TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE PALACIO DE JUSTICIA – CARRERA 14 Nº 13-60 BARRIO COROCORA-YOPAL Yopal Casanare, seis (6) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: TUTELA Radicación: 85001-33-33-003-2026-00038-01 Demandante: LUIS ROBERT HEREDIA Demandados: REGISTRADURÍA ESPECIAL DEL ESTADO CIVIL DE YOPAL, REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, DEPARTAMENTO DE CASANARE, MUNICIPIO DE YOPAL VINCULADO POLICÍA NACIONAL – DEPARTAMENTO DE POLICÍA DE CASANARE Asunto: ACCIÓN DE TUTELA/ DERECHOS POLÍTICOS/ GARANTÍA DE SEGURIDAD/ CONFIRMA SENTENCIA MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el accionante LUIS ROBERT HEREDIA y el señor JONATHAN CAMARGO CARREÑO en su condición de Coordinador Departamental del partido Centro Democrático en Casanare y tercero vinculado en el proceso de la referencia, contra la sentencia del 20 de febrero de 2026, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, mediante la cual negó el amparo solicitado. 2.
ANTECEDENTES Haciendo uso de la acción de tutela, el señor LUIS ROBERT HEREDIA, narra la ocurrencia de los siguientes: 2.1 HECHOS: 2.1.1. La Registraduría Especial de Yopal expidió la Resolución 004 del 10 de febrero de 2026, trasladando el lugar de los escrutinios municipales de las elecciones del 8 de marzo de 2026, inicialmente a realizarse en el Coliseo Bicentenario zona urbana del Municipio de Yopal. 2.1.2.
La resolución ordena trasladarlos a la Granja El Remanso de Unitrópico, ubicada en la vereda El Picón – Morichal en zona rural de Yopal, por lo que el traslado implica desplazar a funcionarios, jueces, testigos electorales, partidos, ciudadanos y observadores hacia una zona rural. 2.1.3. La Registraduría justifica el cambio alegando fallas técnicas del Coliseo, como como energía, iluminación, ventilación, pero sin demostrar que dichas fallas no podían solucionarse mediante cooperación institucional.
Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 2 2.1.4. La resolución omite evaluar condiciones de seguridad, movilidad vial y riesgos para la vida e integridad de quienes deben desplazarse, pues es un hecho que en Yopal existe un contexto de inseguridad pública como homicidios, hurtos, microtráfico, etc., por lo que el desplazamiento a zona rural y el retorno nocturno aumentan riesgos para todas las personas involucradas en el escrutinio. 2.1.5.
En Yopal y específicamente en la vereda El Picón existen antecedentes de presencia delincuencial, aunado a la deficiente iluminación vial, poca presencia institucional, lo que pone en riesgo la integridad física de los jueces escrutadores, requiriendo así protección reforzada. 2.1.6. El accionante considera que trasladar el escrutinio a zona rural amenaza su derecho a elegir y ser elegido, por riesgo de alteración de la voluntad popular, y que así mismo afecta su ejercicio profesional como abogado, debido a la inseguridad y las dificultades de acceso. 2.1.7.
Alega que las autoridades no aplicaron el principio de colaboración armónica para solucionar problemas del Coliseo o de otros escenarios urbanos usados históricamente. 2.1.8. Indica que la cercanía del proceso electoral hace urgente la intervención del juez constitucional. 2.2.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. 2.2.1. El actor invoca los siguientes artículos de la Constitución Política de Colombia: • Artículo 2: Finalidad del Estado de proteger a todas las personas. • Artículo 11: Derecho fundamental a la vida. • Artículo 13: Derecho a la igualdad y no discriminación. • Artículo 26: Derecho al ejercicio libre de la profesión. • Artículo 29: Debido proceso (incluyendo debido proceso electoral). • Artículo 40: Derechos de participación política, incluido elegir y ser elegido. • Artículo 86: Tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales. • Artículo 113: Principio de colaboración armónica entre entidades del Estado. • Artículo 209: Principios de la función administrativa (transparencia, eficacia, etc.). • Artículo 258: Garantías del voto y del sistema electoral. 2.2.2.
Decreto 2591 de 1991, que regula la acción de tutela. 2.2.3. Invoca de manera general la jurisprudencia relativa a garantías democráticas, procedencia de la tutela contra actos administrativos cuando hay amenaza de derechos fundamentales y protección del proceso electoral.
2.3. ACTUACIÓN PROCESAL Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 3 Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de radicación de la tutela y reparto 12 de febrero de 2026 Índice 00003 SAMAI expediente digital primera instancia. Admisión Tutela 12 de febrero de 2026 Índice 00004 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación personal auto admisorio 13 de febrero de 2026 Índice 00006 y 00007 SAMAI expediente digital primera instancia. Solicitud adición auto admisorio y recurso de reposición 13 de febrero de 2026 Índice 00008 y 00009 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación Registraduría Nacional del Estado Civil 17 de febrero de 2026 Índice 00010 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación Municipio de Yopal 17 de febrero de 2026 Índice 00011 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación Departamento de Casanare 18 de febrero de 2026 Índice 00012 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación Policía Nacional 17 de febrero de 2026 Índice 00013 SAMAI expediente digital primera instancia. Pronunciamiento Coordinador Departamental Centro democrático 18 de febrero de 2026 Índice 00014 SAMAI expediente digital primera instancia. Sentencia primera instancia 20 de febrero de 2026 Índice 00015 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación del fallo 20 de febrero de 2026 Índice 00016 SAMAI expediente digital primera instancia. Impugnación Coordinador Departamental Centro democrático 23 de febrero de 2026 Índice 00018 SAMAI expediente digital primera instancia. Impugnación accionante 25 de febrero de 2026 Índice 00019 SAMAI expediente digital primera instancia. Auto concede impugnación 27 de febrero de 2026 Índice 00020 SAMAI expediente digital primera instancia. Envío a este Tribunal 27 de febrero de 2026 Índice 00022 SAMAI expediente digital primera instancia. Acta de reparto 27 de febrero de 2026 Índice 00002 SAMAI expediente digital segunda instancia. Ingreso despacho 01 TAC 02 de marzo de 2026 Índice 00004 SAMAI expediente digital segunda instancia. Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 4 Auto decretando pruebas 04 de marzo de 2026 Índice 00005 SAMAI expediente digital segunda instancia. Inspección judicial 04 de marzo de 2026 Índice 00011 SAMAI expediente digital segunda instancia.
2.4. SENTENCIA RECURRIDA 2.4.1. El Juzgado Tercero Administrativo de Yopal el 20 de febrero de 2026, profirió sentencia en la que resolvió: “PRIMERO: NIÉGUESE por ausencia de vulneración el amparo suplicado por el doctor LUIS ROBERT HEREDIA, por los motivos expuestos en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: Conminar a la Policía Nacional a mantener permanentemente actualizada la información relacionada con las condiciones de seguridad del lugar de escrutinio; a socializar dicha información con los intervinientes en el proceso electoral; y a disponer para el accionante un canal de comunicación claro, directo y eficaz, a través del cual pueda formular sus inquietudes o reportar cualquier situación relacionada con su seguridad, a fin de que estas sean atendidas de manera oportuna durante el desarrollo de los comicios.
TERCERO: Si esta decisión no fuera impugnada, envíese a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Notifíquese a las partes el contenido de este fallo, por el medio más expedito.” 2.4.2. El Juez Tercero Administrativo de Yopal negó el amparo solicitado al concluir que no existía una vulneración real, ni una amenaza cierta y concreta sobre los derechos fundamentales invocados por el accionante Luis Robert Heredia. 2.4.3.
En relación con el derecho a la vida y a la integridad personal, el despacho determinó que no estaba demostrado un riesgo real derivado del traslado de la sede de escrutinios a la Granja El Remanso – Unitrópico, ya que los informes oficiales aportados por la Policía Nacional evidenciaron estabilidad en la seguridad de la zona, ausencia de criminalidad organizada y disminución de delitos de alto impacto.
Además, la Policía garantizó expresamente la seguridad durante las votaciones y el escrutinio, articulando refuerzos con el Ejército Nacional y la Fuerza Aeroespacial de Colombia para asegurar el perímetro del lugar. 2.4.4. Tampoco se acreditó afectación a los derechos políticos, al debido proceso electoral ni a la igualdad, tendiendo en cuenta que, la Registraduría actuó dentro de sus competencias legales al cambiar la sede de los escrutinios, fundamentando su decisión en visitas técnicas, análisis logísticos y hechos sobrevinientes como el hurto y los daños en la infraestructura eléctrica del coliseo 20 de Julio y las deficiencias estructurales del Coliseo Bicentenario.
El juez resaltó que la decisión tuvo motivación suficiente, se adoptó tras comités de seguimiento con diversas autoridades y no evidenció arbitrariedad. Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 5 2.4.5.
En cuanto a los escenarios propuestos por el accionante, se probó que ninguno de ellos era viable ni estaba en condiciones adecuadas para albergar los escrutinios. El coliseo 20 de Julio presentaba daños significativos que requerían procesos contractuales no ejecutables en el corto plazo, mientras que el Coliseo Bicentenario mostraba problemas de infraestructura, insuficiencia de aforo, fallas en baterías sanitarias y falta de condiciones de protección para el material electoral.
Aunque el lugar escogido no es perfecto, sí resultó ser la alternativa más adecuada entre las disponibles. 2.4.6. El juez también concluyó que no se probó una afectación al ejercicio profesional del accionante ni la existencia de un trato desigual hacia él o hacia su partido político. La percepción subjetiva de inseguridad no constituye por sí sola una amenaza que amerite la protección constitucional vía tutela, máxime cuando las autoridades responsables demostraron tener un esquema de seguridad robusto y coordinado. 2.4.7.
Finalmente, aunque la tutela fue estudiada de fondo debido a la cercanía de las elecciones y a la necesidad de una respuesta urgente, el despacho determinó que no existía vulneración alguna de los derechos fundamentales alegados. 2.5. IMPUGNACIÓN 2.5.1. Accionante Luis Robert Heredia El accionante sostiene que el fallo incurrió en un defecto procedimental porque negó de manera indebida su solicitud de adición, los recursos y las pruebas pedidas, basándose en un formalismo excesivo que desconoce la prevalencia del derecho sustancial y las facultades probatorias del juez de tutela.
Afirma que esta postura ritualista vulneró su derecho de defensa y afectó la correcta integración del contradictorio. También señala un defecto de motivación, ya que el a quo validó el traslado del escrutinio sin que exista un soporte técnico real que lo justifique. Indica que no hay estudio comparativo, análisis de riesgo, proporcionalidad ni evaluación técnica suficiente, y que las simples visitas al lugar no cumplen el deber de motivar una decisión que compromete derechos fundamentales y garantías electorales.
El actor cuestiona además que el fallo invirtió indebidamente la carga de la prueba, pues exigió al accionante acreditar la amenaza a los derechos, cuando en materia electoral basta demostrar una amenaza razonable, y es la administración quien debe justificar la seguridad y proporcionalidad de sus decisiones. Igualmente, critica la valoración deficiente del informe policial, el juez no examinó sus advertencias, inconsistencias ni debilidades, ni contrastó dicha información con otras fuentes.
Sostiene que no se explicó por qué el traslado a una zona rural donde incluso había indicadores delictivos más altos en 2026 que el año anterior, ofrecería mayores garantías. Alega que el fallo deposita una confianza absoluta en la presencia de la fuerza pública como garantía de seguridad, olvidando que esta también depende de la Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 6 accesibilidad, la transparencia y el control ciudadano, elementos que se reducen en un sitio rural y aislado.
Añade que el juez omitió analizar el contexto de violencia electoral, la polarización y la vulnerabilidad propia del escrutinio, factores que exigen protección reforzada. El impugnante también advierte la ausencia total de un test de proporcionalidad, pues el fallo no evaluó si el traslado era idóneo, necesario o proporcional, pese al impacto que tiene sobre la transparencia y los derechos políticos.
Finalmente, señala que el juez ignoró los riesgos de fraude estructural asociados a la realización del escrutinio en un lugar rural con menor observación ciudadana, riesgos que él había advertido oportunamente y que no fueron considerados. 2.5.2. Coordinador Departamental partido político Centro Democrático. La impugnación sostiene que el fallo de tutela analizó únicamente la competencia formal de la Registraduría para fijar el lugar del escrutinio, pero omitió revisar si la decisión cumplió con los principios constitucionales de transparencia, publicidad, proporcionalidad, motivación y garantía efectiva del derecho a la participación política.
Se afirma que el juez no evaluó el impacto real que el traslado del escrutinio del casco urbano a una zona rural, tiene sobre el control ciudadano, el acceso, la seguridad y la cadena de custodia del material electoral. El impugnante señala que no existe un soporte técnico integral que justifique el traslado. Afirma que la Registraduría no presentó estudios comparativos frente a las alternativas urbanas disponibles, ni análisis de riesgos, movilidad, infraestructura o seguridad que demostraran que la sede rural era necesaria o superior.
También se resaltan inconsistencias en los informes policiales, incluyendo cambios de posición no documentados y estadísticas comparadas sin homogeneidad temporal. Otro argumento central es que la medida no superó un análisis de proporcionalidad, pues no se valoraron opciones urbanas que ofrecían mejores condiciones logísticas y de acceso, como el Coliseo 20 de Julio, el Complejo El Hobo o la Cámara de Comercio.
Se advierte que la decisión incrementa riesgos operativos y exige mayores recursos sin que exista acreditación de suficiencia presupuestal, lo que podría afectar la transparencia y continuidad del escrutinio. Finalmente, se cuestiona que la sentencia no evaluó elementos relevantes relacionados con la imparcialidad y apariencia de neutralidad institucional, ni la inconsistencia entre el acta de la Comisión Electoral y el registro audiovisual, donde inicialmente se expresó que no había plena garantía de seguridad en el sitio rural. 3.
CONSIDERACIONES
3.1. PRONUNCIAMIENTO SOBRE NULIDADES Y PRESUPUESTOS PROCESALES. Del examen de la actuación surtida hasta el momento, se deduce que no hay irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad total o parcial de lo actuado. Por el contrario, cumplido está el procedimiento Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 7 del Decreto núm. 2591 de 1991, es decir, se agotó el debido proceso del artículo 29 de la Constitución Política.
De otra parte, este Tribunal es competente para resolver la apelación, si se tiene en cuenta que la primera instancia fue tramitada y decidida por uno de los juzgados administrativos de Yopal. 3.2. PROBLEMA JURÍDICO. Del análisis de la sentencia de primera instancia, con relación a su impugnación, las pruebas debidamente incorporadas al proceso y nuestro ordenamiento jurídico, se establece que el problema a resolverse en esta oportunidad consiste en determinar si: ¿Debe revocarse la sentencia de primera instancia, para en su lugar determinar que el traslado de la sede de los escrutinios electorales a la Granja El Remanso – UNITRÓPICO constituye una amenaza cierta y actual a los derechos fundamentales del accionante —vida e integridad personal, participación política, elegir y ser elegido, debido proceso electoral, igualdad y ejercicio profesional— o si, por el contrario, debe conservarse el sitio seleccionado, en tanto están dados los presupuestos, em modo tiempo, lugar y seguridad para el desarrollo de los escrutinios del 8 de marzo de 2026?.
Para resolverlo debe considerarse lo siguiente:
3.3. GENERALIDADES DE LA ACCIÓN DE TUTELA El artículo 86 de la Constitución Política prescribe este mecanismo de control como un procedimiento preferente y sumario para proteger los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción o por la omisión de autoridades de los particulares en los casos en que ella es procedente.
Dicha norma en su inciso 3.º dispone taxativamente que esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El artículo 6º numeral 1º del Decreto núm. 2591 de 1991 reproduce esta disposición y agrega que la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias del solicitante.
La Corte Constitucional, desde sus inicios1 resaltó como carácter esencial de la tutela el de la subsidiaridad, cuando señaló: “La tutela tiene como dos de sus caracteres distintivos esenciales los de la subsidiariedad y la inmediatez; el primero por cuanto tan solo resulta procedente instaurar la acción cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable; el segundo puesto que no se trata de un proceso sino de un remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad, concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.” (Negrillas fuera del texto original) 1 T- 01 de 1992 Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 8 Así lo reiteró en la sentencia T-613/05, cuya parte pertinente señala: “4.
Subsidiaridad de la acción de tutela. “Como es suficientemente conocido, la acción de tutela fue consagrada por el Constituyente de 1991 como un mecanismo al alcance de todas las personas cuando consideren vulnerados o amenazados sus derechos constitucionales fundamentales ante la actuación u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos establecidos en la Constitución y la ley2, siempre y cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial (mecanismo principal), o cuando a pesar de la existencia del mismo la acción sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Ahora bien, en relación con el medio alternativo de defensa judicial la Corte desde sus inicios ha sostenido que el mismo debe servir, ser idóneo y eficaz en relación con el fin perseguido, que no es otro que la protección de los derechos constitucionales fundamentales. En ese sentido, en la sentencia de unificación SU 086 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se dijo: “[t]ambién ha sido clara esta Corporación al señalar, fundada en la prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.) y en la necesidad, impuesta por la Carta, de dar efectividad a los derechos fundamentales (arts. 2, 5 y 86 C.P.), que en cada caso concreto el juez de tutela debe establecer la eficacia del medio judicial que formalmente se muestra como alternativo, para establecer si en realidad, consideradas las circunstancias del solicitante, se está ante un instrumento que sirva a la finalidad específica de garantizar materialmente y con prontitud el pleno disfrute de los derechos conculcados o sujetos a amenaza.
En otros términos, el medio alternativo de defensa judicial debe ser evaluado y calificado por el juez de tutela respecto de la situación concreta que se pone en su conocimiento”. (…) No obstante lo expresado, el examen de la idoneidad del medio ordinario de defensa judicial no puede restringirse a establecer cuál es el que podrá resolver con mayor prontitud el conflicto, pues si tal ejercicio se fundara exclusivamente en dicho criterio, la jurisdicción de tutela, por los principios que la rigen y los términos establecidos para decidir, desplazaría por completo a las demás jurisdicciones y acciones, con salvedad del habeas corpus.
Si se admitiera tal consideración se desdibujaría la configuración constitucional sobre la tutela. Por ello, la Corte ha precisado que aquel “análisis impone tomar en cuenta que el juez ordinario al resolver respecto de la acción contenciosa está en la capacidad de brindar al conflicto una solución clara, definitiva y precisa, pudiendo ordenar, además, el pago de la indemnización respectiva si a ello hubiere lugar.
Lo contrario, sería pasar por alto que la ley ha dispuesto una jurisdicción y un trámite al servicio de la resolución de controversias de esta naturaleza”3. La acción de tutela, como se señaló, también puede ser interpuesta como mecanismo transitorio aun ante la existencia de otro medio de 2 Constitución Política art. 86. Decreto 2591 de 1991, art. 42. 3 Corte Constitucional.
Sentencia T-803-02, M.P. Alvaro Tafur Gálvis. En esta sentencia se incluyó el siguiente comentario de píe de página: “La procedencia del amparo por la demora de los trámites ordinarios, se ha admitido solo excepcionalmente cuando el juez de tutela logra constatar que la tardanza en la resolución del conflicto puede hacer ineficaz el mecanismo ordinario; lo anterior, tomando en cuenta las condiciones personales del demandante.
Cfr. T-352 de 2002, T-235 de 2002”. Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 9 defensa judicial4, siempre y cuando su finalidad no sea otra que la de evitar un perjuicio irremediable, el cual se estructura a partir de la existencia concurrente de ciertos elementos, a saber: la inminencia, el cual se relaciona con la exigencia de medidas inmediatas; la urgencia que tiene la persona por salir del perjuicio inminente; y, la gravedad de los hechos que hace impostergable la tutela como un mecanismo indispensable para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales5.
(Negrillas fuera del texto original) Sobre el particular, esta Corporación ha sostenido que “[e]l perjuicio irremediable consiste en un riesgo inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental, que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño. La gravedad de los hechos debe ser de tal magnitud que haga impostergable la tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos; además, debe resultar urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en que se encuentra”67.
Con fundamento en lo anterior, es necesario resaltar que en el presente asunto la acción de tutela es procedente, pese a la existencia de medios ordinarios como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, así como la existencia de medidas cautelares para suspender el acto de la Registraduría Nacional del Estado Civil que dispuso el traslado de la comisión escrutadora.
Lo anterior debido a aspectos temporales entre la realización de las elecciones del próximo 8 de marzo y la instalación de la comisión escrutadora con respecto al momento de no solo interponer la acción de tutela sino al desatarse la segunda instancia, asunto que confirma una situación de proximidad que hace inoperativo el medio de control ordinario, a mas de la gravedad de la situación que es de relevancia constitucional que eventualmente podría incidir en la transparencia de los resultados electorales que conlleva la urgencia más que manifiesta para que se tome una decisión pronta en derecho para no empañar los resultados de justas electorales y del control ciudadano en el marco de una democracia participativa que asegure mediante los mecanismos democráticos de un sistema electoral confiable, que la ciudadanía asegure que su manifestación de voluntad popular se verá reflejada tal como fue depositada en las urnas. 4 El artículo 8° del Decreto 2591 de 1991, consagra la tutela como mecanismo transitorio, en los siguientes términos “[A]ún cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.
Si no se instaura cesarán los efectos de éste. Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irremediable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso”. 5 Cfr. T-225/93, T-789/00, SU544/01, SU1070/03. 6 SU - 1070/03. 7 Esta posición se mantiene, muestra de ello, son las sentencias T-006 de 2020 y T-001 de 2021, y T-021 de 2022, entre otras.
Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 10 Se insiste, la vía contenciosa carece de idoneidad y eficacia frente a la cercanía del certamen electoral y al carácter dinámico del escrutinio, pues no ofrecería en principio una protección oportuna que neutralice el eventual riesgo alegado.
En armonía con el carácter subsidiario y prevalente de la tutela y con los criterios de inmediatez, urgencia y gravedad desarrollados por la Corte Constitucional, la tutela procede como mecanismo preferente para verificar, de manera expedita, la suficiencia de las garantías ofrecidas por la administración y, de ser el caso, adoptar medidas correctivas antes de que el daño llegare a consumarse durante el proceso escrutador. 3.4.
Derechos Políticos Los derechos políticos, en cuanto rigen la consolidación de la democracia, también tienen un carácter supranacional. En este sentido, su protección y los estándares sobre su contenido se encuentran regulados en instrumentos internacionales. Por ejemplo, se encuentran previstos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), en los siguientes términos: “Artículo 23.
Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.” En relación con el alcance de estas disposiciones, la Corte IDH ha explicado lo siguiente: “Los ciudadanos tienen el derecho de participar activamente en la dirección de los asuntos públicos directamente mediante referendos, plebiscitos o consultas o bien, por medio de representantes libremente elegidos.
El derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos expresan libremente su voluntad y ejercen el derecho a la participación política. Este derecho implica que los ciudadanos pueden decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos.
“Por su parte, la participación política mediante el ejercicio del derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello. “El derecho y la oportunidad de votar y de ser elegido consagrados por el artículo 23.1.b de la Convención Americana se ejerce regularmente en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores.
Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 11 “Finalmente, el derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño, desarrollo y ejecución de las políticas estatales a través de funciones públicas.
Se entiende que estas condiciones generales de igualdad están referidas tanto al acceso a la función pública por elección popular como por nombramiento o designación.” 3.5. Derechos de participación política. El derecho a la participación política en Colombia está contemplado principalmente en la Constitución Política de 1991, fundamentalmente en el Artículo 40, el cual garantiza a todo ciudadano el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Este derecho se complementa con los mecanismos de participación ciudadana establecidos en el Artículo 103 y regulados por la Ley 1757 de 2015. “ARTÍCULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. 3.
Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. 7.
Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública”.
(Negrillas fuera del texto original) “ARTÍCULO 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.
(Negrillas fuera del texto original) 3.6. Derecho a elegir y ser elegido Frente a este derecho la Corte Constitucional en la sentencia T 232 de 2014, indicó lo siguiente: “Cuando la acción de tutela procede para evitar un perjuicio irremediable ante la amenaza o vulneración del derecho a elegir y ser elegido, la Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 12 protección se centra en lograr que el ejercicio de tal derecho no se vea afectado o perturbado, toda vez que el ordenamiento legal contempla un calendario definido para llevar a cabo dicho proceso.
Así, por ejemplo, el derecho a elegir no podría protegerse si el acceso a las urnas es impedido a alguien que está legalmente habilitado para hacerlo. Por su lado, frente al derecho a ser elegido, la protección busca permitir la participación del candidato que cumpla los requisitos señalados por la ley para postularse y que, en caso de llegar a ser elegido, se le permita cumplir el periodo para el cual fue elegido, salvo cuando por vía judicial la misma ha sido declarada nula o el mandato sea revocado en los términos de la Constitución.” 3.7.
De la importancia de las comisiones escrutadoras Las comisiones escrutadoras ocupan un lugar central en la arquitectura del derecho electoral colombiano, pues son el puente entre el ejercicio individual del sufragio y la consolidación institucional de la voluntad popular. Su estudio exige comprender su naturaleza jurídica, sus características específicas, las funciones que cumplen dentro del procedimiento de escrutinio y la importancia que tienen para la legitimidad del sistema democrático. 3.8.
Naturaleza jurídica de las comisiones escrutadoras Las comisiones escrutadoras son órganos administrativos de carácter transitorio, creados para cada proceso electoral, encargados de ejercer funciones públicas de naturaleza electoral dentro del procedimiento de escrutinio. Aunque no integran la rama judicial, sus decisiones tienen una dimensión cuasi jurisdiccional en tanto resuelven controversias de hecho y de derecho relativas al cómputo de votos y a la validez de los documentos electorales, con efectos directos sobre los actos de elección. Su naturaleza se inscribe en el marco del derecho administrativo electoral: son autoridades administrativas sometidas al principio de legalidad, al control de la jurisdicción contencioso administrativa y al conjunto de principios que rigen la función pública (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad).
En tal sentido, la comisión escrutadora no es un mero órgano técnico de conteo; es una autoridad investida de poder decisorio, cuyos actos pueden dar lugar a la expedición de actos de elección o a su modificación. Por su diseño, operan como instancias dentro de un sistema escalonado de escrutinios (auxiliares, municipales/distritales, departamentales y nacional), en el cual cada nivel actúa, a la vez, como escrutador de su circunscripción y como superior funcional de la instancia anterior.
Esta configuración refuerza su naturaleza de autoridades administrativas con estructura jerárquica, dotadas de competencias definidas, de recursos internos y de un ámbito normativo específico. 3.9. Características esenciales En primer lugar, son órganos colegiados. La pluralidad de integrantes pretende reducir la discrecionalidad individual, favorecer la deliberación y asegurar que las decisiones sobre recuentos, reclamaciones y declaratorias de elección resulten de un debate entre varios funcionarios, no de la Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 13 voluntad aislada de uno solo.
Ello se traduce en mayor garantía de imparcialidad y en una mejor ponderación de las pruebas electorales. En segundo lugar, son transitorias. Solo existen mientras se desarrolla el proceso de escrutinio de una determinada elección. Esta temporalidad está estrechamente vinculada al principio de preclusión de las etapas electorales: cada fase del escrutinio tiene momentos precisos de apertura y cierre; una vez culminada, las comisiones cesan en sus funciones, dejando paso a la estabilidad de los resultados, salvo lo que corresponda al juez contencioso.
En tercer lugar, son regladas. Sus competencias, procedimientos y límites están detalladamente previstos en la Constitución, el Código Electoral y la normativa que expiden las autoridades electorales. No hay espacio para facultades implícitas o abiertas: la comisión solo puede hacer aquello que la norma le autoriza (por ejemplo, ordenar recuentos en causales taxativas, resolver ciertas reclamaciones, consolidar formularios).
En cuarto lugar, son instancias intermedias en un sistema de doble vía: hacia abajo, reciben la información y las actas producidas por los jurados de votación; hacia arriba, sus decisiones pueden ser revisadas por comisiones de nivel superior o por el Consejo Nacional Electoral. De este modo, se integran a una cadena de decisiones concatenadas, en la que cada eslabón cumple funciones de verificación, corrección y consolidación. Por último, su actuación es pública y formalizada.
Las sesiones de escrutinio deben adelantarse en audiencias públicas, con registro en actas y con posibilidad de intervención de testigos, apoderados y ciudadanos legitimados. La formalidad en la elaboración y custodia de formularios (E‑14, E‑24, E‑26, según el caso) es consustancial a su actuación y constituye garantía probatoria frente a eventuales controversias. 3.10.
Funciones dentro del procedimiento de escrutinio. Las funciones de las comisiones escrutadoras se pueden agrupar en cuatro grandes bloques: verificación, decisión, consolidación y declaración. En su función de verificación, deben examinar la regularidad formal y material de los documentos electorales remitidos por los jurados de votación. Esto implica revisar si las actas están debidamente firmadas, si existen tachaduras, enmendaduras, inconsistencias numéricas o cualquier anomalía que ponga en duda la exactitud del conteo.
La comisión no se limita a sumar datos; está llamada a constatar la validez del insumo sobre el cual descansa el escrutinio. En su función decisoria, la comisión resuelve las reclamaciones presentadas por los testigos, apoderados o interesados, así como las solicitudes de recuento de votos y de saneamiento de posibles nulidades electorales.
En este marco decide si procede o no un recuento, si se corrige un error aritmético, si se excluye una mesa por irregularidades graves o si se mantienen los resultados inicialmente reportados. Aunque actúa dentro de un procedimiento administrativo, el contenido de estas decisiones tiene una dimensión contenciosa evidente, pues enfrenta posiciones contrapuestas sobre la validez y cuantía de votos.
Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 14 En su función de consolidación, le corresponde sumar y unificar los resultados de las distintas mesas de votación dentro de su circunscripción, produciendo los formularios de escrutinio que recogen el total de votos por candidato o lista.
Esta consolidación es el paso necesario para aplicar criterios como umbral, cifra repartidora, listas más votadas y demás reglas de asignación de curules en los cuerpos colegiados. En su función de declaración, según el nivel, la comisión puede expedir el acto de elección, esto es, declarar formalmente quiénes han sido elegidos o cuáles listas han alcanzado representación. Ese acto constituye el título jurídico que habilita a la autoridad elegida para posesionarse y ejercer sus funciones, y es, a la vez, el acto administrativo que puede ser objeto de control judicial mediante la acción de nulidad electoral.
A estas funciones se suma una función garantista transversal: asegurar que durante la audiencia de escrutinio se respeten el debido proceso electoral, la publicidad de las actuaciones y el derecho de contradicción de quienes participan. De su forma de conducir el escrutinio depende que las eventuales controversias posteriores ante la jurisdicción contencioso administrativa cuenten con un expediente robusto, transparente y ordenado. 3.11.
Importancia en la democracia y en el contencioso electoral La importancia de las comisiones escrutadoras trasciende el plano técnico del conteo de votos. En ellas se juega la credibilidad del sistema electoral, porque constituyen el primer espacio institucional en el que se corrigen errores de mesa, se detectan posibles fraudes y se canalizan los conflictos relativos a los resultados.
En términos democráticos, su papel es decisivo por lo menos en tres sentidos. Primero, actúan como garantía de eficacia del voto: no basta con que el ciudadano deposite su tarjeta en la urna; es necesario que exista una cadena institucional confiable que transforme esos votos individuales en resultados colectivos. Las comisiones son el eslabón en el que la voluntad dispersa se convierte en cifras oficiales.
Segundo, son el escenario donde se materializa el debido proceso electoral. A diferencia de la jornada de votación, que es esencialmente masiva y rápida, el escrutinio se desarrolla en un ámbito más técnico, sometido a reglas de procedimiento, recursos y términos. Que las comisiones observen estrictamente estos parámetros asegura que los resultados no solo sean numéricamente correctos, sino jurídicamente válidos.
Tercero, tienen un efecto directo en la estabilidad institucional. Un escrutinio mal conducido, sin atención a las reclamaciones o con desconocimiento de causales de recuento, puede desembocar en acciones de nulidad electoral, en suspensiones de elección y en situaciones de interinidad en cargos públicos. Por el contrario, una labor escrutadora rigurosa puede prevenir litigios, fortalecer la confianza en los resultados y garantizar la continuidad en el ejercicio del poder por quienes han sido realmente elegidos.
Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 15 Desde la óptica del contencioso electoral, las comisiones escrutadoras cumplen, además, un papel de filtro necesario. La jurisdicción contencioso administrativa no está llamada a repetir el escrutinio de oficio, sino a controlar la legalidad de los actos proferidos sobre la base de lo ocurrido ante las comisiones.
Por ello, la actuación de estas últimas se convierte en el objeto principal de evaluación judicial: si cumplieron o no las reglas, si decidieron razonadamente las reclamaciones, si agotaron los mecanismos de corrección a su alcance. En suma, las comisiones escrutadoras son mucho más que instancias técnicas de sumatoria de votos. Por su naturaleza administrativa, colegiada y transitoria, por las funciones de verificación, decisión, consolidación y declaración que ejercen, y por su impacto en la legitimidad democrática y en la estabilidad institucional, constituyen un pilar esencial del Estado social de derecho.
Una democracia que toma en serio el sufragio debe, necesariamente, tomar en serio la forma como sus comisiones escrutadoras operan, deliberan y deciden8.
4. ACERVO PROBATORIO 4.1. En primera instancia los relacionados por el a quo a folio 5 y 6 de la sentencia. 4.2. En segunda instancia 4.2.1. Inspección judicial, de la cual consta acta y audio y video de su realización el 4 de marzo de 2026. 4.2.2. Memorial del accionante con link de noticias anunciado en la inspección judicial. 4.2.3.
Memorial de la Secretaría de planeación de la Alcaldía de Yopal, con certificado de uso del suelo, solicitado por el señor agente del Ministerio Público. 5.
HECHOS PROBADOS 5.1. La Registraduría Especial del Estado Civil del Municipio de Yopal Casanare, mediante Resolución No. 002 de 2026, fija como sitio de Escrutinio Municipal de Yopal - Casanare para las Elecciones del Congreso de la República del año 2026, que tendrán lugar el domingo 08 de marzo de 2026, las instalaciones del COLISEO BICENTENARIO, ubicado en Calle 22 # 23-105 barrio Bicentenario. 5.2.
Posteriormente con la Resolución No. 004 de 2026, modificó dicho sitio de escrutinio y en su lugar se estableció que serían en la Granja el Remanso de la Universidad Internacional del Trópico Americano UNITRÓPICO, Vereda El Picón – Morichal. 5.3. El día 4 de marzo de 2026, por auto de la misma fecha se ordenó y practicó diligencia de inspección judicial en la Granja el Remanso de 8 Sobre el funcionamiento de las funciones escrutadoras puede consultarse sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta.
C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Expediente 4401-2340-000-2024-00040-01 Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 16 la Universidad Internacional del Trópico Americano UNITRÓPICO, Vereda El Picón – Morichal, como consta en el acta de la diligencia y de conformidad con el audio y video levantado en el curso de la misma en la cual participaron la parte demandante, su coadyuvante y las autoridades demandadas particularmente Registraduría Nacional del Estado Civil, las instituciones de control como Procuraduría, Defensoría del Pueblo, y como organismo de seguridad la Policía Nacional de Colombia, representada por el comandante del Departamento de policía de Casanare.
6. CASO CONCRETO 6.1. El abogado Luis Robert Heredia interpone acción de tutela alegando la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, participación política, elegir y ser elegido, debido proceso electoral, igualdad y ejercicio profesional, debido al traslado de la sede de los escrutinios del casco urbano (Coliseo Bicentenario) a una zona rural (Granja El Remanso – UNITRÓPICO, vereda El Picón).
Sostiene que desplazarse hasta un sector con deficiente iluminación vial y limitada presencia institucional pone en riesgo su seguridad y la de quienes participan en el escrutinio. 6.2. La Registraduría Nacional del Estado Civil, en su escrito de contestación afirma que actuó dentro de sus competencias, descartó el Coliseo Bicentenario por carencias logísticas y daños por hurto, y coordinó con la Alcaldía la designación de una nueva sede conforme a la normativa electoral.
Señala que el traslado fue analizado en el Comité de Seguimiento Electoral con apoyo de autoridades locales y fuerza pública, atendiendo alertas de seguridad y operatividad. 6.3. El departamento de Casanare y el Municipio de Yopal alegan falta de legitimación por pasiva, pues la decisión de cambiar el lugar del escrutinio fue adoptada exclusivamente por la Registraduría, autoridad competente en materia electoral.
Añaden que su papel se limitó a labores de coordinación y apoyo en el marco de la Comisión Municipal de Seguimiento Electoral, sin facultades decisorias sobre la sede. 6.4. La Policía Nacional también invoca falta de competencia, señalando que no expidió la Resolución 004 de 2026 y que su función se limita a garantizar seguridad y orden público.
Aporta un informe en el que concluye que, según el comportamiento delictivo reciente en la vereda El Picón, existe estabilidad y disminución progresiva de delitos, sin presencia de criminalidad organizada o afectaciones graves al orden público. 6.5. El partido Centro Democrático coadyuva la tutela, afirmando que su colectividad enfrenta amenazas particulares de grupos criminales, lo que incrementa el riesgo para su militancia, abogados y escrutadores, y afecta de manera diferenciada sus garantías en el proceso electoral.
Ubicación de la Comisión Escrutadora 6.6. Conforme a la Resolución núm. 004 de la Registraduría del 10 de febrero 2026, esta se ubica en el Centro experimental y de Investigación Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 17 Granja el Remanso, instalación de la Unitrópico la cual se puede referenciar en la siguiente imagen satelital de Google Maps:9 6.7.
Contiguo a la Granja está el barrio la Esmeralda, la finca del Caracaro, la cancha de futbol de la Marina, el aeropuerto internacional el Alcaraván de Yopal y la Base Aérea de Yopal del Grupo Aéreo del Casanare. 6.8. Adicionalmente existe un carreteable pavimentado, que corresponde a la trasversal 18 de un carril en cada sentido y el acceso a la Granja es por una vía de un solo carril en reafirmado de la cual se recorren 280 metros, hasta llegar a la portería con talanquera de acceso a la Granja y vigilancia de dos celadores. 6.9.
Conforme a la inspección judicial del 4 de marzo de los corrientes, partiendo del palacio de justicia ubicado en la carrera 14 No. 13- 60 y hasta el lugar de los escrutinios y a velocidad reglamentaria, este trayecto en automóvil se recorrió aproximadamente en 10 minutos, por vías en buen estado, salvo por el sector en reafirmado. 6.10.
Si bien, la granja se ubica en zona rural del municipio de Yopal, obsérvese que la posibilidad de estar en dicho lugar, no exige un espacio de tiempo impeditivo para quien desee desplazarse al lugar. 9ttps://www.google.com/maps/place/Centro+Experimental+y+de+Investigaci%C3%B3n.+Granja+E l+Remanso/@5.3176835,72.3849321,1967m/data=!3m1!1e3!4m6!3m5!1s0x8e6b0d85328376e3:0x 12a67dd0ee9bd631!8m2!3d5.3111478!4d72.3870242!16s%2Fg%2F11c32gvqg9?entry=ttu&g_ep=Eg oyMDI2MDMwMi4wIKXMDSoASAFQAw%3D%3D https://www.google.com/maps/place/Centro+Experimental+y+de+Investigaci%C3%B3n.+Granja+E l+Remanso/@5.3176835,72.3849321,1967m/data=!3m1!1e3!4m6!3m5!1s0x8e6b0d85328376e3:0x 12a67dd0ee9bd631!8m2!3d5.3111478!4d72.3870242!16s%2Fg%2F11c32gvqg9?entry=ttu&g_ep=Eg oyMDI2MDMwMi4wIKXMDSoASAFQAw%3D%3D Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 18 6.11.
De otra parte, destacase que el recinto de escrutinios está en la zona de influencia de la Aerocivil (aeropuerto), la base aérea del Gacas e inclusive la cancha de la Marina, lugares de espacio abierto sin que existan construcciones altas que afecten la visual más cuando la zona es plana, la cual, tiene resguardo de patrullas del Ejército Nacional y la Fuerza Aeroespacial, que sin ser parte del proceso, ni tampoco convocadas a la diligencia de inspección hicieron presencia en ejercicio de control del área. 6.12.
La parte demandante adujo que por la ubicación de la comisión escrutadora, a más de serle imposible ejercer su profesión, tampoco podría desarrollar su derecho de control ciudadano en los escrutinios. 6.13. La Sala considera que tal afirmación no es de recibo por las siguientes razones: - Que el predio se ubique en la zona rural de Yopal-Vereda el Picón, el tiempo de desplazamiento para llegar al sitio no es excesivo, es acorde con las distancias relativamente cortas y accesibles que se manejan en el municipio de Yopal. - La diligencia de inspección se fijó por auto del 4 de marzo de los corrientes, el cual fue proferido sobre las 2:20 p.m. y notificado en el término de la distancia por la secretaria del tribunal, para iniciar la diligencia a las 3:30 p.m. Llama la atención que el demandante, el coadyuvante del Centro Democrático, como los integrantes de la comisión de seguimiento electoral, el procurador delegado ante esta Corporación, el Delegado de asuntos electorales de la Procuraduría General de la Nación, la Defensora del Pueblo, la Delegada de la Secretaria de Gobierno de Yopal, los integrantes de la organización electoral, el delegado de la secretaria de convivencia ciudadana del departamento del Casanare, los representantes de Unitropico y las fuerzas armadas y de policía hicieron presencia y tuvieron oportunidad de intervenir en el curso de la diligencia. - Así las cosas, bajo una actuación de brevedad en la ordenanza y practica de la inspección judicial, sin que existiese ningún operativo de seguridad previo, puede colegirse fundadamente que la parte demandante podrá ejercer la profesión de abogado durante los escrutinios y su actividad de control político al que tiene derecho, razón para desestimar por este aspecto el dicho del demandante.
Pruebas, Instalaciones e Inspección Judicial. 6.14. La parte apelante, estima que el a quo le impuso el deber de probar los supuestos de hecho atinentes a que la sede de la Granja es inadecuada para el funcionamiento de la comisión escrutadora y que existían otros sitios más aptos como el recinto principal de la Universidad Unitropico en Yopal, el complejo Deportivo el Hobo y el mismo Coliseo 20 de julio.
Que por tratarse de asuntos electorales la carga de la prueba, corría por cuenta de las entidades demandadas. A ello se suma, la indebida valoración del acervo probatorio, y el no decreto de inspección judicial. La carga de la prueba en la acción de tutela. Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 19 6.15.
Normativamente, el régimen probatorio de la tutela se apoya, de un lado, en el Decreto 2591 de 1991 (artículos 14 y 18 sobre informalidad, facultades oficiosas del juez y trámite probatorio) y, de otro, en las reglas generales del Código General del Proceso sobre carga de la prueba (artículo 167 CGP, que admite la distribución e inversión de la carga según las particularidades del caso). 6.16.
La Corte ha precisado que la informalidad de la tutela no exime al accionante de demostrar los hechos en que se basa su solicitud: la persona que interpone el amparo debe aportar, al menos, elementos de juicio mínimos y coherentes que permitan al juez inferir la posible vulneración de derechos. En esa línea, la sentencia T‑131 de 200710 —citada reiteradamente por la propia Corte y por el Consejo de Estado— sostuvo que en materia de tutela “quien afirma estar siendo víctima de la violación o amenaza de un derecho fundamental, debe aportar al proceso elementos de juicio que permitan al juez llegar a la convicción de la ocurrencia de los hechos alegados”, sin perjuicio de que, en casos excepcionales, la carga pueda invertirse a su favor. 6.17.
Esa misma doctrina es recogida por el Consejo de Estado cuando, al resumir la jurisprudencia constitucional, señala que “aquel que instaura [la tutela] por estimar vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, tiene la carga procesal de probar sus afirmaciones”, de modo que el juez no puede construir el caso por completo en ausencia de cualquier respaldo probatorio por parte del actor.
Flexibilización, carga dinámica e inversión excepcional 6.18. Ahora bien, la Corte ha advertido que la regla general de carga probatoria no es absoluta. La combinación entre el carácter preferente y sumario de la tutela (artículo 86 C.P. y Decreto 2591 de 1991) y los principios de igualdad real y justicia material, justifican un régimen probatorio flexible, apoyado en facultades oficiosas del juez y en la teoría de la carga dinámica de la prueba recogida en el artículo 167 del CGP. 6.19.
En Sentencia C‑086 de 2016, al examinar la constitucionalidad del artículo 167 del CGP, la Corte declaró exequible la facultad judicial de distribuir o invertir la carga de la prueba, destacando que ello es un desarrollo del derecho a la tutela judicial efectiva y del debido proceso, siempre que se utilice excepcionalmente y de manera razonada para superar dificultades probatorias que no puedan solventarse por otra vía. Esa decisión subrayó que la regla general sigue siendo que cada parte prueba los supuestos de hecho de las normas que invoca, pero habilitó al juez para morigerarla cuando el acceso a la prueba está objetivamente en mejores condiciones del lado contrario. 6.20.
En sede de tutela, esa idea se traduce en la llamada “flexibilización probatoria” o “carga dinámica de la prueba”: la Corte ha señalado que el juez constitucional debe valorar quién está en mejores condiciones de aportar un determinado medio de prueba y, a partir de allí, ajustar las exigencias probatorias para evitar que la parte débil quede en indefensión por razones 10 Corte constitucional, Sentencia T-131 del 22 de febrero de 2007.
M.P. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO. Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 20 puramente técnicas. Así, aunque el actor conserva un deber de diligencia mínima, el juez puede actuar oficiosamente para solicitar documentos, requerir a las entidades accionadas o decretar pruebas que permitan esclarecer los hechos relevantes.
Supuestos en que se invierte o se flexibiliza la carga. 6.21. La jurisprudencia ha identificado varios escenarios en los que se justifica la inversión o flexibilización de la carga de la prueba en tutela: - Estados de indefensión o especial vulnerabilidad del accionante. El Consejo de Estado, sintetizando la doctrina de la Corte, ha indicado que “en situaciones muy particulares de especial indefensión, la Corte ha considerado que se invierte la carga de la prueba a favor del peticionario, es decir, que basta con que éste realice una afirmación razonable de la vulneración para que corresponda al accionado desvirtuarla”11.
La Corte ha aplicado esta regla, por ejemplo, en tutelas promovidas por niños, personas en situación de discapacidad, adultos mayores o sujetos de especial protección frente a grandes entidades públicas o privadas, cuando el acceso a la información relevante está del lado de la autoridad o del particular demandado. - Casos de discriminación o tratos diferenciados basados en categorías sospechosas.
En materia de discriminación, la Corte ha desarrollado una presunción reforzada: cuando el actor expone una situación verosímil de trato desigual basada en categorías sospechosas (sexo, raza, orientación sexual, etc.), opera prima facie una presunción de discriminación que debe ser desvirtuada por quien ejecuta el acto cuestionado. En estos casos, de acuerdo con la jurisprudencia reseñada por la doctrina y por medios especializados, el juez de tutela debe aplicar la carga dinámica de la prueba “a favor del extremo accionante”, de manera que la obligación probatoria se desplaza al accionado, quien cuenta con mejores medios para demostrar que su actuación fue objetiva, razonable y proporcionada. - Imposibilidad fáctica o jurídica de probar los hechos por parte del actor.
Tanto la Corte como el Consejo de Estado reconocen que, cuando el peticionario se encuentra en una imposibilidad real de allegar ciertos elementos probatorios —por ejemplo, porque reposan exclusivamente en archivos de la administración, en historias clínicas bajo reserva o en bases de datos no accesibles—, resulta razonable invertir o, al menos, flexibilizar la carga probatoria.
En estos eventos, la simple negación del accionado no basta: corresponde a la entidad requerida aportar activamente la información bajo su control o explicar de manera suficiente por qué no puede hacerlo. 11 Corte constitucional, Sentencia T-131 del 22 de febrero de 2007, M.P. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO. Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 21 - Relaciones marcadas por asimetrías de información o poder. 6.22.
La doctrina de la “relación asimétrica”, recogida en diversas sentencias de tutela, sostiene que cuando existen fuertes desequilibrios entre las partes (por ejemplo, entre un usuario y una gran empresa prestadora de servicios, o entre un recluso y la administración penitenciaria), el juez constitucional debe crear un “escenario probatorio justo, apropiado y sensato” mediante la distribución dinámica de la carga de la prueba.
Esto implica exigir al sujeto fuerte —que dispone de la información técnica, contractual o administrativa— que aclare y sustente sus actuaciones, en lugar de recargar sobre el accionante una prueba prácticamente imposible. 6.23. En todos estos supuestos, la Corte insiste en que la flexibilización probatoria no elimina por completo la responsabilidad inicial del actor: este debe exponer con claridad los hechos, aportar los elementos que razonablemente tenga a su alcance y colaborar con la actividad probatoria.
La inversión o distribución dinámica de la carga es una herramienta para equilibrar el proceso y hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales, no una excusa para la pasividad del accionante. 6.24. Visto lo anterior, las condiciones personales del demandante corresponden a un profesional del derecho, profesor universitario y litigante incluso en procesos de pérdida de investidura llevados antes esta Corporación En consecuencia, estamos en presencia de una parte ilustrada en derecho que por su formación y experiencia, sabe necesariamente de los requerimientos probatorios y entre ellos que a su cargo corría la obligación de acreditar su dicho, más si ya era conocido el traslado de la sede de escrutinios. 6.25.
Si bien, se comprende la eventual dificultad de presentar un estudio técnico por el demandante, y dada la brevedad de los términos de la acción de tutela, el principio de informalidad y que este no es proceso que pueda extenderse como los ordinarios, sin embargo, no todo puede quedar al decir de la parte sin mayor refuerzo. 6.26. Adicionalmente, recuérdese que el juez de tutela tan pronto tenga con base en los medios probatorios el suficiente convencimiento para tomar la decisión así lo debe hacer, como en efecto lo surtió el a quo, quien bien podía negar el decreto de inspección judicial, porque en primer lugar esta no es una prueba obligatoria q como en los procesos de pertenencia, y segundo porque los demás medios de prueba particularmente el informe de seguridad de la Policía Nacional y las documentales aportadas por el extremo pasivo, en su criterio le autorizaban a decidir. 6.27.
Que en segunda instancia se decretare la inspección judicial, no es por saneamiento procesal, sino por un razón simple, el magistrado sustanciador no es nacido en el municipio de Yopal, pero sí requería solidificar mediante percepción directa, el lugar de escrutinio cuya ubicación tan siquiera conocía. 6.28. Sumado a lo anterior, la parte demandante solicita a más de invertir la carga de la prueba o flexibilizar, en cuanto este no puede hacer los Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 22 estudios de seguridad de los diferentes sitios donde podía funcionar en Yopal la comisión escrutadora, pero si las entidades demandadas. 6.29.
La sala, con base en la inspección judicial, considera que las entidades de la organización electoral, alcaldía de Yopal, Policía Nacional, tienen claridad sobre las características de cada uno de los sitios propuestos por el demandante como alternos y el por qué se optó por el actual, de manera que partiendo de ese conocimiento, es evidente que hay un análisis de las condiciones de infraestructura, comunicación, seguridad y funcionalidad, sin que pueda llevarse al extremo de presentar una pericia, que en principio la parte pudo aportar. 6.30.
Ahora bien, no se utilizó el coliseo 20 de julio, por sustracción de componentes necesarios para el fluido eléctrico, ello arroja condiciones inseguras, sumado a ello el calor por ingreso del sol y sin aire acondicionado haría la labor de la comisión escrutadora más aciaga y en condiciones más que adversas, y además solo existían dos baños. 6.31.
Que impidió usar la sede central de Unitropico el proceso de construcción en diferentes áreas de la universidad especialmente la actualización infraestructura de redes sanitarias entre otros, como lo manifestó el asistente de Rectoria de Unitropico. 6.32. Tampoco resultaba el uso de complejo deportivo el Hobo, por carencia de infraestructura sanitaria, ser un espacio relativamente abierto, y muy especialmente el riesgo de operación o movimiento del material electoral, resultante de la jornada de votación, aspecto que de entrada bajo esas circunstancias, ponía en riesgo la transparencia de los escrutinios y la credibilidad del trabajo de la comisión escrutadora y de la organización electoral. 6.33.
Así las cosas, descartados los anteriores sitios se propuso la Granja del Remanso de la Universidad Unitropico, sobre la cual se harán las siguientes acotaciones. 6.34. Se reitera lo dicho sobre accesibilidad por vía carreteable realizado con anterioridad y ser una zona de control y patrujalle conjunto corriente del Ejército Nacional y la Fuerza Aeroespacial, debido a la existencia del Aeropuerto Internacional el Alcaraván, a más que allí se encuentra el Grupos aéreo del Casanare, lo anterior es distinto al plan de seguridad especial diseñado para la comisión escrutadora, que será reforzado con presencia 24 horas de la Policía Nacional mientras funcione la antedicha comisión. 6.35.
Sobre los reparos del núcleo poblacional la Esmeralda, que la demandante considera una zona insegura por ser un asentamiento informal, es de anotar que la Universidad tiene 4 celadores permanentes y conforme a la declaración de la directora de la Granja, en los 12 años o más de funcionamiento no se han reportado robos o ingresos no autorizados a las instalaciones, con lo cual, los indicadores de criminalidad o delictividad referidos por la parte demandante pierden fortaleza, para concluir la aducidad inseguridad de la granja para las funciones de escrutinio.
Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 23 6.36. Adicionalmente, si bien la puerta de acceso está habilitada por una talanquera o vara y una malla que es adecuada para el funcionamiento normal de la Granja, nace la duda de si esta puede proteger ante un ingreso masivo de público. 6.37.
Al respecto, como lo explicó el Sr. comandante de Policía del Casanare, a más de la seguridad activa y pasiva propia que el lugar dispone, durante el tiempo de los escrutinios se modificara el esquema de seguridad, en tanto se instalaran 3 anillos de seguridad, que estarán a cargo de la Policía Nacional, el Ejercito Nacional y la Fuerza Aeroespacial, quienes establecerán las contenciones o barreras necesarias para el ingreso de las personas, previa acreditación ante la organización electoral y su identificación en sitio, de manera que el acceso es controlado. 6.38.
Los anillos funcionaran en el perímetro de la Granja y muy particularmente en todas las 3 entradas, de la cual se tiene habilitada una sola de ellas. 6.39. Se pregunta de la posibilidad de acceso furtivo hasta llegar a uno de los 7 salones en que funciona la comisión escrutadora. Por regla de experiencia en una actividad realizada por el ser humano no hay riesgo cero, pero si es necesario considerar que el mismo exista en mayor o menor grado. 6.40.
Dentro del plan de seguridad un correctivo tomado por orden la Policía Nacional, fue colocar luminarias en zona contigua a la granja labor cumplida como consta en la inspección judicial. 6.41. Respecto de la discontinuidad de los muros en material que sirven de cierre al perímetro de la granja, por el cual pueden ingresar personas, a distancia daba la impresión que no hay otro resguardo del perímetro y en realidad se encontró separado que había malla del altura de 1.90 mts culminada con alambre de puas a más de muros en material.
De manera que a la distancia solo se pensaba que la malla estaba cortada por los muros de material, cuando esta es continua con independencia de si los muros de material están inconclusos y que estan mas al interno de la malla. 6.42. Con relación, a que por unas aberturas dos que se encontraron en la malla puedan ingresar personas a la granja, por su ubicación y tamaño lo podrían hacer con dificultad, igualmente para que ello sucediera tuvieron que vulnerar dos anillos de seguridad manejados por el Ejército Nacional y la Fuerza Aeroespacial, asunto altamente improbable por la formación y entrenamiento de la fuerzas militares. 6.43.
Respecto del acceso furtivo al área de escrutinio, para ello debió superar los celadores de la Universidad y el primer anillo de seguridad a cargo de la Policía Nacional, para lo cual entre el perímetros y el sitio de escrutinio se cuentan aproximadamente 800 metros, en los cuales con dificultad significativa llegaría a superarlos si ello ocurriera. 6.44.
Las protección del material electoral obedece a su depósito en recintos cerrados, con urnas triclaves, y sellos de seguridad hacen que el material electoral no pueda ser alterado, destruido o sustraído. Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 24 6.45.
Los 7 lugares dispuestos para la comisión escrutadora, están con sus puertas de ingreso, luz eléctrica, aire acondicionado, ventiladores y hay servicio de internet a disposición de la organización electoral y las personas que acudan al sitio tienen cobertura de red (Tigo y Claro) como fue demostrado en la diligencia de inspección. 6.46.
El comandante de Policía del Casanare fue preciso y conteste en manifestar, que el sitio de escrutinios y el plan de seguridad diseñado para el funcionamiento de la comisión escrutadora, permitían llevar a cabo con normalidad y éxito la labor de la misma. 6.47. A su vez el procurador delegado para asuntos electorales, la Sra. Defensora del Pueblo Regional Casanare, el Coordinador de convivencia y seguridad ciudadana del Departamento del Casanare, la delegada de la Secretaria de Gobierno de Yopal y los miembros de la organización electoral, coincidieron que en la Comisión electoral de seguimiento de la cual hace parte el partido Centro Democrático que incluye al demandante y su coadyuvante, le han sido atendida sus solicitudes, algunas de estas en aquello que les ha asistido razón. 6.48.
Del desarrollo de la diligencia de inspección judicial y de los escritos de la las autoridades demandadas, se observa bajo el derrotero de lograr una jornada electoral exitosa y el principio de coordinación administrativa, un espíritu de imparcialidad y el misional de transparencia, sin que se hubiere notado acto contrario a partido político o agrupación política, como la parte demandante insinuó. 6.49.
Con base en lo expuesto, los reparos del recurso de apelación son imprósperos y se confirmará la sentencia apelada, en los términos expuestos. 6.50. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 20 de febrero de 2026 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al juzgado de primera instancia para los efectos pertinentes.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. Aprobado en sesión de la fecha, acta N° 27 Tribunal Administrativo de Casanare Acción de Tutela 85001-33-33-003-2026-00038-01 Luis Robert Heredia Vs Registraduría Especial del Estado Civil de Yopal y otros Sentencia segunda instancia 25
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA PONENTE AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la sala. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.