Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 16 de marzo de 2023. Radicación: 50001-23-33-000-2022-00305-00 Medio de control: Acción de validez Demandante: Departamento del Meta Asunto: Acuerdo municipal 009 del 27 de octubre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de San Carlos de Guaroa Sentencia de única instancia La Sala decide la validez del Acuerdo Municipal 009 del 27 de octubre de 2022, «Por medio de cual se modifica el presupuesto general de gastos de la vigencia fiscal 2022 del municipio de San Carlos de Guaroa-Meta», expedido por el Concejo Municipal de San Carlos de Guaroa.
I. Antecedentes procesales 1. La demanda La Gobernación del Meta, por medio de la secretaria jurídica del departamento del Meta, mediante mensaje electrónico remitido a la secretaría del Tribunal Administrativo del Meta el 5 de diciembre de 2022, solicitó declarar la invalidez del Acuerdo Municipal 009 del 27 de octubre de 2022. 1.1.
Normas violadas • Artículo 73 de la Ley 136 de 1994. • Acuerdo 08 del 24 de agosto de 2021, por medio del cual se deroga el Acuerdo Municipal 018 de 2015 y se determina el nuevo reglamento interno del Concejo Municipal de San Carlos de Guaroa. 1.2. El concepto de la violación Advirtió que tanto la Ley 136 de 1994 como el reglamento interno del Concejo Municipal de San Carlos de Guaroa prevén que el segundo debate, para que un proyecto se convierta en acuerdo municipal, debe efectuarse ante la plenaria tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.
Indicó que el concejo municipal aprobó el proyecto de acuerdo, en primer debate, en sesión extraordinaria en la Comisión Primera Permanente de Presupuesto y Hacienda el 24 de octubre de 2022, y el segundo debate, en sesión plenaria extraordinaria del 27 de octubre de 2022, cuando este último debía efectuarse, por lo menos, el 28 de octubre de 2022, comoquiera que los días 25, 26 y 27 de octubre correspondían a los tres días que debió esperar para que se discutiera el proyecto de acuerdo en segundo debate.
Esto evidencia un vicio procedimental 2 por la expedición irregular, que afecta la validez y legalidad del Acuerdo 09 del 27 de octubre de 2022. 2. Intervenciones Dentro del término otorgado, no se presentaron intervenciones en el proceso. 3. Intervención del Ministerio Público El Procurador 48 Judicial II delegado ante el tribunal rindió concepto en el que solicitó que se acceda a la pretensión de invalidez del Acuerdo 09 del 27 de octubre de 2022, por expedición irregular, acogiendo las razones aducidas por el representante del departamento del Meta.
II. El acto objeto de control de validez El texto del Acuerdo 09 del 27 de octubre de 2022, objeto de control de validez, es el siguiente: «ACUERDO No. 09 (octubre 27 de 2022) "POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL PRESUPUESTO GENERAL DE GASTOS DE LA VIGENCIA FISCAL 2022 DEL MUNICIPIO DE SAN CARLOS DE GUAROA-META" EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN CARLOS DE GUAROA-META En uso de las facultades conferidas por la Constitución Política de Colombia, en especial las concedidas en los numerales 4, 5 y 10 del Artículo 313, Artículo 315, de la Constitución Nacional, Artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificada por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el Decreto Ley 111 dde 1996.
CONSIDERANDO
Que el numeral 3 del Art. 287 de la Constitución Nacional establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: “3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.
Que el Art. 313 – Nral. 1º. y 2º. de la Constitución Política refiere que corresponde a los Concejos Municipales reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio, así como adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. En el numeral 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”, numeral 5 “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”, y numeral “10 del citado artículo establece “Las demás que la Constitución y la ley le asignen”. 3 Que el Art. 315 – Nral. 1º. y 3º. de la Constitución Política refiere que son atribuciones del Alcalde cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley los decretos del Gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo; así como dirigir la acción administrativa del municipio y asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo.
Que esta misma normatividad de orden Constitucional en su numeral 5º., refiere que el Alcalde debe presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos, y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio; por último, el numeral 9º., dispone ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.
Que el Art. 32 de la Ley 136 de 1994 modificado por el Artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en su numeral 6 prevé como atribución de los concejos municipales “Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley”. Que el numeral 10 del Art. 32 de la Ley 136 de 1994 modificado por el Artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 y el numeral 5 del Art. 92 del Decreto 1333 de 1986, corresponde a los Concejos “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”.
Que mediante el Acuerdo No. 011 del 30 de Noviembre de 2021, se aprobó el Presupuesto General de Rentas, Ingresos, Recursos de Capital y las Apropiaciones para Gastos e Inversión y el Servicio de la Deuda del Municipio de San Carlos de Guaroa Meta, para la vigencia fiscal 2022. Que mediante Decreto No. 200.16.01.108 de Diciembre 30 de 2021 se liquidó el presupuesto general de rentas y recursos de capital y el acuerdo de apropiaciones del Municipio del San Carlos de Guaroa – Meta para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de Diciembre de 2022.
Que se requiere efectuar unos traslados en el presupuesto general de gastos de inversión de la actual vigencia fiscal, con el fin de poder dar cumplimiento a metas del Plan de Desarrollo 2020 – 2023. Que la Secretaria Administrativa y Financiera ha certificado que existe disponibilidad presupuestal en los rubros a contracreditar y mediante Acta el COMFIS aprobó dichos traslados presupuestales.
Que conforme lo anteriormente expuesto, el HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE SAN CARLOS DE GUAROA –META ACUERDA:
ARTÍCULO PRIMERO. CONTRACREDITESE el Presupuesto de Gastos de la presente vigencia fiscal en la suma de MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($1.432.200.000,00) MCTE, según el siguiente detalle: 4 CUENTA CONCEPTO CONTRA CREDITO TG TOTAL, GASTOS 1.432.200.000,00 2.3 TOTAL INVERSIÓN 1.432.200.000,00 35 SECTOR: COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO 152.200.000,00 35.02 PROGRAMA: PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD DE LAS EMPRESAS COLOMBIANAS 152.200.000,00 40 SECTOR: VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO 1.280.000.000,00 40.01 PROGRAMA: ACCESO A SOLUCIONES DE VIVIENDA 74.000.000,00 40.03 PROGRAMA: ACCESO DE LA POBLACIÓN A LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO 1.206.000.000,00 ARTÍCULO SEGUNDO: ACREDÍTESE el presupuesto de gastos de la presente vigencia fiscal en la suma de MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($1.432.200.000,00) MCTE, según el siguiente detalle: CUENTA CONCEPTO CREDITO TG TOTAL GASTOS 1.432.200.000,00 2.3 TOTAL INVERSIÓN 1.432.200.000,00 21 SECTOR: MINAS Y ENERGÍA 500.000.000,00 21.02 PROGRAMA: CONSOLIDACIÓN PRODUCTIVA DEL SECTOR DE ENERGÍA ELÉCTRICA 500.000.000,00 24 SECTOR: TRANSPORTE 500.000.000,00 24.02 PROGRAMA: INFRAESTRUCTURA RED VIAL REGIONAL 500.000.000,00 33 SECTOR: CULTURA 412.200.000,00 5 33.01 PROGRAMA: PROMOCIÓN Y ACCESO EFECTIVO A PROCESOS CULTURALES Y ARTÍSTICOS 412.200.000,00 43 SECTOR: DEPORTE Y RECREACIÓN 20.000.000,00 43.02 PROGRAMA: FORMACIÓN Y PREPARACIÓN DE DEPORTISTAS 20.000.000,00 ARTÍCULO TERCERO: Envíese copia del presente Acuerdo a la Oficina Jurídica de la Gobernación del Meta, y a la secretaría de Administrativa y Financiera del municipio, para su conocimiento y fines pertinentes.
ARTÍCULO CUARTO: Este Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación». III. Consideraciones de la sala 1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 305-10 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en los artículos 119 del Decreto 1333 de 1986 y 151-4 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta es competente, en única instancia, para conocer sobre la validez del Acuerdo 09 del 27 de octubre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de San Carlos de Guaroa. 2.
Problema jurídico La sala resolverá el siguiente problema jurídico: ¿El Acuerdo 09 del 27 de octubre de 2022 viola los artículos 73 de la Ley 136 de 1994 y 54 y 105 del Acuerdo 08 del 24 de agosto de 2021 (Reglamento Interno del Concejo Municipal de San Carlos de Guaroa), porque en el procedimiento de su formación, el concejo municipal realizó el primer debate en sesión extraordinaria el 24 de octubre de 2022 y el segundo el 27 de octubre de 2022, cuando este último debía realizarse tres días después, esto es, el 28 de octubre de 2022? 3.
Marco legal y jurisprudencial El artículo 73 de la Ley 136 de 1994 dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate.
La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. 6 Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción». (Resaltado fuera de texto) De acuerdo con la anterior norma, la aprobación de los proyectos de acuerdo está sujeta a dos debates celebrados en distintos días; para ello, el proyecto debe ser presentado en la secretaría del concejo, quien lo reparte a la comisión correspondiente, donde se surtirá el primer debate, y el segundo debate le corresponde a la sesión plenaria.
Adicionalmente, los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación administrativa tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. De igual manera, el artículo 24 de la Ley 136 de 1994 dispone que las reuniones de los miembros del concejo son inválidas si se efectúan fuera de las condiciones legales o reglamentarías, así: «ARTÍCULO
24. INVALIDEZ DE LAS REUNIONES. Toda reunión de miembros del Concejo que, con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes».
(negrillas fuera de texto). Sobre la interpretación de las anteriores disposiciones, en casos similares al que se analiza, el Consejo de Estado señaló lo siguiente1: «(…) considera la Sala equivocada la contabilización del término de tres (3) días que aparece en el memorial contentivo del recurso de apelación, pues si la ponencia al proyecto de acuerdo se radicó el día 23 de Noviembre de 2009 y el primer debate tuvo lugar el día 26 de noviembre, ha de concluirse que al aprobarse en segundo debate el día 29 de noviembre, ese debate se surtió antes del vencimiento de los tres (3) días a que aluden los artículos 73 de la Ley 136 de 1994 y 92 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Hato Corozal, y no después de que dicho término hubiese transcurrido como en tales preceptos se dispone.
Al respecto es preciso recordar lo que se establece en el artículo 61 de la Ley 4ª de 1913: Artículo 61. Cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día. 1 Sección primera, sentencia del 24 de enero de 2013, expediente 85001-23-31-000-2010-00029- 01, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala. 7 Es del caso precisar además, que de conformidad con lo previsto en el inciso tercero del artículo 57 del Reglamento Interno del Concejo Municipal, durante los períodos de sesiones ordinarias “(…) todos los días son hábiles para las reuniones del Concejo y sus comisiones.
Los horarios serán señalados por los respectivos presidentes.” En ese orden de ideas, las fechas a considerar en este caso, son las que aparecen mencionadas en el almanaque correspondiente al mes de noviembre de 2009: (…) En virtud de lo anterior, si la ponencia fue radicada el día jueves 26 de noviembre de 2009, los tres días deben empezar a contarse a partir de la media noche de ese día y hasta la media noche del día domingo 29 de noviembre.
Dicho de otra manera, el primer debate ha debido efectuarse a partir del día lunes 30 de noviembre, pero como ello no ocurrió, concluye la Sala que en el trámite de expedición del Acuerdo PTA-200-02-029 del 29 de noviembre de 2009, proferido por el Concejo Municipal Hato Corozal, el primer debate se surtió antes de finalizar el término de tres (3) días mencionado en los artículos 73 de la Ley 136 de 1994 y 92 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Hato Corozal.
A partir de los argumentos expuestos, concluye la Sala que la recurrente no logró demostrar que la providencia apelada sea contraria a derecho (…)» En este mismo sentido, en sentencia del 14 de mayo de 2015, la sección primera del Consejo de Estado sostuvo lo siguiente2: «(…) Para el caso en estudio, la irregularidad en que incurrió el Concejo Municipal de Pore fue que el primer debate al proyecto de Acuerdo 022 si lo realizó el día 25 de noviembre, el segundo debate debió haberlo llevado a cabo a partir del 1 de diciembre de 2009, como quiera que el jueves 26, el viernes 27 y el lunes 30 de noviembre correspondían a los tres días que debió esperar para que se discutiera en segundo debate con mayor profundidad y análisis, el proyecto de acuerdo.
Finalmente la Sala tampoco acoge el argumento de inconformidad según el cual, el desconocimiento del término legal no vulneró el derecho de defensa y de contradicción de los opositores del proyecto, porque en el decir del apelante a pesar de que el escrito presentado por miembros de la comunidad de Pore en el que le solicitaban al Concejo Municipal se abstuviera de aprobar el proyecto de acuerdo presentado por el Alcalde, tiene fecha 9 de noviembre de 2009, apenas fue hasta el día 30 del mismo mes y año que lo presentaron formalmente ante el Concejo Municipal, siendo que para dicha fecha ya el proyecto de acuerdo había sido aprobado como Acuerdo.
Al respecto obra a folio 19 del cuaderno de primera instancia el oficio 001 del 09 de noviembre de 2009 suscrito por 28 ciudadanos habitantes del municipio de Pore, que efectivamente tiene firma de recibido por parte de la Secretaria del Concejo Municipal el día 30 de noviembre a las 9:10 am. en el que le expusieron al Presidente del cabildo, lo siguiente: 2 Sentencia del 14 de mayo de 2015, expediente 85001-23-31-000-2010-00075-01, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso. 8 “Nosotros los firmantes, habitantes de este municipio le solicitamos muy respetuosamente, se nos informe oportunamente mediante un medio de comunicación, llámese, escrito, radial, telefónico o perifoneo etc, en el momento que a la Sala del recinto llegue un proyecto de acuerdo mediante el cual se solicita la aprobación de un endeudamiento de cualquier índole.
De igual manera si esto llegase a suceder, le solicitamos darnos a conocer el ponente del proyecto, fecha y hora de las sesiones para debatir su aprobación y desde ya participación (sic) amablemente de la comunidad en el debate. Invitamos a que el Honorable Concejo Municipal se pronuncie negativamente frente al proyecto si llegar al recinto, al igual que la comunidad en general expresa su inconformismo y un NO rotundo al endeudamiento.” (…) Con excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito y serán publicadas oportunamente en la Gaceta del Concejo”.
De acuerdo con la norma transcrita en precedencia, observa la Sala que efectivamente el Concejo Municipal de Pore, contrario a lo esgrimido por el apelante, sí vulneró el derecho que tenían los habitantes de Pore de participar en el estudio y debate del proyecto de Acuerdo 022-2009, como quiera que dicha solicitud la radicaron ante la secretaría de la corporación territorial el día 30 noviembre de 2009, es decir, justo el día en que vencía el término de los tres días a partir de los cuales debía llevarse a cabo el segundo debate al proyecto de acuerdo, en la plenaria del Concejo.
Por tanto, el Concejo Municipal de Pore, tenía el deber de haberle informado a los habitantes de la entidad territorial tal y como lo habían solicitado, para que efectuaran sus observaciones respecto de la posibilidad de autorizar al alcalde municipal para que suscribiera un endeudamiento de tan alta cuantía, lo cual bien podría haber acontecido el mismo día 30 de noviembre o el 1º de diciembre de 2009, cuando se debió desarrollar el segundo debate.
En este sentido, se comparte la afirmación del a quo según la cual “Pero no puede pasar (sic) por alto la celeridad con la que se obró en esta ocasión y la parquísima exposición de los integrantes de la Comisión de Presupuesto en su ponencia para primer debate…”, afirmación que tiene su apoyo probatorio en el hecho de que para el día 23 de noviembre de 2009 -fecha en que fue recibido en el Concejo Municipal el proyecto de acuerdo 022 proveniente de la Alcaldía de Pore-, para ese mismo día le fue informado al burgomaestre lo siguiente: (…) La anterior prueba acredita la rapidez con que se adelantó el proceso de formación del acto acusado y que ya el crédito había sido autorizado por la entidad financiera, estando aún pendiente de surtirse el trámite de aprobación ante el concejo municipal. 9 De acuerdo con lo expuesto en precedencia, el Concejo Municipal de Pore vulneró el término legal de los tres días que debía mediar cuanto menos entre el primer y el segundo debate al proyecto de Acuerdo que se tramitaba en el Concejo Municipal, circunstancia que condujo a que se le impidiera a la comunidad de Pore participar en la discusión del acto acusado, lo que constituye razón suficiente para confirmar el fallo apelado tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia 2009 (…)» Así, entre el primero y segundo debate para aprobar un proyecto de acuerdo municipal, deben transcurrir un término mínimo de tres días para que el concejo debata debidamente la propuesta y para que la ciudadanía en general participe en su formación. Ahora, en cuanto a si los tres días que deben transcurrir entre uno y otro debate deben ser hábiles o calendario, el Consejo de Estado, en la sentencia del 5 de noviembre de 2020, sostuvo que «(…) si bien el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, establece el término de tres (3) días que según la Ley 4 de 1913 deberían entenderse hábiles, en tratándose de sesiones de los concejos municipales todos los días en los cuales se esté sesionando se entienden hábiles/ / Por lo anterior, entiende el Tribunal, que todos los días son hábiles, siempre que la respectiva corporación, se encuentre sesionando o en cumplimiento de sus funciones».
Así, el conteo de los tres días referidos es hábiles, siempre y cuando el concejo se encuentre sesionando o en cumplimiento de sus funciones. 4. Análisis del Acuerdo 09 del 27 de octubre 2022. Vicios en el trámite de expedición al haberse surtido el segundo debate ante la plenaria sin que mediaran tres días entre este debate y el primer debate.
En el presente caso, está demostrado que el Concejo Municipal de San Carlos de Guaroa, el 27 de octubre de 2022, expidió el Acuerdo 09. Igualmente, se evidencia que en el Acta 86 del 24 de octubre de 2022 se dejó constancia de la realización de primer debate del proyecto de acuerdo 10 de 2022 en la comisión primera permanente de presupuesto y hacienda pública, la cual se encuentra suscrita por el presidente y la secretaria del concejo municipal.
Adicionalmente, conforme Acta 89 del 27 de octubre de 2022, el proyecto de acuerdo 10 de 2022 surtió el segundo debate en plenaria en sesión extraordinaria de ese día, esto es, sin que hubieran transcurrido los tres días a que alude el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, cuya contabilización debe efectuarse después de la discusión surtida al proyecto en la comisión tercera permanente de presupuesto y hacienda pública, la que ocurrió el 24 de octubre de 2022.
En efecto, si el primer debate se llevó a cabo el 24 de octubre de 2022, el segundo debate debió realizarse a partir del 28 de octubre de 2022, porque los días 25, 25 y 27 correspondían a los tres días que, según el artículo 73 citado, el concejo municipal ha debido esperar para surtir la discusión en segundo debate. Así, la sala considera que el desconocimiento del término establecido en el inciso 5 del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 acarrea un vicio de procedimiento y de formación del acuerdo, siendo por tanto procedente declarar la invalidez del Acuerdo 09 del 27 de octubre de 2022. 10 En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla 1.
DECLARAR la invalidez el Acuerdo 09 del 27 de octubre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de San Carlos de Guaroa, «Por medio de cual se modifica el presupuesto general de gastos de la vigencia fiscal 2022 del municipio de San Carlos de Guaroa-Meta» 2. En firme esta providencia, archivar el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 16 de marzo de 2023, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.a spx (Firma electrónica) Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada (Firma electrónica) Héctor Enrique Rey Moreno Magistrado (En uso de permiso) Teresa Herrera Andrade Magistrada