio de 20221 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que negó el mandamiento de pago solicitado en el asunto de la referencia. II.
ANTECEDENTES 1. Demanda2: El CONSORCIO CONSULTORIA PTAP CARREÑO (en adelante el ejecutante), actuando a través de apoderado, instauró demanda ejecutiva contra el MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO (en adelante la ejecutada), en virtud del contrato de consultoría No. 132 del 27 de mayo de 2019, que para el cumplimento del pago se expidió factura No. 1 del 02 de diciembre de 2019, solicitando se libre mandamiento de pago por las siguientes sumas de dinero: “1.
Por la cantidad de CUARENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS OCHO MIL SEISCIENTO PESOS M/L ($49.908.600), derivada del contrato de consultoría No. 132 del 27 de mayo de 2019, suscrito entre el CONSORCIO CONSULTORIA PTAP CARREÑO NIT: 901287338 y el MUNICIPIO DE PUERTO CARREÑO, de conformidad con el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011. 1 Archivo SAMAI en el radicado 50001333300420210020500: Índice 8 (8_500013333004202100205001AUTONIEGAMAND20220613153106_TCDescargaTotalItem1331380099662394) 2 Archivo SAMAI en el radicado 50001333300420210020500: 01DEMANDA.PDF EAMC 2 2.
Por la suma de VEINTIÚN MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL PESOS M/L ($21.648.000) el concepto de intereses moratorios, generados desde 8 de enero de 2020 hasta la fecha de presentación de la presente demanda, de conformidad con el artículo 1617 del Código Civil colombiano. 3. Por concepto de los intereses moratorios que se generen desde el momento de presentación de la demanda hasta la fecha en que se verifique el pago total de la obligación.”.
Así mismo pide que se condene en costas a la entidad demandada. 2. Los hechos: Como fundamentos fácticos de la demanda el apoderado de la parte demandante señaló, en resumen, los siguientes: Indicó que el Municipio De Puerto Carreño suscribió contrato de Consultoría No. 132 del 27 de mayo de 2019, con el Consorcio Consultoría PTAP Carreño, conformado por Jorge Adelmo Díaz Sarmiento, con una participación del 37% y por Ingeniería Ambiente Silvicultura Y Construcciones Civiles, con una participación del 63%.
Manifestó que el Municipio para garantizar los recursos para el pago del contrato, expidió el certificado de disponibilidad presupuestal No. 720.19.0236 del 15 de abril de 2019 y los apropió con el registro presupuestal No. 720.89.0321 del 28 de mayo de 2019. Así mismo, que para la vigilancia y control de la ejecución del Contrato se designó a la directora de Infraestructura del Municipio como supervisora, mediante resolución No. 293 del 27 de mayo de 2019.
Afirmó que el contrato se inició a ejecutar el 10 de junio de 2019, con un plazo de dos (2) meses, haciéndose efectivo el cumplimiento el 08 de agosto de 2019; y que, fue ejecutado y recibido a satisfacción por parte de la supervisión, de conformidad con la constancia de cumplimiento, acta de terminación de contrato y acta de recibo final, suscritas por el contratista y el supervisor, y que una vez ejecutado, terminado y recibido el contrato se procedió al cumplimiento de los requisitos requeridos para el pago, para lo cual se expidió factura No. 1 del 02 de diciembre de 2019.
Señaló que, la factura y el cumplimiento de los requisitos para el pago del contrato, se recibieron a satisfacción el día 27 de diciembre de 2019, prueba de ello, las autorizaciones de pago emitidas por el supervisor y el área de contabilidad del Municipio. Y que, conforme con la cláusula cuarta del contrato, la obligación sería cancelada al contratista por parte del Municipio, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de presentación de la factura en las condiciones pactadas.
Agregó que el contrato fue liquidado de mutuo acuerdo el día 27 de diciembre de EAMC 3 2019, dejando constancia del cumplimiento total de las obligaciones del mismo, declarándose a paz y salvo por todo concepto y dejan constancia del cumplimiento de los aportes al Sistema General de Seguridad Social por parte del contratista, quedando pendiente el pago por parte del Municipio de los saldos reflejados a favor del contratista, y que teniendo en cuenta que el pago del Contrato, fue autorizado el 27 de diciembre de 2019, debió ser cancelado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, es decir, por tardar el 7 de enero de 2020.
Añadió que, a la fecha de la presentación de solicitud de conciliación, el Municipio no ha cumplido con la obligación derivada del contrato, encontrándose en mora de pagar la suma de $ 49.908.600,00 de capital, más sus intereses generados. Además, que cuando se le requirió para el pago de la obligación, ésta lo atendió mediante oficio de fecha 23 de junio de 2021, allegado al apoderado el 16 de julio de 2021, mediante correo electrónico, donde la entidad manifestó incumplimiento de las obligaciones del contrato por parte del contratista.
Aseguró que la entidad en su respuesta no está observando la existencia de la constancia de cumplimiento expedida por el supervisor, el acta de terminación de contrato firmada por el supervisor y el contratista, el acta de recibo final, los tres documentos con fecha de 8 de agosto de 2019 y acta de liquidación bilateral del contrato de fecha 27 de diciembre de 2019 suscrita por el Alcalde Municipal y el Contratista, la última, es la que da por terminado el vínculo entre el contratista y el contratante, que generó obligaciones para el Municipio de pagar los saldos reflejados a favor del contratista.
Concluyó que no se entiende el actuar de la actual administración del Municipio, con retener una suma de dinero que no le corresponde, ya que el contrato rompió todo vínculo jurídico entre las partes con la liquidación, que si tiene reclamaciones al respecto debe utilizar otra vía judicial, y más aún cuando cumple con todos los requisitos requeridos para el pago, además, de existir la autorización por parte del área de contabilidad y del hecho de que para efectos de declaración de renta se solicitó a la entidad un certificado de ingresos y retenciones para el años 2019, a lo que el Tesorero Municipal con fecha 11 de junio de 2020, certifica ingresos al consorcio por el valor de $49.908.600,00, de los cuales se reportan unos descuentos $6.647.600,00 y manifiesta que los valores que eran de destino para la DIAN fueron consignados oportunamente.
Por último, añadió que la obligación emerge directamente del contrato estatal y demás documentos pertenecientes a él; en consecuencia, constituye una obligación clara, expresa y actualmente exigible de pagar una cantidad líquida de dinero como se desprende del acta de liquidación bilateral de fecha 27 de diciembre de 2019 suscrita por el Alcalde Municipal y el Contratista, que presta mérito ejecutivo.
Providencia apelada3 3 Archivo SAMAI en el radicado 50001333300420210020500: Índice 8 (8_500013333004202100205001AUTONIEGAMAND20220613153106_TCDescargaTotalItem1331380099662394) EAMC 4 El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio, mediante providencia del 13 de junio de 2022, negó el mandamiento de pago solicitado, argumentando que “la documentación allegada no cumple con las condiciones impuestas a la contratista en la cláusula CUARTA del contrato Nro. 132 de fecha 27 de mayo de 2019, a efecto de obtener su pago, ya que no fue aportada con la demanda, el siguiente documental: • Informe final de cumplimiento o ejecución de la obra4 el cual deberá tener: - Informe de los estudios realizados. - Informe diseño estructuras hidráulicas. - Informe diseño de la planta de tratamiento. - Informe diseño redes de distribución. - Planos de ingeniería de detalle, cortes, perfiles, planta del diseño hidráulico, - Cantidades de obra. - Elaboración de presupuesto. - Especificaciones técnicas. - Entrega de un (1) solo informe en copia física. - Un (1) juego de planos en papel bond tamaño pliego. - Entrega de archivos físicos y CD con archivos magnéticos.” Así las cosas, concluye el a quo que, en este caso no se cumple con el requisito de exigibilidad de la obligación para conformar el título ejecutivo, debiendo negarse el mandamiento ejecutivo, pues no se allegaron con la demanda los documentos relacionados anteriormente y tampoco al momento de satisfacer el objeto contractual, como lo establece la misma clausula cuarta del contrato. 3.
Recurso de apelación5 Dentro del término legal, el ejecutante interpuso recurso de apelación, solicitando revocar la decisión de negar el mandamiento de pago y, en su lugar, que se libre el mandamiento en la forma pedida en la demanda. Señala que el Juzgado de primera instancia no realizó una interpretación adecuada del numeral 3 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 ya que, en este caso, nos encontramos frente al acta de liquidación No. 006R del contrato de consultoría No. 132 del 27 de mayo de 2019, suscrito entre el Municipio de Puerto Carreño y el Consorcio Consultoría PTAP Carreño, título ejecutivo simple que cumple con las características de la norma citada. 4 “(….) Para ello, el contratista deberá acreditar;
Encontrarse al día con los pagos al Sistema Integral de Seguridad Social y Aportes Parafiscales; Actas de recibido a satisfacción y debidamente aprobadas por el supervisor del contrato. Así mismo deberá entregar los siguientes documentos: I) Informe final de cumplimiento o ejecución de la obra el cual deberá tener(…) “El Contratista deberá presentar para el trámite de sus cuentas además de los documentos relacionados(…) El municipio, pagará al contratista, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de presentación de la factura, en las condiciones pactadas en el respectivo contrato.(…)” fls. 18-25 01DEMANDA. 5 Archivo SAMAI en el radicado 50001333300420210020500: Índice 10 (9_500013333004202100205001AGREGARMEMORIA20220616093328_TCDescargaTotalItem133138009910457) EAMC 5 Agrego, que existe un error por parte del a quo al aplicar esta tesis en la obligación que se pretende ejecutar con la demanda, ya que le está dando al acta de liquidación del contrato la noción de título ejecutivo complejo, cuando el acta de liquidación bilateral es un título ejecutivo singular o simple.
Por último, reiteró que el juez en su decisión consideró equivocadamente que era necesario que con la demanda se hubiese aportado la lista de documentos citados en la providencia recurrida, no obstante, considera que el acta de liquidación bilateral de los contratos estatales es un título ejecutivo singular o simple y no un título ejecutivo complejo, ya que en esta se puede identificar una obligación clara, expresa y exigible.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El Tribunal Administrativo del Meta es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 13 de junio de 2022, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio, que se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo, de conformidad con el artículo 153 del CPACA y el 321 y 438 del CGP, en atención a la remisión normativa del artículo 306 del CPACA.
Así mismo, este auto se profiere por la Sala en virtud a que constituye uno de los eventos previstos en el numeral 1º del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código. 2. Del Título Ejecutivo El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incluyó un acápite relativo al proceso ejecutivo, y sus disposiciones, estableciendo en el artículo 99, cuales documentos constituyen título ejecutivo a favor del Estado descritos así: “Artículo 99.
Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: (…) 3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.
Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.” (Negrilla y Subrayado fuera del texto). EAMC 6 El título ejecutivo, en materia contencioso administrativa, se encuentra determinado en el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el cual establece: “Artículo 297.Título Ejecutivo.
Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. (…) 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
(…)”. (Negrilla y Subrayado fuera del texto). Ahora, los requisitos formales y materiales del título ejecutivo están definidos en el artículo 422 del Código General del Proceso, que establece: “ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.” (Negrillas y subrayas fuera del texto original). De conformidad con el artículo 422 del C.G.P., el título ejecutivo es aquel que contiene: (i) una obligación clara, expresa y exigible, (ii) que conste en documentos provenientes del deudor o de su causante o de una providencia judicial, (iii) que constituya plena prueba en contra del obligado.
Estas tres condiciones de fondo del título ejecutivo debe revelarlas el documento, cuando el título es simple, o el conjunto de documentos, cuando es complejo. Por otra parte, en cuanto al deber de aportar los documentos que conforman un título ejecutivo es preciso señalar que el ejecutante tiene el deber de aportar todos los documentos necesarios que acrediten la existencia de la obligación que se pretende ejecutar, toda vez que al juez en el proceso ejecutivo le está vedado ordenar EAMC 7 la corrección de la demanda para que el demandante allegue al expediente documentos para integrar el título, teniendo solamente tres opciones, como lo ha sostenido el Consejo de Estado6: “1.
Librar el mandamiento de pago cuando los documentos aportados con la demanda representan la obligación clara, expresa y exigible, que se pretende ejecutar. 2. Negar el mandamiento de pago cuando con la demanda no se aportó el título ejecutivo, simple o complejo. 3. Ordenar la práctica de las diligencias previas solicitadas en la demanda ejecutiva (art. 423° C.G.P.) y una vez practicadas esas diligencias habrá lugar, por un lado, a librar mandamiento de pago si la obligación exigible y por el otro, a negarlo en caso contrario.” (Negrilla fuera del texto).
En tal sentido, frente a la falta de los documentos necesarios para librar el mandamiento de pago, el juez administrativo no debe aplicar lo dispuesto en el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, referente a la corrección de la demanda, sino que debe atenerse a lo señalado por el artículo 430 del Código General del Proceso, que expresa: “ARTÍCULO 430.
MANDAMIENTO EJECUTIVO. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. ( )” Así las cosas, existe una condición para el juez en el sentido en que sólo podrá librar mandamiento de pago cuando con la demanda se acompañen los documentos que presten mérito ejecutivo, es decir, la acreditación del mérito ejecutivo de los documentos aportados con la demanda debe encontrarse satisfecha al momento en que el juez entre a decidir sobre la procedencia del mandamiento, no después. En todo caso, los documentos allegados con la demanda deben valorarse en su conjunto, con miras a establecer si constituyen prueba idónea de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante.
En conclusión, cuando se ejecuta con fundamento en un título ejecutivo simple o complejo, es indispensable que el documento(s) que lo conforma(n), muestre(n) la existencia de la obligación con las características previstas en el artículo 422 del Código General del Proceso, es decir, que el título ejecutivo este constituido por una obligación clara, expresa y exigible7.
A falta de tales exigencias necesarias para librar 6 Consejo de Estado. Sección Tercera, providencias del 12 de julio de 2001, expediente 20.286, C. P. Dra. María Elena Giraldo Gómez y del 12 de septiembre de 2002, expediente 22.235, C. P. Dr. German Rodríguez Villamizar. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, Sentencia del treinta (30) de julio de dos mil ocho (2008).
Radicación número: 68001-23-15- 000-2002-01365-01(31280). EAMC 8 el mandamiento de pago, no debe ordenarse la corrección de la demanda, sino que ocasiona la negativa del mandamiento de pago. 3. Del título ejecutivo derivado del acta de liquidación bilateral El Consejo de Estado ha puesto de presente que, “por regla general, cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, el título ejecutivo es complejo en la medida en que esté conformado no sólo por el contrato en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos, normalmente actas y facturas elaboradas por la Administración y el contratista, en las que conste la existencia de la obligación a favor de este último y sea posible deducir, de manera manifiesta, tanto su contenido como su exigibilidad”8.
No obstante, en el evento en que se suscribe el acta de liquidación del contrato por mutuo acuerdo, la misma corporación, ha señalado que: “(…) cuando se realiza la liquidación bilateral o por mutuo acuerdo del contrato, la respectiva acta suscrita entre las partes, contiene obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las mismas, de tal suerte que dicho documento constituye título ejecutivo y ello es así, como quiera que dicho acto se constituye en un negocio jurídico extintivo en el que las partes en ejercicio de su autonomía privada definen las cuentas del mismo, precisan el estado en que quedaron las prestaciones –créditos y deudas recíprocas- y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene.
(…) Así, sobre los efectos que se desprenden del acta de liquidación de un contrato suscrita por acuerdo entre las partes, la Sala también se ha pronunciado en los siguientes términos: “ El acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla.
Así tiene que ser. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él ” 9. “En relación con esas tres características que señala la norma del C. de P. C., respecto de aquellas que deben acompañar a las obligaciones contenidas en los documentos que constituyen título ejecutivo, la Sala ha precisado que la obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título; es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título, es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido; y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición.” 8 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A. Auto de 19 de julio de 2017, exp. 58341. 9 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia de junio 22 de 1995; Exp. No. 9965. EAMC 9 En suma, el acta de liquidación suscrita entre las partes constituye título ejecutivo.”10 (Resaltado fuera de texto). En efecto, la jurisprudencia ha puntualizado que el acta de liquidación final del contrato es un título ejecutivo autónomo siempre y cuando la respectiva acta suscrita entre las partes, contenga obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las mismas.
El Consejo de Estado reiteró que el acta de liquidación bilateral del contrato corresponde a un título ejecutivo autónomo, habida cuenta de que dicho acto constituye un negocio jurídico extintivo en el que las partes, en ejercicio de su autonomía privada, definen el estado en que quedaron sus cuentas y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene11. 4.
Caso Concreto De entrada, debe precisarse que de conformidad con lo señalado en el artículo 328 del Código General del Proceso, la segunda instancia solamente debe pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante. El a quo negó el mandamiento de pago solicitado al considerar que con la demanda no se aportaron los documentos que conforman el título ejecutivo complejo, que en este caso corresponden a los señalados en la cláusula cuarta -FORMA DE PAGO- del contrato No. 132 de 27 de mayo de 2019, específicamente con los relacionados al informe final de cumplimiento o ejecución de la obra que, a su vez, debía contener: “Informe de los estudios realizados.
Informe diseño estructuras hidráulicas. Informe diseño de la planta de tratamiento. Informe diseño redes de distribución. Planos de ingeniería de detalle, cortes, perfiles, planta del diseño hidráulico. Cantidades de obra. Elaboración de presupuesto. Especificaciones técnicas. Entrega de un (1) solo informe en copia física. Un (1) juego de planos en papel bond tamaño pliego.
Entrega de archivos físicos y CD con archivos magnéticos.” Inconforme con la decisión la parte ejecutante, en el recurso de alzada, manifiesta que, en el presente asunto, no resulta necesario aportar tales documentos, pues se está frente al acta de liquidación bilateral del contrato de consultoría No. 132 del 27 de mayo de 2019, la cual fue suscrita entre el Alcalde del Municipio de Puerto Carreño y el representante legal del Consorcio Consultoría PTAP Carreño, como contratista, por lo que no pude considerársele como un título ejecutivo complejo sino como un título ejecutivo singular o simple, pues en ella se puede identificar una obligación clara, expresa y exigible.
Sea lo primero indicar que, en relación con la ejecución del acta de liquidación bilateral como título de ejecución autónomo, se tiene que, en principio, configuraría 10 Consejo de Estado. Sección Tercera. C.P.: Ruth Stella Correa Palacio, once (11) de noviembre dos mil nueve (2009). Radicación número: 25000-23-26-000-2002-01920-02(32666). 11 Consejo de Estado.
C.P. María Adriana Marín, radicado: 11001-03-15-000-2019-02338-01, 25 de octubre de 2019 EAMC 10 por sí sola, el título ejecutivo a partir del cual se solicita el mandamiento de pago. En efecto, sobre el acta de liquidación bilateral como título de ejecución autónomo, el Consejo de Estado, Sección Tercera, ha discurrido de la siguiente forma: “Cuando se realiza la liquidación bilateral o por mutuo acuerdo del contrato, la respectiva acta suscrita entre las partes, contiene obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las mismas, de tal suerte que dicho documento constituye título ejecutivo y ello es así, como quiera que dicho acto se constituye en un negocio jurídico extintivo en el que las partes en ejercicio de su autonomía privada definen las cuentas del mismo, precisan el estado en que quedaron las prestaciones –créditos y deudas recíprocas- y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene.
Igualmente, atendiendo a la naturaleza y a la finalidad de la liquidación del contrato, ha sido criterio inveterado de la Corporación que si se realiza la liquidación bilateral, esto es, por mutuo acuerdo entre la administración y su contratista, y no se deja salvedad en relación con reclamaciones que tenga cualquiera de las partes en el acta en la que se vierte el negocio jurídico que extingue el contrato, no es posible que luego prospere una demanda judicial de pago de prestaciones surgidas del contrato.
Así, sobre los efectos que se desprenden del acta de liquidación de un contrato suscrita por acuerdo entre las partes, la Sala también se ha pronunciado en los siguientes términos: El acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla.
Así tiene que ser. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él. En suma, el acta de liquidación suscrita entre las partes constituye título ejecutivo.”12 (Negrillas y subrayas fuera del texto original).
Así las cosas, para la Sala, tal y como se ha descrito en acápites anteriores y como lo ha ponderado la jurisprudencia citada, por regla general el acta de liquidación de mutuo acuerdo como título ejecutivo simple y autónomo presta mérito ejecutivo, y, por ende, no requiere documento adicional alguno cuando en ella consten obligaciones claras, expresas y exigibles.
Sin embargo, esta regla general admite algunas excepciones en aquellos eventos en los cuales no es posible del acta de liquidación establecer con certeza las condiciones de la obligación que permitan librar el correspondiente mandamiento de pago, razón por la cual, en esos específicos casos es posible, o quizás, necesario acudir a los documentos contractuales para determinar el alcance de la obligación que se pretende ejecutar. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 2009, exp. 32666.
EAMC 11 En este orden de ideas, tenemos que la obligación que se encuentra contenida en el acta bilateral del contrato No. 132 de 2019 es expresa, pues aparece como manifiesto un saldo a favor del contratista de $49.908.600, por concepto de “VALOR ACTUAL A PAGAR”, como se desprende del balance financiero, visible en la página 3 del acta, así: EAMC 12 Es clara, pues el valor debido se encuentra soportado en el valor total del contrato y no existe diferencia porque no se ha realizado ningún pago al contratista durante el tiempo de ejecución del contrato, aunado a la manifestación de encontrarse a paz y salvo por tal concepto.
EAMC 13 Es exigible pues en el acta de liquidación bilateral el pago de la obligación no se encuentra sujeto a condición alguna, ya que expresamente las partes manifestaron que: “aceptan la liquidación descrita en el presente proyecto y a partir de la fecha de suscripción de la misma, previa el cumplimiento de las obligaciones pendientes, se libera mutuamente de cualquier obligación que pueda derivarse del cumplimiento de su objeto, y en consecuencia se declaran a paz y salvo por tal concepto.” Al respecto, es menester tener presente que la exigibilidad depende de que las obligaciones contractuales se cumplan, y en el caso sub iudice, en el acta de liquidación bilateral no se consagraron condiciones por cumplir.
Se tiene entonces que los requisitos para obtener el pago fueron señalados en la cláusula cuarta -FORMA DE PAGO- del contrato No. 132 de 27 de mayo de 2019, pero no se encuentran contenidos en el acta de liquidación bilateral del contrato, entonces, contrario a lo argüido por el a quo, no se constituye que esa condición deba acreditarse a fin de lograr la configuración del título ejecutivo exigible.
En jurisprudencia del Consejo de Estado, se ha determinado que en el evento en que haya un acta de liquidación bilateral del contrato y se pretenda el pago de alguna obligación derivada de este luego de su terminación, debe constar en aquel documento, porque es el que presta mérito ejecutivo. Lo anterior, lo ha explicado ese alto tribunal13, en los siguientes términos: “La Sala ha sostenido reiteradamente que el acta de liquidación bilateral del contrato prestará mérito ejecutivo cuando en ella consten obligaciones claras, expresas y exigibles en favor de cualquiera de las partes.
Igualmente, la Sala ha manifestado que cuando el contrato ya ha sido liquidado, la existencia de las obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de alguno de los contratantes se acredita fundamentalmente con el acto de liquidación, en tanto es el documento mediante el cual se hace el balance final de cuentas.” En la misma linea, esa Corporación14 señaló: “[…] en la etapa de liquidación de un contrato, las partes deben dejar sentado en acta sus pretensiones para que sean consideradas por la otra parte, es ese el momento del contrato, en el cual la parte adquiere legitimación para reclamar en vía judicial o extrajudicial, las pretensiones que la otra parte no acepte.
Las divergencias que existan al momento de liquidar el contrato, que sean enunciadas en acta, y no aceptadas estructuran la base del petitum de una eventual demanda. Por el contrario, la parte que no deje anotada en el acta de liquidación final, la existencia de alguna pretensión para que la otra la considere en esa vía, NUNCA PODRÁ pretenderlas judicialmente.” 13 Sección tercera, auto de 11 de octubre de 2006, C. P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 15001-23-31-000- 2001-00993-01. 14 Sección tercera, subsección C, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia de 18 de julio de 2012, expediente 66001-23-31-000-2000-00033-01.
EAMC 14 Por otro lado, se observa que, tanto el contrato No. 132 de 2019, como el acta de liquidación bilateral, se encuentran suscritos por quienes en su momento ocupaba el cargo de Alcalde Municipal de Puerto Carreño, es decir, por la persona que ostenta la representación legal del ente territorial, con lo cual queda acreditado que la obligación contenida en dicha acta de liquidación proviene indefectiblemente del deudor.
Sobre la competencia para liquidar el contrato, el Consejo de Estado15 ha señalado: “(…) la parte actora aportó copia auténtica de las actas de recibo final y entrega de obra y de un documento con el encabezado “acta de liquidación contrato AC-036-97”, suscritos por el contratista y el interventor, el 16 de abril de 1998. Ahora, en relación con este último, la Sala observa que dicho documento no vincula a la entidad, pues el interventor adolece de falta de capacidad para hacerlo, como pasa a explicarse.
El artículo 11 de la Ley 80 de 1993 16 asigna la dirección de las licitaciones o concursos y celebración de contratos en el jefe o representante de la entidad, según el caso, lo que quiere decir que la competencia para suscribir el acta de liquidación del contrato n.º 036-97 recaía en el alcalde del municipio de Pensilvania, sin perjuicio de su facultad de delegación (…) De modo que no resulta dable sostener que el contrato fue liquidado de común acuerdo, pues, si bien el interventor suscribió el documento, debe tenerse presente que en cuanto no representa a la administración contratante - municipio de Pensilvania-, pues es el alcalde el único jefe de la administración municipal y ordenador del gasto, su comparecimiento no vincula a la entidad territorial demandada. 15 CONSEJO DE ESTADO.
SECCION TERCERA. SUBSECCION B. Consejera ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO. Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil doce (2012). Radicación número: 17001-23- 31-000-1999-00855-01(22826). 16 “Artículo 11. De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2: 1o.
La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. 2o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República. 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes… b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles”.
La expresión "Concurso" fue derogada por el art. 32 de la Ley 1150 de 2007. El numeral 1, 2 y 3, así como el literal a) y la expresión "los contralores departamentales, distritales y municipales" del literal b), fueron declarados EXEQUIBLES por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-374 de 1994. Literal c) declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia, C-178 de 1996.
EAMC 15 (…) En este punto, la Sala insiste en que la exigencia contenida en el artículo 11 de la Ley 80 de 1993, acorde con el cual la competencia para celebrar contratos se radica en el jefe de la entidad, alcanza el acto de liquidación, pues se conoce que las obligaciones se resuelven como se adquieren, de manera que, quien ostenta la facultad de celebrar los contratos y vincular a quien representa con su ejecución y cumplimiento, posee la competencia para convenir en su liquidación, finiquitando la relación. Siendo así y demostrado, como se encuentra, que el alcalde del municipio de Pensilvania (Caldas), responsable directo de la dirección y manejo de la actividad contractual en la entidad territorial, no firmó el mencionado documento y que, si bien lo hizo el interventor, su comparecencia no vincula a la administración, huelga concluir que el contrato no se ha liquidado, como efectivamente se declarará.” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En tal virtud, se tiene que en los contratos estatales, las decisiones que comprometen contractualmente a la administración, tales como la suscripción del contrato, modificación o terminación unilateral del negocio jurídico, la declaratoria de caducidad del mismo o su liquidación (de común acuerdo –bilateral-, o unilateral- ), le corresponden exclusivamente al representante legal de la entidad, por ser la persona a la que la ley ha otorgado de manera expresa la competencia para comprometerla contractualmente, salvo aquellos casos en los que lo autoriza para delegar a otro tal función, lo cual se cumple a cabalidad en este caso pues está claro que el acta de liquidación bilateral del contrato fue suscrita por el Alcalde municipal.
En conclusión, por lo visto en párrafos anteriores, es posible predicar que el acta de liquidación bilateral del contrato No. 132 de 2019 constituye un título ejecutivo que es actualmente exigible, además de ser claro y expreso, lo que hace que la misma pueda demandarse ejecutivamente. Por las anteriores razones se dispondrá revocar la decisión de primera instancia, consistente en la negativa del mandamiento de pago, para que en su lugar se proceda a realizar el respectivo estudio, y si es procedente se libre el correspondiente mandamiento ejecutivo a favor del ejecutante, en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que considere legal, teniendo en cuenta la situación analizada en la presente providencia En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 13 de junio de 2022, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio, mediante el cual se abstuvo de librar mandamiento de pago ejecutivo solicitado, de conformidad con lo expuesto EAMC 16 en la parte motiva. En su lugar se dispone devolver el expediente al juzgado de origen para que dicho despacho efectúe un nuevo estudio y, de ser procedente por la razón aquí indicada y por las demás que deben tenerse en cuenta al efecto, libre el mandamiento de pago solicitado.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo.
TERCERO: Se advierte a las partes que la revisión, control y seguimiento del presente proceso se realizará con el número completo del radicado en la plataforma WEB - SAMAI https://samairj.consejodeestado.gov.co/Default.aspx, donde se encuentra el proceso en medio magnético.
CUARTO: La correspondencia será recibida únicamente a través de los medios electrónicos al correo sgtadmvcio@cendoj.ramajudicial.gov.co. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de fecha 16 de marzo de 2023, según consta en el Acta No. 017 de la misma fecha. Y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firma electrónica) (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrado Magistrada (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado