REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, veintitrés (23) de abril de dos mil veintiséis (2026) Referencia: 85001-3333-003-2022-00087-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Parte Demandante: HERNÁN RIVERA SALCEDO Parte Demandada: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Asunto: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA / DERECHO A LA IGUALDAD Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal el 30 de enero de 2026, que negó las pretensiones de la demanda. II. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES 2.1. A través de apoderado judicial, el ciudadano Hernán Rivera Salcedo presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Contraloría General de la República, con ocasión a los perjuicios presuntamente sufridos según se indica en el escrito de demanda, derivados del fallo con responsabilidad fiscal número 004 de 15 de julio de 2021 y del Auto número 447 de 20 de agosto de 2021, por el que se le declaró como fiscalmente responsable a título de culpa grave, dentro del proceso 2016-00460. 2.2.
En síntesis, los hechos relevantes de la demanda se resumen de la siguiente manera: 2.3. El 8 de noviembre de 2010, el Departamento de Casanare y la Unión Temporal Agro Casanare 2010 celebraron el contrato de compraventa Número 1636 por valor de $1.013'995.872 para adquirir maquinaria Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2 agrícola y laboratorios pecuarios destinados a diversas instituciones educativas. 2.4.
Un hallazgo fiscal posterior determinó un presunto detrimento patrimonial de $460'000.000 motivado por sobrecostos de los elementos, falta de pago total de los tractores y la ausencia de tradición legal de los vehículos. 2.5. La Gerencia Departamental de Casanare abrió formalmente, en mayo de 2016, el proceso de responsabilidad fiscal PRF 2016-00460, con ocasión del daño sufrido por el departamento debido a los citados sobrecostos. 2.6.
Durante el trámite, se ordenó vincular como responsables a Fredy Alexander Montoya Estepa, Hernán Rivera Salcedo, Milton Bernabé Sanabria Ortiz y a los contratistas de la unión temporal, incluyendo posteriormente a la compañía de seguros La Previsora S.A. como tercero civilmente responsable. 2.7. El 15 de julio de 2021, la autoridad fiscal dictó el fallo número 004, declarando responsables solidarios a los exfuncionarios por culpa grave y a los integrantes de la unión temporal por dolo, en cuantía de $328'366.464.
La Contraloría imputó responsabilidad a Hernán Rivera Salcedo como gestor fiscal indirecto al considerar que actuó con culpa grave por omitir una revisión exhaustiva de las cotizaciones presentadas para el estudio previo del contrato. 2.8. El auto de imputación sostuvo que la conducta negligente del demandante permitió que el proceso contractual avanzara con sobreprecios, ya que este se limitó a firmar y dar curso a la contratación sin reparar en las falencias de las cotizaciones. 2.9.
Ante esta decisión, el señor Rivera Salcedo interpuso recurso de reposición argumentando que el ente fiscal llevó el proceso de forma indebida, ignoró sus argumentos y desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado. 2.10. Las determinaciones de responsabilidad fueron confirmadas mediante el auto Número 447 del 20 de agosto de 2021, el cual resolvió los recursos interpuestos por todos los implicados y la aseguradora. 2.11.
El fallo de responsabilidad ingresó al despacho de la Consejera Ponente en el Consejo de Estado el 27 de agosto de 2021 para que se adelantara el control automático de legalidad respectivo. Finalmente, la sala plena de lo contencioso administrativo decidió el 24 de septiembre de 2021 no avocar conocimiento del referido control automático, ordenando inaplicar normas de la ley 2080 de 2021 por ser contrarias a la Constitución y disponiendo que el término de caducidad para demandar empezaría a contar desde la firmeza de dicho auto.
III. OPOSICIÓN DEL EXTREMO DEMANDADO 3.1. La demandada se opuso a las pretensiones y se pronunció sobre los cargos propuestos en la demanda, así: Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 3 3.2.
La defensa argumentó que no existió la falsa motivación alegada, toda vez que se demostró que el señor Rivera Salcedo, en su calidad de Director Pedagógico, tuvo la responsabilidad específica de revisar el componente técnico del estudio previo del contrato número 1636 de 2010. 3.3. En este sentido, la entidad sostuvo que la función de revisar implicaba ver con atención y cuidado para corregir o enmendar, por lo que el demandante debió examinar con detalle si los precios se ajustaban al mercado y detectar las similitudes sospechosas entre las cotizaciones presentadas. 3.4.
La CGR afirmó que la conducta del actor se enmarcó en la modalidad de culpa grave debido a una omisión inexcusable de sus funciones, la cual permitió que el proceso contractual avanzara con sobreprecios y contribuyó directamente a la materialización del daño patrimonial. Asimismo, la entidad defendió la legalidad de la vinculación del demandante como gestor fiscal indirecto, fundamentándose en que la ley permite atribuir responsabilidad a quienes concurran o incidan indirectamente en la producción de un daño al Estado. 3.5.
Respecto a los cargos de violación al debido proceso, la defensa alegó que estos no estaban llamados a prosperar, porque durante todo el trámite fiscal se garantizó el derecho de defensa, se valoraron los argumentos del implicado y no se le sorprendió con elementos ajenos a la imputación inicial. 3.6. Finalmente, la Contraloría enfatizó que el control judicial no debía convertirse en una tercera instancia para revivir debates probatorios agotados en la etapa administrativa y concluyó que se configuraron plenamente los elementos de la responsabilidad fiscal, consistentes en una conducta negligente, un daño patrimonial cuantificado y un nexo causal claro entre ambos.
IV. EL FALLO APELADO 4.1. El día 30 de enero de 2026, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal dictó sentencia de primer grado en los siguientes términos: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda promovida por HERNAN RIVERA SALCEDO en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, archivar el expediente, dejando las constancias de rigor”. 4.2. Para llegar a la referida decisión, la a quo expuso los siguientes argumentos: 4.3. Al examinar la legalidad de los fallos que declararon la responsabilidad fiscal del demandante por un detrimento patrimonial derivado de sobrecostos en el contrato número 1636 de 2010 para la dotación de Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 4 maquinaria agrícola en el departamento de Casanare, determinó que el actor desempeñó una gestión fiscal indirecta y omisiva, pues en su calidad de revisor del componente técnico del estudio previo, no actuó con la diligencia debida al permitir la adquisición de tractores por un valor unitario de $115.000.000, pese a que el precio máximo de mercado para la época era de $70.000.000. 4.4.
Descartó el cargo de falsa motivación al considerar probado el daño al erario y la existencia de irregularidades graves, como el uso de una cotización declarada falsa por la supuesta empresa emisora. 4.5. Del mismo modo, concluyó que se respetó el debido proceso del señor Rivera Salcedo, ya que la Contraloría le garantizó el derecho de audiencia, defensa y contradicción durante todas las etapas de la investigación. 4.6.
Como solución definitiva al caso concreto, resolvió negar la totalidad de las pretensiones de la demanda al encontrar plenamente configurados los elementos de la responsabilidad fiscal, consistentes en una conducta gravemente culposa, un perjuicio económico cierto y un nexo causal directo entre la falta de control técnico y el daño patrimonial causado al departamento de Casanare. 4.7.
Refirió que este Tribunal, en sentencia de 11 de diciembre de 2025 proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Fredy Montoya Estepa por los mismos hechos, confirmó la decisión de primera instancia en la cual se declaró la caducidad de la acción de responsabilidad fiscal, pues fue uno de los cargos de nulidad alegados en dicho proceso. 4.8.
Sin embargo, al interior de este medio de control la parte demandante no alegó la caducidad de la acción, razón por la que no era un punto de debate, en garantía del derecho de defensa y contradicción del extremo demandado. V. EL RECURSO DE APELACIÓN 5.1. El recurrente argumentó que la decisión resultó contraria a la Constitución Política y a los principios del derecho administrativo sancionador, particularmente por la falta de aplicación del régimen de caducidad bajo el principio de mayor favorabilidad. 5.2.
Expuso que la a quo optó por un enfoque restrictivo que privilegió la presunción de legalidad de la actuación administrativa, omitiendo valorar adecuadamente las consecuencias de la incertidumbre normativa generada en el proceso. 5.3. El argumento principal del recurso es la existencia de una decisión judicial favorable proferida respecto de Fredy Alexander Montoya Estepa, otro de los vinculados al mismo proceso de responsabilidad fiscal PRF 2016- 00460, a quien el Tribunal Administrativo de Casanare le reconoció la caducidad de la acción fiscal en sentencia de 11 de diciembre de 2025.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 5 5.4. La a quo ignoró que el principio de favorabilidad no es exclusivo del derecho penal, sino que rige toda la actividad sancionatoria del Estado.
El apoderado sostuvo que, ante dos interpretaciones posibles sobre la caducidad, debía aplicarse la más beneficiosa para el administrado, tal como ocurrió en el caso de Montoya Estepa, para evitar un trato desigual injustificado. 5.5. Sostuvo que, al compartir el mismo núcleo fáctico derivado del contrato estatal número 1636 de 2010 e idénticos actos administrativos, la jurisdicción debía ofrecer una respuesta coherente en virtud de los principios de igualdad y seguridad jurídica. 5.6.
El recurso enfatizó que la caducidad no es una mera regla procesal, sino una garantía sustancial del debido proceso que impone límites temporales estrictos al ejercicio del poder sancionador del Estado. 5.7. Finalmente, el recurrente afirmó que la Contraloría General de la República perdió competencia temporal para proferir los actos sancionatorios una vez vencido el término legal de cinco años, vicio que debería conducir inevitablemente a la nulidad de la actuación. VI.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Sometido el asunto a reparto, por acta de 27 de febrero de 2026, correspondió al Despacho del suscrito magistrado ponente. 6.2. Por providencia de 4 de marzo de 2026, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante. 6.3. En ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 6.4.
Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 153, 155 y 156 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
VII. CONSIDERACIONES 7.1. Problema jurídico 7.1.1. De acuerdo con los recursos de apelación presentado por el apoderado del señor Hernán Rivera Salcedo, en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolverse en esta oportunidad consiste en establecer si debe revocarse o no la sentencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal el 30 de enero de 2026.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 6 7.1.2. Para el efecto, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) el principio de justicia rogada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; ii) el principio de favorabilidad en materia sancionatoria y su aplicabilidad al proceso judicial de responsabilidad fiscal; iii) la caducidad de la acción fiscal y su naturaleza; iv) la tensión entre la justicia rogada y la igualdad. 7.2.
Límite del recurso de apelación 7.2.1. Por tratarse de un fallo de instancia apelado únicamente por un extremo procesal, la competencia de este Tribunal es restringida y se limita a resolver los aspectos planteados en los recursos y sin vulnerar el principio de la non reformatio in peius. 7.2.2. De este modo, el límite establecido para este asunto se determina por los cuestionamientos efectuados por el extremo demandante, en cuanto a los fundamentos de la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 8.3.
El principio de justicia rogada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo 8.3.1. El principio de justicia rogada es regla general en la jurisdicción contencioso administrativa. Este principio exige que el demandante identifique con precisión los actos impugnados, las normas violadas y el concepto de la violación. 8.3.2.
De acuerdo con este principio, el juez de la causa no puede anular un acto administrativo por razones que no fueron expuestas en la demanda, so pena de vulnerar el principio de congruencia y el derecho de defensa de la entidad demandada. 8.3.3. Este principio cuenta con sustento en varias fuentes, a saber, i) la exigencia de congruencia del fallo, conforme lo dispone el artículo 281 del Código General del Proceso; ii) el derecho de defensa y contradicción, que se desprende del artículo 29 Constitucional; iii) la presunción de legalidad del acto. 8.3.4.
Sobre este supuesto, el Consejo de Estado ha establecido la siguiente reflexión: “. Al respecto, la Sala, en reiteradas oportunidades ha sostenido que la congruencia es una regla en virtud de la cual el juez, en su sentencia, no puede reconocer lo que no se le ha pedido (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita); es garantía del derecho fundamental del debido proceso y expresión del sistema dispositivo en el que las partes son las encargadas del impulso procesal.
(…) Respecto de la congruencia, el Consejo de Estado, de tiempo atrás (…), ha establecido que, si bien existe la posibilidad de aplicar el principio iura novit curia, ello implica que frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante corresponde al juez definir la norma o el régimen aplicable al caso, lo que no puede confundirse Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 7 con la modificación de la causa petendi, es decir, los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión”1 (resaltado fuera de texto). 8.3.5.
Este principio busca que impere la legalidad (que se presume) de los actos administrativos, lo que implica que, quien pretende su nulidad provea al juez de un marco de decisión, que se compone de los hechos, los fundamentos (concepto de violación), la identificación del acto y las pretensiones que, en conjunto, marcan los derroteros de la sentencia. “En la sentencia C-197 de 1999, la Corte Constitucional juzgó la exequibilidad del artículo 137.4 del CCA, en cuanto impone, a quien demande la validez de un acto administrativo, la carga de identificar la norma violada, así como el concepto de la violación, so pena del fracaso de sus pretensiones.
Esto no se exige en asuntos civiles, laborales y otras acciones contencioso- administrativas, en las que prima el principio iura novit curia –argumentó el accionante– por lo que constituye una distinción no contemplada en la constitución y opuesta al derecho de igualdad, que impide a quienes no son abogados ejercer control político.
(…) se entiende que un cargo es suficiente cuando es coherente con los elementos argumentativos y probatorios, y despierta duda sobre la constitucionalidad de la norma, dando lugar así a iniciar el análisis de constitucionalidad (…) Esta imposición a los ciudadanos tiene una mayor intensidad cuando se trate de acciones que, a diferencia de las públicas, exijan la comparecencia al proceso a través de abogado, como es el caso de la acción privada de nulidad y restablecimiento del derecho.
(…) Esta Corporación, por su parte, ha precisado que la carga de indicar la norma violada y exponer el concepto de la violación es trasunto del modelo de justicia rogada que impera en la jurisdicción-contencioso administrativa. Esta jurisdicción se orienta, así mismo, por el principio dispositivo, por lo que el control de validez de los actos se circunscribe al estudio de las normas aducidas en la demanda y al concepto de la violación que así determina el ámbito de la defensa del demandado, el problema jurídico y el campo de decisión del juzgador.
Además, la presunción de validez del acto administrativo conlleva la carga de demostrar lo contrario a quien lo controvierta; carga que no es honrada cuando se omite señalar con precisión la disposición violada o cuando se formulan acusaciones genéricas como concepto de la violación. (…) En suma, cuando el pretensor de la nulidad de un acto administrativo no identifique las disposiciones vulneradas con el acto (o estos no puedan identificarse fácilmente) o no exponga el concepto de la violación con cargos claros, ciertos, específicos, pertinentes o suficientes (o estos sean insuficientes pero comprensibles) tendrá que inhibirse el juzgador”2. 8.3.6.
Esto se traduce en el hecho de que el juez no puede, por regla general, declarar oficiosamente defectos no invocados en el libelo inicial, salvo contadas excepciones: “63. La Corte Constitucional concluyó que la exigencia de que las demandas contengan el señalamiento de las normas violadas y la explicación del 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 2 de julio de 2021. Radicado 23001-23-31-000-2009-00298-01(66036). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Providencia de 31 de enero de 2020. Radicado 11001-03-26-000-2012-00039-00 (44414).
C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 8 concepto de su violación no vulnera el principio de igualdad, por cuanto se impone por igual a todas las personas que demandan actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y porque no se le puede exigir al legislador que regule por igual las formas del debido proceso para los diferentes tipos de acciones, e igualmente consideró que el requisito en cuestión no desconoce el derecho político a que alude el artículo 40-6 de la Constitución Política, ni el derecho de acceso a la justicia, porque se trata de una carga procesal mínima, racional, proporcionada y necesaria que no afecta el núcleo esencial de tales derechos. 64.
Sin embargo, el alto Tribunal advirtió que, en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación del segmento acusado [artículo 137-4 del CCA] al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio, de manera que «defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad». 65.
En orden de ideas, la Corte declaró la exequibilidad del aparte normativo analizado, «bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución». 66.
En suma, a la luz de la referida providencia, el juez administrativo, con la finalidad de amparar y asegurar la defensa de los derechos fundamentales, puede declarar la nulidad de los actos administrativos por razones que no fueron discutidas en la demanda, con sustento en la primacía de los derechos fundamentales, la aplicación preferente de la Constitución y la prevalencia del derecho sustancial. 67.
En la misma línea, el Consejo de Estado, en casos concretos y ante circunstancias especialísimas, se ha apartado de la concepción tradicional del principio de justicia rogada para decidir sobre la nulidad de los actos administrativos con fundamento en hechos o argumentos aludidos en los distintos escritos y actuaciones procesales, aunque no se hallen en el escrito contentivo de la demanda, o cuando en la demanda se invoca la protección de un derecho fundamental, aunque no se sustente adecuada o suficientemente la vulneración. 68.
Así las cosas, si bien es cierto que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial se ha atenuado el principio de justicia rogada, es claro que la excepcionalidad de esta posibilidad esta asociada a que la autoridad judicial compruebe, plenamente, la violación de un derecho fundamental de aplicación inmediata. 69.
De esa forma, el principio de justicia rogada constituye la regla general en los juicios de legalidad de los actos administrativos, dada la presunción de legalidad que los ampara y la vigencia del deber impuesto por el artículo 137 numeral 4º del CCA, cuya excepción, debe resaltarse, solo tiene plena Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 9 operancia cuando se hallan de por medio derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata”3.
(Resaltado fuer del texto original) 8.4. El principio de favorabilidad en materia sancionatoria y su aplicabilidad al proceso judicial de responsabilidad fiscal 8.4.1. El principio de favorabilidad tiene su génesis en la determinación del constituyente primario, fundando como parte del debido proceso (artículo 29), aplicable a “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. 8.4.2.
Si bien la favorabilidad es, en principio, concebible en el ámbito del derecho penal, debe comprenderse que éste tiene aplicación extensiva a todas las manifestaciones del ius puniendi del Estado, en razón de su titularidad particular, tales como el derecho disciplinario y sancionatorio. Al respecto, el Consejo de Estado consideró: “En efecto, el Constituyente hizo extensivo el debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, de modo tal que las garantías mínimas del debido proceso penal resultan aplicables a las actuaciones administrativas sancionatorias, aunque en algunas situaciones particulares tal aplicación deba hacerse con ciertos matices, por tratarse de la protección de bienes jurídicos diferentes, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional4.
Ciertamente, aunque las dos son manifestaciones del ius puniendi del Estado, la potestad sancionatoria penal del Estado es distinta a la potestad sancionatoria administrativa: La potestad sancionatoria penal propende por la garantía del orden social en abstracto, tiene una finalidad principalmente retributiva -eventualmente correctiva o resocializadora- y se ocupa de manera prevalente de conductas que implican un alto grado de afectación de los intereses jurídicamente protegidos, por lo que puede dar lugar a sanciones tan severas como la privación de la libertad5.
La potestad sancionatoria administrativa, por su parte, busca garantizar primordialmente los principios constitucionales que gobiernan la función pública y cumplir los cometidos estatales, y para ello emplea sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones y mandatos preestablecidos, aunque no implica sanciones tan severas como la privación de la libertad, siendo la multa la sanción prototípica del derecho administrativo sancionatorio.
Estas diferencias suponen que exista en determinados aspectos del derecho administrativo sancionatorio una aplicación menos estricta de las reglas del debido proceso penal. Esa aplicación menos severa de las garantías del debido proceso se puede observar, por ejemplo, en la jurisprudencia constitucional sobre los principios de legalidad y tipicidad en materia administrativa sancionatoria, o sobre los principios de presunción de inocencia y culpabilidad6. 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 14 de septiembre de 2020. Radicado 05001-23-31-000-2009-00160-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 4 Entre otras muchas, ver la Sentencias C-948 de 2002, C-769 de 2009, C-742 de 2010, C-713 de 2012, C-083 de 2015, C-699 de 2015 y C-135 de 2016. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-742 de 2010. 6 En la citada Sentencia C-742 de 2010, la Corte Constitucional precisó al respecto: “La Corte ha precisado que el principio de legalidad en el ámbito administrativo sancionatorio solamente exige la existencia de una norma con fuerza material de ley que contenga una descripción genérica de las conductas sancionables, sus tipos y las cuantías máximas de las sanciones, norma cuyo desarrollo puede ser remitido a actos administrativos expedidos por la administración; es decir, no se requiere que cada conducta sancionable esté tipificada de manera detallada en una norma de rango legal, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 10 En la jurisprudencia contencioso administrativa también se ha aceptado una aplicación más flexible del principio de reserva de ley en materia de tipificación de faltas administrativas, v.gr. en materia de servicios públicos domiciliarios o en asuntos de tránsito automotor7.
Sin embargo, tal realidad no implica en modo alguno que en las actuaciones administrativas sancionatorias seguidas por la Administración no se apliquen las garantías mínimas del debido proceso, pues éste es un imperativo constitucional exigible en todos aquellos escenarios en que los ciudadanos puedan verse afectados por las actuaciones de las autoridades públicas, sean éstas judiciales o administrativas8.
Por lo tanto, por regla general las garantías del debido proceso son aplicables en el derecho penal y en todas las demás manifestaciones del derecho sancionador, entre ellas, el derecho administrativo sancionatorio, aunque con distinta intensidad, en consideración a la naturaleza, objeto y fines de cada uno de tales regímenes, salvo en los casos en que el legislador haya consagrado expresamente alguna excepción, como sería por ejemplo en tratándose del derecho administrativo cambiario en el que se consagró un régimen de responsabilidad objetiva9. d.- Ahora bien, la Sala debe precisar que aunque en algunos casos el legislador ha ratificado expresamente la procedencia de los principios y garantías del debido proceso en actuaciones administrativas sancionatorias reconocidos por la Constitución Política (por ejemplo en los regímenes aduanero y disciplinario), el hecho de que en otras materias no exista esa consagración expresa no significa que los distintos elementos que informan el debido proceso no sean aplicables en otros asuntos, pues, como antes se dijo, éste es un imperativo constitucional exigible en todas las actuaciones de las como sí lo exige el derecho penal.
El principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionatorio, por otra parte, no demanda una descripción pormenorizada de las conductas sancionables; permite recurrir a la prohibición, la advertencia y el deber, es decir, a descripciones más generales de las conductas sancionables. […] Los principios de presunción de inocencia y de culpabilidad, de aplicación ineludible en el derecho penal, también adquieren otros matices en el derecho administrativo sancionatorio. […] Como una manifestación de la atenuación de los principios de presunción de inocencia y de culpabilidad, la jurisprudencia constitucional también ha avalado, de manera excepcional y en atención a las características de casos específicos, la existencia de regímenes”.
Ejemplo de la aplicación de este criterio lo constituye la Sentencia C-564 de 2000, en la que la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 3º del Decreto 1746 de 1991 (Por medio del cual se establece el Régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Superintendencia de Control de Cambios), norma que prevé que “[l]as personas naturales y jurídicas que no sean intermediarios del mercado cambiario, que infrinjan el régimen cambiario, serán sancionados con la imposición de multa a favor del Tesoro Nacional hasta del 200% del monto de la infracción cambiaria comprobada”, y que “[la] multa se graduará atendiendo las circunstancias objetivas que rodearon la comisión de la infracción”, al considerar que “la fórmula según la cual “[el] que infrinja el régimen de cambios”, sin señalar en qué consisten estas violaciones, por si misma no puede considerarse contraria al principio de legalidad, específicamente en cuanto a la precisión en la descripción del hecho que genera la sanción, por cuanto si bien en la misma norma en que se establece la sanción, no se señala concretamente la conducta objeto de ésta, puede remitirse a otras en las se puedan describir estas conductas o hechos, preceptos que se convierten, entonces, en el fundamento de la sanción y que permiten determinar su contenido”. 7 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencias de 28 de agosto de 2014 (Expediente núm. 25000 23 24 000 2008 00369 01) y 18 de septiembre de 2014 (Expediente núm. 11001-0324-000-2013- 00092-00), ambas con ponencia del Consejero de Estado, Guillermo Vargas Ayala. 8 Corte Constitucional, Sentencia C- 083 de 2015. 9 Los artículos 24 y 30 del Decreto 1092 de 1996 “Por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN” prevén, respectivamente, que “[l]as pruebas se valorarán en su conjunto conforme a las reglas de la sana crítica, atendiendo la naturaleza administrativa de la infracción cambiaria, la índole objetiva de la responsabilidad correspondiente y los propósitos perseguidos por el Régimen de Cambios”, y que “[e]n todos los casos la responsabilidad resultante de la violación al régimen de Cambios es objetiva”.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 11 autoridades públicas que puedan afectar los derechos de los particulares”10. (Resaltado fuera del texto original) 8.4.3. De acuerdo con lo expuesto, es claro que el principio de favorabilidad tiene plena aplicabilidad en el campo sancionatorio fiscal, como lo advirtió el recurrente; sin embargo, su alcance no es el pretendido en la apelación, toda vez que la favorabilidad se predica de la aplicación de la normativa que cause menor daño a quien afronta el proceso, lo cual no es objeto de disputa en este caso. 8.4.4.
Lo anterior, porque no se trata de la aplicación de la Ley, sino de la adopción de un fallo que, si bien resultaría favorable a los intereses del demandante, solo lo es en cuanto a que se estaría generando, potencialmente, una situación de desigualdad frente a otro sancionado por el mismo hecho. 8.4.5. Es decir, la tensión que se propone en el recurso no se da entre los principios de justicia rogada y favorabilidad, sino entre aquél y el derecho a la igualdad, porque dos sujetos fueron juzgados de manera distinta por el mismo hecho. 8.4.6.
Esto convoca a la Sala, a continuación, a determinar si el principio de justicia rogada debe ceder ante el derecho a la igualdad del demandante Hernán Rivera Salcedo respecto de la decisión favorable adoptada para Fredy Alexander Montoya Estepa en el proceso judicial 850013333003202200151, debiendo establecer si la caducidad de la acción de responsabilidad fiscal puede ser declarada de oficio, por no haber constituido cargo de nulidad del fallo sancionatorio. 8.5.
La caducidad de la acción fiscal y su naturaleza 8.5.1. El artículo 9 de la Ley 610 de 2000 prevé: “Caducidad y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto.
La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare. El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública” (Resaltado fuera de texto). 8.5.2.
En el análisis de exequibilidad de la norma en mención, la Corte Constitucional expuso: 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 4 de agosto de 2016. Radicado 05001-23-33-000-2013-00701-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 12 “Para los efectos que se dejan anotados, la Corporación entendió que “el fenómeno jurídico de la caducidad surge como consecuencia de la inactividad de los interesados para obtener por los medios jurídicos, la defensa y protección de los derechos afectados por un acto, hecho, omisión u operación administrativa, dentro de los términos fijados en la ley”, e implica “la extinción del derecho a la acción por la expiración del término fijado en la ley para ejercer la respectiva acción”11.
En concordancia con las precedentes consideraciones, la Corporación concluyó que “si luego de transcurridos más de dos años a partir del fenecimiento de la cuenta (…) aparecen las pruebas fraudulentas o irregulares que comprometen la actividad desplegada por el funcionario (…), la Contraloría no podrá levantar el fenecimiento, ni tampoco puede iniciar el proceso de responsabilidad fiscal (…), porque ya ha caducado la acción fiscal, lo cual no significa, como se indicó en el acápite anterior, que el Estado no pueda iniciar las acciones a su alcance para recuperar los bienes fiscales, por cuanto dado el carácter imprescriptible de estos bienes, la acción no caduca”12.
Además, el entendimiento que de la figura jurídica de la caducidad tiene la Corte no sería completo si se dejara de destacar que, en forma reiterada, la Corporación la ha diferenciado de la prescripción, al indicar, por ejemplo, que mientras la caducidad es “un límite temporal de orden público que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente”, la prescripción, en su dimensión liberatoria permite dar “por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado”, por lo que, tratándose de la prescripción “se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular”13.
Bastan estas referencias jurisprudenciales para concluir que, en contra de lo que cree el demandante, la caducidad no es fenómeno ajeno al proceso de responsabilidad fiscal, al punto que la propia Corte Constitucional así lo estimó cuando, ante el silencio de la Ley 42 de 1993 y en virtud de lo establecido en su artículo 89, que expresamente remitía a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, aplicó el término de dos años previsto en esa codificación respecto de la acción de reparación directa, dada su “concordancia y afinidad” con el proceso de responsabilidad fiscal14”15 (resaltado fuera de texto). 8.5.3.
De acuerdo con lo anterior, la caducidad de la acción fiscal es el ámbito temporal con el que cuenta la administración para dar inicio al proceso de responsabilidad, por medio del auto de apertura, es decir, se trata del lapso dentro del cual la contraloría puede adelantar las acciones previas para determinar si existen elementos suficientes para dar inicio formal a este proceso, que, posteriormente, deberá concluir con o sin responsabilidad, so pena de que opere la prescripción. 8.5.4.
De acuerdo con la sentencia C-836 de 2013, con anterioridad a la expedición de la Ley 610 de 2000, la acción de responsabilidad fiscal no 11 Ibídem. 12 Ibídem. 13 Sentencia C-227 de 2009. 14 Sentencia T-973 de 1999. 15 Corte Constitucional. Sentencia C-836 de 2013. Expediente D-9607. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 13 contaba con un término de caducidad, pero la jurisprudencia consideró que, en garantía del principio de seguridad jurídica, debía equipararse su procedibilidad a la acción de reparación directa, es decir, a un plazo de dos (2) años, a partir del hecho fiscal: “Ahora bien, tanto la caducidad como la prescripción “permiten determinar con claridad los límites para el ejercicio de un derecho”16 y, tratándose del proceso de responsabilidad fiscal, la Corte ha apuntado que el señalamiento de un término de caducidad “constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general”, idea esta que justificó la aplicación de lo preceptuado en el Código Contencioso Administrativo cuando la ley reguladora del proceso fiscal no contemplaba la caducidad17.
Ciertamente, siempre que esté involucrada la gestión fiscal y que se encuentren comprometidos los recursos del erario, se evidencia un interés general, cuya protección se confía al actuar de la Controlaría General de la República y a las contralorías territoriales, llamadas a adelantar las averiguaciones del caso y a determinar si existe mérito para la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal, lo que deben hacer de conformidad con el procedimiento legalmente previsto y dentro de los términos igualmente fijados por el legislador.
La previsión de un término de caducidad cumple el propósito inicial de permitir que las contralorías cuenten con tiempo suficiente para adelantar las actuaciones que les corresponden, ya que, conforme lo ha destacado esta Corporación, antes del auto de apertura, con el cual comienza el proceso de responsabilidad fiscal, tiene lugar una indagación preliminar que, “si bien puede contribuir a la precisión y determinación de los elementos necesarios a la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, formalmente no hace parte del mismo”, a tal punto que tal indagación puede concluir en un auto de archivo, hipótesis en la que no existirá proceso de responsabilidad fiscal, pues “su presencia se anuncia solo a partir del auto de apertura”, cuya fecha es “el extremo que marca la consolidación quinquenal de la caducidad de la acción fiscal”18.
La existencia de un término de caducidad de la acción fiscal pretende, también, asegurar el actuar diligente de las contralorías, pues, pese a que esté involucrado el interés general, no pueden mantener indefinidamente las indagaciones o postergar sin límite temporal alguno la iniciación del proceso fiscal, porque, de lo contrario, “el sistema jurídico se vería abocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal, entorpecería el desarrollo de las funciones públicas”19.
Razones de estabilidad ligadas con la seguridad jurídica explican que se prevea un momento a partir del cual ya no sea posible “controvertir algunas actuaciones”20, de manera que el conocimiento del término de caducidad, previa y expresamente fijado en la ley, para el ejercicio de la acción fiscal implica que tanto la Contraloría General de la República, como las contralorías territoriales, asumen una carga 16 Sentencia C-227 de 2009. 17 Sentencia T-973 de 1999. 18 Sentencia C-840 de 2001. 19 Sentencia C-781 de 1999. 20 Ibídem.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 14 jurídica que, en aras de la protección del patrimonio estatal, les impone interesarse en el asunto y obrar con prontitud y en su debida oportunidad, so pena de que pierdan la posibilidad de iniciar el correspondiente proceso de responsabilidad por desatender el límite temporal propio de la caducidad y debido a que la actitud negligente y el retardo que desborde el término no pueden ser objeto de respaldo jurídico” (Resaltado fuera de texto). 8.5.5.
De esta manera, la imposición del término de caducidad para la acción de responsabilidad fiscal responde a un imperativo para la administración que conlleva a que esta actúe en un término, si bien amplio, es perentorio, que, en caso de retardo, afecta directamente su potestad sancionatoria, lo que constituye un vicio insaneable que afecta la totalidad del proceso. 8.6.
La tensión entre la justicia rogada y la igualdad en cuanto a la caducidad de la acción fiscal 8.6.1. Como ya lo ha advertido la Sala, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que el principio de justicia rogada únicamente puede ceder “cuando se hallan de por medio derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata”21, lo que implica una ponderación, para este caso particular, entre la seguridad jurídica como parte del derecho al debido proceso (artículo 29 constitucional) y el derecho a la igualdad (artículo 13 constitucional). 8.6.2.
Como también ya fue expuesto, la sentencia apelada refirió que esta Corporación había decidido, en providencia de 11 de diciembre de 2025, confirmar el fallo de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad de la acción fiscal dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (radicado 850013333003-2022-00151) promovido por Fredy Montoya Estepa, sujeto sancionado por los mismos hechos que el acá demandante. 8.6.3.
Para el efecto, se tiene el siguiente cuadro comparativo: Elemento de Comparación Caso Hernán Rivera Salcedo Caso Fredy Montoya Estepa Radicación 850013333003202200087 850013333003202200151 Proceso Fiscal Origen PRF 2016-00460 PRF 2016-00460 Hecho Generador Contrato 1636 de 2010 (Sobrecostos) Contrato 1636 de 2010 (Sobrecostos) Actos Demandados Fallo 004 de 2021 / Auto 447 de 2021 Fallo 004 de 2021 / Auto 447 de 2021 Decisión Judicial 1ra Inst.
Niega pretensiones Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal Declara nulidad por caducidad de la acción fiscal Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 14 de septiembre de 2020. Radicado 05001-23-31-000-2009-00160-01.
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 15 Decisión Judicial 2da Inst. Confirma nulidad por caducidad de la acción fiscal Tribunal Administrativo de Casanare 8.6.4.
Ahora bien, el ejercicio de ponderación impone a la Sala la carga de determinar el peso relativo del derecho a la igualdad del señor Hernán Rivera Salcedo frente al señor Fredy Montoya Estepa, en tanto para él se declaró judicialmente la nulidad del fallo de responsabilidad fiscal 004 de 2021 y del Auto 447 del mismo año, por haber caducado la acción. 8.6.5.
En relación con el derecho a la igualdad, la Corte Constitucional ha establecido: “Del principio de igualdad pueden a su vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.
Estos cuatro contenidos tienen sustento en el artículo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto señala la igualdad de protección, de trato y en el goce de derechos, libertades y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los incisos segundo y tercero contienen mandatos específicos de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables”22 (Resaltado fuera de texto). 8.6.6.
Lo anterior, porque el artículo 13 de nuestra Constitución impone un mandato general de no discriminación y uno especial de discriminación positiva, a fin de justificar medidas para población vulnerable o situaciones particularmente desiguales. 8.6.7. Este principio, conforme al artículo 4 de la Carta, no es ajeno a la actividad judicial, por lo que también se exige a los jueces que sus decisiones se ajusten al parámetro de igualdad cuando existe identidad en los casos que deben ser decididos. 8.6.8.
Si bien la autonomía judicial permite a las autoridades tomar decisiones disímiles sobre casos aparentemente iguales, esto implica una carga correlativa de justificación sobre los puntos que hacen disímil la decisión para un caso particular, como también lo ha explicado el Alto Tribunal Constitucional: “3.1. En nuestro sistema jurídico, el juez sólo está sometido al imperio de la ley (artículo 230 de la Constitución).
Los precedentes (providencias adoptadas con anterioridad), sólo cumplen una función auxiliar. Es decir, los jueces no estarían obligados a fallar en la misma forma a como lo han hecho en casos anteriores. Sin embargo, el mandato del artículo 13 de la Constitución, según el cual “ las personas deben recibir la misma protección y trato de las 22 Corte Constitucional.
Sentencia C-250 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 16 autoridades”, aplicable por igual a los jueces, requiere ser conciliado en este esquema de administrar justicia. Por tanto, en tratándose de las autoridades judiciales, este precepto debe interpretarse así: al juez, individual o colegiado, no le es dado apartarse de sus pronunciamientos (precedentes), cuando el asunto a resolver presente características iguales o similares a los que ha fallado con anterioridad (principio de igualdad). 3.2.
Entonces, ¿cómo conciliar el mandato del artículo 230 de la Constitución y el principio de igualdad? Sencillamente, aceptando que el funcionario judicial no está obligado a mantener inalterables sus criterios e interpretaciones. Propio de la labor humana, la función dialéctica del juez, está sujeta a las modificaciones y alteraciones, producto del estudio o de los cambio sociales y doctrinales, etc, que necesariamente se reflejarán en sus decisiones.
Lo que justifica el hecho de que casos similares, puedan recibir un tratamiento disímil por parte de un mismo juez. 3.3. Exigir al juez que mantenga inalterable su criterio, e imponerle la obligación de fallar irrestrictamente de la misma forma todos los casos que lleguen a su conocimiento, cuando éstos compartan en esencia los mismos elementos, a efectos de no desconocer el principio de igualdad, implicaría una intromisión y una restricción a su autonomía e independencia. Principios éstos igualmente protegidos por la Constitución (artículo 228), y un obstáculo a la evolución y modernización de las decisiones judiciales, en favor de los mismos administrados. 3.4.
Sin embargo, a efectos de no vulnerar el derecho a la igualdad y el principio de seguridad jurídica (que tiene como uno de sus fundamentos, el que se otorgue la misma solución dada a casos similares -precedentes-), el funcionario que decide modificar su criterio, tiene la carga de exponer las razones y fundamentos que lo han llevado a ese cambio.
No podrá argumentarse, entonces, la violación del derecho a la igualdad, en los casos en que el juez expone las razones para no dar la misma solución a casos substancialmente iguales. En razón a los principios de autonomía e independencia que rigen el ejercicio de la función judicial, el juzgador, en casos similares, puede optar por decisiones diversas, cuando existen las motivaciones suficientes para ello”23. 8.6.9.
En tratándose de este control constitucional, la Corte Suprema de Justicia ha compilado unos elementos para valorar la necesidad de aplicar el criterio de igualdad frente a decisiones judiciales. “Aclarado lo anterior, resta recordar la existencia de tres presupuestos básicos que deben ser tenidos en cuenta para el amparo del derecho a la igualdad en estos casos: i) las decisiones a partir de los cuales se alega el derecho deben ser idénticas, en sus elementos fácticos.
Cualquier variación implica, por parte del juez la necesidad de valorar esa diferencia, ii) las providencias que se invocan como parámetros de referencia no deben ser contrarias a la Constitución, las leyes o la jurisprudencia vinculante sobre la materia y iii) los fundamentos normativos empleados en aquellas decisiones deben ser aplicables 23 Corte Constitucional.
Sentencia T-321 de 1998. Expediente T-153.156. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 17 respecto del caso con el cual se hace la comparación”24 (resaltado fuera de texto). 8.6.10.
Es de recordar, entonces, que, como se expuso, la caducidad de la acción de responsabilidad fiscal fue considerada, antes de la expedición de la Ley 610 de 2000 como análoga a la contenida en el CCA para la acción de reparación directa, es decir, como una institución de orden público que, objetivamente, impide el derecho de acción cuando se supera su umbral temporal, lo que implica valorar que, si este fenómeno afecta el derecho de acceso a la administración de justicia y es una carga justificada, también debe afectar el derecho de acción de la administración frente a los particulares y su inobservancia puede declararse, pese a no haberse propuesto como cargo, cuando el juez de la causa la advierte dentro del proceso: “Así las cosas, si bien es cierto que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial se ha atenuado el principio de justicia rogada, es claro que la excepcionalidad de esta posibilidad está asociada a que la autoridad judicial compruebe, plenamente, la violación de un derecho fundamental de aplicación inmediata”25. 8.6.11.
Esto no quiere decir que sea de resorte del juez administrativo, en estos casos, verificar de manera oficiosa que la acción fiscal no hubiera caducado, como sí es su deber verificar si el medio de control caducó o no, para así declararlo, pero, así no se presentase como causal de nulidad en el libelo introductorio, si se tiene conocimiento de este fenómeno por una acción de igual categoría, más con sentencias en firme, existe como primera medida la obligación de evaluar el criterio de igualdad, porque la caducidad es un presupuesto objetivo de la acción fiscal, lo que implica que, si se declaró probada en favor de un implicado, tiene rango de afectación a los demás, porque no se trata de yerros de valoración subjetiva, sino un vicio general, lo que la diferencia de la prescripción. 8.6.12.
Así, el sometimiento del asunto a conocimiento de la autoridad judicial y la advertencia de una eventual vulneración a derechos fundamentales de protección inmediata (como la igualdad), impone el test correspondiente, a fin de definir si ha de adaptarse decisión similar o se justifica el trato diferenciado. 8.6.13. Por esto, se evalúa, en primer lugar, la situación fáctica, teniendo como derrotero que la decisión judicial adoptada en el proceso 2022-0015126 expuso: “Así las cosas, para el Tribunal frente a la responsabilidad fiscal del demandante, el hecho generador del daño se constituye en el incumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato de prestación de servicios, el cual se materializa en el último acto realizado que fue la liquidación del contrato.
Entonces, para contabilizar el término de caducidad de la acción de 24 Sentencia de Tutela de 11 de julio de 2013, exp.: 67268. Sala de Casación Penal, Corte Suprema de Justicia. Sentencia de tutela de 30 de julio de 2013, exp.: 67963. Sala de Casación Penal, Corte Suprema de Justicia. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Providencia de 14 de septiembre de 2020. Radicado 05001-23-31-000-2009-00160-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 M.P. Aura Patricia Lara Ojeda. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 18 responsabilidad fiscal se tiene en cuenta la fecha de liquidación de este que fue el día 27 de mayo de 2011, por lo tanto, la entidad demandada a partir de esta fecha contaba con 5 años para dar apertura al proceso de responsabilidad fiscal.
Ahora, frente al auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, el apelante reprocha la tesis de primera instancia, al considerar que la norma determina que el término de 5 años de caducidad se contabiliza hasta que se profiera el auto de apertura de la responsabilidad fiscal, más no su notificación. El artículo 9 de la Ley 610 de 2000, estipula que la caducidad opera: “sí transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
No obstante, ello no significa que se deba omitir la notificación del acto, en razón a que el auto debe quedar en firme para generar los respectivos efectos jurídicos, esto bajo la garantía de los derechos de defensa y debido proceso dentro del proceso sancionatorio, así como también respaldando el principio de publicidad dentro de la actuación administrativa.
La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 1997 citada en las premisas jurídicas de esta sentencia, efectuó un análisis del artículo 77 de la Ley 42 de 1993, norma que si bien es anterior a la vigente el rango de interpretación que hizo la Corte en su momento, aplica para la actual disposición. En ella se establece que el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal debe notificarse al investigado en prevalencia de los derechos al debido proceso y defensa, ya que a partir de allí la providencia surte efectos.
El artículo 40 de la Ley 610 de 2000, expresamente indica que el auto de apertura debe ser notificado. Por todo lo previamente expuesto, se debe dar aplicación a lo previamente expuesto, porque con la notificación del auto de apertura se da la garantía del debido proceso al administrado. De manera que, aun cuando en un principio el auto de apertura de la acción de responsabilidad fiscal fue proferido el 04 de mayo de 2016, esto es, dentro del término legal, este fue notificado el 27 de septiembre de 2016, es decir, cuando ya se cumplieron más de los 5 años que determina el artículo 9 de la Ley 610 de 2000” (resaltado fuera de texto). 8.6.14.
En comparación, tenemos: Elemento de Comparación Caso Hernán Rivera Salcedo Caso Fredy Montoya Estepa Radicación 850013333003202200087 850013333003202200151 Proceso Fiscal Origen PRF 2016-00460 PRF 2016-00460 Fecha de inicio del conteo 27 de mayo de 2011 27 de mayo de 2011 Auto de apertura Auto 160 de 4 de mayo de 2016 Auto 160 de 4 de mayo de 2016 Fecha notificación Auto de apertura 21 de septiembre de 2016 27 de septiembre de 2016 Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 19 8.6.15.
Con esto se demuestra, fácticamente, que frente a los señores Hernán Rivera Salcedo y Fredy Montoya Estepa, la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental Colegiada de Casanare i) emitió auto de apertura de proceso de responsabilidad fiscal en el proceso PRF 2016- 00460 el 4 de mayo de 2016; ii) notificó a los sujetos con posterioridad al vencimiento del término de caducidad de la acción fiscal, que fenecía el 27 de mayo de 2016. 8.6.16.
En cuanto a que las providencias que se invocan como parámetros de referencia no deben ser contrarias a la Constitución, las leyes o la jurisprudencia vinculante sobre la materia, se encuentra la decisión adoptada por esta Corporación el 11 de diciembre de 2025, que, en posición mayoritaria, estableció que no basta con la emisión del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal para que se interrumpa el término de caducidad, sino que se requiere la notificación efectiva a los sujetos perseguidos. 8.6.17.
En tercer lugar, atendiendo a que los fundamentos normativos empleados en aquellas decisiones deben ser aplicables respecto del caso con el cual se hace la comparación, se efectuó el análisis del artículo 9 de la Ley 610 de 2000, sobre la caducidad de la acción fiscal. 8.6.18. Puede apreciarse, entonces, que en los planos fáctico y jurídico la situación del demandante Hernán Rivera Salcedo es igual o de analogía estrecha a la resuelta en el proceso 2022-00151, toda vez que él fue parte del proceso de responsabilidad fiscal con Fredy Montoya Estepa e igualmente sancionado, cuando la entidad había perdido la posibilidad temporal para dar inicio al proceso sancionatorio. 8.6.19.
Entonces, acreditada la carga del test de igualdad, es de precisar que el hecho de no haberse propuesto como cargo de nulidad del acto no impide el pronunciamiento cuando la situación es puesta en conocimiento del operador judicial, pues se impone la necesidad de valorar la congruencia decisional en igual situación, cosa distinta de que la a quo hubiera desconocido el contenido de los fallos ya mencionados y en todo caso inadvertido el conteo quinquenal a verificar en tanto está de por medio el derecho fundamental al debido proceso y el límite temporal del poder sancionatorio de la Contraloría. 8.6.20.
Con todo, al haberse tenido conocimiento de la sentencia en estas condiciones, la Sala no considera que sea suficiente argumentar que la excepción de caducidad no se propuso en este caso particular para materializar una condición desigual, porque i) la caducidad es una institución de orden público; ii) aunque aquí no se no se estudió de oficio, sí lo fue por conocimiento de su ocurrencia a lo largo del proceso; y iii) se encuentra determinada en decisiones judiciales definitivas y en firme. 8.6.21.
Por tanto, no se justificaría un trato desigual, cuando la realidad es palmaria en cuanto a la caducidad de la acción fiscal, aspecto de índole objetivo y total que invalida la actuación de la parte demandada, por lo que se revocará la sentencia de primer grado para, en su lugar, en aplicación del derecho fundamental a la igualdad material, declarar probada de oficio la caducidad de la acción fiscal en contra de Hernán Rivera Salcedo, por lo que Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 20 se declarará la nulidad parcial del Fallo de responsabilidad fiscal 004 de 2021 y del Auto 447 del mismo año, proferidos por la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental Colegiada de Casanare. 8.7.
Restablecimiento del derecho 8.7.1. De acuerdo con las pretensiones del medio de control, a título de restablecimiento del derecho se ordenará a la demandada actualizar la base de datos del boletín de responsables fiscales que para efecto lleva la Contraloría General de la República. 9. COSTAS 9.1. Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios. 9.2.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. 9.3. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal el 30 de enero de 2026, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR PROBADA DE OFICIO, en aplicación del derecho fundamental a la igualdad material, la caducidad de la acción fiscal en contra de HERNÁN RIVERA SALCEDO.
TERCERO: DECLARAR la nulidad parcial del Fallo de responsabilidad fiscal 004 de 2021 y del Auto 447 del mismo año, proferidos por la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental Colegiada de Casanare.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA actualizar la base de datos del boletín de responsables fiscales que para efecto lleva la entidad demandada.
QUINTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-003-2022-00087-01 Hernán Rivera Salcedo vs. Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 21 SEXTO: ORDENAR la devolución del expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor.
(Aprobado en Sala de 23 de abril de 2026, acta número 48) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente – SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO Firmado Electrónicamente – SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA Firmado Electrónicamente – SAMAI (Con Salvamento de Voto) BELSY YOHANA PUENTES DUARTE MAGISTRADA JPMP