REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 85001-33-33-003-2022-00151-01 Demandante: Fredy Alexander Montoya Estepa Demandado: Nación – Contraloría General de República Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL- Ley 610 de 2000- Hecho generador del daño al patrimonio público.
Sentencia Segunda Instancia Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 19 de junio de 2025 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 El señor Fredy Alexander Montoya Estepa, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de acceder a las siguientes pretensiones: 1.1.1. Declarar la nulidad del fallo con responsabilidad fiscal N°004 de julio 15 de 2021 en el que “declaró fiscalmente responsable, a título de culpa grave y en forma solidaria a Fredy Alexander Montoya Estepa, Hernán Rivera Salcedo y Milton Bernabé Sanabria Ortiz en cuantía de $ 328’366.364.
MCTE, debidamente indexada, así como, se declara responsable fiscalmente a título de dolo y en forma solidaria a LUYMA S.A. e Ingenieros Civiles Ambientales Sanitarios y Eléctricos Roa I CASER E.U, en cuantía de $ 328’366.464 MCTE, y en efecto se declaró como tercero civilmente responsable a la Compañía de Seguros la Previsora S.A.”; emitido por la Gerencia Colegiada de Casanare de la 1 Pág. 5- - 3_ED_01DEMANDA1(.pdf) - índice 00003 – primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 2 Contraloría General de la República, por haber sido expedido con falsa motivación y con infracción de las normas que debían fundarse. 1.1.2. Declarar la nulidad del auto N°447 del 20 de agosto de 2021, “auto por el cual resuelven los recursos contra el fallo en proceso de responsabilidad fiscal N°2016-00460”, emitido por la Gerencia Colegiada de Casanare de la Contraloría General de la República, por haber sido expedido con falsa motivación y con infracción de las normas que debían fundarse. 1.1.3.
A título de restablecimiento se ordene actualizar la base de datos del boletín de responsables fiscales que para efecto lleva la Contraloría General de la República, y a la vez se suspenda el proceso de cobro coactivo N° PCC 514 de 2021, iniciado en contra del demandante con ocasión a la expedición de los actos administrativos objeto de censura. 1.1.4.
Ordenar a la entidad demandada reconozca la suma de 50 SMLMV por concepto de daño moral y la suma de 10 SMLMV a título de daño emergente, con ocasión a los gastos honorarios profesionales en que se ha visto avocado el actor para la defensa de sus intereses en la presente actuación. 1.2. HECHOS2 Se concretan así: 1.2.1. El 8 de noviembre de 2010 el Departamento de Casanare y la Unión Temporal Agro Casanare 2010, celebraron el contrato de compraventa N°1636 de 2010, con el objeto de adquirir 4 tractores agrícolas con rastra, 4 caballoneadores y remolque; adquisición, instalación y poner en funcionamiento dos laboratorios pecuarios, el valor del contrato ascendió a la suma de $1.013’995.872 y su plazo de ejecución se estableció en 5 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio. 1.2.2.
Conforme con el hallazgo fiscal N°2012-F20-05-014 se presentó un “presunto detrimento patrimonial” en cuantía de $460.000.000 en razón a: I) un sobrecosto por valor de $247.999.540., por la falta de pago total de 4 tractores, deuda que ascendía a $143.793.000; II) por la ausencia de 2 Pág. 2-5 - 3_ED_01DEMANDA1(.pdf) - índice 00003 – primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 3 tradición de los vehículos automotores, puesto que para el momento no se había realizado la inscripción ante el organismo de tránsito correspondiente. 1.2.3. Mediante auto N° 160 del 4 de mayo de 2016, la Gerencia Departamental Colegiada de Casanare, dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal número PRF 2016-00460, con ocasión al presunto daño patrimonial sufrido por el Departamento de Casanare como consecuencia de la supuesta existencia de sobrecostos en los elementos del contrato de compraventa N° 1636 de 2010, consistentes en 4 tractores agrícolas, 4 rastras de 16 discos, 4 caballoneadores de 2 discos de 26 pulgadas y 4 remolques multiusos. 1.2.4.
Como presuntos responsables se vinculó al señor Fredy Alexander en calidad de profesional universitario encargado de la elaboración del componente técnico del estudio previo del contrato mencionado, a Hernán Rivera encargado de la revisión del componente técnico del estudio previo, a Milton Bernabé en calidad de secretario de educación de Casanare y por haber avalado con su firma el respectivo estudio previo, a Luyma S.A.S. Ingenieros Civiles Ambientales Sanitarios y Eléctricos Roa I Caser E.U., en su condición de integrantes de la Unión temporal Agro Casanare 2010, contratistas de contrato de compraventa ibidem.
Posteriormente a través del auto N°661 del 22 de noviembre de 2019, se vinculó en calidad de tercero civilmente responsable a la compañía de Seguros La Previsora S.A. con ocasión de los riesgos amparados con la póliza de seguro de manejo para entidades oficiales N°1003135. 1.2.5. El 15 de julio de 2021 la Gerencia Departamental Colegiada de Casanare de la Contraloría General de la República dictó fallo N°004 con responsabilidad fiscal, en donde se le imputa responsabilidad al señor Fredy Alexander Montoya Estepa en su condición de profesional universitario y contratista, por el hecho de haber “presentado unas cotizaciones” y estructurado el estudio previo N°1377 el 15 de septiembre de 2010, en su componente técnico, que dio origen a la licitación pública N° CAS-SE-LP- 034-2010, procedimiento de selección que culminó en el contrato de compraventa N° 1636 de 8 de noviembre de 2010, proceso contractual liquidado el día 27 de mayo de 2011 sin la firma del hoy demandante, por lo que le atribuyen responsabilidad de manera gravemente culposa, por su condición de gestor fiscal como contratista dentro del periodo de 10 de septiembre de 2010 a 30 de noviembre de 2010, ya que sus actividades contractuales contenidas en la OPS N° 1196 de 10 septiembre de 2010 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 4 debían estar encaminadas a la ejecución idónea del objeto contractual y la de avisar al departamento las situaciones previsibles que pudieran afectar el equilibrio financiero del contrato y que presuntamente estaba en la capacidad de realizar un estudio detallado de los precios del mercado a fin de que identificara con razonabilidad el verdadero valor de los tractores y demás maquinaria a contratar, con el ánimo de estipular un precio acorde y equitativo con la oferta y demanda de los productos. 1.2.6.
En el auto de imputación aluden que la gestión fiscal fue presuntamente abiertamente irregular e inexcusable al hecho de no reparar a tiempo y no advertir oportunamente acerca de las situaciones previsibles en cuanto a la inversión de los recursos para la celebración del contrato de compraventa N°1636, propició que se afectara el equilibrio financiero del contrato generando un sobreprecio que conllevo al detrimento patrimonial. 1.2.7.
Las decisiones fueron confirmadas por auto N° 447 del 20 de agosto de 2021, a través del cual la Gerencia Departamental de Casanare de la Contraloría General de la República, resolvió los recursos de reposición interpuestos por Luyma S.A., e Ingenieros Civiles Ambientales Sanitarios y Eléctricos Roa I Caser E.U, los de la compañía de Seguros La Previsora S.A., los de Hernán Rivera Salcedo, y Milton Bernabé Sanabria Ortiz. 1.2.8.
El 27 de agosto de 2021, el fallo con responsabilidad N°04 de 2021, ingresó a la Sala Especial de Decisión N° 13 del Consejo de Estado para que se ejerciera el control automático de legalidad, respecto del auto N°447 del 20 de agosto de 2021, dictado por la Gerencia Departamental de Casanare de la Contraloría General de la República dentro del proceso de responsabilidad PRF 2016-00460. 1.2.9.
El 24 de septiembre de 2021 la Sala Plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, decidió no avocar conocimiento del control automático de legalidad, determinando declarar fundado el impedimento del magistrado Roberto Augusto Serrato y en consecuencia separarlo del conocimiento del asunto correspondiente, así mismo, inaplicar los artículos 3 y 45 de la ley 2080 de 2021 por ser contrarios a los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política y 8.1 y 23.2 24, 25.1 de la Convención Americana de derechos humanos, así como también dispuso devolver el expediente a la entidad fiscal.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 5 1.3. Normas Violadas y Concepto de Violación3 Como fundamentos de derecho invocó los artículos 10, 20, 13, 23, ordinal 70 del artículo 40 y 125 de la Constitución Política, así mismo en lo dispuesto en los artículos 138 e inciso segundo del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Dentro de la fundamentación jurídica, argumenta el extremo activo que, los actos administrativos demandados fueron expedidos con falsa motivación, señalando que el fallo de responsabilidad fue atribuido a título de culpa grave, sin haber intervenido ni avalado el proceso de liquidación del contrato de compraventa respectivo y sin soporte técnico – económico para establecer el valor del daño patrimonial correspondiente.
Por su parte, realiza un análisis del presupuesto de la responsabilidad fiscal actor, el presunto daño patrimonial causado y el nexo causal, remitiéndose a los argumentos del organismo fiscalizador, a través de los mismos actos que son objeto de debate. En ese sentido, como primer aspecto, indica que el hecho generador de la imputación de responsabilidad lo toman de manera simultánea y permanente, a pesar de tratarse de un contrato de compraventa, los cuales por disposición legal y por naturaleza son de ejecución instantánea, por tanto, el estudio que dio origen al negocio jurídico fue firmado por el demandante el 15 de septiembre de 2010, lo cual a la fecha de la apertura del proceso de responsabilidad ya había operado la caducidad.
Por otro lado, el actor fue un contratista de prestación de servicios que si bien era un particular investido de funciones públicas, no tenía la calidad de ordenador de gasto ni de administrador de recursos públicos, y si bien intervino en la etapa de planeación, este actúo bajo la información contenida y allegada en las cotizaciones que se tomaron como precios de referencia en el mercado.
Por su parte, no actuó, ni avalo, ni intervino en el proceso de terminación ni liquidación y pago del contrato puesto que quien liquidó y pago fueron otras personas y funcionarios que tenían el deber legal y constitucional. 3 Pág. 6-18 - 3_ED_01DEMANDA1(.pdf) - índice 00003 – primera instancia SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 6 Como segundo aspecto, manifiesta que el operador fiscal omite una situación de bulto dado que la condición de gestión fiscal culminó hasta el día que cesó su situación de contratista del departamento de Casanare, es decir, hasta el 30 de noviembre de 2010, resaltando que dentro de las actividades contractuales contempladas no estaba realizar estudios técnicos, especializados, ni detallados de precios de mercados, además, omitió las razones por las cuales no se vincularon a los contratistas y demás funcionarios de planta del departamento de Casanare que intervinieron en la etapa de liquidación. De manera que, por la simple interpretación el operador fiscal no se le puede endilgar actuaciones de gestor fiscal, así sea determinado de manera indirecta, dado que sus obligaciones y actividades no se enmarcan como tal, por ende, no hay nexo causal para atribuir responsabilidad fiscal.
Frente al tercer aspecto, refiere que el actuar del demandante estuvo precedido del principio de planeación y verificación de documentos precontractuales, de manera que, no puede endilgarse las fallas en la verificación o de omisión de actuaciones previsibles, si el presunto detrimento patrimonial que se dio fue posterior al hipotético hecho generador.
Afirma que, los actos impugnados vulneran los artículo 22 y 23 de la Ley 610 de 2000, en cuanto que disponen que toda providencia dictada en el proceso de responsabilidad fiscal debe fundarse en pruebas legalmente producidas y allegadas al proceso; y que el fallo solo procederá cuando obre prueba que conduzca a la certeza del daño patrimonial y de la responsabilidad del investigado, lo cual no ocurrió, la carga de la pruebe le corresponde a la Contraloría mientras que al demandante lo cobija el principio de inocencia, y a su vez, aplicó la responsabilidad sin tener en cuenta el grado de participación de cada uno de los supuestos implicados y actores intervinientes respectivos.
Los actos administrativos se expidieron con infracción de las normas que debían fundarse y en efecto son violatorios del debido proceso, indicando que el operador fiscal al momento de calificar la actuación no tuvo en cuenta su perfil de profesional en administración pública y que las omisiones atribuidas estaban por fuera de las actividades contractuales de la orden de servicios N°1196 de 2010, sustentando tal situación que solo por el hecho de ser contratista debía tener la capacidad técnica, económica, financiera e interpretativa para determinar la falsedad de la información allegada.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 7 Así las cosas, no tuvo en cuenta la buena fe en que está amparado el actor, cuando en el trámite pre contractual la entidad sale a consultar los costos de los bienes y servicios, conforme lo argumentado en los artículos 83 de la C.P. y 28 de la Ley 80 de 1993, por tanto, no hubo lugar a desvirtuar de manera clara y concreta.
En tal sentido, no se tuvo en cuenta que el proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza subjetiva lo que implica que el ente de control fiscal tiene el deber de efectuar el análisis del elemento volitivo, es decir, valorar el actuar doloso o culposo de quienes tienen a su cargo la gestión fiscal. Es indispensable que se tenga una certeza absoluta con respecto a la existencia del daño patrimonial, por lo tanto, resulta necesario que la lesión patrimonial se haya ocasionado realmente, esto es, que se trata de un daño existente, especifico y objetivamente verificable, determinado o determinable.
Por ello, para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad, entre otros factores que deben valorarse, debe considerarse que aquel ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud. Entonces, para el caso de marras, la cuantificación estimada no está estricta y especifica determinada y cuantificada, dado que se excluyeron estipendios y conceptos importantes para la determinación y cuantificación de los valores, por falta de aplicación de otros medios probatorios, acogiendo solo las diferencias de precios, las declaraciones y demás cotizaciones, que son objeto de investigación penal, que a la fecha se desconoce su decisión de fondo. 1.4.
Contestación de la Demanda 1.4.1. Contraloría General de la República. 4 El extremo pasivo se opone a las pretensiones, indicando que, carecen de fundamento fáctico y jurídico, dado que los demandantes están en el deber jurídico de soportar las consecuencias derivadas del proceso de responsabilidad fiscal, además que los actos administrativos demandados se encuentran amparados por el principio de legalidad.
Respecto a la caducidad, en el presente caso se evidencia unos hechos de tracto sucesivo, lo que implica que el hecho generador del daño en los actos complejos o de tracto sucesivo, de carácter permanente o 4 Págs.1-20- 11_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf)- índice 00012 – primera instancia SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 8 continuado, será el último hecho o acto, que en el caso particular es la fecha del acta de liquidación del contrato 1636 firmada el 27 de mayo de 2011, en consecuencia no operó la caducidad de la acción fiscal, toda vez que el 04 de mayo de 2016, mediante auto N°160 se dio apertura al PRF N° 2016-00460.
Señala, el señor Fredy Alexander Montoya al elaborar y estructurar el componente técnico de los estudios previos, ejerció la gestión fiscal determinada en la ley, además, los procesos de responsabilidad fiscal no solo están dirigidos a quienes realizan en estricto sentido gestión fiscal sino también a quienes contribuyen o concurran a la materialización del daño, por ende, se tiene que las actividades desempeñadas por el demandante concluyeron en la afectación del patrimonio público.
En tal sentido, el nexo causal se evidencia en la participación del señor Fredy Alexander Montoya en su contribución directa en la generación del detrimento, por ser producto de una acción y de una omisión debidamente probadas, toda vez que elaboró el componente técnico y financiero de unos estudios previos basado en cotizaciones que no prestaban confiabilidad y que una de ellas resultó ser falsa.
En consecuencia, respecto a la conducta del actor, existió una gestión fiscal irregular e inexcusable al faltar a sus deberes de dirección frente a la planeación de los recursos públicos, por lo que su conducta se ajusta a la modalidad de culpa grave. Afirma, respecto a la falsa motivación de los actos administrativos que señala el actor, quedó demostrado que el proceso de responsabilidad fiscal se desarrolló con el estricto cumplimiento y sujeción de las normas especiales y concordantes de la responsabilidad fiscal, garantizándose el derecho de defensa y debido proceso, tanto así que se tuvieron en cuenta los argumentos de la defensa para determinar el valor del daño fiscal.
Así, no existen elementos de acusación que infieran la falta de legalidad de los actos acusados en forma específica. Concluye, los actos administrativos están revestidos de presunción de legalidad y el control de la jurisdicción contenciosa administrativa sobre actos de este tipo, no pueden convertirse en una tercera instancia, como lo pretende el actor.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 9 1.5. Sentencia de primera instancia5 El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante auto del 30 de noviembre de 20236, dio aplicación al artículo 182 A del CPACA, dando el trámite de sentencia anticipada, por lo que fijó el litigio y corrió traslado para alegar de conclusión. Vencido lo anterior, mediante providencia del 19 de junio de 2025, declaró la nulidad parcial del fallo con responsabilidad fiscal N°004 del 15 de julio de 2021, sin condena en costas.
Señaló que el término de caducidad de la acción fiscal se cuenta desde la fecha de suscripción del acta de liquidación, esto es, el 27 de mayo de 2011, teniendo en cuenta que, al tratarse de un control posterior, en materia de contratos, aunque los actos sean continuados, estos se concretan en la fecha de liquidación o de ejecución según el caso, momento a partir del cual se dará inicio al conteo de la caducidad.
Indica que, establecido el inicio del conteo de la caducidad de la acción fiscal es necesario determinar la interrupción de esta, la cual se da con la notificación del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, y para el presente caso, si bien el auto se expidió el 04 de mayo de 2016, se notificó el 27 de septiembre del mismo año, por lo que, ya habían transcurrido más de 5 años, superando el término de caducidad de la acción contenido en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000.
Dado lo anterior, los autos demandados se encuentran incursos en causal de nulidad por haber sido expedidos sin competencia temporal, de manera que, no analizó los demás cargos, por cuanto este resulta suficiente para endilgar la nulidad, siento parcial, únicamente de las condenas realizadas al señor Fredy Alexander Montoya. 1.6. Recurso de Apelación7 El apelante argumenta que el a quo da por sentado que los actos de carácter contractual se concretan con la fecha del acta de liquidación o ejecución según sea el caso y que, en consecuencia, desde este momento 5 Págs.1-4- 18_AUTOCORRETRASLADO(.pdf) – índice 00017 – primera instancia SAMAI. 6 Págs. 1- 13 - 27Sentenciaacced_85001333300320220015(.pdf) – índice 00026 – primera instancia SAMAI 7 Págs. 2-6 - 29_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION(.pdf)- índice 00029 – primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 10 se debe contar la caducidad de la acción fiscal y que los términos deben contarse a partir del acto de notificación del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. El daño en materia de responsabilidad fiscal se materializa con el pago que una entidad pública realice a un tercero, ya que este emolumento, merma presupuestal y contablemente el patrimonio de la entidad, pues el acta de liquidación es simplemente un documento de carácter vinculante que registra la culminación de un contrato, y establece el estado final de las obligaciones y derechos de las partes contratantes.
Aduce que, la caducidad debe contarse en los actos complejos, como en el presente caso desde el último hecho o acto realizada, es decir, el 07 de junio de 2011 fecha en la cual se disminuyó el patrimonio del departamento de Casanare a través de la expedición de la orden de pago N°1103964 de junio 7 de 2011, en favor de la Unión Temporal Agro Casanare 2010.
Repara el recurrente que el último hecho generador del daño no fue la suscripción del acta de liquidación, sino que el pago final se hizo el 7 de junio de 2011, y entre esta fecha y la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, esto es, 04 de mayo de 2016 no transcurrieron los cinco años. Por otro lado, señala que no es cierto que los términos de caducidad de la acción fiscal se deben contar a partir de la notificación del auto de apertura del proceso, puesto que la norma determina que es a partir de proferido el auto, tesis que reprocha.
Concluye, no puede el juez de primera instancia dar una interpretación diferente a la norma que regula la caducidad de la acción fiscal. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 16 de septiembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte demandada8 se evidencia que no hubo pronunciamiento de las partes, y a su turno el Ministerio público realizó pronunciamiento. 8 índice SAMAI 005 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 11 2.1.
Ministerio Público9. La entidad solicita que se confirme la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, señalando que no concuerda con la interpretación de la entidad demandada, toda vez que el pago realizado no tiene nada que ver con el hecho generador del daño, bajo el entendido que las conductas omisivas que efectivamente se le atribuyen al demandante no se materializaron con la acción de pago, sino al momento de la liquidación del contrato, entendiendo esta última fecha como derivada del incumplimiento del principio de planeación en lo que respecto al señor Montoya Estepa.
Concluye que al momento de notificarse el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, esto es, el 27 de septiembre de 2016 ya había ocurrido el fenómeno de caducidad de la acción, bajo el entendido que la última actividad contractual en lo que respecta al hecho generador derivado de la conducta del señor Fredy Alexander lo fue el 27 de mayo de 2011 con la liquidación del contrato de compraventa 1036 de 2010, razón por la cual la entidad demandada tenía hasta el 27 de mayo de 2016 para notificar el auto de apertura del proceso fiscal, para el caso bajo estudio no se acreditó que existiera alguna causal legal para extender la aplicación de dicho término. III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia. El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la sentencia anticipada proferida el 19 de junio de 2025 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal. 3.2.
Problemas jurídicos. ¿Se configura en el sub examine el fenómeno de caducidad de la acción de responsabilidad fiscal? 3.3. Tesis de la Sala 9 Págs. 1- 22- 6_MemorialWeb_Concepto-Concepto202508220(.pdf) – índice 00009 – primera instancia SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 12 La respuesta al problema jurídico es favorable, en razón que en el caso sub examine el hecho generador del daño al patrimonio público dentro de la ejecución del contrato corresponde al incumplimiento de las obligaciones por parte del demandante, lo cual se materializa con la liquidación del contrato, de manera que, para contabilizar el término de caducidad de la acción se tiene como el último acto generador del daño esta actuación. En tal sentido, la liquidación del contrato se llevó a cabo el 27 de mayo de 2011, y el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal el 04 de mayo de 2016, en un principio dentro del término legal, no obstante, fue notificado el 27 de septiembre de 2016, es decir, cuando habían transcurrido más de los 5 años que dispone el artículo 9 de la Ley 610 de 2000.
Atendiendo lo dispuesto en al artículo 40 ibidem y en la sentencia C-540 de 1997 de la Corte Constitucional, el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal debe notificarse siendo esta la actuación con la que finaliza el cómputo del término de caducidad, pues con la notificación el acto se torna oponible y surte todos sus efectos, en prevalencia de los derechos a la defensa y debido proceso.
Por tanto, la Sala dará aplicación al parámetro establecido por la Corte Constitucional y en consecuencia confirmará la sentencia de primera instancia. 3.4. Premisas jurídicas 3.4.1. Caducidad de la acción de responsabilidad fiscal. El artículo 1 de la Ley 610 contempla que el proceso de responsabilidad fiscal es un conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de esta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.
Por su parte, el artículo 9 de la norma en cita, dispone: “La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 13 día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto.
La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare. El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública.” (negrilla por fuera del texto) Ahora, la Corte Constitucional en sentencia C-540 de 1997, explica: “Partiendo de los anteriores criterios y de la doctrina constitucional establecida acerca de la garantía del derecho de defensa en la etapa de la investigación dentro del proceso penal, en el disciplinario, y en el mismo fiscal, la Sala encuentra que cuando el artículo 77 de la Ley 42 de 1993 prescribe que “los órganos de control fiscal dictarán el auto de apertura de investigación, y dentro del mismo ordenará las diligencias que se consideren pertinentes, las cuales se surtirán en un término no mayor de treinta (30) días, prorrogables hasta por otro tanto.” (subraya la Sala), éstas deben cobijar la notificación de dicha providencia a los presuntos responsables, una vez se hayan determinado los hechos configurativos de posibles irregularidades que afecten los bienes y recursos de la Nación y exista certeza acerca de la identidad de los implicados.
Lo anterior, admite una aclaración adicional en cuanto a la naturaleza del auto de apertura de investigación, que por ser interlocutorio obliga a su notificación a los presuntos responsables de las irregularidades detectadas en el manejo del patrimonio público y que se investigan, por cuanto aquél resuelve sobre un asunto fundamental del proceso de responsabilidad fiscal como es, precisamente, el inicio del mismo, en virtud de una valoración probatoria que los vincula y sobre la cual deben poder emprender una defensa oportuna; de lo contrario, se estaría frente a la presencia de actuaciones que pueden lesionar los derechos y las libertades de los ciudadanos al impedírseles la posibilidad de controvertirlas.
Tampoco se produjo un vacío por parte del legislador, como lo aseveran los accionantes, al no precisar éste expresamente en ejercicio de su función legislativa que el auto de apertura de investigación debe ser notificado, ya que, de acuerdo con la interpretación sistemática de la normatividad de la cual forma parte el artículo 77, es decir la Ley 42 de 1993, se deduce la necesidad de que dicha diligencia procesal se desarrolle con vigencia de la garantía de los principios y derechos consagrados en la Constitución, particularmente, de los derechos al debido proceso y defensa (C.P., arts. 2 y 29)10 (Negrillas fuera de texto) A su vez, el artículo 40 de la Ley 610 de 2000 indica que el auto de apertura deberá notificarse para garantizar los derechos a la defensa y contradicción: “ARTÍCULO
40. APERTURA DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL. Cuando de la indagación preliminar, de la queja, del dictamen o del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre los 10 Corte Constitucional Sentencia C-540 de 1997.
M.P. Hernando Herrera Vergara. Accionantes: Vilma de Jesús Cano Raigoza y Antonio René Giraldo Duque. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 14 posibles autores del mismo, el funcionario competente ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. El auto de apertura inicia formalmente el proceso de responsabilidad fiscal.
En el evento en que se haya identificado a los presuntos responsables fiscales, a fin de que ejerzan el derecho de defensa y contradicción, deberá notificárseles el auto de trámite que ordene la apertura del proceso. Contra este auto no procede recurso alguno.” (Negrilla fuera de texto) Teniendo en cuenta lo previamente expuesto, el término de caducidad de la acción de responsabilidad fiscal es de cinco años los cuales se contabilizan desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público hasta la fecha en que se notifique al investigado la apertura del proceso de responsabilidad fiscal en aras de salvaguardar su derecho a la defensa y debido proceso. 3.5.
Premisas fácticas En el presente expediente se encuentra probado lo siguiente: ✓ Contrato de compraventa N° 1636 del 08 de noviembre de 2010 celebrado entre el departamento de Casanare y la Unión Temporal Agro Casanare 2010, por valor de $1.013.995.872 y que tiene como objeto “adquisición de: cuatro (4) tractores agrícolas con rastra, caballoneador y remolque, con destino a las instituciones educativas alegaxu-resguardo indígena caño mochuelo municipio de hato corozal, Rafael Uribe Uribe del municipio de Pore, José Antonio Galán del municipio de Chámeza y Jorge Eliecer Gaitán del municipio de la Salina; adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de dos (2) laboratorios pecuarios con destino a las instituciones educativas León de Greiff del municipio de Aguazul y el Instituto Técnico Integrado del municipio de Trinidad.” 11 ✓ Contrato de prestación de servicios profesionales N° 1196 de 10 de septiembre de 2010 entre el departamento de Casanare y el señor Fredy Alexander Montoya Estepa, por valor de $9.718.512 y que tiene como objeto “estructurar y consolidar actividades tendientes a optimizar el seguimiento y control a los procesos precontractuales requeridos para la ejecución del proyecto "ampliación y especialización de la educación en el departamento de Casanare", por un plazo de dos meses y veinticinco días12. ✓ Acta de liquidación del contrato de compraventa N° 1636 de 2012, la cual se efectuó el 27 de mayo de 2011.13 11 Págs. 25- 34 - 3_ED_01DEMANDA1(.pdf) - índice 00003 – primera instancia SAMAI. 12 Págs. 53-56 - 3_ED_01DEMANDA1(.pdf) - índice 00003 – primera instancia SAMAI. 13 Págs. 21-24 - 3_ED_01DEMANDA1(.pdf) - índice 00003 – primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 15 ✓ Auto N°160 por el cual se apertura un proceso de responsabilidad fiscal, de fecha 4 de mayo de 2016, así14: ✓ Notificación personal del auto N° 160 por el cual se apertura un proceso de responsabilidad fiscal, así15: 14 17_RECEPCIONMEMORIAL_ONEDRIVE_20231124(.zip)- índice 00016- primera instancia SAMAI. 15 17_RECEPCIONMEMORIAL_ONEDRIVE_20231124(.zip)- índice 00016- primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 16 ✓ Fallo con responsabilidad fiscal del proceso ordinario de responsabilidad fiscal N° PRF – 2016-00460, mediante el cual se resuelve fallar con responsabilidad fiscal a título de culpa grave al señor Fredy Montoya Estepa.16 4. Carga de Transparencia. Antes de analizar el fondo del sub judice, la ponente de la providencia aclara que, en la Sala de decisión dual del 16 de octubre del año en curso, se discutió y aprobó la sentencia de esa misma fecha dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 850013333003- 202200203-01, en que fungía como demandante la Previsora S.A. y como demandada la Contraloría General de la República, la situación fáctica difiere de la presentada en el presente caso.
Lo anterior, por cuanto allí no operó la caducidad de la acción fiscal desde la notificación del auto de apertura, pues ambas actuaciones se efectuaron con posterioridad al término de 5 años que indica la norma, luego no estaba en discusión si el término de cómputo finaliza desde la fecha de expedición del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal o de su notificación; situación que dista de lo probado y debatido en este proceso, en el que pese a que el auto de apertura se profirió días antes de que operara el término de caducidad, la notificación personal al investigado se realizó 4 meses después de expedido este, es decir, cuando la acción fiscal ya se encontraba caducada.
Ahora bien, las conclusiones a las que arribó este Tribunal tienen efectos Inter partes y por ende se falló con la situación fáctica allí presentada y el acervo probatorio recaudado en ese proceso, de modo que no compromete o determina de algún modo la decisión que se adoptará en esta sentencia, como se explicará más adelante. 5. Caso concreto.
La parte demandante en su apelación indica que el daño en materia de responsabilidad fiscal se materializa con el pago que una entidad realiza a un tercero, toda vez que merma el patrimonio de la entidad, y que por el contrario, el acta de liquidación del contrato sólo es un acto que registra 16 Págs. 85-158 - 3_ED_01DEMANDA1(.pdf) - índice 00003 – primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 17 la culminación de este, por tanto, la caducidad debe contarse en caso de los actos complejos desde el último hecho o acto realizado, que para el caso en estudio fue el pago que realizó el departamento de Casanare el 7 de junio de 2011. Pues bien, tal como se explica en el acápite de premisas jurídicas, el fenómeno de caducidad en la acción de responsabilidad fiscal opera si transcurridos 5 años a partir del hecho generador del daño al patrimonio público no se ha proferido auto de apertura del proceso, el cual se contabiliza teniendo en cuenta dos circunstancias, para el caso de los hechos instantáneos desde el día de su realización, y, por otro lado, en los actos complejos, desde el último hecho o acto.
En el sub judice, se celebró un contrato de compraventa N° 1636 del 08 de noviembre de 2010 suscrito entre el departamento de Casanare y la Unión Temporal Agro Casanare 2010 consistente en la adquisición de ciertos bienes e instalación de algunos servicios, como consecuencia del negocio jurídico surgió un contrato de prestación de servicios entre el departamento de Casanare y el señor Fredy Alexander, el cual consistía en realizar actividades tendientes a controlar y efectuar seguimientos a los procedimientos precontractuales del contrato de compraventa.
Ahora, ejecutado el contrato, posteriormente se realizó la liquidación de este el 27 de mayo de 2011. Teniendo en cuenta lo anterior, se dio apertura a un proceso de responsabilidad fiscal el cual inició con el auto del 04 de mayo de 2016 y fue notificado el 27 de septiembre de 2016, el proceso culminó con fallo de responsabilidad fiscal contra el señor Fredy Alexander Montoya dentro del cual se determinó que hubo una gestión fiscal irregular frente a la planeación de los recursos públicos estimados para ejecutar el contrato de compraventa N° 1636 de 2010.
En ese orden de ideas, se evidencia la celebración de dos contratos, por un lado, la compraventa que consistía en la adquisición de bienes con destino a unas instituciones y la instalación de laboratorios para las mismas, de manera que, se está frente a hechos de tracto sucesivo dado el objeto del contrato, y por otro lado, el contrato de prestación de servicios, que correspondía a la ejecución de una serie de actividades de control y planeación frente al contrato de compraventa, de igual manera, dada su naturaleza corresponde actos de tracto sucesivo, por tanto, para contabilizar el término de caducidad de la acción de responsabilidad fiscal Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 18 como lo establece la norma se debe tener en cuenta el último acto generador del daño. Al respecto, la Sala constata que frente a la acción de responsabilidad fiscal contra el señor Fredy Alexander se le imputa culpa grave por una gestión fiscal irregular en la indebida planeación de los recursos públicos, de tal manera que, el daño al patrimonio público atribuido al demandante fue por acción y omisión en la ejecución de sus obligaciones contractuales.
En ese orden, el hecho generador del daño no corresponde al pago que realizó el departamento de Casanare como lo alude la entidad apelante, toda vez que, este no tiene relación con el menoscabo al patrimonio público que se ocasionó en la ejecución del contrato el cual fue adjudicado al señor Montoya Estepa, más aún cuando dentro del mismo fallo de responsabilidad la misma entidad establece la imputación al actor y resalta: “El nexo causal entre la conducta del ciudadano FREDY ALEXANDER MONTOYA ESTEPA, está dado en este caso por su contribución directa en la generación del detrimento, por ser producto de una acción y de una omisión debidamente probadas lo que permite deducir responsabilidad fiscal respecto del señor Montoya, pues se evidencia que elaboró el componente técnico y financiero de unos Estudios Previos basado en unas cotizaciones que no prestaban confiabilidad y que una de ellas resultó ser falsa y, de otra parte, al no avisar oportunamente al Departamento de Casanare las situaciones previsibles que puedan afectar el equilibrio financiero del contrato, como era su deber según sus obligaciones derivadas del Contrato de Prestación de Servicios Profesionales No. 1196 del 10 de septiembre de 2010” (negrilla fuera del texto).
Así las cosas, para el Tribunal frente a la responsabilidad fiscal del demandante, el hecho generador del daño se constituye en el incumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato de prestación de servicios, el cual se materializa en el último acto realizado que fue la liquidación del contrato. Entonces, para contabilizar el término de caducidad de la acción de responsabilidad fiscal se tiene en cuenta la fecha de liquidación de este que fue el día 27 de mayo de 2011, por lo tanto, la entidad demandada a partir de esta fecha contaba con 5 años para dar apertura al proceso de responsabilidad fiscal.
Ahora, frente al auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, el apelante reprocha la tesis de primera instancia, al considerar que la norma determina que el término de 5 años de caducidad se contabiliza hasta que se profiera el auto de apertura de la responsabilidad fiscal, más no su notificación. El artículo 9 de la Ley 610 de 2000, estipula que la caducidad opera: “sí transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 19 daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
No obstante, ello no significa que se deba omitir la notificación del acto, en razón a que el auto debe quedar en firme para generar los respectivos efectos jurídicos, esto bajo la garantía de los derechos de defensa y debido proceso dentro del proceso sancionatorio, así como también respaldando el principio de publicidad dentro de la actuación administrativa.
La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 1997 citada en las premisas jurídicas de esta sentencia, efectuó un análisis del artículo 77 de la Ley 42 de 1993, norma que si bien es anterior a la vigente el rango de interpretación que hizo la Corte en su momento, aplica para la actual disposición. En ella se establece que el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal debe notificarse al investigado en prevalencia de los derechos al debido proceso y defensa, ya que a partir de allí la providencia surte efectos.
El artículo 40 de la Ley 610 de 2000, expresamente indica que el auto de apertura debe ser notificado. Por todo lo previamente expuesto, se debe dar aplicación a lo previamente expuesto, porque con la notificación del auto de apertura se da la garantía del debido proceso al administrado De manera que, aun cuando en un principio el auto de apertura de la acción de responsabilidad fiscal fue proferido el 04 de mayo de 2016, esto es, dentro del término legal, este fue notificado el 27 de septiembre de 2016, es decir, cuando ya se cumplieron más de los 5 años que determina el artículo 9 de la Ley 610 de 2000.
Por ello, la Sala concuerda con la posición del a quo, quien acertadamente consideró que la caducidad operó al haberse notificado el auto de apertura cuando la acción se encontraba ya caducada. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión, teniendo en cuenta que se configura la caducidad de la acción de responsabilidad fiscal, por lo que, los cargos del apelante no prosperan. 6.
Costas en segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202117, el Tribunal se abstendrá de 17 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-003-2022-00151-01 20 condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la parte actora ni elemento de juicio que así lo amerite, aunado a que no se evidencia que el libelo se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 19 de junio de 2025 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase al Juzgado de origen, previas constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, Acta No. 152)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado WSS