TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: BELSY YOHANA PUENTES DUARTE Yopal, cuatro (4) de mayo de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD ELECTORAL RADICADO No.: 85001 23 33 000 2025 00169 00 DEMANDANTE: JUAN PABLO BETANCOURT BARRERA DEMANDADOS: MUNICIPIO Y CONCEJO MUNICIPAL DE SAN LUIS DE PALENQUE Y FRAINY FRANCELA ALARCÓN MILLÁN Procede el Tribunal a proferir sentencia anticipada de única instancia dentro del asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad electoral el señor Juan Pablo Betancourt Barrera instauró demanda1 contra el Municipio y el Concejo Municipal de San Luis de Palenque y la señora Frainy Francela Alarcón Millán, en la cual formuló las siguientes: 1.1. Pretensiones “ÚNICA: Se declare que es nula la Resolución No. 022 del 28-noviembre-2025 proferida por la Mesa Directiva del Concejo Municipal de San Luis de Palenque”. 1.2.
Hechos: i) Por medio del Acuerdo 13 del 14 de diciembre de 2021, el Concejo Municipal de San Luis de Palenque estableció su reglamento interno, en el cual definió los parámetros para la selección del secretario (a) de esa corporación. ii) El 10 de noviembre de 2025, la plenaria autorizó a la mesa directiva para reglamentar el procedimiento de selección de ese cargo, facultad que se 1 Archivo “1ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 3”, índice 3 SAMAI.
Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 2 ejerció a través de la Resolución 016 del 11 de noviembre de 2025, expedida para el periodo 2026, en la cual, entre otros aspectos, se definió el cronograma del proceso. iii) Por medio de la Resolución 017 del 21 de noviembre de 2025, la misma Mesa Directiva ordenó la publicación de las calificaciones provisionales de hojas de vida y experiencia, teniendo como únicas concursantes a las ciudadanas Denny Marbel Durán Rodríguez y Frainy Francela Alarcón Millán. Los resultados definitivos de esa prueba se publicaron mediante la Resolución 018 del 24 de noviembre de ese mismo año. iv) A través de la Resolución 019 del 25 de noviembre de 2025 se publicaron las calificaciones provisionales de la prueba de competencias laborales; y las calificaciones definitivas se comunicaron en la Resolución Nro. 020 del 26 de noviembre de 2025. v) El 28 de noviembre de 2025 se expidió la Resolución 021 que ordenó la publicación de las calificaciones definitivas de la prueba de entrevista sobre competencias comportamentales y, finalmente, por medio de la Resolución 022 del 28 de noviembre de 2025, se realizó el nombramiento de Frainy Francela Alarcón Millán como secretaria del Concejo Municipal para el año 2026, quien tomó posesión en esa misma fecha. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación: Para fundamentar la pretensión de la demanda afirma la parte actora que en el numeral 1 del artículo 13 del Acuerdo 013 del 14 de noviembre de 2021, se definió la estructura orgánica del Concejo Municipal de San Luis de Palenque e indicó que tendría una plenaria, conformada por la totalidad de sus miembros, con facultades para la elección de la mesa directiva, como órgano de gobierno y dirección, y del secretario general, las comisiones permanentes y demás cargos que determine la ley.
Concretó su reparo de legalidad en contra de la Resolución 022 del 28 de noviembre de 2025 en el cargo de falta de competencia, bajo la consideración de que ese acto administrativo de nombramiento lo expidió la mesa directiva del Concejo Municipal cuando era una atribución exclusiva de la plenaria, previa presentación de la lista de elegibles conformada para el efecto.
Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 3 Para fundamentar su argumentación, citó la sentencia proferida por este Tribunal el 23 de julio de 2021 dentro del expediente 85001 33 33 002 2020 00033 01.
2. TRÁMITE PROCESAL 2.1. La admisión de la demanda y su contestación La demanda se admitió en providencia del 20 de enero de 20262 ordenándose la notificación de las accionadas y del Ministerio Público, diligencias que se surtieron los días 21 y 22 del mismo mes y año3. Dentro del término concedido para el efecto los accionados se opusieron a las pretensiones de la demanda así: 2.1.1.
El Municipio de San Luis de Palenque4 Manifestó que carece de competencia funcional para pronunciarse sobre la legalidad del acto demandado, por cuanto fue expedido exclusivamente por la Mesa Directiva del Concejo Municipal en ejercicio de su autonomía constitucional y legal. Sin embargo, enmarcó sus argumentos de defensa en: (i) la “Autonomía constitucional y legal del Concejo Municipal”, (ii) “Inexistencia de Intervención del Municipio de San Luis de Palenque”, (iii) “Validez de la actuación de la Mesa Directiva y aceptación tácita de la plenaria”, (iv) “La modificación del reglamento interno no vulnera derechos fundamentales” y (v) “Inexistencia de violación por falta de competencia.”. 2.1.2.
Frainy Francela Alarcón Millán5: Señaló que la reglamentación mencionada en el hecho primero de la demanda, esto es, el contenido en el Acuerdo 13 del 14 de diciembre de 2021, “sufrió una derogatoria de rango constitucional en el entendido de que lo allí regulado es para un concurso de méritos y según el parágrafo transitorio de la ley 2200 de 2022 estas normas de concurso de méritos no aplican para los concejos de sexta categoría.”.
Propuso las excepciones de: i) “INEXISTENCIA DE CAUSAL DE ANULACIÓN DE LA RESOLUCIÓN DEMANDADA”, en el entendido que el acto administrativo demandado fue suscrito por el órgano habilitado para ello conforme al artículo 83 de la Ley 2 Índice 20 SAMAI. 3 Índices 26, 27 y 34 SAMAI. 4 Índice 47 SAMAI. 5 Índice 49 SAMAI. Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD.
No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 4 136 de 1994, es decir, la mesa directiva y el secretario de la Corporación, por tratarse de una decisión que no requería Acuerdo Municipal. ii) “PRESUNSIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO”, debido a que el acto demandado se considera válido y el demandante no explicó con claridad el concepto de violación ni aporta pruebas que respalden sus argumentos. 2.1.3.
El Concejo Municipal de San Luis de Palenque6: En relación con los hechos de la demanda expresó que: (i) a partir de la expedición de la Ley 2200 de 2022, el Acuerdo 13 del 14 de noviembre de 2021 sufrió una modificación o derogatoria respecto al concurso para la elección del secretario general; (ii) el artículo 153 de la Ley 2200 de 2022, expresamente dispuso que “Para el caso de la elección de los secretarios de los concejos municipales de entidades territoriales de categorías 4a, 5a y 6a y con el fin de preservar sus finanzas territoriales, no se aplicará lo dispuesto en el presente parágrafo transitorio”, de tal manera que el Concejo Municipal de San Luis de Palenque al pertenecer a un municipio de sexta categoría no estaba obligado a seguir el procedimiento previsto en la Ley 1904 de 2018;
(iii) según el Acta 125 del 11 de noviembre de 2025, en sesión plenaria del Concejo Municipal se creó una comisión accidental que confirió facultades a la mesa directiva para reglamentar las etapas de selección y elección del cargo de secretario general de la Corporación; (iv) la norma que se aduce infringida no es superior a la ley y mientras no desconozca los principios previstos en el artículo 126 de la Constitución el concejo era autónomo para determinar la forma de selección del servidor; y (iv) la mesa directiva era la facultada para adelantar el proceso y firmar la resolución de nombramiento.
Formuló las excepciones que denominó “ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO POR EL ÓRGANO COMPETENTE” y “PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS”. 2.2. La medida cautelar Con la demanda se solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 022 del 28 de noviembre del 2025, proferida por la mesa directiva del Concejo 6 Índice 50 SAMAI.
Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 5 Municipal de San Luis de Palenque, la que fue negada a través de proveído del 10 de febrero de 20267. 2.3. Fijación del litigio y pruebas En providencia del 6 de marzo de 20268, se dispuso emitir sentencia anticipada, en consecuencia, se fijó el litigio y resolvió tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y su contestación. 2.4.
Alegatos de conclusión En esa misma decisión se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y para que el señor representante del Ministerio Público emitiera su concepto final. Dentro del término correspondiente se efectuaron los siguientes pronunciamientos: 2.4.1. El Concejo Municipal de San Luis de Palenque alegó insistiendo en la postura jurídica expuesta en la contestación de la demanda9. 2.4.2.
El Municipio de San Luis de Palenque recalcó los argumentos de la contestación de la demanda y precisó que el acto fue expedido por el mismo Concejo Municipal previa autorización a la mesa directiva10. 2.4.3. La demandada Frainy Francela Alarcón Millán en su escrito final reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda, en esencia sobre la competencia de la mesa directiva por la delegación que se hizo en plenaria para la expedición del acto demandado11. 2.4.4.
El Ministerio Público en su concepto consideró que debía accederse a las pretensiones de la demanda, por cuanto la norma que se invoca como vulnerada del Acuerdo 013 de 2021 constituye un desarrollo de la Ley 136 de 1994, conforme a la cual la competencia del concejo municipal para realizar la elección del secretario de esa Corporación es exclusivamente de la plenaria, sin que pueda ser objeto de delegación, de manera que la mesa directiva carecía de competencia para expedir el acto administrativo demandado12. 7 Índice 43 SAMAI. 8 Índice 55 SAMAI. 9 Índice 59 SAMAI. 10 Índice 61 SAMAI. 11 Índice 62 SAMAI. 12 Índice 60 SAMAI.
Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 6 II. CONSIDERACIONES
1. CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, al advertirse que el trámite procesal se adelantó en debida forma y que no se advierten causales de nulidad que invaliden lo actuado, se proceder a dictar sentencia, pues no existen aspectos que deban sanearse. 2. COMPETENCIA Teniendo en consideración lo preceptuado por el literal b) del numeral 6 del artículo 151 del CPACA este Tribunal es competente para conocer en única instancia de la demanda de la referencia, en tanto, revisada la página del DANE se encuentra que el Municipio de San Luis de Palenque no es capital de departamento13 y cuenta con menos de setenta mil (70.000) habitantes14.
Igualmente, conforme al factor territorial también está radicada la competencia en esta Corporación, en los términos del numeral 1 del artículo 156 ibidem, porque el acto demandado, esto es, la Resolución 022 del 28 de noviembre de 2025 se expidió en ese mismo municipio del Departamento de Casanare.
3. PRESUPUESTOS PROCESALES Y CADUCIDAD En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio se encuentra debidamente demostrada, pues el demandante al momento de presentar la demanda se identificó con su cédula de ciudadanía, tal como ocurrió con la funcionaria nombrada. Por su parte, el Municipio de San Luis de Palenque es una entidad estatal del orden territorial cuya existencia no requiere de prueba por ser persona jurídica de derecho público que actúa debidamente representada; y el Concejo de ese Municipio en tanto es la autoridad que profirió los actos demandados “tiene la capacidad para comparecer al proceso por autorización expresa de la ley, así no tenga personería jurídica”15, al tratarse la presente del medio de control de nulidad electoral. 13https://geoportal.dane.gov.co/geovisores/territorio/consulta-divipola-division-politico-administrativa-de-colombia/ 14 https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/demografia-y-poblacion/proyecciones-de-poblacion 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 14 de enero de 2021, expediente nro. 18001-23-33-000-2020-00406-01.
Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 7 El literal a) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA en relación con la oportunidad para presentar la demanda señala que “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días.
Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1° del artículo 65 de este Código.” Como la Resolución 022 mediante la cual se protocolizó el nombramiento de la secretaria general del Concejo Municipal de San Luis de Palenque para el año 2026, se expidió el 28 de noviembre de 2025 y la demanda se radicó el 29 de noviembre de 2025, es decir, al día siguiente, es claro que no ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.
4. PROBLEMA JURÍDICO Verificado el expediente se observa que el problema jurídico a resolver, tal como quedó establecido en el proveído del 6 de marzo de 2026, se refiere a determinar si ¿La Mesa Directiva del Concejo Municipal de San Luis de Palenque carecía de competencia para expedir la Resolución No. 022 del 28 de noviembre de 2025, al asumir la elección y el nombramiento de la Secretaria del Concejo para el año 2026, función que según el artículo 13 del Acuerdo 013 de 2021 está atribuida a la Plenaria de la Corporación, configurándose así el vicio de falta de competencia alegado por el demandante?
5. TESIS DE LA SALA La Sala sostiene que se configuró la causal de nulidad de falta de competencia en la expedición del acto administrativo enjuiciado, esto es, la Resolución 022 del 28 de noviembre de 2025, mediante la cual se declaró la elección de la señora Frainy Francela Alarcón Millán como Secretaria del Concejo Municipal de San Luis de Palenque para el año 2026, por haber sido expedida por la mesa directiva de esa Corporación, cuando el reglamento interno adoptado asignó esa competencia a la plenaria.
Con el fin de desarrollar la tesis expuesta y despejar el interrogante planteado como problema jurídico, para mayor ilustración, la Sala estima indispensable referirse previamente a: i) el medio de control de nulidad electoral, ii) la elección de los Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 8 secretarios de los concejos municipales; iii) los hechos probados y iv) la solución del caso concreto.
6. MARCO JURÍDICO 6.1. De la nulidad electoral El medio de control de nulidad electoral es una acción constitucional y pública, a través de la cual se someten a control judicial los actos de elección por voto popular o nombramiento, regulada de manera especial en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos: “Artículo 139.
Nulidad electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.
En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección. En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998.” La regulación especial de este medio de control se encuentra en los artículos 275 y siguientes del CPACA.
El primero de ellos consagran algunas causales especiales por medio de la cuales se puede solicitar la nulidad de los actos administrativos electorales, sin perjuicio de que se puedan invocar cualquiera de los supuestos generales de anulabilidad descritos en el artículo 137 ibidem, esto es, la infracción de las normas en que debe fundarse, la falta de competencia, la falsa motivación, el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, desviación de poder o haber sido proferidos en forma irregular. 6.2.
La elección del secretario general del concejo municipal De conformidad con el artículo 312 de la Constitución Política, cuyo contenido fue replicado en el artículo 21 de la Ley 136 de 1994, los municipios deben contar con una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años, denominada Concejo Municipal, integrado mínimo por 7 miembros y máximo por 21, según lo determine la Ley, de acuerdo con la población respectiva.
Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 9 A su turno, el numeral 8 del artículo 313 de la Carta establece dentro de las funciones de los concejos municipales, elegir personero para el período que fije la ley “y los demás funcionarios que esta determine”. Dentro de tales funcionarios están los secretarios de la corporación, cuya elección se encuentra establecida en los artículos 35 y 37 de la Ley 136 del 2 de junio de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
El artículo 37 de la mencionada ley 136 de 1994 reguló el proceso de elección del secretario general del concejo, estableciendo que tendrá un período de un año reelegible y su primera elección se realizará en el primer período legal respectivo y deberá acreditar, dependiendo la categoría cierta formación académica y/o de experiencia, según corresponda16.
No obstante, no definió un procedimiento para llevar a cabo esa elección, razón por la cual se reconoció cierto grado de autonomía para realizar ese proceso. Posteriormente, a través del artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2015, se modificó el inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución Política, en el sentido de definir que: “Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección.”, lo que significa que de ahí en adelante los concejos municipales y demás corporaciones públicas están forzados a seguir en los procesos de designación de sus cargos dicho mandato.
Luego se expidió la Ley 1904 de 2018, mediante la cual se establecieron las reglas de la convocatoria para la designación del Contralor General de la República por el Congreso en pleno. Dicha ley, en desarrollo del inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución Política, dispuso que el procedimiento de elección debe ser público y adelantarse en ocho (8) etapas, a saber: convocatoria, inscripción, conformación de la lista de inscritos, aplicación de pruebas, definición de criterios de selección, entrevista, conformación de la lista definitiva de aspirantes y elección. Sin embargo, el parágrafo transitorio del artículo 12 de esa ley de forma expresa hizo extensivos sus mandatos a la elección de servidores públicos a cargo de las corporaciones públicas, por analogía, mientras el Congreso 16 Artículo 37.- Secretario.
El Concejo Municipal elegirá un secretario para un período de un año, reelegible a criterio de la corporación y su primera elección se realizará en el primer período legal respectivo. En los municipios de las categorías especial deberán acreditar título profesional. En la categoría primera deberán haber terminado estudios universitarios o tener título de nivel tecnológico.
En las demás categorías deberán acreditar título de bachiller o acreditar experiencia administrativa mínima de dos años. En casos de falta absoluta habrá nueva elección para el resto del período y las ausencias temporales las reglamentará el Concejo. Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 10 expedía la regulación especial para ellas, salvo “el caso de la elección de los secretarios de los concejos municipales de entidades territoriales de categorías 4a, 5a y 6ª”, con el fin de preservar sus finanzas17.
En tal contexto, la elección de un servidor público a cargo de las corporaciones públicas, que incluye al secretario general de los concejos municipales (excepto los de municipios de categorías 4a, 5a y 6a), estará precedida de una convocatoria pública, la cual deberá cumplir con los requisitos y procedimientos establecidos en dicha ley, de manera que se garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección. En este sentido, la Sección Quinta del Consejo de Estado en providencia del 5 de diciembre de 2024, explicó: “99.
Esta Judicatura destaca que la aplicabilidad que ordena el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018, a procesos eleccionarios como el del secretario general de las asambleas departamentales, al no ser directa sino por analogía, llevó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 11 de diciembre de 2018, a reconocer la problemática que ello implicaba en los demás procesos de selección por las vicisitudes propias de cada trámite administrativo electoral. 100.
En virtud de ello, determinó lo siguiente: D. La aplicación de la Ley 1904 de 2018 por analogía, a la elección de los secretarios de los Concejos Municipales (…) Ahora bien, en la elección de los secretarios de los Concejos Municipales se debe aplicar, de manera analógica, la Ley 1904 de 2018, de modo que en las disposiciones referentes al procedimiento de selección en las cuales se menciona al Congreso de la República, se debe entender que se alude al Concejo Municipal, y en donde se habla de la Mesa Directiva del Congreso se debe hacer la equivalencia con la Mesa Directiva del Concejo Municipal.
En otras palabras, en la aplicación de la Ley 1904 de 2018 por analogía, en el caso analizado, se deben aplicar las disposiciones de dicha ley que resultan pertinentes a la elección del secretario del Concejo Municipal. En este orden de ideas, la Sala considera necesario anotar que en la aplicación analógica de la Ley 1904 de 2018, los Concejos Municipales deben tener en cuenta la categoría y la complejidad de los municipios, para efectuar la elección del Secretario de la corporación, de forma que, con observancia de los plazos fijados por dicha ley, adapten el procedimiento establecido en la misma, a las condiciones sociales y 17 PARÁGRAFO TRANSITORIO.
Parágrafo modificado por el artículo 153 de la Ley 2200 de 2022. El nuevo texto es el siguiente: - Mientras el Congreso de la República regula las demás elecciones de servidores públicos atribuidas a las corporaciones públicas conforme lo establecido en el inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución Política, la presente ley se aplicará por analogía. Para el caso de la elección de los secretarios de los concejos municipales de entidades territoriales de categorías 4a, 5a y 6a y con el fin de preservar sus finanzas territoriales, no se aplicará lo dispuesto en el presente parágrafo transitorio.
Con la expedición de la Ley 1955 de 2019 se derogó el artículo 12 de la Ley 1904 de 2018, pero fue declarada inexequible en sentencia C – 133 de 2021. Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 11 económicas del municipio, con la finalidad de que su aplicación sea eficaz, ágil y oportuna (…)”18. Ahora, el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018 fue modificado a través del artículo 153 de la Ley 2200 del 8 de febrero de 2022, manteniendo la exclusión de la Ley 1904 en relación con la elección de los secretarios de los concejos municipales de los municipios de 4ª, 5ª, y 6ª categoría, así: “PARÁGRAFO TRANSITORIO.
Mientras el Congreso de la República regula las demás elecciones de servidores públicos atribuidas a las corporaciones públicas conforme lo establecido en el inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución Política, la presente ley se aplicará por analogía. Para el caso de la elección de los secretarios de los concejos municipales de entidades territoriales de categorías 4a, 5a y 6a y con el fin de preservar sus finanzas territoriales, no se aplicará lo dispuesto en el presente parágrafo transitorio.” (Subrayas fuera del texto original) En síntesis, de acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial, se concluye que en los municipios con categoría 1ª, 2ª y 3ª se deben respetar las reglas de la Ley 1904 de 2018 para la elección de un servidor público a cargo de dichas corporaciones públicas; y los únicos concejos municipales que se encuentran exceptuados de aplicar, por analogía, la mencionada ley para la elección del secretario general son los de municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría, por el criterio de preservación de las finanzas que prevé el legislador. 7.
HECHOS PROBADOS Del material probatorio que reposa en el expediente digital, se establece que los siguientes hechos jurídicamente relevantes se encuentran debidamente acreditados: i) El Concejo Municipal de San Luis de Palenque expidió el Acuerdo 0013 del 14 de diciembre de 2021, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO No. 010 DE 2017 REGLAMENTO INTERNO DEL CONCEJO DEL MUNICIPIO DE SAN LUIS DE PALENQUE.”.
En este acto, se definió la estructura orgánica interna de la corporación así19: “CAPÍTULO I Organización Interna del Concejo Municipal Artículo 13. Estructura orgánica interna. En ejercicio de sus funciones normativas y de control político, el Concejo Municipal de San Luis de 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de diciembre de 2024, expedientes nro. 68001-23-33-000-2024-00272-02 (Ppal.) 68001-23-33-000-2024-00167-00(Acumulado).
Consejera Ponente: Gloria María Gómez Montoya. 19 Folios 1 a 117 del archivo “2ED_002ANEXOS(.pdf) NroActua 3” del índice 3 SAMAI. Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 12 Palenque, con sujeción a las disposiciones legales vigentes, determina la siguiente estructura orgánica: 1. Plenaria. Conformada por la totalidad de los concejales de la Corporación, facultada para la elección del órgano de dirección y de gobierno denominado Mesa Directiva, así como al secretario general, a los integrantes de las Comisiones permanentes y los demás cargos que determine la ley. 2.
Mesa Directiva. Es el órgano de dirección y de gobierno del Concejo. Integrada por un (01) presidente y dos (02) vicepresidentes, que se eligen de forma separada, para un período comprendido entre el primero (01) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre de cada año, sin la posibilidad de ser reelegidos en dos periodos consecutivos.
Las minorías tendrán participación en la primera vicepresidencia del Concejo, a través del partido o movimiento político mayoritario entre las minorías.” (Subrayas de la Sala) Respecto al procedimiento, estableció: “CAPÍTULO II DEL SECRETARIO GENERAL Artículo 31: Elección de secretario general de la Corporación. El secretario general del Concejo será elegido mediante concurso de méritos, por un período de un (01) año que culmina el 31 de diciembre del respectivo año. El candidato deberá acreditar título de bachiller o acreditar experiencia administrativa mínima de dos años.
El Concejo Municipal debe realizar el respectivo concurso de méritos para elegir al secretario (a) del Concejo de conformidad con la lo establecido en el artículo 6 de la ley 1904 de 2018 para un periodo de un año agotando el procedimiento establecido para elección de Contralor y que por analogía se debe aplicar para los cargos de elección de las demás corporaciones públicas como el concejo municipal, por tanto deberá agotar las siguientes etapas: Artículo 32: etapas del proceso de selección del secretario (a). 1.
La convocatoria. 2. La inscripción. 3. Lista de elegidos. 4. Pruebas. 5. Criterios de selección. 6. Entrevista. 7. La conformación de la lista de seleccionados, 8. Elección.” ii) Según el Acta 125 del 11 de noviembre de 2025 (sesión ordinaria) del Concejo Municipal de San Luis de Palenque, en la etapa de proposiciones y varios de esa sesión se aprobó aquella relacionada con la creación de una comisión accidental para adelantar el proceso de selección y elección de la secretaria de la corporación. La misma transcurrió de la siguiente forma: Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD.
No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 13 iii) En ejercicio de esa autorización, la mesa directiva del Concejo Municipal de San Luis de Palenque profirió las siguientes Resoluciones: (i) 016 del 11 de noviembre de 2025, “Mediante la cual se invita a las personas interesadas en presentar una hoja de vida y postularse como candidatos con el fin de proveer el cargo de secretario general para la vigencia 2026, en el Concejo Municipal de San Luis de Palenque Casanare.”20;
(ii) 017 del 21 de noviembre de 2025, “POR MEDIO DE LA CUAL SE PUBLICAN LOS RESULTADOS DE LAS CALIFICACINES OBTENIDAS POR LOS ASPIRANTES CONFORME A LOS REQUISITOS DE ESTUDIO Y EXPERIENCIA DENTRO DE LA CONVOCATORIA PÚBLICA SEGÚN RESOLUCIÓN NO. 016 DE 2025 PARA PROVEER EL CARGO DE 20 Folios 118 a 128 del archivo “2ED_002ANEXOS(.pdf) NroActua 3” del índice 3 SAMAI.
Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 14 SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO MUNICIPAL, PARA EL PERIODO LEGAL 2026 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” 21; (iii) 018 del 24 de noviembre de 2025, “POR MEDIO DEL CUAL SE PUBLICAN LOS RESULTADOS DEFINITIVOS DE LAS CALIFICACIONES OBTENIDAS POR LOS ASPIRANTES CONFORME A LOS REQUISITOS DEL ESTUDIO DE EXPERIENCIA DENTRO DE LA CONVOCATORIA PÚBLICA SEGÚN RESOLUCIÓN NO. 016 DE 2025 PARA PROVEER EL CARGO DE SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA EL PERIODO LEGAL 2026 Y SE DICTAN OTRADISPOSICIONES” ”22;
(iv) 019 del 25 de noviembre 2025, “POR MEDIO DE LA CUAL SE PUBLICAN LOS RESULTADOS DE LAS PRUEBAS DE COMPETENCIAS LABORALES DE LA CONVOCATORIA PÚBLICA SEGÚN RESOLUCIÓN NO. 016 DE 2025 PARA PROVEER EL CARGO DE SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA EL PERIODO LEGAL 2026 Y SE DICTAN OTRASDISPOSICIONES” 23; (v) 020 del 26 de noviembre de 2025, “POR MEDIO DE LA CUAL SE PUBLICAN LOS RESULTADOS DEFINITIVOS DE LAS PRUEBAS DE COMPETENCIAS LABORALES DE LA CONVOCATORIA PÚBLICA SEGÚN RESOLUCIÓN NO. 016 DE 2025 PARA PROVEER EL CARGO DE SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA EL PERIODO LEGAL 2026 Y SE DICTAN OTRASDISPOSICIONES” 24, (vi) 021 del 28 de noviembre de 2025, “POR MEDIO DE LA CUAL SE PUBLICAN LOS RESULTADOS DE LAS PRUEBAS MEDIANTE ENTREVISTA SOBRE COMPETENCIAS COMPORTAMENTALES DE LA CONVOCATORIA PÚBLICA SEGÚN RESOLUCIÓN NO. 016 DE 2025 PARA PROVEER EL CARGO DE SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA EL PERIODO LEGAL 2026 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”25; y, 21 Folios 129 a 130 ibidem. 22 Folios 131 a 132 ibidem. 23 Folios 133 a 135 ibidem. 24 Folios 136 a 138 ibidem. 25 Folios 139 a 141 ibidem.
Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 15 (vii) 022 del 28 de noviembre de 2025, “POR MEDIO DE LA CUAL SE PROTOCOLIZA LA ELECCIÓN Y SE REALIZA EL NOMBRAMIENTO DE LA SECRETARIA GENERAL DEL CONSEJO MUNICIPAL PARA LA VIGENCIA 2026”26. La parte resolutiva de este último acto administrativo es del siguiente tenor: 26 Folios 142 a 145 ibidem.
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8. RESOLUCIÓN DEL CARGO DE NULIDAD DE FALTA DE COMPETENCIA El accionante afirmó en su escrito de demanda que la mesa directiva del Concejo Municipal de San Luis de Palenque no se encontraba facultada para protocolizar la elección de la secretaria general, pues a su juicio, no existe norma alguna que le confiera facultad para ello y, por el contrario, el artículo 13 del Acuerdo 013 del 14 de diciembre de 2021, que contiene el reglamento de la Corporación, asigna esa atribución de manera expresa y exclusiva a la plenaria.
Para resolver el cargo recuerda la Sala que el juicio de validez de los actos de contenido electoral, como es el caso del que ahora se analiza puede ser adelantado con fundamento en las causales genéricas de nulidad establecidas en el artículo 137 del CPACA, o en aquellas especiales previstas en el artículo 275 ibidem. Ahora, la validez del acto administrativo depende, entre otras razones, de que sea expedido por el funcionario o la autoridad pública habilitada por el ordenamiento jurídico para ello, es decir que tal función se encuentre dentro de la órbita de sus atribuciones asignadas por la Constitución, la ley o el reglamento.
Así lo ha precisado la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencia del 24 de agosto de 2018, proferida dentro del expediente 11001-03-24-000-2008-00388-00 Acumulado 11001-03-24-000 2008-00173-00, en la que se afirmó sobre la competencia como un requisito de validez de los actos administrativos, lo siguiente: “3.4.1.3.
A efectos de decidir lo pertinente, la Sala recuerda, con apoyo en la doctrina, que la competencia como elemento de validez del acto administrativo, esto es, como presupuesto de regularidad jurídica de dicha manifestación estatal, es desde un punto de vista activo la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas; y desde una perspectiva pasiva, el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos.
La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido, situación inversa de la capacidad propia de los particulares, puesto que éstos pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido. Es una consecuencia de la limitación del poder público que surgió con el Estado de Derecho, es decir, del principio de legalidad, y una forma de llevar tal limitación a toda persona que ejerza dicho poder.
En este orden de ideas, el vicio de falta de competencia o incompetencia se presenta cuando el acto administrativo es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD.
No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 17 Constitución, la ley o el reglamento le han asignado; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver.”27 En esa línea, la Sección Quinta de esa misma Corporación en relación con la falta de competencia como causal de nulidad del acto electoral ha sostenido lo que pasa a reseñarse: “2.4.
La causal de falta de competencia – Reiteración jurisprudencial. Lo primero que se debe analizar es que, la falta de competencia es una causal genérica de nulidad de los actos administrativos prevista en el artículo 137 del CPACA, la cual también puede ser invocada en el medio de control de nulidad electoral de acuerdo con lo establecido en el artículo 275 ibídem.
Sobre este asunto, resulta oportuno empezar por recordar conceptualmente que la competencia, entendida como la atribución dada a los sujetos públicos para actuar como legítimo portador de la voluntad administrativa, no solo constituye, dentro de la dogmática jurídica, un elemento de la estructura del acto administrativo, sino un fundamento del Estado constitucional y democrático de derecho, en tanto que da validez y legitima la acción de las autoridades.
(…) Así entonces, se afirma por la doctrina y la jurisprudencia que la competencia es un concepto que se refiere a la titularidad de una determinada potestad, la cual es fijada por el ordenamiento jurídico, toda vez que es el propio derecho el que prescribe el modo, forma y condiciones de producción de las normas jurídicas y su ejercicio por parte de los órganos públicos.
Así las cosas, se tiene que, la competencia es expresa, por lo que debe estar prescrita en la ley, lo que implica que no se presume, ni puede deducirse por analogía; es improrrogable, esto es, que no puede ser renunciada ni extendida, sea por acuerdo entre particulares o entre ellos y la administración, y es indelegable, lo que significa que las autoridades no pueden despojarse de una atribución, sino por autorización expresa de la ley.
De observarse lo anterior, se tendrá que la competencia ejercida o atribuida se cumplió de forma adecuada; en caso contrario, el acto jurídico producido estaría afectado de un vicio invalidante que acarrea su nulidad.”28 (Subrayado y negrilla de la Sala). Pues bien, en relación con este cargo de nulidad se observa que, tal como lo afirma el demandante y se establece con las pruebas que se allegaron en legal forma al proceso, en sesión ordinaria del 11 de noviembre de 2025, el Concejo Municipal de San Luis de Palenque autorizó a su mesa directiva para “hacer el proceso de Selección y Elección de Secretaria” (tal como consta en el Acta 125). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 24 de agosto de 2018, expediente nro. 11001-03-24-000-2008-00388-00 acumulado 11001-03-24-000 2008-00173-00.
Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 20 de octubre de 2022, expediente nro. 17001 23 33 000 2022 00005 02. Consejero Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 18 Para tal efecto, la mesa directiva, conformada por el presidente y el primer y segundo vicepresidente, profirió varios actos administrativos, entre ellos, aquel que concluyó la actuación administrativa de elección de la señora Frainy Francela Alarcón Millán mediante la Resolución 022 del 28 de noviembre de 2025 aquí enjuiciada.
Al respecto, como se mencionó al analizar la función electoral a cargo de los concejos municipales, el numeral 8 del artículo 313 de la Constitución establece que les corresponde, entre otras tareas, “elegir al personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine”; es decir, que se trata de una facultad constitucional expresa y directa asignada a esas corporaciones en pleno. En igual sentido, el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 determina que “El Concejo Municipal elegirá un secretario para un período de un año”, es decir, en esta norma se replica lo previsto en el texto constitucional sobre la titularidad de la función en los concejos municipales, entendidos a la luz del artículo 312 Constitucional como una corporación político-administrativa elegida popularmente.
En relación con esta disposición legal, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha identificado unas reglas para el ejercicio de la función allí establecida: “49. De la disposición transcrita se desprende un importante cúmulo de reglas electorales que merecen ser destacadas, así: a. Potestad de nominación o escogencia: la elección del secretario general es atribuida directamente a los concejos municipales, a través de sus plenarias;
(…) 50. Pero no se trata de los únicos aspectos desarrollados por el artículo 37 de la Ley 136 de 1994. En efecto, como se decanta de su expresión gramatical, la reelección del secretario se deja en manos de los concejos municipales, quienes determinarán a través de sus normas internas esta posibilidad, como manifestación irrestricta de autonomía en la gestión de los asuntos que les competen.” (Subrayas de la Sala) Bajo tal perspectiva, ante la ausencia de regulación legal sobre el procedimiento a seguir por parte de los concejos de 4ª, 5ª y 6ª categoría en la elección de sus secretarios, se les reconoció cierta autonomía para definir en sus reglamentos internos aspectos relacionados con ese proceso electoral, la cual debe quedar materializada en reglas claras sobre el particular.
Ciertamente, si bien en términos generales tal autonomía se ve restringida por la aplicación analógica de los mandatos de la Ley 1904 de 2018 frente a la elección de servidores públicos por parte de corporaciones públicas, en virtud de lo dispuesto en Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 19 el parágrafo transitorio del artículo 12, aquellas limitaciones no resultan aplicables a los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría para el caso de la elección de secretarios, es decir que para la provisión de estos cargos el ordenamiento jurídico reconoce que los concejos de estas entidades territoriales pueden definir reglas propias para materializar la función. No obstante, en criterio del Tribunal, tal autonomía no se extiende a la posibilidad de transferir la función electoral a una comisión de la Corporación, cuando no existe norma que faculte a la plenaria para ello, por cuanto en el ejercicio de la función administrativa los servidores públicos solo pueden ejercer aquellas facultades que les han sido expresamente asignadas y para poder delegarlas también es indispensable expresa autorización constitucional o legal, pues existen funciones que por restricción normativa o por su misma naturaleza no pueden ser objeto de delegación29.
En este último supuesto se encuentra la función electoral, concretamente la materializada en el acto de elección, pues de su naturaleza puede la Sala concluir que no puede ser objeto de delegación o transferencia, cuando la Constitución y la ley la asignan de manera expresa a los concejos municipales como “corporación político- administrativa” y no está prevista una autorización constitucional o legal que habilite a delegarla.
Con base en esa premisa, resulta relevante distinguir entre los actos de gestión y preparación del proceso electoral, para indicar que se reconoce la posibilidad de asignar su realización a instancias internas de la corporación pública como la mesa directiva, tal como lo ha reconocido el legislador por ejemplo en el artículo 6 de la Ley 1904 de 2018, pero el acto de elección propiamente dicho, como expresión natural de la voluntad corporativa, por mandato constitucional está reservado a la plenaria, en tanto de la lectura gramatical del numeral 8 del artículo 313 de la Constitución como del artículo 37 de la Ley 136 de 1994 se colige que es el pleno del concejo municipal el titular de la función electoral que le ha sido asignada. 29 Así lo ha entendido la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-372 de 2002, en la que sostuvo: “c) La autorización para delegar.
Las autoridades públicas podrán delegar el ejercicio de asuntos expresamente autorizados. Para la delegación presidencial, por ejemplo, el artículo 211 de la Carta Política establece que la ley señalará las funciones que el presidente de la república podrá delegar en los funcionarios que señala el artículo. (…) d) Improcedencia de la delegación. Hay funciones cuyo ejercicio es indelegable, sea porque hay restricción expresa sobre la materia o porque la naturaleza de la función no admite la delegación. Un ejemplo de restricción expresa en materia de delegación se encuentra en la prohibición para que el Vicepresidente de la República asuma funciones de ministro delegatario (C.P., art. 202).
También resulta improcedente la delegación para el ejercicio de la actividad o la competencia de la integridad de la investidura presidencial o cuando la delegación supone transferir aquéllas atribuciones que atañen con el señalamiento de las grandes directrices, orientaciones y la fijación de políticas generales que corresponden como jefe superior de la entidad estatal “pues, lo que realmente debe ser objeto de delegación, son las funciones de mera ejecución, instrumentales u operativas”.
Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 20 En otra palabras, a la mesa directiva de esas corporaciones se les pueden asignar responsabilidades de impulso administrativo, como gestionar la convocatoria pública u organizar el cronograma o contratar con instituciones de educación superior, en los casos que sea forzoso hacerlo, pero estas actividades de soporte técnico o logístico de ninguna manera pueden comprender una delegación de la facultad de elegir, en tanto el acto jurídico de la elección, que materializa la voluntad del concejo municipal para designar a un servidor público, es indelegable y exclusiva de la plenaria.
Para la Sala la elección de servidores públicos por disposición constitucional es una competencia que implica una responsabilidad política y administrativa que debe ser asumida directamente por los miembros de la corporación elegidos popularmente, es decir, la plenaria, sin que exista posibilidad de transferirla. En efecto, como lo señala el texto de la demanda, este criterio fue acogido por este Tribunal en la sentencia del 23 de julio de 2021, en la que retomó los argumentos expuestos en otra providencia dictada en ese mismo expediente para establecer lo siguiente: “5ª Conclusión: lo señalado en procedencia permite colegir que resulta imperioso revocar el auto objeto de censura para, en su lugar, declarar la suspensión provisional del acto demandado (R.008 de 2020), toda vez que el presidente del Concejo Municipal de Trinidad usurpó competencias propias de la corporación en pleno, única facultada por mandato constitucional y legal para declarar quien resultaba electo como personero municipal de esa localidad.
(…) Pudo acontecer, en gracia de discusión, que hasta la aprobación de la calificación de entrevista el concurso estuviera ajustado al ordenamiento superior y al que adoptó el concejo; lo que por ahora se encuentra inadmisible es mutar un producto preparatorio de la futura elección, en elección misma. La última, privativa e indelegable del pleno del concejo.
Es lo que no se hizo y se sustituyó por un acto unilateral de su presidente. (…) 4.1.5. La conclusión para este primer problema jurídico se consigna, de igual manera a la que se ofreció en el auto colegiado de suspensión provisional, así: el presidente del concejo carecía de competencia para elegir o declarar elección de un personero municipal, por ser esa una atribución privativa de la plenaria del concejo”30.
De acuerdo con lo anterior, lo dispuesto por la plenaria del Concejo Municipal de San Luis de Palenque en la sesión del 11 de noviembre de 2025 (Acta 125), al aprobar la proposición relacionada con la creación de una comisión accidental para la elección 30 Tribunal Administrativo de Casanate, sentencia del 13 de julio 2021, expediente nro. 85001333300220200003302 acumulado 2020 00023 00 y 2020 00024 00.
Magistrado Ponente: Néstor Trujillo González. Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 21 de la secretaria de la Corporación, constituye una actuación que en sí misma justifica la aplicación de las excepciones de inconstitucionalidad e ilegalidad, debido a que como se ha explicado, es evidente la contrariedad de esa decisión administrativa con lo normado en el numeral 8 del artículo 313 de la Constitución y en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 que, se reitera, de manera expresa atribuyen la competencia de elección en el pleno de los concejos municipales.
En lo concerniente a la excepción de inconstitucionalidad, debe indicarse que se trata de una manifestación del control concreto de constitucionalidad derivada del artículo 4 de la Carta Política, que habilita en este caso a la autoridad judicial de abstenerse de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía al advertir su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales, tal como se constata en el caso que se analiza31.
En lo que tiene que ver con la excepción de ilegalidad, en los términos del artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, se ha entendido como “la facultad que tienen los jueces administrativos de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior; dicha inaplicación puede llevarse a cabo a solicitud de parte o ex officio.”32.
Lo expuesto se refuerza con el contenido del artículo 13 del Acuerdo 0013 del 14 de diciembre de 2021 - reglamento interno del Concejo Municipal de San Luis de Palenque-, en el que, acorde con los mandatos constitucionales y legales referidos, se asignó a la plenaria de esa Corporación la competencia para disponer la elección del secretario; así lo prevé: “Plenaria.
Conformada por la totalidad de los concejales de la Corporación, facultada para la elección del órgano de dirección y de gobierno denominado Mesa Directiva, así como al secretario general ” (Se destaca) 31 En providencia del 24 de febrero de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado explicó que “La excepción de inconstitucionalidad se erige como un mecanismo previsto en el artículo 4 de la Constitución Política, que se invoca cuando existe conflicto entre una norma legal y una norma constitucional, dando prevalencia a esta última para garantizar los derechos constitucionales.
Su aplicación se limita a la resolución de casos concretos o situaciones particulares, y corresponde a la autoridad que conoce el asunto hacerla efectiva. Por ello, sus efectos son de carácter subjetivo o inter partes.”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 24 de febrero de 2026.
Expediente nro. 15001 23 33 000 2023 00457 05. Consejero Ponente: Carlos Fernando Mantilla Navarro. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de mayo de 2022, expediente nro. 25000 23 24 000 2011 00881 02. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. En esta providencia de manera expresa se consideró que la aplicación de esta excepción no solo es una facultad, sino también un deber “cuando encuentren que un acto administrativo vulnera, desconoce, o extralimita lo dispuesto en una norma de superior jerarquía.” Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD.
No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 22 Al respecto, encuentra este Tribunal que el artículo 22 del referido Acuerdo 13 delimitó el marco funcional de la mesa directiva, y si bien prevé la de firma de resoluciones, no le asignó una potestad electoral frente al cargo del secretario general: “Artículo 22. Funciones de la mesa directiva.
Como órgano de orientación y dirección del Concejo Municipal, le corresponde: 1. Elaborar el proyecto del presupuesto anual del Concejo y enviarlo al alcalde para su consideración e incorporación en el proyecto de acuerdo definitivo sobre rentas y gastos del Municipio. 2. Vigilar el funcionamiento de las Comisiones y velar por el cumplimiento oportuno de las actividades encomendadas. 3.
Autorizar Comisiones oficiales de concejales fuera de la sede del Concejo, siempre que no impliquen utilización de dineros del tesoro 4. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean conducentes. 5. Aceptar la renuncia, conceder licencia, vacaciones y permisos al Personero, con fundamento en la atribución conferida. (Art. 172 de la Ley 136 de 1994). 6.
Suscribir las resoluciones para el efecto de reconocimiento de honorarios a los concejales por su asistencia comprobada a las sesiones plenarias, y ordenar su publicación en el medio oficial de información del Concejo (Art. 65 de la Ley 136 de 1994). 7. Suscribir junto con el Secretarlo de la Corporación, las resoluciones. 8. Remitir al alcalde para su sanción ejecutiva, los proyectos de acuerdo que hayan sido aprobados por el Concejo. 9.
Recibir la renuncia del presidente de la Corporación.” Por otra parte, el artículo 55 del mismo acto administrativo (Acuerdo 013) definió el propósito de las comisiones accidentales y tampoco incluyó alguna competencia referida a la elección de empleados públicos a cargo del Concejo Municipal de San Luis de Palenque: “Artículo 55: Comisión accidental: Son Comisiones Accidentales aquellas que se integran para: 1.
Dar Primer Debate a los Proyectos de Acuerdo, cuando aún no se encuentren constituidas las Comisiones Permanentes. Para conformarlas, la Mesa Directiva del Concejo designara los integrantes de la Comisión Accidental, quienes serán los encargados de surtir el Primer Debate. En este caso, el informe a la Plenaria llevara las firmas del Coordinador de la Comisión Accidental.
(De conformidad con el Art. 25 de la Ley 136 de 1994). 2. Presentar informe escrito sobre las objeciones del Alcalde Municipal a los Proyectos de Acuerdo. 3. Vigilar el cumplimiento de los Acuerdos adoptados por el Concejo. 4. Preparar Proyectos de Acuerdo de especial interés para la Corporación y el Municipio. 5. Llevar a cabo las funciones que le sean asignadas por el respectivo Presidente de la Corporación y de las Comisiones Permanentes. 6.
Presentar informe final escrito a la Plenaria, sobre el estudio de los asuntos que fueron sometidos u objeto de análisis 7. Dar concepto a la Plenaria sobre los Proyectos de Acuerdo que fueron apelados por las Comisiones Permanentes. Las Comisiones Accidentales y sus Coordinadores, serán nombrados por el Presidente del Concejo.” De la revisión del contenido de esas disposiciones no se desprende que la instancia interna (mesa directiva) que expidió el acto de elección acusado hubiese estado facultada para ello.
Por el contrario, el propio reglamento es expreso en indicar que Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 23 dentro de las facultades de elección de la plenaria se encuentra, además de la elección de la misma mesa directiva, la del secretario general. De otra parte, se advierte que no asiste razón a los demandados al sostener que con la expedición de la Ley 2200 de 2022, quedó derogada la reglamentación interna del Concejo Municipal para la elección del secretario de la Corporación, puesto que dicha norma si bien excluye de su ámbito de aplicación la elección del secretario de los concejos de los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría, tal exclusión se circunscribe al procedimiento de elección y no a la competencia para la provisión del cargo.
Adicionalmente, es claro que el Reglamento Interno del Concejo Municipal de San Luis de Palenque (Acuerdo 013 del 14 de diciembre de 2021) adoptó las etapas del proceso de selección previstas en el artículo 32 de la Ley 2200 de 2022, y definió la regla de competencia para la provisión de dicho empleo público, asignándola a la plenaria.
En ese orden de ideas, no es de recibo que ahora se pretenda defender la legalidad del acto administrativo de elección enjuiciado, alegando la inexistencia del reglamento adoptado por la misma Corporación, por una supuesta derogatoria tácita por parte de la referida Ley 2200, pues ello no tuvo ocurrencia. De igual forma, este Tribunal destaca que la controversia jurídica planteada en el presente proceso no versa sobre las etapas o desarrollo del procedimiento de selección adelantado por el Concejo Municipal de San Luis de Palenque y si le resultaban o no aplicables las reglas de la Ley 1904 de 218 con la modificación que le introdujo la Ley 2200 de 2022, ya que ningún reparo se formuló al respecto, sino que, el objeto del litigio se delimitó concretamente a verificar si la mesa directiva de esa Corporación estaba o no facultada para declarar la elección de la secretaria a través del acto administrativo sometido a control judicial.
Tampoco asiste razón a la demandada al sostener que lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 136 de 1994 resulta suficiente para sanear el vicio de ilegalidad de falta de competencia, puesto que esa norma establece que “las decisiones de los Concejos que no requieran acuerdo se adoptarán mediante resolución y proposiciones que suscribirán la mesa directiva y el secretario de la corporación”; y no es de recibo este argumento para la Sala, puesto que, se reitera, la competencia para la elección del secretario está asignada de manera exclusiva a la plenaria del Concejo Municipal de San Luis de Palenque por el numeral 8 del artículo 313 de la Constitución, el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, y el artículo 13 del Acuerdo 0013 del 14 de diciembre de 2021, y es una facultad indelegable.
Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 24 Lo hasta aquí explicado resulta suficiente para concluir que no estaba facultada la plenaria del Concejo Municipal de San Luis de Palenque para delegar en la mesa directiva la competencia para la elección de la secretaria general, por lo que, se inaplicará por inconstitucionalidad e ilegalidad el Acta 125 de la sesión del 11 de noviembre de 2025 y, en consecuencia, se anulará la Resolución 022 del 28 de noviembre de 2025, por falta de competencia de la mesa directiva para su expedición. 7.
Costas procesales y agencias en derecho El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, dispuso que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil ” De esta manera como en el sub lite se observa que se trata de un proceso donde se ventila un interés público (medio de control de nulidad electoral), no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Con fundamento en el artículo 4° de la Constitución Política y 148 de la Ley 1437 de 2011, INAPLICAR, por ser contraria al numeral 8 del artículo 313 de la Constitución Política y el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, el Acta 125 del 11 de noviembre de 2025, correspondiente a la sesión ordinaria del Concejo Municipal de San Luis de Palenque, en cuanto aprobó una proposición relacionada con la creación de una comisión accidental (mesa directiva) para la elección de la secretaria general de esa Corporación Municipal.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 022 del 28 de noviembre de 2025, “POR MEDIO DE LA CUAL SE PROTOCOLIZA LA ELECCIÓN Y SE REALIZA EL NOMBRAMIENTO DE LA SECRETARIA GENERAL DEL CONSEJO MUNICIPAL PARA LA VIGENCIA 2026”, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Pág. No. NULIDAD ELECTORAL RAD. No. 85001 23 33 000 2025 00169 00 25 TERCERO: Sin costas es esta instancia.
CUARTO: Notifíquese la presente sentencia conforme lo establecen los artículos 205 y 289 del CPACA.
QUINTO: Ejecutoriada la presente providencia, ARCHIVAR las diligencias, dejando las constancias y anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 52 ) BELSY YOHANA PUENTES DUARTE Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado