TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: BELSY YOHANA PUENTES DUARTE Yopal, catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Expediente: 850013333-004-2024-00217-02 Medio de control: Ejecutivo Ejecutante: Instituto Financiero de Casanare - IFC Ejecutada: Disney Vanessa Martínez Pulido La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la ejecutante en contra la sentencia del 25 de septiembre de 2025, a través del cual el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal no siguió adelante con la ejecución2.
I. OBJETO DE LA CONTROVERSIA Y DECISIÓN A ADOPTAR La Sala conoce en segunda instancia de la acción ejecutiva que inició el IFC en contra de la particular con el fin de obtener la satisfacción del derecho de crédito incorporado en un pagaré; el juzgado de primera instancia no siguió adelante con la ejecución porque no se aportó copia escrita del contrato de mutuo que le dio origen, requisito ad solemnitatem para la existencia del negocio, decisión que controvierte la ejecutante por estimar que el título valor aportado como base del recaudo es autónomo, da cuenta de la existencia del contrato de muto que es consensual y contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo del ejecutado.
La Sala, previa precisión respecto del trámite correspondiente al proceso ejecutivo que se adelanta ante esta jurisdicción y sobre el régimen jurídico sustancial aplicable a los contratos del IFC, revocará en su totalidad la sentencia anticipada objeto de apelación y, en su lugar, dispondrá seguir adelante con la ejecución, por estimar que el pagaré aportado como base del recaudo da cuenta de la existencia y condiciones del contrato consensual al que sirve de garantía y es prueba de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible en los términos del numeral 3 del artículo 297 del CPACA.
II.
ANTECEDENTES 1 Previo cambio de ponente por no haber obtenido la ponencia inicial las mayorías necesarias para su aprobación. 2 Expediente digital primera instancia en el índice 31 SAMAI. 2 Expediente: 850013333-004-2024-00217-02 Ejecutivo contractual 1. La demanda ejecutiva El Instituto Financiero de Casanare IFC promovió demanda ejecutiva, ante la jurisdicción ordinaria, en contra de la señora Disney Vanessa Martínez Pulido con el fin de obtener el pago de $1.366.396 representados en el pagaré número 4122451, de los intereses corrientes causados durante el plazo y de los intereses moratorios hasta la fecha del pago efectivo.
Como sustento de hecho la ejecutante afirmó que entregó en mutuo la suma de $2.000.000 a la ejecutada, quien se obligó a pagarlos en un plazo de 24 meses, crédito que se garantizó con el pagaré número 4122451. El 5 de febrero de 2024, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal libró mandamiento de pago el cual se notificó debidamente a la demandada3. 2.
La sentencia apelada El 25 de septiembre de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal dictó la sentencia anticipada objeto del recurso (i) declaró probada la existencia de defectos formales del título por no cumplir los requisitos del artículo 297 del CPACA, (ii) ordenó no seguir adelante la ejecución, (iii) dispuso el levantamiento de las medidas cautelares, (iv) dispuso remitir copias de la actuación a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación y (v) se abstuvo de imponer condena en costas.
La decisión se motivó en que, tratándose de procesos ejecutivos contractuales, el título ejecutivo es generalmente complejo y para su conformación se requiere la acreditación del contrato, que en los términos de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 debe constar por escrito; únicamente existen tres (3) eventos en los cuales la jurisprudencia del Consejo de Estado permite reconocer prestaciones sin que medie contrato escrito, según la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, exp. 24.897.
El juzgado consideró que, en materia de contratos estatales, los títulos valores no se materializan como documentos principales y autónomos ni gozan del atributo de la negociabilidad porque el contrato que les da origen es intuito personae, por manera que solo pueden ser cedidos con autorización de la entidad contratante. La ausencia de las 3 Del trámite procesal relevante se destaca lo siguiente: Por auto de 28 de octubre de 2024 declaró la falta de competencia por jurisdicción, y remitió el asunto a los Juzgados Administrativos del Circuito de Yopal y fue repartido al Juzgado Cuarto, despacho que profirió Sentencia el 25 de septiembre de 2025 donde dispuso no seguir adelante con la ejecución. Decisión que fue objeto de recurso de reposición y en subsidio apelación por el ejecutante.
El 23 de octubre de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal rechazó por improcedente el recurso de reposición y concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación. 3 Expediente: 850013333-004-2024-00217-02 Ejecutivo contractual solemnidades que la ley prevé para la existencia del contrato estatal los hace inexistentes y el artículo 297 del CPACA dispone en forma expresa cuáles son los documentos que prestan mérito ejecutivo ante esta jurisdicción. El juez tiene el deber de verificar los requisitos formales y sustanciales del título al momento de proferir sentencia y en el caso objeto de decisión solamente se allegó un pagaré en blanco con carta de instrucciones y el estado del crédito según la parte ejecutante, sin embargo, no se allegó el contrato de mutuo con la solemnidad que lo revista y el solo título valor no da cuenta de la existencia del negocio, por ende, en ausencia de documentos que den cuenta de la voluntad de las partes y de la definición de los derechos y obligaciones derivados de estos, no existe título.
Por otra parte, sostuvo que el IFC ejerce actividades financieras sin autorización legal para ello, con lo cual pone en manos de particulares unos dineros públicos y no cumple con los principios y formas de los contratos estatales, por lo cual no puede beneficiarse de su propia incuria y debe remitirse copia a las autoridades para que investiguen las posibles irregularidades. 3.
El recurso de apelación En la oportunidad legal, el Instituto Financiero de Casanare IFC promovió recurso de reposición y, en subsidio, de apelación en contra de la sentencia de primera instancia; el primero fue rechazado por improcedente y el segundo se concedió ante esta Corporación; la inconformidad del recurrente se sustentó en que (i) todos los contratos que celebran las entidades estatales son contratos estatales, con independencia de su régimen jurídico y en este caso se formalizó un contrato de mutuo, (ii) el contrato de mutuo es consensual y se perfecciona con la tradición, esto es, con la entrega de la cosa fungible que sirve de objeto al contrato y en este caso aparece implícito en el pagaré que lo garantiza, (iii) se allegó el pagaré debidamente suscrito por la ejecutada en el cual consta una obligación clara, expresa y exigible a cargo del ejecutado y, (iv) puede ejecutarse en forma autónoma por tratarse de un título ejecutivo simple y no complejo.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Jurisdicción y competencia En los términos del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida (numeral 6) para conocer los litigios originados en contratos 4 Expediente: 850013333-004-2024-00217-02 Ejecutivo contractual celebrados por las entidades públicas con independencia de su régimen jurídico; como excepción a esta regla, el artículo 105 excluye del ámbito de esta jurisdicción las controversias -incluidos los procesos ejecutivos- que involucren a las entidades financieras en el giro ordinario de sus negocios.
En ese contexto, la aplicación o no del Estatuto General de Contratación Pública al correspondiente negocio no constituye un criterio de asignación o de exclusión del alcance de jurisdicción ni, tampoco, de la asignación o negación de la categoría de “contrato estatal”. Lo primero surge palmario de la lectura de los artículos 104 y 105 antes citados y en especial del numeral 2 de aquel cuando incluye las controversias relativas a contratos “cualquiera que sea su régimen”.
En cuanto a lo segundo, por mandato del artículo 32 de la Ley 80 de 19934, son contratos estatales todos los que celebran las entidades enlistadas en el artículo 2 del mismo cuerpo normativo5, criterio puramente orgánico que tampoco impacta la definición de la jurisdicción encargada de asumir el conocimiento de la controversia. En este caso concreto la Sala acata lo definido por la Corte Constitucional particularmente, en auto 1540 de 2025, y en los autos Nos. 1354 y 2014 de 2024 a través de los cuales asignó a esta jurisdicción el conocimiento de este proceso y casos análogos, por estimar que el IFC es una entidad estatal que, pese a ejercer actividad financiera, no es “entidad financiera” porque no fue constituida como alguna de las que el estatuto financiero denomina como tales ni está vigilada por la Superintendencia Financiera; en tal virtud, decide el asunto en segunda instancia, por corresponderle el conocimiento de la apelación de las providencias proferidas por los juzgados administrativos en los términos del artículo 153 del CPACA6. 2.
El régimen jurídico sustancial aplicable al contrato de mutuo suscrito por el Instituto Financiero de Casanare IFC 4 Ley 80 de 1993. “ARTÍCULO 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación”. 5 Ibidem, “ARTÍCULO 2.- De la Definición de Entidades, Servidores y Servicios Públicos.
Para los solos efectos de esta Ley: 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.”.
(se destaca). 6 CPACA, “ARTÍCULO 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.”. 5 Expediente: 850013333-004-2024-00217-02 Ejecutivo contractual Contrario a lo que decidió el juzgado a quo, la Sala precisa que los contratos celebrados por el IFC a través de los cuales ejerce actividad crediticia en competencia con el sector privado no están sujetos al Estatuto General de Contratación Pública – EGCP.
El artículo 93 de la Ley 489 de 19987 asignó un régimen privado a los actos de las empresas industriales y comerciales del Estado y sujetó al EGCP los contratos a través de los cuales ejercen su objeto; por su parte, el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 confirmó la aplicación del EGCP a estas entidades, salvo cuando desarrollan actividad comercial en competencia con el sector privado.
Según se verifica en la más reciente versión de sus estatutos8, El Instituto Financiero de Casanare IFC es una “empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado”, cuyo objeto incluye la prestación de servicios de financiación y de otorgamiento de crédito, en competencia con las entidades del sector financiero, a través de las siguientes funciones: “a) Conceder préstamos a interés y con garantía para los proyectos previstos en su objeto, de acuerdo con las reglamentaciones establecidas por la Junta Directiva y el manual de crédito de la entidad, en los siguientes términos: Proveer de recursos a los contratistas del sector público, mediante el endoso de las actas de obras ejecutadas o facturas de servicios prestados (Factoring).
Realizar operaciones de crédito a los clientes con destine a programas de desarrollo agropecuario y proyectos de inversión que tenga por objeto el desarrollo de las actividades definidas dentro de los sectores: agropecuario, empresarial, turismo, al igual que los proyectos contemplados en el plan de Desarrollo del Departamento. Proveer de recursos a través de libranza a servidores públicos en el Departamento de Casanare de conformidad a la Ley, el reglamento, políticas y los manuales del IFC, para libre destinación. b) Celebrar con establecimientos de crédito vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia o con Institutos de Desarrollo Regional, préstamos a corto plazo con el fin de atender necesidades transitorias de liquidez dentro de los parámetros establecidos por las normas legales vigentes. c) Prestar diversos servicios de asesoría y cooperación técnica, administrativa y financiera a las entidades territoriales del departamento y sus entes descentralizados, para el cumplimiento de su objeto. d) Realizar operaciones financieras y de crédito con entidades de derecho público del territorio departamental promotoras de diferentes obras públicas, condicionando previa o simultáneamente las garantías suficientes a favor del Instituto.
(…). 7 Ley 489 de 1998, “ARTÍCULO 93.- Régimen de los actos y contratos. Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetaran a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetaran a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales.”. 8https://www.ifc.gov.co/portafolio-de-servicios/politicas-institucionales-lineamientos-y-manuales/estatutos-ifc-acuerdo-009-de-2022 6 Expediente: 850013333-004-2024-00217-02 Ejecutivo contractual n) Recibir y administrar dineros que provengan de Entidades Públicas, a cualquier título, en cumplimiento del objeto social.
(…). q) Realizar operaciones de manejo de la deuda pública en los términos establecidos por la Ley. (…). w) Realizar o financiar estudios, obras y proyectos como Instituto o en asociación con otras Entidades de carácter público o privado, que promuevan el desarrollo del Departamento, así como participar en procesos de contratación que sean considerados de importancia estratégica.”.
En ese ámbito de desarrollo de su objeto social, es innegable que el IFC desarrolla actividades comerciales de otorgamiento de crédito a cambio de una remuneración, actividad que ejerce en competencia con el sector privado de la economía, aspecto que aparece confirmado en el artículo 32 de sus estatutos9. Por consiguiente, a los contratos de mutuo que suscriba en ejecución de esa actividad financiera no son aplicables las disposiciones del EGCP y, en especial, la formalidad prevista en los artículos 39 y 41 que imponen la solemnidad del escrito; por el contrario, en los términos del artículo 2222 del Código Civil, el contrato de mutuo es consensual y se perfecciona con la “tradición”, esto es, con la entrega del bien fungible objeto del negocio9, conclusión que deja sin respaldo la sentencia de primera instancia relacionada con la inexistencia del contrato que dio lugar a la ejecución10. 3.
El título ejecutivo objeto del recaudo y las reglas especiales aplicables a la ejecución en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Esta jurisdicción especializada tiene asignado el conocimiento de los procesos de ejecución de las sentencias que profiera (incluidas las decisiones en firme respecto de conciliaciones y demás mecanismos alternativos de solución de controversias) y de aquellos derivados de los contratos estatales.
El artículo 297 del CPACA lo prevé de la siguiente manera: “ARTÍCULO 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 9 “ARTICULO 32.- REGIMEN DE CONTRATACION: El Instituto Financiero de Casanare tendrá como régimen de contratación el derecho privado, los presentes estatutos, el manual de contratación y los reglamentos internes de la Entidad; lo anterior por encontrarse en competencia con el sector privado y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007.” 7 Expediente: 850013333-004-2024-00217-02 Ejecutivo contractual 2.
Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
(se destaca). De conformidad con el numeral 3 citado es posible conformar un título ejecutivo a través de varios documentos contractuales que, analizados en su conjunto, den cuenta de una obligación clara, expresa y exigible, lo que la jurisprudencia ha catalogado como títulos ejecutivos complejos; sin embargo, ello no desdice de la posibilidad que existan títulos ejecutivos contractuales simples, como ocurre, por ejemplo, con el acta de liquidación unilateral o bilateral del negocio; el aparte de la norma que se resalta confirma que todo acto proferido con ocasión del contrato que reúna los mencionados elementos puede servir de base a la ejecución. El IFC presentó como título un pagaré, que hace parte de los “títulos valores” que enlista el título III del Código de Comercio y que corresponden a bienes mercantiles negociables consistentes en documentos “necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora”10, pueden ser objeto del ejercicio de la acción cambiaria prevista en el artículo 780 ibidem -que se tramita por la vía ejecutiva- susceptible de ser ejercida, con las particularidades que la ley le asigna, por cualquier tenedor11 y contra cualquiera de los obligados por vía directa o de regreso12.
En tratándose de estos, cada suscriptor se obliga en forma autónoma13, pueden ser transferidos14 y su emisión o transferencia no implica la extinción de la relación que los determina15. De este modo, son autónomos respecto del negocio jurídico que les sirve de causa y, en tal virtud, pueden ser ejecutados aún en ausencia de prueba del negocio que les dio origen y por el legítimo tenedor, aunque sea ajeno a este.
En ese orden, todo título valor constituye título ejecutivo porque permite el cobro del derecho incorporado en este. Sin embargo, no debe perderse de vista que la ley procesal 10 Código de Comercio, artículo 619. 11 Ibidem, artículo 782. 12 Ibidem, artículo 781. 13 Ibidem, artículo 627. 14 Ibidem, artículo 628. 15 Ibidem, artículo 643. 8 Expediente: 850013333-004-2024-00217-02 Ejecutivo contractual no le asigna a esta jurisdicción la competencia para conocer de procesos ejecutivos en los que se pretenda ejercer la acción cambiaria derivada de un título valor y que, en efecto, la ejercida por la ejecutante no corresponde a una acción cambiaria, sino a la ejecutiva contractual de la cual solo son titulares los extremos de la relación negocial, de cara a las particulares condiciones del negocio celebrado entre ellas; de este modo, corresponde analizar en cada caso concreto la existencia de la relación contractual con el fin de establecer si las partes concernidas en el correspondiente contrato coinciden con las que concurren a la ejecución sin que resulten aplicables al caso las reglas especiales de procedimiento que para la acción cambiaria establece el Código de Comercio. 4.
El caso concreto En el pagaré número 412245116 la ejecutada Disney Vanessa Martínez Pulido se obligó a pagar la suma de $2.000.000 al Instituto Financiero de Casanare, cantidad que en el mismo documento reconoció haber recibido del Instituto a entera satisfacción a título de mutuo con intereses, quien se obligó a pagarlos en un plazo de 24 meses.
En ese contexto, el título, además de incorporar el derecho de crédito cuya satisfacción se pretende, da cuenta inequívoca de la celebración del negocio, de sus condiciones particulares y del hecho de ser las partes del contrato de mutuo quienes acuden como extremos de la ejecución. En esas condiciones, no existe razón jurídica válida para denegar la posibilidad de ejecutarlo ni la continuidad de la ejecución, por lo cual será revocada la decisión apelada, por encontrarse infundados los supuestos defectos del título aducidos por el fallador de primera instancia; en consecuencia, el juzgado deberá continuar el trámite del proceso en estricta aplicación del artículo 440 del CGP.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. REVOCAR la sentencia anticipada proferida el 25 de septiembre de 2025, a través de la cual el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal no siguió adelante con la ejecución. 16 Archivo 2, expediente digital primera instancia en el índice 3 SAMAI. 9 Expediente: 850013333-004-2024-00217-02 Ejecutivo contractual Segundo. En firme esta providencia, por Secretaría remítase en forma inmediata el expediente al juzgado de origen para que continúe el trámite del proceso, previas las constancias en el sistema de gestión judicial SAMAI.
(Aprobado en Sala de la fecha, acta 57)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE BELSY YOHANA PUENTES DUARTE Magistrada AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada (Salvamento de Voto) LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado