REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, doce (12) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: 85001-3333-002-2022-00226-02 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Parte Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL – UGPP Parte Demandada:: ALCIRA DEL CARMEN PINTO SALAMANCA Asunto: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE LESIVIDAD / REQUISITOS DE LA PENSIÓN GRACIA / DOCENTE NACIONALIZADO Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia del 22 de octubre de 2025 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. II. PRETENSIONES 2.1. La UGPP instauró el presente medio de control, bajo la figura de lesividad, con la finalidad de: - Declarar la nulidad de la Resolución número 002536 de 24 de enero de 2006, mediante la cual CAJANAL reconoció y ordenó pagar una pensión de gracia a favor de la señora Alcira del Carmen Pinto Salamanca. - Declarar la nulidad de la Resolución número 01596 de 14 de febrero de 2007, mediante la cual CAJANAL reliquidó la pensión de gracia a favor de la señora Alcira del Carmen Pinto Salamanca. 2.2.
Como consecuencia de las pretensiones declarativas, solicitó, a título de restablecimiento del derecho, la devolución de todos y cada uno de los dineros recibidos por concepto de pensión de gracia, desde la fecha en que adquirió el estatus de pensionada y hasta que se verificara el pago efectivo a la entidad demandante. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2 III.
HECHOS 3.1. La demandada, Alcira del Carmen Pinto Salamanca, laboró como docente para la Secretaría de Educación del departamento de Casanare, desde el 04 febrero de 1975 hasta 16 de marzo de 2015, nombrada mediante decreto 189 del 28 de enero de 1975, según certificado de información laboral de fecha 12 de abril de 2004, certificado de factores salariales de fecha 12 de septiembre de 2008 y CETIL número 202103892099216900500001 de fecha marzo 1 de 2021. 3.2.
El Decreto número 0189 de 28 de enero de 1975 fue expedido por el Intendente Nacional del Casanare, dependiente del Departamento Administrativo de Intendencias, entidad del orden nacional y el último cargo desempeñado fue como docente en el municipio de Maní - Casanare. 3.3. CAJANAL reconoció pensión Gracia a la señora Alcira del Carmen Pinto Salamanca, a través de la Resolución número 002536 de 24 de enero de 2006, en cuantía de $1.251.611,25, efectiva a partir del 25 de marzo de 2004, liquidando la prestación con el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior al estatus, incluyendo el factor de asignación básica. 3.4.
Y por Resolución número 01596 de 14 de febrero de 2007, la entidad reliquidó la prestación por nuevos factores salariales, en cuantía de $1.428.933,56, efectiva a partir del 25 de marzo de 2004, liquidando la prestación con el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior al estatus, incluyendo los factores salariales de asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, prima Clima y prima de movilización. 3.5.
La accionante inició acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya pretensión fue reintegrar los descuentos que se le hubieran efectuado por concepto de aportes al Sistema General de Seguridad Social Integral en salud y abstenerse de efectuar los mismos a futuro respecto de su Pensión de Jubilación Gracia, pretensiones que fueron concedidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal por medio de sentencia de 28 de febrero de 2013, confirmada por el Tribunal Administrativo de Casanare de fecha 8 de agosto de 2013. 3.6.
Mediante Resolución RDP 10765 del 19 de marzo de 2015, la UGPP objetó la legalidad del fallo citado, decisión que fue confirmada con Resolución RDP 16490 del 29 de abril de 2015. 3.7. La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de las decisiones judiciales, resultando con fallo del Consejo de Estado el 10 de julio de 2020, que infirmó las sentencias ya mencionadas, por lo que la pensión gracia nunca había sido procedente.
IV. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 4.1. El régimen aplicable para el reconocimiento de la pensión gracia se fundamenta en la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928 y la Ley 91 de 1989. Las normas exigen que, para acceder a este beneficio, el educador debe Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 3 haber prestado servicios por al menos 20 años y comprobar que no recibe ni ha recibido otra pensión o recompensa de carácter nacional. 4.2.
La jurisprudencia del Consejo de Estado aclara expresamente que la pensión gracia es exclusiva para docentes territoriales (del orden departamental, distrital o municipal) y no procede para educadores nacionales. 4.3. Así, la demandada, Alcira del Carmen Pinto Salamanca, laboró para la Secretaría de Educación del Departamento del Casanare, pero su nombramiento fue expedido por el Intendente Nacional de Casanare.
Las intendencias, por su naturaleza jurídica en esa época, estaban bajo la administración inmediata del Gobierno Nacional y carecían de autonomía presupuestal o administrativa. Por lo tanto, la vinculación de la docente fue de carácter netamente Nacional y no territorial. 4.4. Al tener una vinculación de orden nacional, la demandada nunca cumplió con el requisito legal de contar con 20 años de servicio territorial o nacionalizado.
En consecuencia, las Resoluciones 002536 del 24 de enero de 2006 y 01596 del 14 de febrero de 2007 (mediante las cuales CAJANAL le reconoció y reliquidó la prestación) vulneran directamente la ley y contrarían la jurisprudencia aplicable, haciendo procedente su nulidad. V. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 5.1. El apoderado de la demandada se opuso a las pretensiones de la entidad y propuso como primera medida la excepción de legalidad de los actos administrativos. 5.2.
En su defensa, argumentó que las resoluciones que reconocieron y reliquidaron la pensión gracia gozaban de una presunción de legalidad inexpugnable, ya que la docente cumplió con todos los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para adquirir dicho derecho. 5.3. El togado señaló que, la vinculación de su representada fue de carácter territorial, al ser nombrada mediante un decreto intendencial en el año 1975, antes del límite legal de 1980 establecido para la nacionalización. Además, sustentó esta postura en sentencias de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, las cuales determinaron que el origen nacional de los fondos con los que se pagaba a los docentes no convertía su vinculación territorial en nacional, manteniendo así intacto su derecho a la pensión gracia. 5.4.
Frente a la pretensión de devolver los dineros pagados en exceso, el apoderado propuso la excepción de buena fe. Afirmó que su mandante no actuó con dolo ni mala fe para lograr el reconocimiento o la posterior liquidación de la pensión gracia. Explicó que, al haber recibido estas prestaciones obrando de buena fe, la legislación contemplada en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establecía que no había lugar a la devolución de las sumas percibidas, argumento que enervaba directamente la reclamación económica de la parte demandante.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 4 5.5. Finalmente, el defensor planteó la excepción de cosa juzgada, amparándose en la fuerza vinculante de las sentencias de unificación proferidas por las altas cortes sobre esta materia.
Argumentó que dichas sentencias resolvieron situaciones jurídicas idénticas y que las pretensiones de la demanda desconocían abiertamente la seguridad jurídica y los precedentes. 5.6. Por tal motivo, calificó la actuación de la entidad demandante como una demanda temeraria y constitutiva de un abuso del derecho, y solicitó al juez que se le condenara al pago de las costas y agencias en derecho.
VI. LA SENTENCIA RECURRIDA 6.1. Es la proferida el 22 de octubre de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, cuya parte resolutiva dispuso: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 01596 del 14 de febrero de 2007, únicamente en lo que atañe a la inclusión de la prima de clima como factor salarial en la reliquidación de la pensión gracia de que es beneficiaria la señora ALCIRA PINTO SALAMANCA, por las razones expuestas en la parte motiva.
A título de restablecimiento ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP que continúe pagando a la señora ALCIRA PINTO SALAMANCA la pensión gracia que le fue reconocida EXCLUYENDO el factor salarial la prima de clima.
SEGUNDO: NEGAR, las demás pretensiones de la demanda, conforme lo motivado.
TERCERO: Sin costas en esta instancia”. 6.2. Para adoptar la anterior decisión la a quo expuso los siguientes argumentos de relevancia: 6.3. Abordó el caso analizando la pretensión de la UGPP de anular los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron la pensión gracia de la demandada, bajo el argumento de que su vinculación fue de carácter nacional y no territorial. 6.4.
Al revisar el material probatorio, constató que la docente prestó sus servicios de manera nacionalizada entre el 4 de febrero de 1975 y el 16 de marzo de 2015, cumpliendo así con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos por la ley. 6.5. Frente al alegato de la entidad demandante sobre la expedición del nombramiento por parte de la Intendencia Nacional de Casanare, el despacho aclaró, fundamentado en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ni la autoridad nominadora ni el origen de los recursos determinaban por sí solos el carácter nacional de la vinculación. 6.6.
Explicó que lo realmente importante era el lugar para el cual se efectuó el nombramiento, que en este caso correspondió al municipio de Maní, en el departamento de Casanare. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 5 6.7.
Por tales motivos, determinó que la educadora acreditó las condiciones exigidas para acceder a la prestación y que no procedía declarar la nulidad de la resolución que le reconoció inicialmente la pensión gracia. 6.8. No obstante, al estudiar la segunda resolución que reliquidó la prestación, la a quo encontró que se incluyó como factor salarial la "prima de clima".
Al respecto, observó que el artículo de la ordenanza departamental que creó dicha prima fue posteriormente declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6.9. En consecuencia, le dio la razón a la UGPP y concluyó que ese emolumento no podía ser tenido en cuenta para efectos de liquidar la pensión de la demandada. 6.10.
Finalmente, respecto a la solicitud de ordenar la devolución de los dineros pagados en exceso por este concepto, la negó. Argumentó que para exigir el reintegro de dichos valores era imperativo demostrar que la beneficiaria actuó con mala fe o de forma fraudulenta, situación que no ocurrió en este evento, por lo que aplicó la norma que impide recuperar las sumas percibidas de buena fe.
VII. EL RECURSO DE APELACIÓN 7.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través de su apoderada, interpuso un recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. 7.2. En su escrito, la entidad solicitó la revocatoria del numeral segundo del fallo, el cual negó la nulidad de la resolución que le reconoció inicialmente la pensión gracia a la demandada. 7.3.
La recurrente argumentó que la a quo incurrió en un error al desestimar esta pretensión, permitiendo que se perpetuara un detrimento patrimonial continuo al sistema pensional. Para sustentar su inconformidad, la entidad explicó que, aunque la educadora laboró por el tiempo requerido, su vinculación no tuvo un carácter territorial o nacionalizado, sino estrictamente nacional. 7.4.
Al analizar la documentación del expediente pensional, se encontró: - La Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL No 202207892099216900590008 de fecha 15 de julio de 2022, en la cual se certificó que la docente laboró para la Secretaría de Educación del Departamento del Casanare, desde el 04 de febrero de 1975 hasta 16 de marzo de 2015, indicando: Tipo de vinculación - Nivel Nacionalizado y Fuente de Recursos Nacionalizado; adicionalmente, registró que fue nombrado mediante el Decreto No. 0189 del 28 de enero de 1975 y se posesionó el 04 de febrero de 1975. - Decreto No. 0189 de 28 de enero de 1975, expedido por el Intendente Nacional del Casanare.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 6 - Acta de posesión de la demandada de fecha 4 de febrero de 1975, en el Municipio de Maní. 7.5. Afirmó que el decreto de nombramiento de la docente fue expedido en el año 1975 por el Intendente Nacional de Casanare, autoridad que, por su naturaleza jurídica para la época, carecía de autonomía administrativa y presupuestal al depender de manera inmediata del gobierno central. 7.6.
Con base en lo anterior, la apelante concluyó que la demandada nunca cumplió con los requisitos exigidos por la normatividad para ser beneficiaria de la prestación, por lo que le pidió al solicitó se declarara la nulidad del acto administrativo de reconocimiento y ordenara la devolución de todos los dineros que se le pagaron de forma irregular.
VIII. TRAMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 8.1. Sometido el asunto a reparto, por acta de primero (1) de diciembre de 2025, correspondió al Despacho del suscrito magistrado ponente. 8.2. En providencia de 11 de diciembre de dicha anualidad, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante. 8.3. En ejercicio del control de legalidad del artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 8.4.
Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 153, 155 y 156 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
IX. CONSIDERACIONES 9.1. Problema jurídico 9.1.1. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la parte demandante, en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable en materia del reconocimiento de la pensión gracia, la Sala considera que el problema jurídico a resolver en esta oportunidad consiste en establecer si debe confirmarse, modificarse o revocarse la sentencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal el 22 de octubre de 2025. 9.1.2.
Para resolver este problema, la Sala hará referencia a la naturaleza de la pensión gracia, sus requisitos, y el carácter de nacional o nacionalizado del nombramiento de la docente demandada. 9.2. Límite del recurso de apelación 9.2.1. Por tratarse de un fallo de instancia apelado por la entidad demandante, la competencia de este Tribunal es restringida y se limita a Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 7 resolver los aspectos planteados por esta en su recurso de apelación y sin vulnerar el principio de la non reformatio in peius. 9.2.2.
De este modo, el límite establecido para este asunto se determina por los cuestionamientos efectuados por la defensa de la UGPP, en cuanto a los fundamentos de la decisión de primera instancia, que accedió de forma parcial a las pretensiones de la demanda. 9.3. La pensión gracia 9.3.1. El origen de la pensión gracia se remonta a la expedición de la Ley 114 de 1913, la cual dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales que hubieren servido por 20 años tendrían derecho al cumplir 50 años de edad a una pensión de jubilación equivalente al 50% del sueldo de los dos últimos años de servicio (con unas limitaciones que posteriormente el legislador suprimió), por lo que correspondía solamente a los docentes que se desempeñaran como tales en la educación básica. 9.3.2.
El mismo legislador, a través de la Ley 116 de 1928, extendió este beneficio a los docentes que laboraran al servicio de escuelas normales o, ejercieran la inspección educativa, permitiéndoles computar el tiempo de servicio en la educación primaria y normalista. 9.3.3. La Ley 37 de 1933 hizo extensiva la pensión de jubilación gracia a los maestros de primaria que completaran los años de servicio (exigidos por la Ley 114 de 1913), con el tiempo laborado en establecimientos de enseñanza secundaria. 9.3.4.
El referido régimen pensional se vio afectado con la expedición de la Ley 4ª de 1966, disposición que elevó la cuantía al 75% del promedio mensual de salarios del último año de servicios (artículo 4°). Similar preceptiva se encuentra en su Decreto Reglamentario 1743 de 1966 que, sobre el punto, dispuso: “Artículo 5o. <Artículo modificado por el artículo 1 del Decreto 2025 de 1966.
El nuevo texto es el siguiente:> A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o unas entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público”. 9.3.5.
El literal a), del ordinal 2°, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso: "2o. Pensiones: "A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegasen a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 8 pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. "B. Para los docentes vinculados a partir del 1o. de enero de 1981, nacionales o nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”. 9.3.6.
En consecuencia, para este Tribunal es claro que el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia obedece a un régimen especial conformado por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4° de 1966 y 91 de 1989. 9.3.7. Igualmente, resulta indiscutible que la pensión gracia no puede ser reconocida a un docente de orden nacional, pues es requisito primordial que el docente no reciba remuneración alguna de la Nación, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. 9.3.8.
Respecto del requisito de vinculación a 31 de diciembre de 1980, para ser beneficiario de la pensión gracia, en sentencia de unificación de 11 de agosto de 2022, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado1 indicó: “59. Es así como el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 previó que los docentes «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» que «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá».
Esta última parte de la norma trae el verbo «reconocerá» conjugado en futuro simple y denota una consecuencia en caso de cumplirse los anteriores supuestos, es decir, que los docentes «tuviesen» o «llegaren» a tener derecho a acceder a la aludida prestación. 60. La referida redacción contiene un imperativo para las autoridades administrativas y judiciales en el sentido de declarar el derecho a la pensión gracia del docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
(…) 64. Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda»,2 es decir, que no es válido imponer un requerimiento 1 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, sentencia de unificación de jurisprudencia, radicación No. 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), providencia del 11 de agosto de 2022. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de junio de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2013-00145-02 (3683-19).
En igual sentido puede consultarse de la sentencia del 7 de diciembre de 2016, radicado: 25000-23-42-000-2013-04645-01 (3793-14). Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 9 adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. 65.
Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente.3 66.
Así las cosas, la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».4 (…) 2.5.
Regla de unificación 86. Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento” (resaltado fuera de texto). 9.3.9.
Frente a la procedencia de cómputo de tiempos de servicios independientemente de la clase de vinculo, el Consejo de Estado5 indicó: 29. Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados.
(…) 31. De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente deba encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo 3 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de noviembre de 2017, radicado: 25000-23-42- 000-2013-05752-01 (2535-16). 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2019-0221901 (AC). 5 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda – Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia del 17 de marzo de 2022, radicación No. 25000-23-42-000- 2018-02285-01 Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 10 viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.
(Resaltado fuera del texto) 9.3.10. De lo expuesto hasta ahora resulta entonces que: • Los únicos beneficiarios de pensión gracia son los educadores de orden territorial y nacionalizados que hayan empezado a laborar antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa departamental, distrital o municipal o nacionalizado. • Solo tienen derecho a ella los docentes que cumplan 20 años de servicio en las instituciones educativas nombradas, sin que sea posible acumular con tiempos del orden nacional. • Además del tiempo de servicio anotado, se requiere que el docente tenga 50 años de edad, no registre antecedentes disciplinarios ni causal de mala conducta que pudiera enervar el derecho a acceder al beneficio pensional. • No es necesario que el tiempo de servicio sea continuo, lo que interesa es que los docentes hubieran empezado a laborar antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa departamental, distrital o municipal6. • El monto de la pensión corresponde al 75% del salario promedio devengado durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus. • Es posible computar el tiempo laborado sin importar la forma de vinculación, lo importante es que el educador haya tenido algún tipo de vinculación antes del 31 de diciembre de 1980. • Y es compatible con otros emolumentos provenientes del tesoro público. 9.4.
La categoría de la vinculación de la docente: nacional o nacionalizada 9.4.1. Como punto preliminar, la entidad demandante no ofreció reparo en cuanto al aspecto temporal ni a la prestación de servicios como docente de la señora Alcira del Carmen Pinto Salamanca, por lo que el único aspecto objeto de pronunciamiento y por el que la recurrente consideró que la demandada no podía considerarse como beneficiaria de la pensión gracia era la categoría de su vinculación. 9.4.2.
Es de recordarse que la pensión gracia “fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo”7. 6 Ver sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 22 de enero de 2015, radicación 25000234200020120201701, C.P Alfonso Vargas. 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Providencia de 27 de junio de 2018. Radicado 66001-23-33-000-2015-00055-01(4255-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 11 9.4.3.
En razón de la Ley 43 de 1975, “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”, la Nación asumió la carga en los niveles departamental y municipal, lo que generó una incertidumbre sobre el reconocimiento de la pensión gracia en favor de aquellos docentes que, ya vinculados en el régimen anterior, serían nacionalizados en virtud de la Ley. 9.4.4.
Es por esta razón que la sentencia de unificación en la materia, a la que ya se ha hecho referencia, estableció una clara diferenciación, para efecto de comprender los docentes beneficiarios de esta pensión: “En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.
Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto” (resaltado del texto). 9.4.5.
Al expediente se aportó la CERTIFICACIÓN ELECTRÓNICA DE TIEMPOS LABORADOS – CETIL número 2022078920992169005900088, de la que se destaca la siguiente información: 9.4.6. De acuerdo con lo probado, es evidente que: i) la docente beneficiaria de la pensión gracia fue vinculada el 4 de febrero de 1975; ii) su vinculación se dio para el municipio de Maní, Casanare; y iii) el nivel y fuente de recursos eran de carácter nacionalizado. 8 Archivo 0084, SAMAI.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 12 9.4.7. En el mismo recurso de apelación, la recurrente acepta que “su vinculación fue en propiedad como NACIONALIZADA”9, pero erró al conceptuar que los recursos eran nacionales, pues el CETIL muestra que ello no es así. 9.4.8.
Por tanto, está demostrado que la señora Alcira del Carmen Pinto Salamanca sí cumple el requisito de carácter de vinculación para ser beneficiaria de la pensión gracia por ser DOCENTE NACIONALIZADA, en razón a que se vinculó en el nivel territorial con anterioridad al primero de enero de 1976, por lo que fue objeto de nacionalización con la Ley 43 de 1975. 9.4.9.
No puede olvidarse que, como bien concluyó la a quo, “los aspectos atinentes a los recursos o la autoridad quien expide el acto no implican que la calidad del docente sea nacional”, por lo que el argumento según el cual en el nombramiento hubo intervención del gobierno central por haberse efectuado por parte del Intendente Nacional de Casanare se encuentra sin fundamento. 9.4.10.
También es pertinente recordar que la sentencia de unificación expuso que el origen de los recursos de la entidad nominadora cedía ante la acreditación de la plaza ocupada por el beneficiario de la pensión: “Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones” (resaltado propio del texto). 9.4.11.
Si los recursos para cubrir las prestaciones de la docente correspondían en su momento a rentas exógenas que pasaron al sistema general de participaciones, justamente porque la educación primaria territorial pasó a la Nación, ello no significa que el carácter de la trabajadora hubiera pasado a ser nacional, porque, sencillamente, su vinculación siempre estuvo en el nivel territorial, a saber, Maní, Casanare. 9.4.12.
De forma tal que la señora Alcira del Carmen Pinto Salamanca tiene el carácter de DOCENTE NACIONALIZADA, razón por la cual, como lo ha decantado suficientemente la jurisprudencia, cumple con este requisito para ser beneficiaria de la pensión gracia y, como el debate se suscitó sobre este aspecto y no respecto de los demás requisitos (debidamente acreditados), el recurso de apelación no cuenta con vocación de modificar la decisión adoptada en primera instancia. 9.4.13.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de 22 de octubre de 2025, en lo que fue materia de apelación, con las precisiones y aclaraciones hechas las anteriores consideraciones. 9 Página 4 del recurso de apelación. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2022-00226-02 UGPP vs. Alcira del Carmen Pinto Salamanca Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 13 X. COSTAS 10.1.
Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios. 10.2.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. XI. DECISIÓN 11.1. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de octubre de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: ORDENAR la devolución del expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de 12 de marzo de 2026, acta número 28) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO Firmado Electrónicamente SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA JPMP