República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta - Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, marzo nueve (9) de dos mil veintitrés (2023) RADICACIÓN: 50001233300020150006000 DEMANDANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- DEMANDADO: MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO M. DE CONTROL: NULIDAD Y REST.
DEL DERECHO OBJETO DE LA DECISIÓN. Dictar sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (Lesividad) promovido por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL en adelante UGPP en contra de la señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO1. 1.- ANTECEDENTES2 Hechos y pretensiones La UGPP por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -lesividad-, solicitó la 1 Se altera el turno para dictar sentencia en este proceso, de conformidad con la postura del órgano de cierre de esta jurisdicción Sección Tercera, Subsección C, en el Auto del 03 de julio de 2018, dictado dentro del proceso con radicado: 73001-23-31-000-2012-00227-01(50949), con ponencia del Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, que al respecto precisó: “En relación con el derecho de turno es menester tener en cuenta que los artículos 63 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, y 18 de la Ley 446 de 1998, determinan que los jueces deben proferir las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, y que la alteración de dicho orden puede realizarse, excepcionalmente, por (…) vii) la conformación de “un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia”. 2 Páginas 1 a 10 del cuaderno principal. 2 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO declaratoria de nulidad de la Resolución No. 02292 del 19 de febrero de 2007, por medio de la cual le reconoció la pensión gracia a la señora MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demanda a restituirle debidamente indexadas, las mesadas pensionales que le fueron canceladas. Finalmente, solicitó que se condene a la demandada al pago de las costas y agencias en derecho, así como a darle cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 195 del C.P.A.C.A. Situación fáctica Sostuvo, que la señora MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO nació el 04 de mayo de 1945, según consta en su Registro Civil de Nacimiento Expuso que la demandada, prestó sus servicios como docente nacionalizada desde el 04 de enero de 1968 hasta el 04 de abril de 1971, desde el 01 de abril de 1973 hasta el 06 de agosto de 1974, desde el 08 de febrero de 1978 hasta el 20 de agosto de 1981, desde el 03 de febrero de 1983 hasta el 06 de septiembre de 1983 y desde el 24 de febrero de 1993 hasta 01 de febrero de 2008.
Precisó, que la demandada también laboró como maestra del orden nacional desde el 01 de febrero de 1966 hasta el 31 de diciembre de 1967, como Inspectora y Promotora Comisarial desde el 05 de abril de 1971 hasta el 06 de agosto de 1974 y como Profesional Universitaria del Centro Experimental Piloto desde el el 07 de septiembre de 1983 hasta el 23 de febrero de 1984.
Refirió, que el último cargo que desempeñó la demandada fue el de Supervisora de Educación, en la Secretaría de Educación del Departamento del Vaupés. 3 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO Comentó que al revisar el expediente administrativo se evidenció que a través de la Resolución No. 015747 del 04 de septiembre de 1997 la extinta CAJANAL le denegó la solicitud de reconocimiento de una pensión gracia a la demandada, pues, laboró desde el 07 de septiembre de 1983 hasta el 23 de febrero de 1993 como Profesional Universitario, cargo no compatible para el reconocimiento de la pensión gracia. Refirió, que dicha entidad le volvió a negar la pensión gracia a través de la Resolución No. 32804 del 27 de diciembre de 2000, por cuanto no demostró el cumplimiento de los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital; decisión que fue confirmada a través de la Resolución No. 001429 del 12 de marzo de 2002.
Finalmente comentó, que por medio de la Resolución No. 02292 del 19 de febrero de 2007, la referida entidad reconoció y pagó una pensión gracia a favor de la demandada, de conformidad con la Ley 114 de 1913 y concordantes, en cuantía de $528.356.27, efectiva a partir del 04 de mayo de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 12 de octubre de 2002 por prescripción trienal.
Normas violadas y concepto de violación Invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 6, 121, 122, 128 y 209 de la Constitución Política, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 y los artículos 236, 237 y 238 del CCA y demás normas concordantes. En el acápite correspondiente al concepto de violación argumentó, que el acto administrativo demandado desconoció los artículos 1, 2, 6, 121 y 128 de la Carta Política y, por ende, se encuentra viciado de nulidad, toda vez que le reconoció una pensión a la demandada, la cual no tenía derecho, constituyendo un irrespeto al interés general y sobreponiendo infundadamente el particular, en detrimento del primero. 4 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO Indicó, que aunque la pensión gracia constituye una excepción al artículo 128 de la Constitución Política, como quiera que les permite a los docentes a los que se les ha reconocido la prestación, continuar laborando y devengando un salario, en el presente caso al no asistirle a la señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO el derecho al reconocimiento otorgado, también se vulnera la disposición constitucional que prohíbe recibir doble asignación por cuenta del tesoro.
Sostuvo, que la Resolución No. 02292 del 19 de febrero de 2007 también infringió las normas en las que debía fundarse, pues, le reconoció la pensión gracia a la señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO sumando unos tiempos laborados para el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en los que ostentaba una vinculación como DOCENTE NACIONAL. Recalcó, que, de conformidad con los pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la materia, no existe ninguna duda en cuanto a que no es dable contabilizar tiempos de servicio con vinculación de carácter nacional para otorgar la pensión gracia. Precisó que según los certificados que acreditan los tiempos de servicio prestados, solo hasta el 29 de mayo de 2004 la señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO, reunió el requisito de los 20 años de servicios con vinculación de carácter nacionalizado.
Con base en lo anterior, manifestó que la Resolución No. 02292 del 19 de febrero de 2007, es contraria a derecho, vulnera el orden constitucional y legal y resulta lesiva para los intereses de la administración, razones que, en su criterio, son suficientes para decretar su nulidad y ordenar la devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, dado que no es viable afirmar que se trata de prestaciones recibidas de buena fe, toda vez que la ley y la jurisprudencia han sido claras al precisar que los docentes nacionales no tienen derecho a tal prestación. Adujo, que la buena fe de la docente SÁNCHEZ CARDOZO se encuentra desvirtuada desde el momento en que expresamente se le negó el 5 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO reconocimiento de su pensión mediante las Resoluciones No. 015747 del 04 de septiembre de 1997, No. 32804 del 27 de diciembre de 2000 y No. 001429 del 12 de marzo de 2002, al advertir que no le asista el derecho al reconocimiento de tal prestación. Contestación de la demanda3.
La señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO al dar contestación a la demanda indicó que es cierto que durante el periodo comprendido entre el 01 de febrero de 1966 y el 31 de diciembre de 1967, laboró como maestra del orden Nacional. De otra parte, sostuvo que no es acertado afirmar que laboró completamente como Inspectora y Promotora Comisaria durante el periodo comprendido entre el 05 de abril 1971 y el 6 de agosto de 1974, pues, si bien es cierto que inicialmente fue nombrada como Inspectora de Educación Comisarial mediante Decreto 040 del 16 de marzo de 1971 y posesionada el 05 de abril de 1971 y que luego fue trasladada mediante Decreto Nº 043 del 28 de marzo de 1972 al cargo de Promotora Social Comisarial, del cual tomó posesión el 7 de abril de 1972, también lo es que mediante Decreto Nº 054 fue nuevamente trasladada al cargo de profesora en el Colegio Jose Eustasio Rivera con retroactividad al 1 de abril de 1973 hasta el 16 de agosto de 1974.
También precisó que el nombramiento como profesional Universitaria del Centro Experimental Piloto se extendió desde el 7 de septiembre de 1983 hasta el 23 de febrero de 1993. En definitiva, indicó que al revisar su historia laboral se registra el siguiente tiempo de servicio: 3 Folios 172 a 179 ibidem. 6 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO Indicó, que aun cuando concurran tiempos certificados por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL como docente nacional, lo cierto es que al haberse vinculado en las condiciones descritas en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, se erigió una protección especial, consistente en la posibilidad de ser beneficiaria de la pensión gracia. Aclaró, que a las luces de los artículos 172 de la Ley 115 de 1994 y 2 y 3 del Decreto 2277 de 1979, los periodos desempeñados en la modalidad de inspectorías de educación y supervisiones educativas pueden ser computados para el otorgamiento de la pensión gracia, pues, de acuerdo con dichas normas los supervisores y las personas que ejercen funciones de dirección, coordinación de los planteles educativos, inspección escolar, programación y capacitación educativa, consejería y orientación de educandos, de educación especial, alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional ostentan el carácter de docentes.
Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones de falta de legitimidad en la causa e inexistencia de la obligación, buena fe, cobró de lo no debido y caducidad. 7 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1.- Alegatos de la entidad demandante4 La demandante, luego de resaltar la idoneidad del medio de control para controvertir la legalidad del acto administrativo demandado y obtener el reintegró de las sumas de dinero que le fueron pagadas a la demandada por concepto de pensión gracia, indicó que la Resolución No. 02292 del 19 de febrero de 2007, por medio de la cual se reconoce una mesada pensional a favor de la señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO se encuentra viciada de nulidad por haber tenido como soporte los tiempos que la pensionada prestó como DOCENTE DEL ORDEN NACIONAL, pasándose por alto la exigencia de contar con 20 años al servicio de la DOCENCIA OFICIAL MUNICIPAL, DEPARTAMENTAL, DISTRITAL O NACIONALIZADA, la prohibición contenida en el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913. 3.2.- Alegatos de la demandada5 La demandada precisó que no es dable afirmar que, al ostentar vinculaciones del orden Nacional, no podía ser beneficiaria de la pensión gracia, pues, cuando se presentó la demanda esta Jurisdicción no contaba con criterio unificado del órgano de cierre que permitiera, con certeza, solucionar el tipo de controversias como el que hoy se analiza.
Precisó, que si bien es cierto que la Resolución No. 002 del 31 de enero de 1966 la catalogó como docente del orden nacional, no ocurre lo mismo con las nominaciones realizadas por medio de los Decretos 040 de 1971 y 126 de 1983, pues, las plazas ocupadas se encajan dentro de las denominadas como territoriales en razón de que pertenecen al Departamento del Vaupés. Resaltó, que si bien la demandante señaló que existían tiempos nacionales no demostró el vínculo exigido entre ella y la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL por la Ley 91 de 1989, ya que éste sólo se configura cuando el nombramiento lo efectúa el gobierno nacional. 4 Ver folios 328 a 332 ibidem. 5 Ver folios 318 a 323 ibidem. 8 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO Adujo, que en atención a que fue nombrada en el DEPARTAMENTO DEL VAUPÉS, en plazas del orden territorial, sin lugar a dudas se configura la situación de hecho y de derecho consagrada en el inciso tercero del artículo 1º de la Ley 91 de 1989; circunstancia que no fue desvirtuada por la entidad demandante, quien, en virtud de la carga de la prueba, estaba en la obligación de demostrar la vinculación con la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Adujo, que de conformidad con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 del H. Consejo de Estado, lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada.
Con base en lo anterior, considera que no existe un fundamento válido para negarle la pensión gracia, pues, en su criterio cumple con todos los requisitos legales establecidos para ser beneficiaria de la prestación que le reconoce la nación a los docentes nacionalizados, departamentales, distritales y municipales. 3.3.- Concepto del Ministerio Público Por su parte, el Agente del Ministerio Publicó guardó silencio.
CONSIDERACIONES: No encontrándose causal de nulidad que invalide total o parcialmente lo actuado, abordará la Sala el compromiso de resolver de fondo el debate propuesto. El problema jurídico a dilucidar, se contrae en determinar la legalidad del acto demandado - Resolución. No. 02292 del 19 de febrero de 2007-, por medio de la cual CAJANAL E.I.C.E., reconoció la pensión gracia en favor de la señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO, al argumentarse por la UGPP, que al momento del reconocimiento pensional la interesada no reunía el requisito de 20 años de servicio en la docencia oficial del orden 9 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO departamental, nacionalizado o distrital, como lo exige la Ley 114 de 1913 Para la Sala la respuesta al interrogante central es parcialmente positiva, debido a que la demandada no cumplió el requisito de tiempo de servicio previsto en la Ley 114 de 1913, en la fecha indicada en el acto administrativo demandando, sino en una posterior.
La tesis de esta Colegiatura, tiene los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos: La pensión gracia fue establecida mediante la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales y se hizo extensiva a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, al igual que a los docentes de enseñanza secundaria del mismo orden, en los términos contemplados en la citada ley, mediante los artículos 6 de la Ley 116 de 1928 y 3 de la Ley 37 de 1933.
En los artículos 1º y 4º de la Ley 114 de 1913, se establecieron los requisitos que deben cumplirse para acceder a dicha prestación, señalando que los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia y que para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1) Que en los empleos que se ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración; 2) Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres; 3) Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional; en este punto aclara la norma que lo dispuesto en la misma no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la nación y por un departamento; 4) Que observa buena conducta; 5) Que si es mujer está soltera o viuda y 6) Que ha cumplido 50 años o que se halla en incapacidad6.
Conforme con lo anterior, esta especial prestación solo cobija a los docentes departamentales, regionales y municipales, tanto los de educación 6 Los numerales 2 y 5 del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, fueron derogados por la Ley 45 de 1913. 10 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO primaria, como los de secundaria, que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975 y culminado en 1980, toda vez que dichos docentes, una vez cobijados de forma imprevista por el mentado proceso de nacionalización, dentro de una especie de transición, se les mantuvo la oportunidad del reconocimiento de la pensión gracia, siempre y cuando reunieran la totalidad de los requisitos.
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 que tiene importancia en materia de pensiones de docentes nacionales y nacionalizados, en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales.
Textualmente la norma en mención señaló: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. Al respecto, el H. Consejo de Estado en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022, preció: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento7 De acuerdo con lo anterior, se concluye que (i) los docentes nacionales no tienen derecho a la pensión gracia, como quiera que no fueron destinatarios de la misma; ii) tampoco tienen derecho a este beneficio los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980 iii), solo tienen derecho a percibir esta prestación aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 7 Consejo de Estado - Sección Segunda.
Sentencia del 11 de agosto de 2022. Radicación número: 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017)) SUJ-030-CE-S2-2021 Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano. Demandado: UGPP 11 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO 1980, una vez reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto, sin importar que ello sucede antes o después de dicha data.
Ahora bien, con el propósito de determinar qué docentes ostentan la calidad de nacionales, nacionalizados y/o territoriales, se debe acudir nuevamente a la Ley 91 de 1989, que en su artículo 1°, se encargó de esta clasificación en los siguientes términos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10°. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10° de la Ley 43 de 1975.”8 Con el fin de determinar la clasificación de los docentes que eran financiados con los recursos transferidos o cedidos por la Nación a las entidades territoriales en virtud del sistema general de participaciones, el H. Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, profirió sentencia de unificación en la que estableció: (…) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las 8Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Sentencia del 26 de abril de 2018. Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04397- 01(3988-15). Actor: Edgar Emilio Arias Betancourt. Demandado: UGPP 12 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial9.
En virtud de las consideraciones expuestas y revisada la situación fáctica obrante en el expediente, se acredita lo siguiente: Que, la señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO cumplió cincuenta (50) años de edad el 4 de mayo de 1995, pues, según el registro civil de nacimiento y la copia de la cédula de ciudadanía, nació el 4 de mayo de 194510 Que, a través de la Resolución No. 015747 del 04 de septiembre de 1997, la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL EICE, denegó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia en favor de la señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO11 Que, mediante Resolución No. 32804 del 27 de diciembre de 2000 dicha entidad nuevamente le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandada12; decisión que fue confirmada a través de la Resolución No. 001429 del 12 de marzo de 200213.
Que, en virtud de Resolución No. 02292 del 19 de febrero de 2007, la referida entidad, reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia en favor de la señora SÁNCHEZ CARDOZO, efectiva a partir del 04 de mayo de 9 Consejo de Estado – Sección Segunda. Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER. Sentencia del 21 de junio de 2018. Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18.
Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. Demandado: UGPP. 10 Pdfs: 12 y 21 del expediente administrativo que reposa a folio 72A 11 Pdf: 16 Ibidem 12 Pdf: 41 ibidem 13 Pdf: 46 ibidem 13 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO 1995, pero con efectos fiscales desde el 12 de octubre de 2002, por prescripción trienal14.
Que, para efectos del reconocimiento pensional CAJANAL EICE, tuvo en cuenta los tiempos de servicio que a continuación se relacional. Que, de acuerdo con las certificaciones allegadas al plenario, dentro de dichos periodos de tiempo la señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO desempeñó los siguientes cargos: • Docente de la Escuela Antonio Ricaurte, desde el 4 de enero de 1968 hasta el 6 de marzo de 1971, nombrada mediante Decreto No. 003 del 2 de enero de 196815. • Docente del Colegio José Eustasio Rivera, desde el 716 de marzo de 1971 hasta el 4 de abril de 1971, nombrada mediante Decreto No. 034 de marzo 6 de 197117. • Docente del Colegio José Eustasio Rivera, desde el 1 de abril de 197318 hasta el 16 de agosto de 1974, nombrada mediante Decreto No. 054 de abril 9 de 197319. • Docente del Colegio José Eustasio Rivera, desde el 8 de febrero de 1978 hasta el 20 de agosto de 1981, nombrada mediante Decreto No. 006 de enero 24 de 197820. 14 Pdf: 57 ibidem 15 Folios 180 a 183 del cuaderno principal. 16 Pese a que en las diferentes certificaciones allegadas al plenario se indica que inició labores el 1 de marzo, la Sala contabilizará dicho periodo desde el 7 de marzo, como quiera que el anterior cargo lo ejerció hasta el 6 de marzo. 17 Folios 40, 60, 78 y 182 a 183 del cuaderno principal. 18 Pese a que las diferentes certificaciones allegadas al plenario indican que la demandada desempeñó este cargo desde el 16 de abril de 1973, la Sala entiende que lo ejerció desde el 1 de abril, pues así lo indica el acto de nombramiento y el acta de posesión. Ver folios 186 a 188 Ibidem. 19 Folios 182 a 183 Ibidem 14 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO • Docente del Internado rural de Mandí, desde el 3 de febrero de 1983 hasta el 6 de septiembre de 1983, nombrada mediante Decreto No. 041 de enero 31 de 198321. • Profesional Universitaria del Centro Experimental Piloto, desde el 7 de septiembre de 1983 hasta el 23 de febrero de 1993, nombrada mediante Decreto No. 126 del 6 de septiembre de 198322. • Docente del Colegio José Eustasio Rivera, desde el 24 de febrero de 1993 hasta el 13 de octubre de 1994, nombrada mediante Decreto No. 058 de febrero 19 de 199323. • Supervisora de Educación, desde el 14 de octubre de 1994 hasta el 31 de enero de 2008, nombrada mediante Decreto No. 170 del 12 de octubre de 199424, modificado por el Decreto 177 del 23 de julio de 200225.
Que, de acuerdo con lo narrado por la demandante en el hecho segundo del libelo genitor, la señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO prestó sus servicios como docente nacionalizada durante los siguientes periodos26. Que al cotejar estos periodos de tiempo en los que la UGPP acepta que la señora MARÍA FIDELA SÁNCHEZ CARDOZO prestó sus servicios como docente nacionalizada con los relacionados en el acto administrativo demandado -Resolución No. 02292 del 19 de febrero de 2007- 20 Folios 182 a 183 y 189 a 190 Ibidem. 21 Folios 60 a 61 y 182 a 183 Ibidem. 22 Folios 40, 60 y 78 Ibidem. 23 Folios 192, 193 y 196 Ibidem. 24 Fecha en la cual le fue aceptada la renuncia según Decreto 064 del 30 de junio de 2008.
Ver Pdf: 70 del expediente administrativo que reposa a folio 72A 25 194, 195 y 198 26 Reverso folio 1 de la demanda. 15 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO únicamente se evidencia discrepancia en el interregno comprendido entre el 7 de septiembre de 1983 y el 23 de febrero de 1993, es decir, durante el tiempo que la demandada se desempeñó como Profesional Universitaria del Centro Experimental Piloto.
De acuerdo con lo anterior, la Sala no efectuará ningún análisis respecto de los periodos en los que la demandada se desempeñó como Docente del Internado María Reina de Mitú y como Inspectora y Promotora Comisarial, relacionados en el hecho 3 de la demanda, debido a que estos no fueron tenidos en cuenta en el acto administrativo demandado para el reconocimiento pensional, por lo que cualquier estudio al respecto resulta inocuo.
Así las cosas, esta Corporación centrará su atención en determinar si el tiempo en el que la señora SÁNCHEZ CARDOZO fungió como Profesional Universitaria del Centro Experimental Piloto debe ser contabilizado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia que hoy se cuestiona, como se determinó en el acto administrativo demandando, pues, como ya se indicó, según lo dejó entrever la demandante, durante este periodo la demandada no ostentó el carácter de docente nacionalizada y, por ello, no es dable su contabilización para tal propósito.
Pues bien, con el fin de determinar el carácter de dicho nombramiento, se hace necesario analizar el régimen jurídico de los centros experimentales piloto, los cuales surgieron por virtud del Decreto Ley 88 del 22 de enero de 1976 y del Decreto 1816 del 24 de agosto de 1978, por medio de los cuales se reestructuró el sistema educativo y se reorganizó el Ministerio de Educación Nacional.
Al respeto se tiene que de conformidad el artículo 10 de la última disposición en cita, su manejo estaría a cargo del Ministerio de Educación Nacional a través de la Dirección General de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos. Posteriormente, el artículo 58 del Decreto 2762 de 14 de octubre 16 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO de 1980, por medio del cual se reglamentó parcialmente el Decreto Ley 2277 de 1979, previó que “La capacitación se establece como un derecho para los educadores en servicio.
El Ministerio de Educación Nacional en asocio de las Secretarías de Educación Seccionales y de las universidades oficiales, organizará el Sistema Nacional de Capacitación con el fin de dar cumplimiento a los objetivos señalados en el artículo anterior y garantizar a los educadores la prestación del servicio”. De otra parte, el artículo 1º del Decreto 178 de 1982 estableció que el tiempo desempeñado por los educadores en los citados centros experimentales piloto serán útiles para el ascenso en el escalafón docente.
A su vez, el Decreto 1234 de 3 de mayo de 1982 precisó que los programas para el mejoramiento de la educación y capacitación docente se harían a través de los Centros Experimentales Piloto en cada entidad territorial en coordinación con las respectivas Secretarías de Educación. Aunado a lo anterior, el parágrafo 2º del artículo 1 del Decreto 0025 de 1986, preceptuó que los Centros Experimentales Piloto, CEP, dependerían de la Dirección General de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos del Ministerio de Educación Nacional, pero deberían coordinar su labor con las secretarias de educación. Tiempo más tarde, el artículo 59 de Ley 24 de 1988, por medio de la cual se reestructuró nuevamente el Ministerio de Educación Nacional, que fue modificado por el artículo 14 de Ley 29 de 1989 estableció que: “cuando se considere conveniente, el Ministro de Educación Nacional podrá suscribir convenios con las entidades territoriales para la estructuración, organización y fijación de funciones y asignación de recursos humanos, físicos y financieros para la CEP”.
Posteriormente, el Decreto 525 de 6 de marzo de 1990, al reglamentar el precitado artículo 59 de la Ley 24 de 1988, determinó que: “Los Centros Experimentales Piloto que funcionan en los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Distrito Especial de Bogotá, se regirán por las normas que se establecen en el presente capítulo y en los convenios que suscriba el Ministro de Educación Nacional con las entidades territoriales.
Dependerán de la División de Investigación, Prueba Curricular y Coordinación de Centros Experimentales Piloto del Ministerio de 17 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO Educación Nacional”. Finalmente, la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por medio de la cual se dictaron normas orgánicas de distribución de competencias, estableció que los centros experimentales piloto serían incorporados a los departamentos.
Corolario de lo anterior, los Centros Experimentales Piloto desde su creación dependieron de la Dirección General de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos del Ministerio de Educación Nacional hasta que por virtud de la Ley 60 de 12 de agosto de 1993 fueron incorporados a las estructuras y plantas departamentales.
En esas condiciones, el lapso comprendido entre el 7 de septiembre de 1983 y el 23 de febrero de 1993, durante el cual la demandada se desempeñó como Profesional Universitaria del Centro Experimental Piloto del Vaupés, no podía ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia, toda vez que para esa época dicho CEP dependía del Ministerio de Educación Nacional y, por ende, no se trata de una vinculación nacionalizada o territorial, sino de carácter nacional.
En definitiva, de acuerdo con todo lo expuesto, puede decirse que la demandada acumuló para efectos de la pensión gracia, los siguientes tiempos de servicio. No. Institución Educativa Cargo Desde Hasta Años Meses Días 1 Escuela Antonio Ricaurte Docente 4/1/1968 6/3/1971 3 2 2 2 Jose Eustasio Rivera Docente 7/3/1971 4/4/1971 0 0 28 3 Jose Eustasio Rivera Docente 1/4/1973 16/8/1974 1 4 15 4 Jose Eustasio Rivera Docente 8/2/1978 20/8/1981 3 6 12 5 Internado de Mandí Docente 3/2/1983 6/9/1983 0 7 3 6 Jose Eustasio Rivera Docente 24/2/1993 13/10/1994 1 7 18 7 Supervisora de educación 14/10/1994 31/1/2008 13 3 27 SUBTOTAL 21 29 105 18 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO TOTAL 23 AÑOS, 8 MESES Y 15 DÍAS Al respecto se precisa que en el presente caso no existe duda respecto al tipo de vinculación de la demandada durante estos periodos, pues, la demandante en el hecho 2 de la demanda reconoció que durante los mismos la señora SÁNCHEZ CARDOZO fungió como docente nacionalizada, lo cual quedó reafirmado con la certificación visible a folios 182 y 183 del cuaderno principal y con los actos de nombramiento, dado que estos fueron expedidos por autoridades locales y los dineros con los que se le pagaron sus salarios y prestaciones, provenían del sistema general de participaciones27.
Las anteriores afirmaciones guardan relación con lo establecido en la precitada sentencia de unificación del H. Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, en la que se estableció que “(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial” Al respecto, cabe precisar que si bien es cierto que en algunos de los nombramientos de la demandada intervino el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, a las luces de la sentencia en cita, esta situación no convierte a la docente en nacional, pues, como ya se acotó, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia. 27 Ver respuestas de las Secretarías de Educación del municipio de Villavicencio y el Departamento del Meta a las peticiones formuladas por la entidad demandada que reposan en los índices 11 y 13 19 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO De otra parte, cabe resaltar que, si bien es cierto que la demandada fungió como Supervisora de educación entre el 14 de octubre de 1994 y el 31 de enero de 2008, a las luces de la jurisprudencia del H. Consejo de Estado y los artículos 26, 32 y 35 del Decreto 2277 de 1979, este periodo puede ser computado para efectos de la pensión gracia, pues, al encontrase enlistado como un cargo directivo se categoriza como un cargo docente.
Bajo las anteriores consideraciones, concluye la Sala que la demandada si tenía derecho a que se le reconociera la pensión gracia, pues, contrario a lo sostenido por la entidad demandante, acreditó que fue vinculada al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que prestó sus servicios como docente nacionalizada por más de 20 años.
Ahora bien, como quiera que el acto administrativo demandado le reconoció la pension gracia a la demandada con efectividad a partir del 04 de mayo de 1995, siendo lo correcto desde el 16 de mayo de 2004, fecha en la que cumplió los 20 años de servicios, en criterio de la Sala, el mismo se encontraría viciado de nulidad parcial, por infringir las normas en que debía fundarse, pues, reconoció una prestación sin el lleno de los requisitos legales que rigen la materia.
No obstante, aplicando un criterio de justicia material, en el juicio de la Sala este hallazgo no implica que la demandada pierda el derecho a seguir devengando la pensión gracia, pues, la misma a la fecha en que la demandante la requirió por última vez (octubre de 2005) y le fue reconocida mediante el acto demandando (Resolución No. 02292 del 19 de febrero de 2007) ya se encontraba causada, vislumbrando en el contenido y los análisis de este acto un error de criterio de la entidad demandante solamente en cuanto al momento en que la señor SANCHEZ CARDOZO adquirió el status de pensionada por gracia, del cual no pueden derivarse consecuencias adversas en contra de ésta.
Así las cosas, el acto demandado, Resolución 2292 de febrero 19 de 2007, resulta ilegal solo en lo concerniente al momento en que la entidad demandante reputó la consolidación o causación de la pensión gracia en favor 20 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO de la demandada. En lo que respecta al restablecimiento del derecho, estos es, la devolución de los dineros pagados por concepto de pensión gracia a favor de la señora MARÍA FIDELINA SÁNCHEZ CARDOZO, sin haber cumplido los requisitos para acceder a la misma, considera la Sala que no hay lugar a tal devolución, que sería en lo correspondiente al periodo que va desde la fecha del pago efectivo, octubre 12 de 2002, a mayo 16 de 2004, fecha de la verdadera causación del derecho, en aplicación al principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la C.P. y de lo dispuesto en el literal c) del numeral 1º del artículo 164 del C.P.A.C.A., que señala “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.”.
Cabe destacar que correspondía a la entidad demandante desvirtuar la presunción constitucional de buena fe, pues, en las acciones de lesividad no basta con determinar la ilegalidad del acto administrativo para que proceda la devolución de los dineros pagados en exceso, sino que debía acreditarse que la demandada actuó de forma fraudulenta o con mala fe.
Sobre este punto, se resalta que el hecho de que la demandada hubiese solicitado en varias oportunidades el reconocimiento de la pensión gracia, no demuestra su mala fe, como lo pretende hacer notar la entidad demandante, pues, de una parte, la presentación de un numero determinado de peticiones no obligaba a CAJANAL a reconocerla la prestación sin el lleno de los requisitos legales y, por la otra, no existe evidencia de que la documentación allegada con cada una de las solicitudes fuese falsa o hubiese inducido en error al fonde de pensiones.
CONDENA EN COSTAS El tema de la condena en costas se encuentra regulado en el artículo 188 del C.P.A.C.A., que dispone lo siguiente: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 21 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO En aplicación a la norma señalada el juez está en el deber de pronunciarse sobre la condena en costas y solo se eximió de esta obligación cuando se trate de un asunto de interés público, además frente a los aspectos de ejecución y liquidación dispone remitirse a las normas de procedimiento civil, en el entendido que se trata del C.G.P. en su artículo 365, norma que señala: “Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.”.
Respecto de la condena en costas, conforme a la regla quinta de la norma en mención, como quiera que el debate abierto con esta acción de lesividad solo logró la concreción del momento de la causación de la pensión gracia debatida, prosperando de manera parcial las posturas de la demandante y sin que se venza en juicio a la demandada, pues, su derecho persiste, no se condenara en constas de esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, por autoridad de la ley y la Constitución, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución No. 02292 del 19 de febrero de 2007, expedida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL EICE, en cuanto le reconoció la pensión gracia a la señora MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO, a partir del 04 de mayo de 1995, con efectividad desde el 12 de octubre de 2002, pues, la citada señora adquirió el derecho a la pensión gracia a parir del 16 de mayo de 2004, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de este proveído; clarificando la Sala que la demandada continuará disfrutando de esta prestación, pues, para las fechas en que la requirió por última vez y se expidió el acto de reconocimiento, ya se encontraba legalmente causada, como 22 Radicación: 50001233300020150006000 - NRDO UGPP VS. MARÍA FIDELIA SÁNCHEZ CARDOZO se explicó en esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR, las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones de esta sentencia TERCERO: Sin condena en costas, por lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, por Secretaría, archívese el expediente, previas las anotaciones del caso
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 006 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado Firmado a través del aplicativo SAMAI. El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx