República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta-Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, marzo dieciséis (16) de dos mil veintitrés (2023). RADICACIÓN: 50001233300020190026700 DEMANDANTES: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” DEMANDADO: WILSON JAVIER BERMÚDEZ y la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES NATURALEZA: NULIDAD Y REST.
DEL DERECHO 1.- OBJETO DE LA DECISIÓN. Dictar sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (Lesividad) promovido por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL en adelante “UGPP” en contra del señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ y la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES en adelante “COLPENSIONES”1. 1 Se altera el turno para dictar sentencia en este proceso, de conformidad con la postura del órgano de cierre de esta jurisdicción Sección Tercera, Subsección C, en el Auto del 03 de julio de 2018, dictado dentro del proceso con radicado: 73001-23-31-000-2012-00227-01(50949), con ponencia del Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, que al respecto precisó: “En relación con el derecho de turno es menester tener en cuenta que los artículos 63 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, y 18 de la Ley 446 de 1998, determinan que los jueces deben proferir las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, y que la alteración de dicho orden puede realizarse, excepcionalmente, por (…) vii) la conformación de “un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia” 2 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES 2.- ANTECEDENTES2 2.1- Hechos y pretensiones La UGPP por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución No. RDP 000878 del 13 de enero de 2015, por medio de la cual le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez al señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ, con efectividad a partir del 1 de agosto de 2014.
Buscando que como consecuencia de lo anterior, se le ordene a COLPENSIONES realizar los respectivos trámites para el reconocimiento de la pensión de vejez a favor del señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ, de conformidad con el Decreto 2196 de 2009. Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a los demandados restituirle las sumas de dinero canceladas por concepto de pensión de vejez, debidamente indexadas, desde el momento en que se causaron hasta la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogadas hasta la fecha de pago efectivo del reajuste y la retroactividad.
Finalmente, que se condene a los demandados al pago de las costas procesales. Situación fáctica Indicó, que el señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ nació el 21 de septiembre de 1964. Sostuvo, que el señor BERMÚDEZ laboró al servicio del Ministerio de Defensa desde el 30 de marzo de 1985 hasta el 1 de noviembre de 1983, para un total de 1 año, 4 meses y 28 días. 2 Ver páginas 4 a 19 del pdf con certificado B18D8C87BD8CE820 305E2FFA78FCD32C 23D93725 que reposa en la actuación “Incorpora Expediente Digitalizado” registrada en SAMAI el 09/09/2020 17:20:19 (Índice 2) 3 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES Indicó, que posteriormente laboró en el INPEC desde el 16 de septiembre de 1988 hasta el 30 de julio de 2014.
Sostuvo, que el INPEC realizó los aportes para pensión a favor del señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ desde el 16 de septiembre de 1988 hasta el 30 de junio de 2009 en CAJANAL IECE EN LIQUIDACIÓN, desde el 01 de julio de 2009 hasta el 30 de septiembre de 2012 en INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES y desde el 01 de octubre de 2012 hasta el 16 de julio de 2014, en COLPENSIONES.
Agregó, que el señor BERMÚDEZ adquirió el status jurídico de pensionado el día 15 de septiembre de 2008. Indicó, que el señor BERMÚDEZ mediante escrito presentado el 06 de marzo de 2014 con radicado No. 2014-514-052336-2, bajo la SOP201400012410, le solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Explicó, que por medio de la Resolución No. RDP 000878 del 13 de enero de 2015 le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor del señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ, de conformidad con la Ley 32 de 1986, el Decreto 407 de 1994 y el acto Legislative 01 de 2005, efectuando la liquidación con el 75% de lo devengado entre el 01 de agosto de 2013 y el 30 de julio de 2014, en cuantía de $1,623,996,00 pesos M/Cte., efectiva a partir del 01 de agosto de 2014, pero con efectos fiscales una vez demostrara el retiro definitivo del servicio. 2.2.- Normas violadas y concepto de violación Invocó como normas violadas el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, el Decreto 407 de 1994 y el Decreto 2090 de 2003.
En el acápite correspondiente al concepto de violación argumentó que los empleados del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, según lo preceptuado en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, están exceptuados 4 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES del régimen pensional general de que trata dicha ley por gozar de un régimen especial consagrado en la Ley 32 de 1986.
Explicó, que a las luces del Acto Legislativo 001 de 2005, el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional les es aplicable el régimen de alto riesgo contemplado en dicho decreto y a quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha les es aplicable el régimen vigente hasta ese entonces, esto es, el previsto en la Ley 32 de 1986.
Explicó, que al 01 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993) el señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ no reunía los 15 de años de servicio ni 40 años de edad exigidos en el articulo 36 ibidem para ser beneficiario del régimen de transición allí establecido, toda vez que para esa data solo contaba con 29 años, 06 meses y 11 días de edad y 05 años, 06 meses y 16 días de servicio.
Por lo anterior, considera que al señor BERMÚDEZ no le es aplicable el régimen especial de los empleados del INPEC contenido en la Ley 32 de 1986, porque no se encuentra inmerso en el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y porque al 28 de julio de 2003 no cumplía con los requisitos exigidos en el Decreto 2090 de 2003 para acceder al régimen especial del INPEC.
Expuso, que a pesar de lo anterior, mediante Resolución No. RDP 000878 del 13 de enero de 2015, le reconoció y ordenó el pago de la pensión mensual vitalicia de vejez de conformidad con lo establecido en la Ley 32 de 1986, con fundamento en los 20 años de servicio prestados en el INPEC en cargos de excepción y sin exigir requisito de la edad.
Con base en lo anterior, considera que dicho acto administrativo se encuentra viciado de nulidad, pues, a las luces del Decreto 2090 de 2003, el señor BERMÚDEZ debía cumplir con el requisito de los 55 años de edad y las 5 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES semanas de cotización exigidas en el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, 700 de ellas cotizadas en el régimen especial, para acceder a la pensión de vejez.
De otra parte, indicó, que en el evento de que al causante le asista derecho al reconocimiento de la pensión de vejez con base en las normas anteriormente descritas, la llamada a responder por la prestación es COLPENSIONES, pues, de conformidad con el Certificado de Información Laboral No. 2271 del 16 de julio de 2014, dicha entidad administró sus aportes a partir del 1 de julio de 2009. 3.- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA COLPENSIONES3 al dar contestación a la demanda manifestó, que se opone a todas las pretensiones y condenas por considerarlas infundadas, contrarias a derecho y por no encontrar respaldo en la realidad de los hechos, pues, en su sentir, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2196 de 2009 y 575 de 2013 y los conceptos emitidos por el Ministerio del Trabajo y la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, la competencia para continuar pagando la prestación económica recae en la UGPP, toda vez que el señor WILSON JAVIER BERMUDEZ adquirió el estatus de pensionado el 15 de septiembre de 2008, es decir, antes de que empezara a realizar los aportes a COLPENSIONES, lo cual aconteció el 30 de junio de 2009.
Con base en lo anterior, propuso las excepciones de inexistencia del derecho reclamado o cobro de lo no debido, falta de legitimación en la causa por pasiva, buena fe y presunción de legalidad del acto administrativo demandado, pues, al 30 de junio de 2009, fecha en la que se hizo efectivo el traslado, el señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ ya contaba con el requisito de 20 años de servicios cotizados con el INPEC en cargos de Oficial, Sub-Oficial y Guardian del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, requeridos en la Ley 32 de 1986, para acceder a la pensión de vejez.
También propuso las excepciones de improcedencia del 3 Ver páginas 24 a 40 del pdf que reposa en la actuación “Agregar Memorial” registrada en SAMAI el 21/10/2020 17:15:32 (Índice 12) 6 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES reconocimiento de intereses moratorios e indexación y prescripción El señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ no contestó la demanda. 4.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN: La UGPP4, reiteró los argumentos expuestos en la demanda El señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ, COLPENSIONES y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES No observándose causal de nulidad que afecte total o parcialmente lo actuado, abordará esta Corporación el compromiso de resolver de fondo el debate propuesto. Al respecto, se advierte que el problema jurídico medular está referido a determinar si el acto administrativo demandado se encuentra viciando de nulidad porque el señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ, no cumplía con los requisitos de edad y tiempo de servicio para ser beneficiario de del régimen de transición y, por ende, no le era aplicable el régimen especial del INPEC contenido en la Ley 32 de 1986.
En el evento de que este interrogante se absuelva negativamente, es decir, que se determine que al señor BERMÚDEZ le asiste derecho al reconocimiento de la pensión de vejez, se debe establecer si dicho reconocimiento pensional le corresponde a la UGPP o a COLPENSIONES. Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala analizará en primera medida la normativa constitucional y legal que regula el reconocimiento pensional del Personal de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional: 4 Ver actuación “Alegatos de conclusión” registrada en SAMAI el 22/09/2022 8:07:55 (Índice 34) 7 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES Pues bien, la Ley 32 del 3 de febrero 1986, adoptó el "Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia" estableciendo en su artículo 1° las materias que regulan dicha ley, incluyendo el régimen prestacional de dicho personal; de igual manera, en su artículo 96 se consagró: "Artículo 96.
Pensión de jubilación. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional, sin tener en cuenta su edad”. Por su parte, el artículo 114 ibídem, dispuso: "Artículo 114.
Normas subsidiarias. En los aspectos no previstos en esta. Ley o en sus decretos reglamentarios, a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, se les aplicarán las normas vigentes para los empleados públicos nacionales" Posteriormente, se expidió la Ley 100 de 1993, que creó el Sistema de Seguridad Social en pensiones para el nivel nacional y los miembros del INPEC no fueron incluidos dentro de los regímenes exceptuados.
Además, mediante el Decreto 691 de 1994 se incorporaron los servidores públicos al sistema general de pensiones, sin indicarse la exclusión de aquéllos. Así, el artículo 140 de la Ley 100 de 1993, estableció: "( ) Actividades de alto riesgo de los servidores públicos. De conformidad con la Ley 4° de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.
Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el cuerpo de custodia y vigilancia nacional penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad.
( )". A su turno, fue expedido el Decreto 407 del 20 de febrero de 1994, "por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario". El artículo 168 de dicho Decreto, determinó lo siguiente: "ARTÍCULO 168. PENSIÓN DE JUBILACIÓN. Los miembros del 8 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelario Nacional, que a la fecha de la vigencia del presente decreto se encuentren prestando sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.
El tiempo de servicio prestado en la fuerza pública se tendrá en cuenta para estos efectos. Con relación a los puntos porcentuales de cotización, serán determinados por el Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 1 °. Las personas que ingresen a partir de la vigencia de este decreto, al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelario Nacional, tendrán derecho a una pensión de vejez en los términos que establezca el Gobierno Nacional, en desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993 para las actividades de alto riesgo.
PARÁGRAFO 2 °. El personal administrativo del Instituto se regirá por las normas establecidas en la Ley 100 de 1993". Asimismo, mediante el Decreto 1835 de 1994 el Gobierno Nacional reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, pero allí no se incluyó a los miembros del INPEC, pues, serían objeto de decisión especial.
Sin embargo, el Gobierno Nacional solamente hasta el año 2003, estableció el régimen pensional para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo, por medio del Decreto 2090 de julio 26 de 2003, en el que se determinó: “… Artículo 2°. Actividades de alto riesgo para la salud del trabajador. Se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores las siguientes: 7.
En el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, la actividad del personal dedicado a la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelario, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor. Así mismo, el personal que labore en las actividades antes señaladas en otros establecimientos carcelarios, con excepción de aquellos administrados por la fuerza pública.
Artículo 3°. Pensiones especiales de vejez. Los afiliados al Régimen de Prima Media con prestación definida del Sistema General de Pensiones, que se dediquen en forma permanente al ejercicio de las actividades indicadas en el artículo anterior, durante el número de semanas que corresponda y efectúen la cotización especial durante por lo menos 700 semanas, sean estas continuas o discontinuas, tendrán derecho a la pensión especial de vejez, cuando reúnan los requisitos establecidos en el 9 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES artículo siguiente.
Artículo 4°. Condiciones y requisitos para tener derecho a la pensión especial de vejez. La pensión especial de vejez se sujetará a los siguientes requisitos: 1. Haber cumplido 55 años de edad. 2. Haber cotizado el número mínimo de semanas establecido para el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, al que se refiere el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 90 de la Ley 797 de 2003.
La edad para el reconocimiento especial de vejez se disminuirá en un (1) año por cada (60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas requeridas en el Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser inferior a cincuenta (50) años. Artículo 5°. Monto de la cotización especial. El monto de la cotización especial para las actividades de alto riesgo es el previsto en la Ley 100 de 1993, más diez (10) puntos adicionales a cargo del empleador.
Artículo 6°. Régimen de transición. Quienes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo.
Artículo 11. Vigencia y derogatorias. El presente decreto regirá a partir de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias, en particular, el artículo 168 del Decreto 407 de 1994, los Decretos 1281, 1835, 1837 y el artículo 5° del Decreto 691 de 1994, el Decreto 1388 y el artículo 117 del Decreto 2150 de 1995 y el Decreto 1548 de 1998 ( )" Más adelante, el Decreto 1950 de 2006 dispuso que a partir de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, a los miembros del cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo.
Seguidamente, señaló que a quienes ingresaron con anterioridad se les aplicaría el régimen hasta entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, esto es, el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986. Ahora bien, el Congreso de la República, mediante Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política, decidió aclarar la vigencia de los regímenes pensionales para los trabajadores del INPEC, en el parágrafo transitorio 5°, el cual es del siguiente 10 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES tenor: "Parágrafo transitorio 5°.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelario Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes".
De lo anterior, puede concluirse que el Decreto 1950 de 2005 indicó que la Ley 32 de 1986 era aplicable a quienes se encontraban vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, para lo cual debían haberse cubierto las cotizaciones correspondientes de conformidad con el Decreto 407 de 1994; normativa que reguló lo relacionado con la pensión de jubilación de los miembros de vigilancia y custodia del INPEC en el artículo 168, que a su vez fue derogado por el artículo 11 del Decreto 2090 de 2003.
Frente a lo anterior, el H. Consejo de Estado en una primera visión sobre esta casuística, en sentencia del 28 de junio de 2012, concluyó que “el Acto Legislativo 01 de 2005 no mantiene el régimen especial de pensiones contenido en la Ley 32 de 1986 para todas aquellas personas que se hubieren vinculado al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 ocurrida el 28 de julio de 2003, porque sólo se mantiene para quienes tenían un derecho adquirido a esa fecha, es decir, que hubieren “cubierto las cotizaciones correspondientes”5.
En esas condiciones, lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005 sólo le resultaba aplicable a quienes a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 cubrieron las cotizaciones correspondientes para ser acreedores de la pensión consagrada en la Ley 32 de 1986. Entonces, se tiene que para los servidores del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC que no tenían reunido tal requisito, debían cumplir con el régimen de transición consagrado en el artículo 6º del Decreto 5 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Providencia del 28 de junio de 2012. CP. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Radicado: 66001 23 31 000 2009 00095 01(2114-11). Actor: Jorge James López Castillo. 11 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES 2090 de 2003, a saber: i) acreditar para el 28 de julio de 2003 cuanto menos 500 semanas de cotización especial, ii) completar el número mínimo exigido por la Ley 797 de 2003 y, adicionalmente, iii) cumplir con los requisitos previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Explicó el Máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 7 de noviembre de 20136, en la que se determinó que la Ley 100 de 1993 no incluyó al INPEC dentro de los regímenes especiales exceptuados de la misma, por lo tanto, para que un empleado del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC le fuera reconocida una pensión de jubilación con aplicación del régimen especial previsto en los artículos 96 de la Ley 32 de 1986 y 168 del Decreto 407 de 1994, debía acreditar una de las condiciones descritas en el inciso 2º del artículo 36 del Sistema General de Seguridad Social, cuales son: edad o tiempo de servicio.
En coherencia con las disposiciones legales y jurisprudenciales anteriormente señaladas, la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia de unificación del 15 de agosto del 2019, dispuso que para que los funcionarios del INPEC puedan acceder al régimen de transición deberán cumplir con los siguientes requisitos: “Así pues, el miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia que pretenda ser beneficiario del régimen pensional especial previsto en la Ley 32 de 1986 deberá cumplir con los requisitos especiales establecidos en el inciso primero del artículo 6 en el Decreto 2090 de 2003 y los previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es: i) tener 500 semanas de cotización especial, ii) tener cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión y iv) tener la edad o tiempo de servicios exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al 1 de abril de 19947.
(…) Así las cosas, es indiscutible que los beneficiarios del régimen de transición tienen derecho a acceder a su pensión de vejez, cumpliendo los requisitos de edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y el monto, entendido como tasa de reemplazo de acuerdo al régimen anterior, y el ingreso base de 6 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. 68001-23-31-000-2020-00831-01. Cp. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 7 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Providencia del 7 de noviembre de 2013. Cp. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicado: 68001 23 31 000 2010 00831 01(0527-13) Actor: José Manuel Fonseca Buelvas. 12 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES liquidación, esto es, periodo y factores salariales, según lo previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, respectivamente.” No obstante, la H. Corte Constitucional, en sentencia T-012 de 2022, reconoció la existencia de dos interpretaciones respecto al régimen de transición de la Ley 32 de 1986 y, en virtud del principio de favorabilidad y los criterios para resolver conflictos entre disposiciones jurídicas, se inclinó porque aquella que establece que con base en el Decreto 1950 de 2005 y el parágrafo 5° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 32 de 1986 le es aplicable al personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional vinculado con anterioridad al 28 de julio 2003, fecha de entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003.
Concretamente, el alto tribunal indicó: 7.6 De acuerdo con el marco normativo que establece el régimen pensional de los funcionarios del INPEC (expuesto en la consideración 5), la Sala Novena de Revisión advierte que existen dos posibles interpretaciones del régimen pensional de estos funcionarios y, concretamente, de los requisitos del régimen de transición de la Ley 32 de 1926.
Estas dos lecturas son: (i) A la luz del artículo 6° del Decreto 2090 de 2003 se debería contar con 500 semanas cotizadas a la entrada en vigencia de dicho Decreto (28 de julio de 2003). Además, tal disposición remite al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual se debería cumplir con el requisito de tener 35 años para mujeres, 40 años para hombres o 15 años de servicio para el momento en que entró a regir la Ley 100 de 1993 (1° de abril de 1994).
(ii) Con base en el Decreto 1950 de 2005 y el parágrafo 5° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, se aplicaría la Ley 32 de 1986 a quienes se hubieran vinculado al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003 (28 de julio de 2003). 7.7 En atención a la controversia planteada, la Corte Constitucional subraya que el ordenamiento jurídico prevé formas y criterios para que los jueces resuelvan conflictos entre disposiciones jurídicas y las interpretaciones que se puedan realizar sobre éstas.
Tal como se explicó previamente, estos criterios son (i) el criterio jerárquico; (ii) el criterio cronológico, y (iii) el criterio de especialidad83. 7.8 La aplicación de estos criterios al conflicto interpretativo previamente expuesto, permiten a esta Sala determinar que el régimen de transición de los funcionarios del INPEC es el 13 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES establecido en el Decreto 1950 de 2005 y el Acto Legislativo 01 de 2005, como se observa a continuación: Según el criterio jerárquico, se debe preferir la norma que tenga rango superior.
En este caso están involucradas, por una parte, la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 2090 de 2003, y por el otro, el Decreto 1950 de 2005 y el Acto Legislativo 01 de 2005. Por ende, ésta última disposición jurídica es la que debería primar al tener naturaleza constitucional, lo que redundaría en una aplicación del principio de supremacía de la Constitución establecido en el artículo 4° Superior: “La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. De conformidad con el criterio cronológico se debe preferir la norma posterior sobre la anterior, de manera que prevalezca la voluntad expresada después en el tiempo. En el debate actual estaría una Ley de 1993 y un Decreto Ley del 2003, pero por otra parte un Decreto y un Acto Legislativo que datan del 2005, por lo que resultaría claro que también se deberían preferir éstas últimas disposiciones al ser proferidas en un momento subsiguiente. En cuanto al criterio de especialidad debe primar la norma q ue regula un tema especial sobre la legislación que tenga un carácter más general.
Respecto al régimen de pensiones referido, se resalta que la Ley 100 de 1993 regula el Sistema General de Seguridad Social en pensiones y el Decreto Ley 2090 de 2003 fija las condiciones para las actividades de alto riesgo, dentro de las cuales están incluidas las labores de los trabajadores del cuerpo de custodia del INPEC. En cambio, el Decreto 1950 de 2005 y el Acto Legislativo 01 de 2005 se refieren específica y únicamente a “los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional” y no fija reglas generales ni lineamientos sobre el resto de actividades riesgosas.
Por ende, también prevalecerían estas normas sobre aquellas, atendiendo su carácter especial. 7.9. Por otra parte, se destaca que también existen disposiciones relevantes para resolver la controversia en materia de Derecho Laboral, en tanto el principio de favorabilidad laboral exige que se debe preferir la norma más beneficiosa para el trabajador.
Así, en este debate sobre el régimen de transición de la Ley 32 de 1986, se observa que resultarían más favorables para la señora Cristina Ardila Garzón el Decreto 1950 de 2005 y el Acto Legislativo 01 de 2005 frente a la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 2090 de 2003, en cuanto aquellas normas prevén que se dará aplicación al régimen anterior para quienes ingresaron al INPEC antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003 (28 de julio de 2003).
En cambio, las otras normas exigen para el mismo efecto, contar con 500 semanas cotizadas para esa fecha y tener 35 años para mujeres, 40 años para hombres o 15 años de servicio en el momento en que entró a regir la Ley 100 de 1993 (1° de abril de 1994). El anterior pronunciamiento llevó al Tribunal Administrativo del Meta a reformular la tesis que se venía aplicando desde el año 2019 y, como consecuencia de lo anterior, adoptó la postura adoptada por la Corte 14 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES Constitucional en la sentencia en cita, pues, el mismo resulta más favorable a los intereses de los potenciales beneficiarios del régimen pensional previsto en la Ley 32 de 1986 y porque, además, fue el que superó la aplicación de los criterios jerárquicos, cronológico, de especialidad utilizados para resolver conflictos entre disposiciones jurídicas, como el que advirtió la Corporación en dicha providencia. En efecto, esta corporación en sentencia del febrero 2 de febrero de 2023, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 50001-33-33-008-2018-00317-01, con Ponencia de la Magistrada TERESA DE JESÚS HERRERA ANDRADE, indicó: La SALA PLENA de este Tribunal unifica su criterio, en el sentido de que, el régimen de transición de los miembros del CUERPO DE CUSTODIA Y VIGILANCIA del INPEC., es el establecido en el artículo 1º, del Decreto 1950 de 2005, y en el parágrafo 5º, del artículo 1º, del Acto Legislativo 01 de 2005, es decir, que tendrán derecho a que les aplique el régimen pensional especial contenido en el artículo 96, de la Ley 32 de 1986, quienes se encontrasen vinculados al INPEC., hasta antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, ello en aplicación de los principios de FAVORABILIDAD, PRO OPERARIO y PRO HOMINE.
Con base en la anterior línea argumentativa, se concluye que el régimen de alto riesgo del Decreto 2090 de 2003, únicamente aplica a los miembros del CUERPO DE CUSTODIA Y VIGILANCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA NACIONAL, que ingresen con posterioridad a la fecha en que entró en vigor, esto es, el 28 de julio de 2003; por consiguiente, para quienes ingresaron antes de esa fecha, son destinatarios del régimen pensional especial contenido en la Ley 32 de 1985, en virtud de lo establecido en el parágrafo transitorio 5º, del Acto Legislativo 01 de 2005, y el Decreto 1950 de 2005.
En ese orden, para quienes sean beneficiaros del régimen pensional especial de la Ley 32 de 1986, la PENSIÓN DE JUBILACIÓN se les debe liquidar con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios con la inclusión de los factores salariales sobre los cuales se hubieran realizado aportes y establecidos en el Decreto 446 de 1994.
Descendiendo al caso materia de estudio, de acuerdo con las pruebas obrantes en el plenario, se encuentra demostrado que el señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ, laboró al servicio del INPEC desde el 16 de septiembre de 1988 hasta el 16 de diciembre de 1993 en el cargo de Dragoneante, desde el 17 de diciembre de 1993 hasta el 6 de diciembre de 15 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES 2012 en el cargo de Inspector y desde el 7 de diciembre de 2012 hasta el 16 de julio de 20148 en el cargo de Inspector Jefe9.
Igualmente, se encuentra demostrado que desde el 16 de septiembre de 1988 y hasta el 30 de junio de 2009 efectuó los correspondientes aportes a pensión a CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN; luego, desde el 1 de julio de 2009 hasta el 30 de septiembre de 2012, al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN y a partir del 1 de octubre de 2012 a COLPENSIONES10.
Ahora bien, como se estableció en párrafos anteriores, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1950 de 2005 y el parágrafo 5° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC que pretendan ser beneficiarios del régimen de transición especial pensional para las actividades de alto riesgo, deberán acreditar su vinculación a la entidad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003, esto es, antes del 28 de julio de 2003.
En el sub examine se tiene que, según certificado laboral que se citó, el señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ se vinculó al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC, el 16 de septiembre de 1988. En ese orden de ideas, contrario a lo sostenido por la UGPP en el escrito de la demanda, al demandado si le es aplicable el régimen pensional previsto en la Ley 32 de 1986, pues, es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 1º, del Decreto 1950 de 2005 y el parágrafo 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, toda vez que se vinculó al INPEC antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003.
Así las cosas, como quiera que dicha norma exige 20 años de 8 Se toma la fecha de expedición del certificado, toda vez que no se encuentra certificada la terminación del vínculo laboral. 9 Ver páginas 139 y 140 del pdf con certificado B18D8C87BD8CE820 305E2FFA78FCD32C 23D93725 que reposa en la actuación “Incorpora Expediente Digitalizado” registrada en SAMAI el 09/09/2020 17:20:19 (Índice 2) 10 Ibidem. 16 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES servicios sin límite de edad como requisito para acceder a la pensión de vejez, se infiere que el señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ adquirió el estatus jurídico de pensionado el 15 de septiembre de 2008, sin perjuicio de la continuidad de su vinculación laboral, toda vez que su vinculación con el INPEC no registró ninguna interrupción o suspensión. En ese sentido, considera la Sala que el acto administrativo demandado, esto es la Resolución No. RDP 000878 del 13 de enero de 2015 no se encuentra viciada de nulidad, pues, en dicho acto administrativo la UGPP determinó que el señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ había adquirido en estatus de pensionado el 15 de septiembre de 2008 y como consecuencia de lo anterior, le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez prevista en la Ley 32 de 1986, a partir del 1 de agosto de 2014, pero con efectos fiscales una vez demostrara el retiro definitivo del servicio, la cual fue liquidada sobre el 75% del del promedio de los salarios o rentas cotizadas durante el último año de servicios, comprendido entre 1 de agosto de 2013 y el 30 de julio de 201411 Al respecto, cabe resaltar que en esta providencia la Sala no analizará lo concerniente a la liquidación del IBL y los factores que lo conformaron, toda vez que el debate está limitado a establecer si el demandado tiene derecho a la pensión de vejez prevista en la ley 32 de 1986, no en determinar si la prestación fue liquidada en debida forma.
Definido lo anterior, se adentra la Sala en el estudio del segundo problema jurídico planteado, esto es, definir si el reconocimiento pensional se encontraba a cargo de la UGPP o si este debe ser asumido por COLPENSIONES. Pues bien, a través de la Ley 6ª de 1945 se creó la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, como establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente. 11 Ver páginas 212 a 215 ibidem. 17 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES Mediante la Ley 490 de 1998, se transformó la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público a Empresa Industrial y Comercial del Estado, continuando con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones.
No obstante, en razón a que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2196 de 2009 ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL E.I.C.E., la entidad cesó sus funciones a partir del 12 de junio de 2009. Finalmente, a través de la Resolución No. 4911 de 2013 se declaró terminada la existencia legal de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL EICE, a partir del día 12 de junio de 2013 Sin embrago, vale la pena resaltar que el Decreto 2196 de 2009 en su artículo 3 estableció que: En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente, Cajanal EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. (Subrayado de la Sala) Por su parte, el precitado artículo 4º ibidem, contempló La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS.
(Subrayado de la Sala) De acuerdo con lo anterior, CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN continuó con los trámites de reconocimiento de pensiones causadas antes del 12 de julio de 2009, fecha en la cual venció el término previsto por el artículo 4º 18 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES del citado Decreto 2196 para el traslado de los afiliados de la Caja al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN De otro lado, se tiene que mediante la Ley 1151 de 2007 se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP; como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, encargada, entre otras, del reconocimiento de derechos pensionales, como del de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. En virtud de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 169 de 2008 el cual estableció en su artículo 1 las funciones de la UGPP en los siguientes términos: “El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral Corolario de lo anterior, la UGPP es la entidad competente para reconocer los derechos pensionales causados antes de la cesación de actividades de las administradoras exclusivas de servidores públicos y los derechos de los servidores públicos que cumplieron el tiempo de servicio y, sin cumplir la edad, se desafiliaron del régimen de Prima Media con Prestación Definida, antes de la cesación de actividades de la respectiva administradora. 19 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES Definido lo anterior y descendiendo al caso concreto, se tiene que la UGPP si era la llamada a reconocerle la pensión de vejez por alto riesgo al señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ, toda vez que este adquirió el estatus jurídico de pensionado el 15 de septiembre de 2008, es decir, antes de que el Gobierno Nacional decretara el cese de funciones de CAJANAL y se adelantara el traslado de sus afiliados al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN, lo cual, como ya se indicó, aconteció el 12 de junio y el 12 de julio de 2009, respectivamente.
Al respecto, se considera oportuno citar un pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado12, quien dentro de caso similar indicó: En cuanto a la competencia para el reconocimiento de pensiones, el artículo 3º del mismo Decreto 219613, dejó a cargo de CAJANAL EICE únicamente el reconocimiento de los derechos pensionales de los afiliados a esa entidad que hubieran cumplido requisitos para obtener la prestación antes del traslado masivo al ISS, siendo este último instituto el responsable de las pensiones de las personas que cumplieran los requisitos correspondientes después de esa fecha.
Es así que, la competencia de CAJANAL EICE en liquidación, respecto de los afiliados que cumplieron requisitos para pensionarse antes del 1° de julio de 200948, se trasladó a la UGPP creada por la Ley 1151 de 200714. De conformidad con lo anterior, concluye la Sala que no hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado, pues, de una parte, al señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ, si le asistía derecho a obtener la pensión de vejez por actividades de alto riesgo prevista en la ley 32 de 1986 y, de otra, la UGPP si era la entidad llamada a reconocerle y pagarle la prestación. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 4 de febrero de 2020.
Radicación 11001-03-06-000-2019-00196-00(C). 13 Decreto 2196/09, artículo 3o. «Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. / En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4o del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.» 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 7 de diciembre de 2015.
Radicación 1100103000020150014900. 20 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES CONDENA EN COSTAS El tema de la condena en costas se encuentra regulado en el artículo 188 del C.P.A.C.A., que dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
En aplicación de la norma citada el juez está en el deber de pronunciarse sobre la condena en costas y solo se eximió de esta obligación cuando se trate de un asunto de interés público, además frente a los aspectos de ejecución y liquidación dispone remitirse a las normas de procedimiento civil, en el entendido que se trata del C.G.P. en su artículo 365.
Frente a este tópico, resalta la Sala que no se impartirá condena en costas en contra de la entidad demandante, pues, dando aplicación a los principios de equidad y de acceso a la administración de justicia, no resulta razonable que se imponga esta carga como una consecuencia más del cambio jurisprudencial que sobre el tema ha surgido según decisiones de la Corte Constitucional y de la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta, que constituyen el fundamento para que las pretensiones no prosperen.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, por autoridad de la ley RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del Derecho instaurada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” en contra del señor WILSON JAVIER BERMÚDEZ y la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES, por lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 21 Radicación: 50001233300020190026700 NRDO UGPP V/s WILSON BERMÚDEZ y COLPENSIONES SEGUNDO: Sin condena en costas, por lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme la presente decisión, archívese el expediente dejando las constancias a que haya lugar
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 007 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado Firmado a través del aplicativo SAMAI. El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx