REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 85001-3333-001-2022-00106-01 Demandante: PRIMAX COLOMBIA S.A. Demandado: MUNICIPIO DE YOPAL Asunto: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO/ CARGA PROBATORIA Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO 1.1. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de junio de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
2. ACTUACIÓN PROCESAL 2.1. Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente medio de control son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de presentación de la demanda 31-05-2022 Índice 04 Samai actuación de primera instancia Fecha de radicación de la demanda 1-06-2022 Índice 04 Samai actuación de primera instancia Admisión demanda 13-10-2022 Índice 05 Samai actuación de primera instancia Notificación demanda 20-10-2022 Índice 07 Samai actuación de primera instancia Contestación demanda 29-11-2022 Archivos 07-11 Índice 08 Samai actuación de primera instancia Auto tiene por contestada demanda, fija fecha para audiencia 27-02-2025 Índice 10 Samai actuación de primera instancia Audiencia inicial y Sentencia primera instancia 16-06-2025 Índice 15 Samai expediente de primera instancia. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 2 Recurso de apelación parte demandante 20-06-2025 Índice 16 Samai expediente de primera instancia. Auto concede recurso de apelación 24-09-2025 Índice 17 Samai expediente de primera instancia. Admite recurso de apelación en segunda instancia 25-11-2025 Índice 05 Samai expediente de segunda instancia. Notificación auto que admite el recurso de apelación 26-11-2025 Índices 07 y 08 Samai expediente digital segunda instancia. Solicitud parte demandante, aplicación principio prejudicialidad 27-11-2025 Índice 09 Samai expediente de segunda instancia. 3.
ANTECEDENTES 3.1. La sociedad PRIMAX COLOMBIA S.A., a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE YOPAL, en la cual solicitó la declaratoria de nulidad de: 3.1.1. La Resolución No. 1647 del 4 de noviembre de 2020, mediante la cual la demandada expidió en contra de la demandante liquidación oficial de aforo del impuesto de Industria y Comercio, impuesto de avisos y tableros y sobretasa bomberil del año gravable 2015. 3.1.2.
La Resolución No. 6150 del 16 de diciembre de 2021, por la cual la demandada resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de aforo del impuesto de Industria y Comercio, impuesto de avisos y tableros y sobretasa bomberil del año gravable 2015. 3.2. A título de restablecimiento del derecho solicita se declare que no hay lugar a practicar liquidación de aforo del impuesto de industria y comercio, impuesto de avisos y tableros y sobretasa bomberil, para el periodo gravable 2015 a cargo de Primax Colombia S.A., por parte del ente territorial demandado. 3.2.- Lo anterior con fundamento en los siguientes hechos: 3.2.1.
El 25 de junio de 2019, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Yopal profirió el emplazamiento para declarar No. 1200.180.3.995. 3.2.2. El 18 de julio de 2019, PRIMAX COLOMBIA S.A., dio respuesta al acto administrativo de trámite y el 4 de noviembre de 2020 mediante Resolución No. 1647, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Yopal expidió liquidación oficial¿ de aforo del impuesto de industria y comercio, el impuesto de avisos y tableros y la sobretasa bomberil por el periodo gravable de 2015. 3.2.3.
El 10 de marzo de 2021, la demandante interpuso recurso de reconsideración contra el acto administrativo referenciado, por cuanto la actividad Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 3 principal de PRIMAX COLOMBIA S.A., se encuentra ubicada en Bogotá D.C. 3.2.4. El 16 de diciembre de 2021, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Yopal, profirió la Resolución No. 6150, confirmando en todas sus partes la liquidación oficial de aforo. 3.2.5.
El 3 de febrero de 2022, se desfijo edicto mediante el cual se notificó el anterior acto administrativo, quedando cerrada la actuación en sede administrativa. 4.- FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 4.1.- Refiere que, los actos acusados violan el artículo 287 constitucional, los artículos 195 y 196 del Decreto No. 1333 de 1986, los artículos 864, 876, 905 y 923 del Código de Comercio, la Ley No. 322 de 1996, Acuerdo No. 013 del 9 de diciembre de 2012. 4.2.
Refiere que si la promoción de los productos, la asesoría en la escogencia, la toma de pedidos y el cobro de la cartera, se hace en el Municipio de Yopal- Departamento de Casanare, ello no implica el ejercicio de la actividad comercial. 4.3. Señala que, como la demandante, no es contribuyente del impuesto de industria y comercio en el Municipio de Yopal, tampoco es contribuyente del impuesto de avisos y tableros en dicho municipio, así como tampoco de la sobretasa bomberil. 4.4.
En cuanto a los avisos relacionados con establecimientos de comercio de distribuidores o agentes de PRIMAX COLOMBIA S.A., en el Municipio de Yopal, Departamento de Casanare, los sujetos pasivos del impuesto de avisos y tableros, son tales distribuidores o agentes por realizar actividades comerciales en dicha jurisdicción. 5.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA- MUNICIPIO DE YOPAL Se opuso a las pretensiones de la demanda.
Formula como excepciones, las de: (i) Falta de expresión de la causal de nulidad alegada, no se hace referencia a la concurrencia de ninguna de las causales de nulidad en el acto administrativo. Indica que se da una inaplicación subjetiva de las disposiciones normativas y constitucionales simplemente. (ii) Incumplimiento del principio procesal de onus probandi incumbit actori- al demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción, no probó, ni ajustó de facto cuáles eran los fundamentos o razones que debía fundarse la acción de nulidad, tal como lo establece el inciso 2 del artículo 137 del CPACA, norma aplicable por remisión al presente medio de control.
(iii) Falta de causa: los actos administrativos demandados, fueron expedidos por los funcionarios en su momento, en uso de las atribuciones establecidas en el Acuerdo Municipal No. 013 de 2012 y el Estatuto Tributario Nacional, que debe ser cumplida por cualquier persona que se sujetó de obligación tributaria en el Municipio de Yopal.
(iv) Legalidad: Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 4 (v) Motivación del acto administrativo en materia tributaria: en cuanto a que los actos demandados se encuentran absolutamente motivados. (vi) Genérica. 6.- EL FALLO APELADO 6.1.- Sentencia del 16 de junio de 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal; su parte resolutiva es la siguiente: “PRIMERO: Declarar probadas las excepciones propuestas por la parte demandada denominadas “INCUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO PROCESAL DE ONUS PROBANDI INCUMBIT ACTORI-AL DEMANDANTE LE INCUMBE EL DEBER DE PROBAR LOS HECHOS EN QUE FUNDA SU ACCION;
FALTA DE CAUSA; EXCEPCIÓN DE LEGALIDAD; LA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA”.
SEGUNDO: Negar, las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la motivación de esta sentencia.
TERCERO: Condenar en costas a la parte demandante. Liquídense por Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 de la Ley 1564 de 2012, teniendo en cuenta como agencias en derecho la suma de UN MILLON TREINTA MIL PESOS M/CTE ($1.030.000), tal cual se indicó en la parte motiva.” 6.2.- El fallo negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 6.2.1.
Debe tenerse en cuenta que la única prueba en que allega el demandante a la actuación administrativa al momento de dar respuesta al emplazamiento es un documento en el que se relaciona las ventas realizadas a RIVARCA SAS y oficina de despacho, pero del mismo no se puede extraer donde se perfeccionó el contrato, esto es la cosa y el precio, además que carece de toda fuerza probatoria porque no se soporta en ningún documento contable y no cuenta con firma del empleado que lo suscribió. 6.2.2.
La parte demandante, en la actuación administrativa requirió al demandante para que precisara sobre el particular, pudiendo allegar pruebas necesarias que permitieran determinar que no estaba obligado ante el ente territorial municipal de Yopal por el periodo gravable 2015, en este caso el lugar de perfeccionamiento del negocio adelantado con RIVARCA SAS, pero no lo hizo, luego ante la falta de prueba contable o cualquier otro idóneo para establece que la cosa, precio – incluida la forma de pago, se pactó en lugar diferente al Municipio de Yopal, se debía valorar la información exógena como prueba en contra del contribuyente, pues la misma, se itera, contiene la información de compra de bienes y servicios en la jurisdicción del Municipio de Yopal. 6.2.3.
En cuanto al impuesto de avisos y tableros, señala que si bien es distinto al de industria y comercio, y la causación de este último no implica por si solo que se genere la obligación tributaria, no hay discusión sobre la instalación de avisos y tableros, por lo que no hay razón para disponer la nulidad en tal sentido, pues no se desvirtúa la materialización del hecho generador, adicional a lo anterior, se discute la improcedencia del tributo ante la inexistencia de la obligación de declarar ICA, supuesto que en todo caso no se configuró. 6.2.6.
En torno a la sobretasa bomberil, es un tributo destinado a financiar la labor de los bomberos y fortalecer su infraestructura y recursos, por lo que al no Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 5 desvirtuarse la obligación que le asiste a la demandante de tributar por ese concepto, le asiste responsabilidad en su pago. 6.2.7.
Finalmente partiendo del criterio objetivo, condena en costas y fija como agencias en derecho la suma de un millón treinta mil pesos M/CTE ($1.030.000), equivalente al 7% de la cuantía del proceso.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN 7.1. La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia indicando que en la planta de puente Aranda de Bogotá D.C., está la oficina de despacho. Adicionalmente las ventas realizadas a RIVARCA S.A., se realizaron desde la planta de Puente Aranda de Bogotá. 7.2. Indica que de la suma percibida como ingresos por ventas de lubricantes y combustibles con destino al cliente Julio Ernesto Riveros Vargas Rivarca SAS, ubicado en Yopal, se declaró y pagó el ICA, en la ciudad de Bogotá. 7.3.
Señala que como la parte actora no es contribuyente del impuesto de industria y comercio en el Municipio de Yopal, en consecuencia, tampoco es contribuyente del impuesto de avisos y tableros de dicha jurisdicción y de la sobre tasa bomberil. 7.4. Respecto de la condena en costas, indica que la parte demandada, durante toda la actuación en sede administrativa y en la jurisdicción ha actuado de manera seria, responsable, leal y sopesada.
Solicita se aplique el criterio subjetivo.
8. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 8.1. El 25 de noviembre de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto. 8.2. El 27 de noviembre de 20251, el apoderado de la parte demandante presentó memorial, indicando que mediante sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, expedida el 29 de septiembre de 2025, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 85001-3333-002-2022- 00106-00, se anularon los actos administrativos correspondientes a la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa bomberil por el año 2015 y se declaró que la parte demandante no estaba obligada a declarar los mencionados tributos, por lo que dicha sentencia tiene incidencia directa en este medio de control en el que se encuentra en discusión la legalidad de la liquidación de aforo del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa bomberil por el año gravable 2015, por lo que sino existe obligación de declarar los mencionados tributos, no existe tampoco la obligación de su pago.
Se allega copia de la sentencia, con remisión de la misma al correo de notificaciones judiciales del ente territorial: notificacionesjudiciales@yopal-casanare.gov.co.
9. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9.1. COMPETENCIA 1 Índice 9 Samai Actuación de segunda instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 6 El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos y en este caso el fallo del 16 de junio de 2025 fue proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal.
9.2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Es procedente revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, atendiendo a que la parte demandada era quien tenía la carga de la prueba de demostrar que el demandante era sujeto pasivo del impuesto ICA en el MUNICIPIO DE YOPAL? ¿En este caso se presenta pérdida de la fuerza de ejecutoria de los actos demandados, ante la nulidad de Resolución sanción No. 1598 del 4 de noviembre de 2020 y de la Resolución que resolvió el recurso de reconsideración No. 5566 del 9 de diciembre de 2021, declarada en la sentencia del 29 de septiembre de 2025, expedida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, expediente 85001-3333-002- 2022-00106-00, impuesta por la inobservancia del deber formal de declarar el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros por parte de la demandante durante el periodo 2015?
9.3. CONTEXTO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL. 9.3.1. El impuesto de industria y comercio De conformidad con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, se define a este impuesto así: “ARTÍCULO 32.- El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.” En dicha Ley se definen como actividades industriales y comerciales, las definidas en los artículos 34 y 35: “ARTÍCULO 34.- Para los fines de esta Ley, se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes.
ARTÍCULO 35. - Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por esta Ley, como actividades industriales o de servicios.”
ARTÍCULO 36. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante. cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales coma el corretaje, la comisión, las mandatos, la compraventa y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 7 salones de belleza, peluquería, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho ( )” (Resaltado fuera del texto).
Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia de 2 de diciembre de 2021, explicó: “El ICA somete a imposición la realización de toda actividad industrial, comercial o de servicios en la jurisdicción local, ya sea ejercida «de forma permanente u ocasional, en inmueble determinado, con establecimientos de comercio o sin ellos»; por lo cual se gravan las ganancias ordinarias y extraordinarias producidas en el periodo por cada actividad”2 9.3.2.- Normatividad del MUNICIPIO DE YOPAL respecto del impuesto de industria y comercio: El MUNICIPIO DE YOPAL, a través del Acuerdo No. 020 de 21 de diciembre de 2016, actualizó el Estatuto de Rentas.
En lo que respecta al impuesto de industria y comercio, dispuso lo siguiente: “Artículo 47. Hecho gravado: Consiste en la obtención de ingresos como contraprestación a la realización de actividades industriales, comerciales, de servicios y financieras, que se desarrollen directa o indirectamente en jurisdicción del MUNICIPIO DE YOPAL.
Artículo 48. Materia imponible: El impuesto de industria y comercio es un gravamen de carácter obligatorio el cual recae, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades industriales, comerciales, de servicios y financieras, que se ejerzan o realicen dentro de la jurisdicción del MUNICIPIO DE YOPAL, que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimiento de comercio o sin ellos.
Artículo 49. Sujeto activo: El MUNICIPIO DE YOPAL es el sujeto activo del impuesto de industria y comercio que se genere dentro de su jurisdicción, sobre el cual tendrá las potestades tributarias de administración, determinación, control, fiscalización, investigación, discusión, liquidación, cobro, recaudo, devolución e imposición de sanciones.
Artículo 50. Sujeto pasivo: Es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio la persona natural o jurídica o la sociedad de hecho, que realice el hecho generador de la obligación tributaria, consistente en el ejercicio de actividades industriales, comerciales, de servicios y financieras en la jurisdicción del MUNICIPIO DE YOPAL. (…) Artículo 54.
Año o periodo gravable: El impuesto de industria y comercio es un impuesto de periodo y éste es anual. El año o periodo gravable es el año calendario durante el cual se perciben los ingresos como contraprestación a la realización de las actividades industriales, comerciales o de servicios. Artículo 55. Vigencia fiscal: Es el año en que se cumple el deber formal de declarar y se debe efectuar el pago del impuesto, que normalmente corresponde al año siguiente al año gravable.
Artículo 56. Obligados a declarar: Por regla general todos los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio están obligados a declarar, excepto los que el presente Acuerdo exima expresamente de dicha responsabilidad”. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 2 de diciembre de 2021, radicado No. 25000-23-37-000- 2013- 01107-01 (23424), CP.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 8 En lo que respecta a la base gravable, la norma municipal en cita preceptúa: “Artículo 57. Base gravable: El impuesto de industria y comercio se liquidará con base en los ingresos brutos del contribuyente obtenidos durante el año o periodo gravable, por el desarrollo de las actividades, industriales, comerciales, de servicios o financieras.
Para determinarla se restará de la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios, las exclusiones, exenciones y no sujeciones determinadas en este estatuto y las señaladas por la ley. (…) se entiende que una actividad comercial o de servicios se realiza en el MUNICIPIO DE YOPAL cuando su prestación se inicia o cumple en la jurisdicción municipal.
Artículo 67. Base gravable de contribuyentes con actividades en más de un municipio: El contribuyente que realice actividades industriales, comerciales o de servicios en más de un municipio a través de sucursales o agencias constituidas de acuerdo con lo estipulado en el código de comercio debidamente inscritos, deberá registrar su actividad en cada municipio y llevar registros contables que permitan la determinación del volumen de ingresos obtenidos por las operaciones realizadas en cada municipio.
Los ingresos brutos percibidos por operaciones realizadas en el MUNICIPIO DE YOPAL constituirán la base gravable, previas las deducciones de ley. Artículo 68. Requisitos para excluir de la base gravable ingresos percibidos fuera del MUNICIPIO DE YOPAL. Para la procedencia de la exclusión de los ingresos obtenidos fuera del MUNICIPIO DE YOPAL, en el caso de actividades comerciales y de servicios realizadas fuera de este municipio, el contribuyente deberá demostrar mediante facturas de venta, soportes contables u otros medios probatorios el origen extraterritorial de los ingresos, tales como los recibos de pago de estos impuestos en otros municipios” 9.3.3.
Facultad del Municipio de Yopal de administración, fiscalización e investigación de los tributos. El artículo 86 del Acuerdo núm. 013 de 2012, Estatuto de Rentas del Municipio de Yopal, establece que la administración y control de los tributos municipales de industria y comercio y avisos y tableros es competencia de la Secretaría de Hacienda, estando dentro de sus funciones el procedimiento de gestión tributaria, la fiscalización, la discusión, la determinación, recaudo, devolución y cobro.
De igual manera, el artículo 507 establece que la determinación de los tributos y la imposición de sanciones debe fundarse en los hechos que aparezcan demostrados en el respectivo expediente, por los medios de prueba señalados en las leyes tributarias o en el Código General del proceso. 9.3.4. Carga de la prueba en materia de determinación y sanción tributaria3 Al respecto el Consejo de Estado ha señalado en sentencia del 3 de marzo de 20224: “2.2- Aunado a lo anterior, cabe precisar que, de conformidad con el criterio reiterado de esta corporación, en virtud del principio general de la carga de la prueba consagrado en el artículo 167 del CGP, corresponde al sujeto pasivo demostrar los aspectos negativos de la base imponible (costos, gastos, impuestos descontables, compras), pues es quien los invoca a su favor.
A contrario sensu, en aquellos casos en donde se pretenda alterar el aspecto positivo de la base gravable (entiéndase adición de ingresos u operaciones sometidas a tributación), la carga se asigna 3 El acto acusado impuso sanción de inexactitud 4 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Cuarta, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, providencia del 3 de marzo de 2022, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, radicación 63001-23-33-000-2018-00065- 01 (24514) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 9 a la autoridad de impuestos, por ser quien se constituye como el sujeto que invoca a su favor las respectivas normas tributarias. 2.3- Ahora, la «anulación», «resolución» o «resciliación» de un negocio jurídico lleva, naturalmente, a deshacer los efectos jurídicos que de él derivan, con consecuencias ex tunc o ex nunc según el caso, lo que, a su vez, impide que se realice el hecho imponible del impuesto sobre la renta (v. g. la obtención de ingresos susceptibles de incrementar el patrimonio).
Ahora, como modo de extinción de las obligaciones (artículo 1625 del CC), el mutuo disenso puede ser expreso o tácito, y parte del aserto de que, así como las partes gozaron y ejercieron su autonomía para celebrar un contrato, también la tienen para eliminar el conjunto de disposiciones de intereses configurado precedentemente. Así, sea consensual o solemne el contrato, su terminación anormal se prueba demostrando que las partes consintieron en ello, sin que para esos efectos sea suficiente anular una factura de venta con la correspondiente nota crédito, en la medida en que esa conducta es apenas unilateral y puede deberse a otros factores.
Le corresponde demostrar la extinción de la obligación por mutuo disenso a quien la alega a su favor (artículos 1757 del CC y 167 del CGP)2; más aún cuando la Administración demuestra la procedencia de aumentar la base imponible autoliquidada por el sujeto pasivo, de modo que a este corresponde controvertir probatoriamente los hallazgos de aquella (sentencias del 31 de mayo y del 29 de agosto del 2018, y del 08 de marzo de 2019, exps. 20813, 21349 y 21295, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez). 2.4- En conclusión, corresponde a la Administración demostrar el supuesto de hecho que da lugar al aumento de ingresos, en tanto es un factor positivo de la base gravable; correlativamente, el obligado tributario podrá desvirtuar los hechos que fundamentan la glosa planteada por la autoridad fiscal a efectos de comprobar la exactitud de su autoliquidación.” (Resaltado fuera del texto).
En cuanto a materia sancionatoria concluye dicha Corporación5: “4.2- Respecto a la carga de la prueba en el ámbito del derecho sancionador, se recalca que la autorresponsabilidad de quien reclama la aplicación de las normas jurídicas es una regla de juicio de raigambre constitucional. Como la Constitución prescribe que toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable (artículo 29) y que nadie está obligado a inculparse a sí mismo (artículo 33), corresponde a la Administración acreditar que el investigado es autor de los hechos constitutivos de infracción y conformar los elementos necesarios para la tasación de la correspondiente sanción; y de no cumplir con su deber deberá asumir las consecuencias negativas de la falta de prueba.
Así, por virtud de los artículos constitucionales 29 y 33, es connatural al andamiaje del procedimiento sancionador tributario, por ser un ejercicio de la potestad punitiva del estado, que la sanción esté basada en medios probatorios incriminadores de la conducta reprochada y determinantes de los elementos para imponer la sanción; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, nadie esté obligado a probar su propia inocencia; y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.
En el caso específico de la sanción por no declarar ICA, teniendo en cuenta la postura de la Sala respecto a la base de la sanción, corresponde a la Administración demostrar los hechos que sustentan la sanción, es decir, la omisión de declarar ante la obtención de ingresos gravables en la jurisdicción y la cuantía de los mismos. Para ese efecto se resalta que cuenta con amplias facultades de inspección que le permiten hacerse a las pruebas necesarias para determinar los hechos sustento de las infracciones y los montos que deben constituirse como base para la tasación de las mismas.
Adicionalmente, el mismo ordenamiento 5 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Cuarta, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, providencia del 20 de mayo de 2021, radicación No. 13001-23-33-000-2015-00346-01 (22959) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 10 tributario (parágrafo 1.º del artículo 643 del ET, aplicable por remisión del artículo 444 del ETD) le otorga como prerrogativa la posibilidad de tasar la sanción por no declarar ICA sobre cualquiera de las bases previstas en el tipo infractor (artículo 298 del ETD).
A la luz de ese razonamiento, la carga de demostrar el monto de los ingresos gravables percibidos por la actora dentro del distrito está a cargo de la demandada; esto, sin perjuicio de que los hechos relevantes al caso puedan estar demostrados en el expediente a través de medios probatorios allegados por cualquiera de las partes (405 ETD).
Así, de las pruebas allegadas por la contribuyente también se puede constatar cuál es el monto de los ingresos que debieron conformar la base de la sanción, puesto que, una vez son allegados al proceso con independencia de qué parte lo aporte serán valoradas tanto en lo favorable como en lo desfavorable.” (Resaltado fuera del texto). 9.3.5.
Principio de territorialidad de la actividad industrial y la comercialización de bienes por parte del fabricante El artículo 77 de la Ley 49 de 1990 adicionado por el artículo 343 de la Ley 1819 de 2019, dispone que el impuesto por la realización de una actividad industrial se causa en el municipio donde se encuentre ubicada la sede fabril.
Respeto de la territorialidad del impuesto en actividades industriales “…en la actualidad, quien ejerce la actividad industrial, está facultado para comercializar sus productos en cualquier municipio del país, sin que esté obligado a pagar el ICA por la actividad de comercialización en otros municipios. De la redacción de la norma antes citada, prima facie pareciera que su aplicación no comporta mayor complejidad, sin embargo, el tema si afronta cierto grado de dificultad cuando el proceso industrial se lleva a cabo en más de un municipio, asunto que no está resuelto desde el ámbito normativo”.6 El Consejo de Estado7, al respecto, ha indicado que: 3- Sobre esa cuestión, mediante las sentencias del 07 de diciembre de 2022 (exp. 26557, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto); del 12 de noviembre (exp. 24498, CP: Milton Chaves García); del 12 de marzo de 2020 (exp. 22980, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez); y del 26 de septiembre de 2018 (exp. 22615, CP: Milton Chaves García), la Sección estableció como criterio de decisión que la actividad industrial se realiza en la jurisdicción del municipio donde se encuentra ubicada la sede fabril de los administrados y, en consecuencia, el impuesto se causa en aquel municipio donde se compruebe que se encuentra ubicada dicha sede.
A su vez, esta jurisdicción determinó que, en aplicación del principio general de la carga de la prueba contenido en el artículo 177 CPC, reiterado por el artículo 167 CGP, corresponde a la Administración demostrar que las operaciones sometidas a tributación se causaron en su jurisdicción, pues este se constituye en el sujeto que inicia la actuación administrativa tendiente a liquidar el tributo oficialmente.
La actividad industrial en los términos del artículo 34 de la ley 14 de 1983, y en aplicación de lo establecido por el Consejo de Estado en sentencia de 2014, para efectos de definir el sujeto pasivo del impuesto y que la actividad sea catalogada como industrial, debe existir un vínculo directo y necesario entre el producto de la actividad industrial y el bien que se comercializa.8 6 Pág. 241-243 Estudios Críticos De Jurisprudencia Tributaria y Aduanera.
Instituto Colombiano De Derecho Tributario y Aduanero. Director Juan Camilo De Bedout Grajales. Tomo XI. 2024. 7 Consejo de Estado. Sección Cuarta. C.P. Wilson Ramos Girón. Providencia del 23 de febrero de 2023. Radicación: 76001-23-33-000-2015-00330-01 (27037) 8 Pág. 241-243 Estudios Críticos De Jurisprudencia Tributaria y Aduanera. Instituto Colombiano De Derecho Tributario y Aduanero.
Director Juan Camilo De Bedout Grajales. Tomo XI. 2024. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 11 De conformidad con el artículo 34 de la Ley 14 de 1983, la actividad industrial implica transformación de materia prima en un producto terminad, de tal forma que las simples adecuaciones que no altera la estructura de un producto, ni su funcionalidad, no pueden ser catalogados como actividad industrial. 9.3.6.
Principio de territorialidad del ICA en actividades comerciales Respecto al lugar de causación del impuesto, el Consejo de Estado9 indicó: “Esta Sala ha explicado que la causación de ICA sobre actividades comerciales de venta de bienes tiene lugar en el sitio en que concurren los elementos del contrato de compraventa; esto es, el precio, y la cosa que se vende.
Así mismo, que para determinar la jurisdicción en que se configura la obligación tributaria, no resulta relevante establecer el lugar desde el cual se realizan los pedidos y que las ventas a través de vendedores vinculados a la sociedad en Bogotá no determinan que la actividad comercial se haya desarrollado en dicha ciudad.10 (Resaltado fuera del texto original) Así mismo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado11 ha indicado: Si bien los elementos de prueba muestran que los productos vendidos eran entregados a clientes que en la mayoría de los casos estaban domiciliados en Bogotá, estos no demuestran que la sociedad, por los bimestres cuestionados, haya realizado en esta jurisdicción su actividad comercial.
Por el contrario, las pruebas practicadas reflejaron que era en Mosquera donde la sociedad realizaba las operaciones de venta, a través de los pedidos y consecuentes órdenes de compra que los clientes emitían por teléfono, correo electrónico o en algunos casos mediante agentes comerciales. Además, algunos clientes reconocieron que realizaron las compras en Mosquera.
(…) Pues bien, la actora demostró que tenía un establecimiento de comercio registrado en Mosquera, y que allí declaró y pagó ICA por las actividades de comercio que desarrolló durante el año gravable 2011, lo que permite inferir que se benefició de la infraestructura, servicios y demás recursos de la jurisdicción del municipio de Mosquera.
En ese orden, no le era dable a la Administración Distrital reclamar los ingresos obtenidos por el desarrollo de la actividad comercial, entre otras razones, por estar sus clientes ubicados en Bogotá. Sobre este particular se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-056 de 2019, con ocasión al análisis de exequibilidad de las reglas de territorialidad para el impuesto de industria y comercio consagradas en la Ley 1819 de 2016, que si bien no corresponde a la norma aplicable para la época de los hechos, el análisis de la corte ilustra suficientemente el hecho de que la ubicación del adquirente de los bienes, resulta irrelevante para determinar la jurisdicción en la cual se realiza la actividad comercial y que, inclusive tal postura es contraria a los principios que rigen el sistema tributario.
A estos efectos, señaló la corte constitucional: 9 Consejo de Estado. Sección Cuarta. C.P. Milton Chaves García. Providencia del 6 de octubre de 2022. Radicación núm. 25000-23-37-000-2015-02129-01 (25735) 10 Cfr. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 8 de marzo de 2002, Exp. 12300, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, 19 de mayo de 2005, Exp. 14852, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, del 8 de junio de 2016, Exp. 21681, del 29 de septiembre de 2011, Exp. 18413, C.P. Martha Teresa Briceño Valencia. Reiteradas en sentencias del 26 de septiembre de 2018, Exp. 22614, 23 de noviembre de 2018, Exp. 22817, del 10 de abril de 2019, Exp. 23120, del 9 de mayo de 2019, Exp. 23203, del 12 de febrero de 2020, Exp. 23773, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, 7 de mayo de 2020, exp. 23037, C.P. Milton Chaves García, 15 de octubre de 2020, Exp. 23619, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, 15 de julio de 2021, exp. 24195, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, entre otras. 11 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello. Providencia del 15 de octubre de 2021. Radicación núm. 25000-23-37-000-2015-00982-01 (25091) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 12 “Adicionalmente, debe también la Corte resaltar que imponer al Congreso la obligación de asignar la condición de sujeto activo del ICA al municipio donde reside el consumidor del bien o servicio, atentaría contra los principios de equidad y justicia tributaria, por dos tipos de razones.
Lo primero, como se ha indicado, porque el grado de participación de dicha jurisdicción, en términos de utilización del mercado correspondiente, es contingente y por lo general sustantivamente menor al del municipio donde se fabrica o acopia el bien. Lo segundo, porque una fórmula como la planteada conlleva serios inconvenientes en términos de eficiencia en el recaudo del tributo.
Sobre este último particular, la Sala concuerda con el argumento de varios intervinientes, acerca de las complejidades que para el sistema tributario generaría que aquellas empresas que envían sus productos a diversos municipios del país tuvieran que contribuir por concepto de ICA a cada una de esas localidades y conforme a las reglas particulares y concretas que cada concejo municipal o distrital determine.
Esto implicaría no solo costos desproporcionados asociados a los ejercicios contables y administrativos a cargo de los comerciantes, sino también un esfuerzo institucional igualmente excesivo, puesto que los municipios receptores tendrían que, cuando menos, monitorear y definir la cuantificación económica de cada compra realizada en su municipio, al margen del lugar de origen del bien o servicio.
Este escenario, tratándose de ingresos fiscales de carácter territorial, se muestra particularmente problemático”” (Resaltado fuera del texto). 10.
HECHOS PROBADOS 10.1. De conformidad con el certificado de existencia y representación legal del 26 de mayo de 202212 expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, PRIMAX COLOMBIA S.A., su objeto social es “A) La distribución mayorista de combustibles básicos, combustibles líquidos derivados del petróleo y combustibles oxigenados; B) El almacenamiento de combustibles básicos, combustibles líquidos derivados del petróleo, y combustibles oxigenados en plantas de abastecimiento;
C) Importación de combustibles básicos, combustibles líquidos derivados del petróleo y combustibles oxigenados; D) Transporte de combustibles básicos combustibles líquidos derivados del petróleo y combustibles oxigenados; E) Distribución minorista a través de estaciones de servicio automotriz, de aviación, marítima y fluvial según corresponda de combustibles básicos combustibles líquidos derivados del petróleo y; combustibles oxigenados;
F) Refinador de hidrocarburos para la producción de combustibles líquidos derivados del petróleo; G) Ejercer las actividades de distribuidos minorista como comercializador industrial de acuerdo a lo establecido en el Decreto 1073 de 2016(…)” Tiene como domicilio principal, calle 90 No. 19 C-32 de la ciudad de Bogotá D.C. 10.2. Mediante auto del 25 de abril de 201913, expedido por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Yopal, se dio inicio a la investigación en contra de PRIMAX COLOMBIA S.A., por cuanto de acuerdo al reporte de información exógena Formato “F-SHY10 para 2015, la demandante fue reportada por la empresa RIVARCA SAS, por el suministro de bienes y/o servicios gravados con el ICA en el Municipio de Yopal, por lo que se procedió a emplazar por un mes a la demandante, para que presentara la Declaración del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros del año gravable 2015. 12 Págs. 25-50, 2_ENTRADADEMANDA_002ANEXOS3(.pdf) NroActua 3, índice 3 SAMAI actuación de primera instancia 13 Págs. 1-14 archivo 10, 7_ED_ONEDRIVE_4_3110202(.zip) NroActua 8, índice 8 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 13 10.3.
El 23 de julio de 201914, la demandante dio respuesta al emplazamiento para declarar año gravable 2015, indicando que: 10.4. Mediante Resolución No. 1647 del 4 de noviembre de 202015, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Yopal expidió la liquidación oficial de aforo sobre el impuesto de industria y comercio por el año gravable 2015 de PRIMAX COLOMBIA S.A., impuesto de avisos y tableros y sobretasa bomberil, de la siguiente forma: En dicho acto administrativo se indica que el 23 de julio de 2019, la demandante dio respuesta al emplazamiento No. 995, en donde manifestó que no ejerce 14 Págs. 15-38 archivo 10, 7_ED_ONEDRIVE_4_3110202(.zip) NroActua 8, índice 8 SAMAI actuación de primera instancia 15 Págs. 51-63, 2_ENTRADADEMANDA_002ANEXOS3(.pdf) NroActua 3, índice 3 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 14 actividades de servicios ni comerciales en el Municipio de Yopal, las ventas realizadas a RIVARCA S.A.S., de combustibles fueron facturados y despachados desde la planta de Puente Aranda, ubicada en Bogotá, por lo que no esta obligado a declarar y pagar el impuesto.
Adicionalmente en dicha documental, se indica que revisada la información exógena para la vigencia 2015 se determinó que la demandante realizó actividades gravadas con la empresa JULIO ERNESTO RIVEROS VARGAS RIVARCA SAS, lo que lo convierte en un sujeto pasivo del ICA en el Municipio de Yopal, por lo que tenía la obligación de presentar y declarar el impuesto de industria y comercio vigencia 2015. 10.5.
Mediante Resolución No. 6150 del 16 de diciembre de 202116, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Yopal, resolvió el recurso de reconsideración contra la Resolución No. 1200.180.3.1647 del 4 de noviembre de 2020, “Por la cual se expide liquidación oficial de aforo sobre un impuesto de industria y comercio”, confirmándola en todas sus partes
11. CASO CONCRETO 11.1. En el presente caso la parte recurrente pretende que se revoque la sentencia de primera instancia, atendiendo a que no es contribuyente del ICA en el Municipio de Yopal, por cuanto los pedidos se envían desde Brasil a la planta de Puente Aranda ubicada en la ciudad de Bogotá, donde se realiza la oferta de combustibles y se perfecciona el contrato de compraventa, y que el pago de la mercancía se entiende realizado en Bogotá D.C., porque es el domicilio del acreedor de la operación PRIMAX COLOMBIA S.A., como vendedora del combustible.
Adicionalmente tanto el impuesto de avisos y tableros como la sobretasa bomberil, no proceden por cuanto la demandante no es contribuyente del impuesto de industria y comercio en el Municipio de Yopal. 11.2. Vistas las premisas jurisprudenciales referenciadas, es claro que contrario a lo afirmado por la primera instancia, la carga de la prueba en el proceso de determinación del tributo recae en cabeza de la Administración, correspondiéndole demostrar los hechos que sustentan el perfeccionamiento del mismo, es decir, omisión de declarar el ICA, ante la obtención de ingresos gravables en la jurisdicción de Yopal y la cuantía de los mismos, atendiendo a sus 16 Págs. 65-78, 2_ENTRADADEMANDA_002ANEXOS3(.pdf) NroActua 3, índice 3 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 15 amplias facultades de inspección. 11.3.
Pese a lo anterior, se observa que, en el presente caso, el Municipio de Yopal, al desplegar el procedimiento sancionatorio y de determinación del tributo, no practicó pruebas, por lo que el emplazamiento para declarar el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros del año gravable 2015, proferido en contra de PRIMAX COLOMBIA S.A., y la correspondiente liquidación oficial de aforo, expedida mediante Resolución No. 1647 del 4 de noviembre de 2020, únicamente se fundó en la información exógena presentada en formato F-SHY10 de la Secretaría de Hacienda Municipal de Yopal para el año gravable 2015, con la que concluyó que PRIMAX COLOMBIA S.A., efectuó operaciones comerciales con JULIO ERNESTO RIVEROS VARGAS- RIVARCA SAS en el Municipio de Yopal. 11.4.
Ahora bien, teniendo en cuenta que, como única prueba para la adopción de la sanción, la demandada contó con la información exógena formato F-SHY10 que sirvió de base para la imposición de la sanción: 11.4.1. La Sala observa que, como dirección donde se produjo la retención practicada por la operación comercial efectuada entre la demandante y RIVARCA SAS, se muestra: “calle 90 No. 19 C-32”, la cual corresponde a Bogotá y no a Yopal, según la información reportada en el certificado de existencia y representación judicial de PRIMAX COLOMBIA S.A., en el que se refiere que es el domicilio de notificación judicial y comercial de dicha sociedad, de modo que se constata que se incurrió en error en la exógena al señalar a Yopal, como el municipio de retención, por lo que no se podía con fundamento únicamente en dicha información imponer la carga tributaria por parte del ente territorial demandado, sin efectuar labores de investigación, para vislumbrar la territorialidad del impuesto. 11.5.
La Sala llama la atención sobre la argumentación que tuvo la administración al resolver el recurso de reconsideración, en la que refiere que: “Una vez analizado el material probatorio obrante en el expediente, se advierte que la relación jurídico negocial sostenida entre el contribuyente y RIVARCA SAS es de tipo comercial, en atención a que en el formato de exógena FSHY-10 fue reportado con el código ICA No. 210, que corresponde según lo previsto ene l artículo 76 del Acuerdo 013 de 2012 a “venta de automotores (incluyendo motocicletas y ciclas), combustibles y derivados del petróleo (tarifa 7 * 1000)”y a la actividad económica principal del contribuyente que corresponde a “comercio al por mayor de combustibles sólidos, líquidos, gaseosos y productos conexos” (…) En relación con el tema de la territorialidad en el impuesto de industria y comercio, esta Dirección considera con base en las normas generales, que éste tributo debe pagarse en el Municipio en donde se ejerce la actividad gravada, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto Ley 1333 de 1986 según el cual “el impuesto de industria y comercio recaerá en cuanto a materia imponible sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 16 permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos” (…) Para procurar claridad frente al cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes en los municipios en donde efectivamente se realizan las actividades gravadas, el legislador se ocupó de fijar algunas reglas de territorialidad para el impuesto de industria y comercio.
Transcribirnos para su conocimiento el artículo 343 de la Ley 1819 de 2016 que reza:
ARTÍCULO 343. TERRITORIALIDAD DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. El impuesto de industria y comercio se causa a favor del municipio en el cual se realice la actividad gravada, bajo las siguientes reglas: (…) 2. En la actividad comercial se tendrán en cuenta las siguientes reglas: a) Si la actividad se realiza en un establecimiento de comercio abierto al público en puntos de venta, se entenderá realizada en el municipio en donde estos se encuentren; b) Si la actividad se realiza en un municipio en donde no existe establecimiento de comercio ni puntos de venta, la actividad se entenderá realizada en el municipio en donde se perfecciona la venta.
Por tanto, el impuesto se causa en la jurisdicción del municipio en donde se convienen el precio y la cosa vendida; (…) Establecido lo anterior, no se discute lo argumentado por el contribuyente respecto al tipo de actividad desarrollada, ni frente a los criterios que se deben tener en cuenta para establecer el lugar en el que se debe declarar y pagar el impuesto de industria y comercio; lo determinante en el caso en concreto es demostrar en qué lugar fue en donde se perfeccionó la venta celebrada entre el contribuyente PRIMAX COLOMBIA S.A. y el tercero que lo reportó en formato de exógena en el Municipio de Yopal.
(…) El domicilio social o lugar donde el responsable del ICA decida tener su sede u oficinas, no tiene injerencia alguna en el lugar donde se desarrolla el hecho gravado. El ICA, por su carácter municipal, grava los ingresos que se derivan de cada municipio donde se obtiene un ingreso, sin consideración al lugar donde se encuentre el domicilio social del contribuyente.
Confundir el lugar de la realización de la actividad gravada con el del domicilio social, es hacer nugatoria, en su máxima expresión, la naturaleza del ICA. (…) De igual forma tampoco se cuenta con documentos que acrediten cuales son las actividades o facultades de los agentes viajeros empleados en el caso que nos ocupa, es decir que facilitaron supuestamente la toma de pedidos para así poder determinar que no tenían poder de negociación y por ende poder fijar autónomamente las condiciones de venta con el almacén ni mucho menos que tenían la calidad de agentes, como lo manifiesta el contribuyente, por lo que esta afirmación no puede ser tomada como cierta por la Administración ante la falta de soporte probatorio” (Resaltado fuera del texto) 11.6.
Destaca la Sala, que la administración municipal solo desplegó una actividad tendiente a comprobar la información exógena, no obstante ante sus amplias facultades de fiscalización, debió buscar en cabeza del contribuyente posar obligaciones sustanciales y formales tributarias, de una parte considerarlo como sujeto pasivo del ICA por la actividad comercial de distribución mayorista de combustibles básicos, combustibles líquidos derivados del petróleo y combustibles oxigenados, almacenamiento e importación de combustibles básicos, combustibles Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 17 líquidos derivados del petróleo, y combustibles oxigenados; y de otra parte, el de presentar la declaración del impuesto. 11.9 Para esta Corporación hay un aspecto especial de arraigo que por sí solo denota la territorialidad del ejercicio de la actividad de importación, almacenamiento y distribución mayorista de combustibles básicos combustibles líquidos derivados del petróleo y combustibles oxigenados, que corresponde a la ubicación del domicilio principal del demandante en Bogotá D.C., dirección que se reportó en la información exógena, donde erróneamente se señaló que la misma corresponde a Yopal. 11.10.
Lo anterior porque su actividad es: la distribución mayorista de combustibles básicos, combustibles líquidos derivados del petróleo y combustibles oxigenados; el almacenamiento y la importación de los mismos, asunto que no depende de la contabilidad del demandante, sino de una realidad proveniente del sitio de ubicación del domicilio no solo de la sociedad anónima Primax Colombia constatado en el certificado de existencia y representación legal expedido por la cámara de comercio, sino de los establecimientos de comercio de propiedad de la demandante, entre los que se encuentra la planta de abastos Puente Aranda en donde se almacenan y distribuyen los combustibles de PRIMAX en Colombia, aunado a ello, no existe una prueba fehaciente de la administración que acredite que la venta se produjo fuera de Bogotá D.C., como por ejemplo que tuviera infraestructura de proveeduría de productos en Yopal, inclusive aun cuando hubiera tomado los pedidos a través de sus proveedores en Yopal, porque no puede desconocerse que su sede efectiva de negocios y sitio de almacenamiento e importación de combustibles, con lo cual, una simple regla de experiencia es que la determinación de los elementos de suministro corresponde a lugar del establecimiento de comercio. 11.11.
La Administración estima que la información exógena constituye prueba testimonial, lo cual en principio es cierto, al respecto recuérdese que la administración para tal conclusión citó el artículo 750 del E.T. pero pasó por alto el artículo 752 ibidem sobre admisibilidad del testimonio, al respecto se trascriben las normas: “ARTICULO 750.
LAS INFORMACIONES SUMINISTRADAS POR TERCEROS SON PRUEBA TESTIMONIAL. Los hechos consignados en las declaraciones tributarias de terceros, en informaciones rendidas bajo juramento ante las oficinas de impuestos, o en escritos dirigidos a éstas, o en respuestas de éstos a requerimientos administrativos, relacionados con obligaciones tributarias del contribuyente, se tendrán como testimonio, sujeto a los principios de publicidad y contradicción de la prueba.
ARTICULO 752. INADMISIBILIDAD DEL TESTIMONIO. La prueba testimonial no es admisible para demostrar hechos que de acuerdo con normas generales o especiales no sean susceptibles de probarse por dicho medio, ni para establecer situaciones que por su naturaleza suponen la existencia de documentos o registros escritos, salvo que en este último caso y en las circunstancias en que otras disposiciones lo permitan exista un indicio escrito.
(Resaltado fuera del texto original) 11.12. En este sentido por disposición legal, no siempre puede tenerse la información exógena como un testimonio sino como un indicio, porque dichos ingresos o adiciones a la base gravable en el caso concreto requiere de los documentos o registros escritos que se encuentran en la contabilidad como comprobatorios.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 18 11.13. De interés resulta la siguiente transcripción para precisión de la litis:17 “(…) existen autores como Hensel, que en su obra Derecho tributario afirma que “la autoridad tributaria debe probar todas las circunstancias de hecho y de derecho determinantes de la obligación tributaria, el obligado tributario tiene que demostrar los presupuestos de una deducción, exención, devolución”.
Esto, al final, no es otra cosa que las partes deben probar sus beneficios. La administración debe dar cuenta de la existencia de activos e ingresos del contribuyente, y el administrado debe demostrar la existencia de pasivos, rentas exentas, ingresos no constitutivos de renta, costos, deducciones, retenciones en la fuente y descuentos tributarios.
Ejemplo de ello es lo establecido en los Artículos 786 a 791, donde la carga de la prueba esta únicamente en cabeza del contribuyente para demostrar que recibió ingresos no constitutivos de renta, demostrar la existencia de un gasto con el lleno de requisitos legales cuando el tercero niega el pago, demostrar el derecho a exenciones, demostrar las razones que justifican los incrementos patrimoniales y demostrar las operaciones realizadas con personas fallecidas.
Así, nos avocamos a un proceso que parte de una norma sustantiva que consagra todos aquellos elementos que permiten determinar la carga de la prueba.5 Cfr. Hensel (s. f., p. 335). (…) La información exógena como resumen de hechos económicos, que constituyen prueba indiciaria de la existencia del hecho generador de la obligación tributaria nace de la esencia misma de la economía que todas las transacciones incurridas por las diferentes personas que convergen en ella, bien sea como productoras, comercializadoras o simplemente consumidoras, son hechos económicos, hechos que se resumen en la contabilidad y toman como base formal un documento al que la misma ley le ha dado dicha categoría como soporte contable, lo cual no quiere decir que el soporte reemplaza la existencia de un hecho económico; por el contrario, es el complemento que materializa su existencia y es prueba ante diferentes entidades de control o ante conflictos que resultan por la dinámica misma del ejercicio particular de las personas.
Estos hechos económicos, acompañados de los documentos que acreditan su existencia y la contabilidad como resumen, son toda la información que soporta el reporte en medios magnéticos. Es decir, lo que se reporta a la administración de impuestos no es otra cosa que la existencia de transacciones económicas entre dos personas involucradas que hacen parte de la economía, hacen parte del negocio jurídico, y que su conocimiento por parte de las entidades de control tributa-rio sirve como fuente para verificación del cumplimiento adecuado de las obligaciones tributarias.
De tal manera que conocer de la existencia de un hecho económico, una transacción económica, un negocio jurídico, realizado por un contribuyente que ha omitido sus obligaciones con el Estado de contribuir por la realización del mismo genera indicio de posibles evasiones tributarias, indicios que unidos a otras circunstancias de medio, tales como requerimientos ordinarios, inspecciones contables y una adecuada conexión entre las mismas lleva a la demostración de la existencia del hecho generador de la obligación tributaria, revistiendo suma importancia para la información exógena como pilar inicial de la investigación, como fundamento de apertura, como indicio de inexactitud, como prueba indirecta.
(…) Necesidad de los cruces de información como prueba indiciaria. La prueba indiciaria es aquella que como su nombre lo indica produce indicio de la existencia de un hecho, que por sí solo no reviste mayor relevancia, pero al volverla dinámica con el proceso, al armonizarla con la historia del mismo, al aplicarle las reglas de la experiencia y la ciencia, pueden conducir a otros hechos que, en últimas, concluyen en la responsabilidad omisiva del contribuyente.(…) Cabe mencionar que una vez establecido el indicio de posible 17 Juan Andrés Gonzales Montes.
El Valor Tributario de la Información Exógena en Colombia. Revista de Derecho Fiscal n.º 13 • julio-diciembre de 2018 •pp. 253-271. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 19 omisión o inexactitud, la administración de impuestos cuenta con la facultad para confirmar dichas inconsistencias, desarrollar aún más los cruces de información por vías como requerimientos ordinarios, autos de verificación o cruce, inspecciones contables, etc., lo que permite confirmar o por el contrario desvirtuar la información encontrada en medios magnéticos.(…) Para el caso que nos ocupa, la sala concluye: “La información exógena es una herramienta que permite verificar los movimientos por parte del contribuyente, que se origina en los reportes de terceras personas de los que se puede apreciar la actividad comercial de un determinado sujeto.
Si bien este tipo de cruces de información son un indicio suficiente para que la DIAN inicie una investigación, no son por sí solos una prueba que la Administración pueda considerar suficiente. Siendo el cruce de información un indicio de la existencia de un supuesto hecho irregular, debe probarse ese hecho mediante mecanismos y medios de prueba que lleven a la DIAN a la certeza de la existencia del hecho irregular”18 (…) La DIAN manifestó: “La información en medios magnéticos fue una prueba completa sobre la diferencia entre los ingresos declarados por la sociedad y los informados por quienes efectuaron los pagos.
Que, además, dicha prueba nunca fue desvirtuada por la actora ni controvertida ( )”.El tribunal decidió que “No había lugar a la adición de ingresos porque la DIAN no valoró la contabilidad que allegó la contribuyente junto con los certificados del revisor fiscal, y liquidó oficialmente el impuesto con base en la información de terceros, que por ser prueba testimonial no contaba con la fuerza probatoria suficiente para desvirtuar la prueba contable aportada por la contribuyente.
Consideró la DIAN debió realizar visitas técnicas o procurar la exhibición de la contabilidad de esos terceros, para verificar la realidad de la información suministrada, pues lo reportado por esos terceros depende de una cuantía establecida para el respectivo periodo, y no incluye más de lo solicitado por la DIAN”. Para la sala la decisión del Tribunal se ajustó a Derecho, pues, en este caso, la simple información rendida por los terceros no era una prueba suficiente para adicionar los ingresos a la actora, y que la información exógena, al constituirse en prueba testimonial, tiene menor importancia que la prueba contable suministrada por el contribuyente investigado.19 (Resaltado fuera del texto original) 11.14.
Obsérvese el contenido de la información exógena, es demasiado incipiente per se no da la certidumbre sobre los soportes de los ingresos y realización material incluido el aspecto geográfico o territorial, con lo cual, se requiere de su comprobación, contrario a ello se establece que el lugar donde se concretaron los elementos de la misma es la ciudad de Bogotá, atendiendo que es allí donde se ubica la planta donde se importan, almacenan y distribuyen combustibles básicos, combustibles líquidos derivados del petróleo y combustibles oxigenados, 11.14.1.
Así mismo, el reporte de la información exógena ante su generalidad o globalidad por carecer de detalles de las operaciones, debió verificarlo la Administración con el adquirente de los productos comercializados por la demandante, obteniendo las facturas de compraventa y de persistir el valor de la información exógena reportado, realizar el respectivo cruce de información con el vendedor o proveedor.
Aun con cifras consolidadas, tampoco resulta desvirtuado que el domicilio societario y lugar de pacto de la venta, denotativo de presencia económica significativa de la demandante no sea Bogotá y si Yopal, cuando el lugar de importación, almacenamiento y distribución de combustibles básicos, combustibles líquidos derivados del petróleo y combustibles oxigenados es Bogotá, sin que por ejemplo aparezca prueba del adquirente de los productos que de fe, que la definición de los elementos del acto mercantil fue Yopal, porque quien 18 Sentencia 1323, de diciembre 9 de 1986. 19 Sentencia 16752, Radicación número: 25000-23-27-000-2002-01121-01(16752), del 10 de febrero de 2011.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 20 tomaba los pedidos en Yopal o para Yopal, tenía la potestad de fijar los elementos del negocio, asunto que tampoco aparece acreditado. 11.15. En este orden, es claro que contrario a lo señalado en la providencia de primera instancia, la carga de la prueba en materia sancionatoria recae en este caso en la administración municipal de Yopal, la cual debe efectuar labores de inspección, investigación, indagación y recaudo de elementos probatorios que le permitan sustentar la sanción a imponer, y no limitarse solamente a la información exógena que examinada a detalle per se cómo única prueba de la existencia de ingresos en el municipio de Yopal, resulta insuficiente y tampoco daba lugar a imponer la sanción por no declarar. 11.16.
Lo anterior al no demostrar la materialidad de la operación gravada seguida de elementos de constatación, como comprobantes de orden interno y externo que soportan la contabilidad de quien reporta la información exógena como ordena el Decreto 2649 de 2003. En consecuencia, debe probarse la realización del hecho económico según el artículo 1220 ibídem, en tanto que pueda comprobarse el mismo mediante la existencia de un cambio en el flujo de recursos del contribuyente.
Ello implica que “los hechos económicos deben documentarse mediante soportes, de origen interno o externo, debidamente fechados y autorizados por quienes intervengan en ellos o los elaboren,” como prescribe el artículo 123 del Decreto 2649 de 1993. Igualmente deben registrarse tales hechos en la contabilidad, cuya teneduría es obligación de todo comerciante, así como el deber debe conservarla según el C.Co. en su artículo 19 núms. 2 y 421 en consonancia con los artículo 48 y 49 idem.22, para lo cual la administración con amplios poderes deberes de fiscalización, ha de comprobar la adición de ingresos mediante requerimientos de información, inspecciones contables, o tributarias a la contabilidad del tercero que reporta la información exógena, para constatar la materialidad de la operación cuando efectivamente en la contabilidad del contribuyente en este caso el demandado, no encuentre prueba de la realización de dichas operaciones entonces acudirá a la de terceros, que solo puede ser revisada a instancias de orden de la autoridad tributaria para efectos de impuestos como prescribe el inciso final del artículo 15 superior, esto es, “que para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley.” 11.17.
En consecuencia, la administración no acreditó la base gravable y los ingresos sobre los cuales, se causaba la obligación de declarar, la única prueba es 20 Decreto 2649 de 1993.
ARTICULO 12. Realización. Solo pueden reconocerse hechos económicos realizados. Se entiende que un hecho económico se ha realizado cuando quiera que pueda comprobarse que, como consecuencia de transacciones o eventos pasados, internos o externos, el ente económico tiene o tendrá un beneficio o un sacrificio económico, o ha experimentado un cambio en sus recursos, en uno y otro caso razonablemente cuantificables. 21 Código de Comercio ARTÍCULO 19. <OBLIGACIONES DE LOS COMERCIANTES>.
Es obligación de todo comerciante: 2) Inscribir en el registro mercantil todos los actos, libros y documentos respecto de los cuales la ley exija esa formalidad;(…) 4) Conservar, con arreglo a la ley, la correspondencia y demás documentos relacionados con sus negocios o actividades; 22 Código de Comercio.
ARTÍCULO 48. <CONFORMIDAD DE LIBROS Y PAPELES DEL COMERCIANTE A LAS NORMAS COMERCIALES - MEDIOS PARA EL ASIENTO DE OPERACIONES>. Todo comerciante conformará su contabilidad, libros, registros contables, inventarios y estados financieros en general, a las disposiciones de este Código y demás normas sobre la materia. Dichas normas podrán autorizar el uso de sistemas que, como la microfilmación, faciliten la guarda de su archivo y correspondencia. Asimismo será permitida la utilización de otros procedimientos de reconocido valor técnico-contable, con el fin de asentar sus operaciones, siempre que facilite el conocimiento y prueba de la historia clara, completa y fidedigna de los asientos individuales y el estado general de los negocios.
ARTÍCULO 49. <LIBROS DE COMERCIO - CONCEPTO>. Para los efectos legales, cuando se haga referencia a los libros de comercio, se entenderán por tales los que determine la ley como obligatorios y los auxiliares necesarios para el completo entendimiento de aquéllos. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 21 un reporte de información insuficiente para imponer la carga de declarar, pues de una parte es un muy incipiente en su contenido informativo, adicionalmente esta información exógena pueda estar sometida a error porque proviene de un tercero, de allí que es necesario comprobar la materialidad de la operación que denote el flujo efectivo de recursos y el concepto, de manera que la prueba única de información exógena resulta insuficiente para aforar y/o sancionar por no declarar al contribuyente, que si por demás la verificación de la información exógena del reporte de terceros no es posible, nada impide que realice requerimientos de información, inspecciones, contables o tributarias a la contabilidad del “contribuyente” para constatar la realidad no solo de la información exógena, sino la materialidad real de la operación reportada. 11.18.
Ahora bien, respecto al segundo problema jurídico, observa la sala que la parte demandante, presentó durante el término de ejecutoria de la admisión de la alzada en esta instancia, memorial solicitando la aplicación del principio de prejudicialidad de conformidad con el numeral 1º del artículo 161 del Código General del Proceso, como quiera que mediante sentencia del 29 de septiembre de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, declaró en el expediente radicado 85001-3333-002-2022-00106-00 la nulidad de los actos administrativos sancionatorios por no declarar el impuesto de industria y comercio y de avisos y tableros por el año gravable 2015, a cargo de PRIMAX COLOMBIA S.A.. 11.19.
En atención a que las sentencias son fuente de derecho, y las proferidas en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho tienen efectos erga omnes respecto de la decisión de nulidad e inter-partes frente al restablecimiento del derecho, y que la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2025, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, expediente 85001-3333-002-2022-00106- 00 fue inserta en la plataforma SAMAI23, para consulta pública, esta corporación procederá a su examen así: PARTES PRETENSIONES HECHOS DECISIÓN Demandante PRIMAX COLOMBIA S.A. Demandado Municipio de Yopal.
(i) Declarar la nulidad de: 1.) La Resolución sanción No. 1598 del 4 de noviembre de 2020 y 2.) La Resolución fallo recurso de reconsideración No. 5566 del 9 de diciembre de 2021, mediante las cuales la demandada, impuso sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio y el (i) El 25 de junio de 2019, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Yopal profirió el emplazamiento para declarar No. 1200.180.3.995.
(ii) El 18 de julio de 2019, PRIMAX COLOMBIA S.A., dio respuesta al emplazamiento. (iii) Mediante Resolución Sanción No. 1598 del 04 de Declarar la nulidad de los actos administrativos (i) Resolución Sanción No. 1598 del 04 de noviembre de 2020 y (ii) Resolución Fallo Recurso de Reconsideración No. 5566 del 09 de diciembre de 2021, mediante las cuales la Secretaría de Hacienda Municipal de 23https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=85001333300220220010 6008500133 Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 22 impuesto de avisos y tableros por el año gravable 2015.
(ii) A titulo de restablecimiento del derecho, solicita se declare que no hay lugar a imponer sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio y el impuesto de avisos y tableros 2015, noviembre de 2020, la Secretaría de Hacienda Municipal de Yopal impuso sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio y el impuesto de avisos y tableros por el año gravable de 2015.
(iv) El 10 de marzo de 2021, el demandante interpuso recurso de reconsideración. (v) El 09 de diciembre de 2021, la Secretaría de Hacienda Municipal de Yopal expidió la resolución No. 5566, confirmando la Resolución Sanción Yopal (Casanare) impuso a PRIMAX COLOMBIA S.A. sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio y el impuesto de avisos y tableros por el año gravable de 2015 y A título de restablecimiento del derecho, declara que PRIMAX COLOMBIA S.A., no tenía obligación de declarar el impuesto de Industria y Comercio Yopal por el año gravable 2015, con ocasión de las ventas realizadas en ese año a RIVARCA S.A.S. 11.20.
En este orden de ideas es claro que el Municipio de Yopal dio apertura y expidió emplazamiento contra la demandante el 25 de abril de 2019, atendiendo a la información exógena formato F-SHY10, para 2015, en la que constató que PRIMAX COLOMBIA S.A, fue reportado por la empresa RIVARCA SAS, por el suministro de bienes y/o servicios gravados con el impuesto de industria y comercio en el Municipio de Yopal, por lo que, una vez contestado por la parte demandante, el ente territorial, el 4 de noviembre de 2020, de manera independiente profirió la resolución sanción por no declarar y la resolución de liquidación de aforo. 11.21.
En consecuencia, de lo anterior la parte demandante inicio dos procesos independientes, siendo el revisado en esta oportunidad, el correspondiente a la liquidación oficial de aforo: 85001-3333-002-2022-00106-00 85001-3333-001-2022-00106-00 Juzgado Segundo Administrativo de Yopal. Juzgado Primero Administrativo de Yopal. Primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 23 Pretensión: Declarar la nulidad de la Resolución sanción No. 1598 del 4 de noviembre de 2020 y de la Resolución que resolvió el recurso de reconsideración No. 5566 del 9 de diciembre de 2021 Sentencia del 29 de septiembre de 2025, en la que se declaró la nulidad de los actos demandados y se declaró que PRIMAX COLOMBIA S.A., no tenía obligación de declarar el impuesto de Industria y Comercio Yopal por el año gravable 2015, con ocasión de las ventas realizadas en ese año a RIVARCA S.A.S. Sin recursos.
Sentencia ejecutoriada el 17 de octubre de 2025 Pretensión: Declarar la nulidad de la Resolución No. 1647 del 4 de noviembre de 2020, de liquidación oficial de aforo del impuesto de Industria y Comercio, impuesto de avisos y tableros y sobretasa bomberil del año gravable 2015 y de la Resolución No. 6150 del 16 de diciembre de 2021, mediante la cual la demandada resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de aforo. 11.22.
En un caso reciente y similar, el Consejo de Estado24, indicó: “4.2- La Sala iniciará por recordar que, conforme al artículo 91 del CPACA, los actos administrativos en firme son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Sin embargo, perderán dicha obligatoriedad y, en consecuencia, no podrán ser ejecutados, al ocurrir alguna de las circunstancias previstas en la ley para el efecto, entre ellas, cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o derecho25.
Se trata, pues de lo que la doctrina califica como alteraciones a la normal eficacia de los actos administrativos, pues se parte de que estos existen, pero dejan de producir efectos jurídicos, lo que constituye una limitación a las potestades de las autoridades para ejecutar lo señalado en el correspondiente acto, la que puede ser temporal -como en los eventos de las suspensiones provisionales de las normas en que se haya fundado el acto administrativo- o plena, cuando sobreviene la privación de sus fundamentos fácticos o jurídicos.
Se extracta de lo anterior que, la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos solo se predica de actuaciones administrativas en firme, al desaparecer el supuesto fáctico o jurídico del que se derivaron determinadas consecuencias jurídicas. 4.3- Para dilucidar el debate planteado, en torno a la no operancia de la pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción por no declarar y el acto que la confirmó, como lo defiende el demandado, partirá la Sala de advertir que, si bien, como lo señala el impugnante, existe independencia entre el procedimiento sancionador y la liquidación oficial de aforo por la cual se determina la deuda tributaria, lo cierto es que no puede obviarse la interrelación entre estos dos procesos, pues ambos comparten la misma génesis, esto es, la falta de presentación de la correspondiente declaración, para este caso del ICA y, en ambos supuestos se requiere partir de los hechos ocurridos exclusivamente dentro del municipio, para establecer tanto el incumplimiento del deber de declarar, como la base de la sanción y de la obligación sustancial.
(…) 24 Consejo de Estado. Sección Cuarta. C.P. Wilson Ramos Girón. Providencia del 13 de noviembre de 2025. Radicación: 05001-23-33-000-2019-02055-01 (29877) 25 Sentencia del 29 de febrero de 2024 (exp. 27903, CP: Wilson Ramos Girón) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 24 En el mismo orden, no resulta acertado sostener que la sanción -por no declarar- no guarde vínculo con el monto del impuesto, en tanto, la base de su determinación es la misma que fue establecida para liquidar la sanción, esto es, los ingresos supuestamente percibidos por la actora en desarrollo de su actividad gravada por el periodo 2012, solo que erradamente el municipio tomó los obtenidos a nivel nacional, yerro que como se señaló fue reconocido respecto de la liquidación de aforo, hecho sobreviniente a la firmeza del acto sancionador.
(…) Conclusión 5- Por lo razonado en precedencia, la Sala establece como contenido interpretativo de la presente providencia que, aun cuando el trámite que deriva en la imposición de la sanción por no declarar y el procedimiento de aforo son independientes, no puede obviarse la interrelación entre estos dos procesos; ambos comparten la misma génesis, esto es la falta de presentación de la correspondiente declaración, al igual que se fundan en los hechos ocurridos exclusivamente dentro del municipio, para establecer tanto el incumplimiento del deber de declarar, como la base de la sanción y de la obligación sustancial.
En consecuencia, al desaparecer el supuesto base de la sanción establecido por el municipio, en tanto este correspondía a hechos ocurridos fuera del municipio, yerro reconocido al revocar la liquidación de aforo, operó el decaimiento parcial del acto sancionador.” (Resaltado fuera del texto). 11.23. Así las cosas, es claro que, aunque el procedimiento sancionatorio y de aforo son independientes, no puede dejarse de lado que dichos procesos se encuentran interrelacionados, por cuanto comparten el mismo origen, que es la falta de presentación de la declaración del impuesto de industria y comercio y avisos y complementarios de 2015, por parte de PRIMAX COLOMBIA S.A., respecto de las ventas realizadas (de combustibles básicos, combustibles líquidos derivados del petróleo y combustibles oxigenados) en ese año a RIVARCA S.A.S., y se fundan en los hechos ocurridos exclusivamente en el Municipio de Yopal, para establecer tanto el incumplimiento del deber de declarar, como la base de la sanción y de la obligación de declarar por el tributo correspondiente. 11.24.
Ahora, si bien es cierto que la pérdida de fuerza de ejecutoria, no es causal de nulidad de los actos administrativos, también lo es que vistos los numerales 11.2 a 11.17 de esta providencia, es claro que PRIMAX COLOMBIA S.A., en la ciudad de Bogotá tiene un establecimiento de comercio en Puente Aranda que es la planta de acopio y comercialización de hidrocarburos, por lo que no solamente las reglas de la experiencia, sino el sentido común indican que por estar su mayor infraestructura y su sede administrativa ambas en Bogotá, la sede efectiva de negocios es corresponde a la calle 90 No. 19 C-32 de Bogotá. Así, no puede pensarse que la ciudad de Yopal para la demandante sirva como lugar geográfico de definición de las condiciones negociales de la venta de combustible, sin pasar por alto que PRIMAX COLOMBIA S.A., no tiene establecimiento de comercio registrado en Yopal a diferencia del adquirente de sus productos RIVARCA SAS. 11.25.
Aunado a lo anterior, en la sentencia expedida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, expediente 85001-3333-002-2022-00106, se indicó que: “En el caso bajo análisis la parte demandante demostró mediante facturas de venta y guías de transporte que, suministro combustible al cliente RIVARCA SAS, ubicado en Yopal y que su sede productiva y oficinas están ubicadas en Puente Aranda de la Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 25 ciudad de Bogotá D.C., lugar desde donde se despachó el producto.
También acreditó con los respectivos formularios, que declaró y pagó el impuesto de industria y comercio en Bogotá D.C.” 11.26. De la Sociedad RIVARCA SAS, el Municipio de Yopal no demostró que PRIMAX COLOMBIA S.A., tuviera una toma de control o el control societario, o posición dominante de la misma, de manera que debe entenderse como un sujeto de derecho separado de la demandante y de quien adquiere los combustibles, sin que por ello pueda concluirse, que las condiciones de la compraventa del mismo fueron pactadas y definidas en Yopal, donde la actora carece de presencia física, estas razones llevan a considerar que el ICA del año 2015, al igual que como se determinó mediante sentencia proferida el 29 de septiembre de 2025, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, expediente 85001-3333-002-2022-00106, no se causó en el Municipio de Yopal, motivo para anular los actos acusados. 11.27.
Respecto al restablecimiento del derecho, se tendrá para todos los efectos que PRIMAX COLOMBIA S.A., no tenía la obligación de declarar el impuesto de industria y comercio de Yopal. 11.28. Así las cosas, se revocará la sentencia de primera instancia, atendiendo a la pérdida de fuerza de ejecutoria de los actos demandados. 12. COSTAS 12.1.
De conformidad al artículo 188 del CPACA26, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20219, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la entidad demandada, ni elemento de juicio que así lo amerite. 13. DECISIÓN 13.1. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida el 16 de junio de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de la Resolución No. 1647 del 4 de noviembre de 2020, de liquidación oficial de aforo del impuesto de Industria y Comercio, impuesto de avisos y tableros y sobretasa bomberil del año gravable 2015 y de la Resolución No. 6150 del 16 de diciembre de 2021, mediante la cual el Municipio de Yopal, resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de aforo, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Como restablecimiento del derecho, se tendrá para todos los efectos que PRIMAX COLOMBIA S.A., no tenía la obligación de declarar el impuesto de 26 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00106-01 26 industria y comercio de Yopal, del año gravable 2015, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Sin costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, dejando las anotaciones de rigor. Aprobado en Sala de la fecha, acta 22
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la sala. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.