TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, febrero dieciocho (18) de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 850013333002-202200003-01 Demandante: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE DISCAPACITADOS Y PERSONAS SOLIDARIAS DE VILLANUEVA Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES “DIAN” Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal el 9 de junio de 2025 con la que se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE EDUCADORES DISCAPACITADOS Y PERSONAS SOLIDARIAS DE VILLANUEVA, instauró demanda contra la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES “DIAN”, en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES Primera: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos proferidos por la DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS DE YOPAL, que a continuación se relacionan: a. Resolución No. 20200440600005 del 9 julio de 2020 proferida por la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Yopal a través de la cual se sancionó a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE EDUCADORES DISCAPACITADOS Y PERSONAS SOLIDARIAS DE VILLANUEVA por no declarar retención en la fuente del periodo 5 del año gravable 2015. b. Resolución No 098 del 20 de agosto de 2021 por la cual se resolvió recurso de reconsideración confirmando el precitado acto administrativo.
Segunda: como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho DECLARAR en firme la declaración de retención en la fuente Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 2 correspondiente al periodo 5 del año gravable 2015 (fls. 4 ítem 1 c. primera instancia índice 3 SAMAI) Sustentó fácticamente sus pretensiones relatando la ocurrencia de los siguientes:
HECHOS: 1. El 18 de junio del 2015 la cooperativa demandante presentó la declaración de retención en la fuente correspondiente al periodo 5 del año gravable 2015, generando un tributo a pagar de VEINTICUATRO MILLONES DOSCIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS ($24.227.000) 2. El 5 de febrero de 2020, la DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN DE LA DIAN profirió emplazamiento para declarar por tenerse como ineficaz la antes mencionada declaración. 3.
El 9 de julio de la misma anualidad la DIAN emitió la Resolución No. 2020044060000005 por medio de la cual se sancionó a la cooperativa actora en cuantía de SESENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS ($62.527.0000), acto que se le notificó el 24 de julio siguiente. 4. El 22 de septiembre del mismo año la cooperativa accionante interpuso recurso de reconsideración contra la decisión anterior, el que fue resuelto a través de la Resolución No. 098 del 20 de agosto de 2021, confirmando lo resuelto en la citada resolución. (fls. 3 y 4 ítem 1 c. primera instancia índice 3 SAMAI)
FUNDAMENTOS DE DERECHO Como fundamentos de derecho señala la parte actora los artículos 209 y 363 de la Constitución Política; 580-1, 651, 730 y 803 del Estatuto Tributario nacional los que considera fueron transgredidos por la entidad accionada con la expedición de los actos administrativos demandados, que adolecen de nulidad por las razones que pasan a exponerse: a. El artículo 580-1 del E. T. prevé que las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total no producen efecto legal salvo cuando el agente retenedor cuente con un saldo a favor igual o superior al doble del valor de la obligación, generado antes de la presentación de la declaración. En este caso, la cooperativa contaba con saldos a favor tanto en retención en la fuente para el año 2014 como en renta y complementarios para el año 2020, los cuales superaban las sumas objeto de discusión. Por lo anterior, la declaración correspondiente al periodo quinto del año gravable 2015 no debía ser tenida como ineficaz, máxime cuando el artículo 803 del Estatuto Tributario reconoce como fecha de pago aquella en que los valores imputables ingresan a la administración tributaria, incluso si corresponden a saldos a favor.
Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 3 b. La segunda disposición vulnerada se relaciona con la indebida cuantificación de la sanción impuesta mediante la Resolución Sanción No. 202004406000005 porque la demandada fijó una sanción de SESENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS ($62.527.000), pese a que la última declaración válida presentada por la cooperativa para el periodo 4 del año 2015 ascendió a TRECE MILLONES CUATROCIENTOS DIECISEIS MIL PESOS ($13.416.000), monto que permitiría como máximo una sanción del 100% equivalente a TRECE MILLONES CIENTO DOS MIL PESOS ($13.102.000).
Esta diferencia evidencia un error sustancial en la determinación de la sanción que configura la causal de nulidad prevista en el numeral 6 del artículo 730 del Estatuto Tributario que contiene los vicios procedimentales que la ley reconoce expresamente como causa de invalidez del acto administrativo sancionatorio. c. Se quebrantó el artículo 363 de la Constitución Política al aplicar de manera retroactiva la versión modificada del artículo 651 del E. T. introducida por la Ley 1819 de 2016, pese a que los hechos sancionados corresponden a la vigencia fiscal de 2015.
Para ese año, la norma establecía una sanción reducida del 10% si la omisión era subsanada antes de la imposición de la sanción, mientras que la reforma de 2016 elevó ese porcentaje al 50%. La aplicación de la disposición posterior resultó más gravosa para la cooperativa y desconoció los principios de irretroactividad de la ley tributaria, favorabilidad y seguridad jurídica Con fundamento en lo anterior solicita que se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas y el reconocimiento de la validez de la declaración presentada para el periodo 5 del año gravable 2015.
Cita jurisprudencia del H. Consejo de Estado y de la H. Corte Suprema de Justicia para respaldar su argumentación. (fls. 4 - 13 ítem 1 c. primera instancia índice 3 SAMAI) TRÁMITE PROCESAL ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN La demanda se radicó el 7 de diciembre de 2021 y le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal (ítem 05 c. primera instancia Índice 3 SAMAI), el que la inadmitió a través de auto del 9 de mayo de 2022 (ítem 07, c. primera instancia Índice 3 SAMAI).
Una vez subsanadas las falencias con providencia del 25 de julio del mismo año la admitió (ítem 12, c. primera instancia Índice 3 SAMAI) y ordenó la notificación de las partes y del Ministerio Público, lo que aconteció el 17 de enero de 2023 (ítem 16, c. primera instancia índice 3 SAMAI). Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 4 Dentro del término concedido para el efecto, la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES “DIAN” se opuso a las pretensiones de la misma expresando que: a. Sobre la supuesta vulneración del artículo 580-1: la declaración de retención en la fuente correspondiente al periodo 5 del año gravable 2015, presentada el 18 de junio de 2015 por valor total de retenciones y retenciones más sanciones de VEINTICUATRO MILLONES DOSCIENTOS VEINTI SIETE MIL PESOS ($24.227.000) no produjo efecto legal alguno por haber sido presentada sin pago en tanto para que se aplique la excepción consagrada en la mencionada norma el agente retenedor debe ser titular de un saldo a favor susceptible de compensación lo que está condicionada al cumplimiento estricto de requisitos concurrentes, a saber: (i) que exista un saldo a favor (no un “excedente”) debidamente configurado en una declaración tributaria;
(ii) que dicho saldo se haya generado antes de la presentación de la declaración sin pago; (iii) que el monto sea suficiente según el umbral aplicable esto es igual o superior a dos veces el valor de la retención a cargo; y (iv) que el contribuyente presente la solicitud de compensación dentro de los seis (6) meses siguientes a la presentación de la declaración lo cual no se acreditó por CONDISCOL. b. En lo que hace al artículo 803 del E. T. indica que este presupone la existencia de valores imputables ingresados a la administración lo cual no ocurre frente a una obligación que no fue cancelada y respecto de la cual el único saldo a favor visible en el extracto aportado correspondería a renta 2020, esto es, posterior a la declaración discutida. c. Respecto de la indebida cuantificación de la sanción, la parte actora parte de una premisa equivocada al pretender que la sanción deba calcularse exclusivamente con base en el valor de la última declaración anterior (periodo 4 de 2015 por aproximadamente $13,4 millones) porque la sanción fue determinada conforme al artículo 643 del Estatuto Tributario, el cual impone la regla de tomar como base la cifra superior derivada de los criterios legalmente previstos.
Con apoyo en doctrina interna (Concepto DIAN No. 052681 del 4 de junio de 1999) explica que “la última declaración” relevante es la presentada con anterioridad al periodo objeto de sanción, no la última presentada al tiempo de la investigación; y precisa que, consultado el sistema de obligación financiera la última declaración válida activa anterior al periodo 5 de 2015 fue la del periodo 4 del mismo año (formulario 3509662328459), la cual se consideró dentro del ejercicio comparativo lo que implica que la base sancionatoria se definió comparando: (i) el 10% de los cheques girados u otros medios de pago canalizados por el sistema financiero (base $625.273.152), (ii) el 10% de costos y gastos reportados ($58.890.305), y (iii) el 100% de las retenciones de la última declaración anterior ($13.405.000); resultando como mayor valor el primero cuya aplicación condujo Pág. No Reparación Directa RAD.
No. 850013333002-202200003-01 5 a una sanción aproximada de SESENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS ($62.527.000), conforme a la regla de aproximación del artículo 868 del Ibidem. Por lo anterior, la DIAN niega la configuración de vicios procedimentales alegados por la actora, incluida la causal del numeral 6 del artículo 730 del Estatuto Tributario y sostiene que los actos demandados describen con suficiencia la conducta infractora, la base, la tarifa, y el procedimiento seguido, garantizando contradicción y defensa. d. En relación con la aplicación retroactiva de la norma y presunta vulneración del artículo 363 de la Constitución Política, la argumentación del demandante carece de claridad y pertinencia normativa, por cuanto refiere el artículo 651 del E. T. (sanción por no enviar información) norma que no fue aplicada en los actos acusados dado que la sanción discutida corresponde a no declarar, regida por el artículo 643 de la misma codificación. Aun así, la DIAN aborda la discusión sobre reducciones sancionatorias señalando que, en los actos administrativos, se citó el texto vigente aplicable para la época y que, en todo caso, cualquier beneficio de reducción operaba únicamente si el contribuyente aceptaba los hechos, presentaba la declaración omitida y pagaba la sanción dentro de los términos previstos, supuesto fáctico que no se configuró, pues no existe pago de la sanción ni presentación con pago de la declaración del periodo 5 de 2015.
Por ello, concluye que no hubo aplicación retroactiva de normas más gravosas, ni desconocimiento de situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos, y que las citas jurisprudenciales sobre irretroactividad traídas por la actora no se compadecen con el caso concreto. Finalmente, la DIAN solicita negar todas las pretensiones de la demanda, mantener la validez de los actos administrativos y no imponer condena en costas, debido a que su actividad tiene naturaleza de interés público y la entidad no actuó de manera temeraria.
(ítem 18, c. primera instancia índice 3 SAMAI) ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En sus alegatos de conclusión, tanto la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE DISCAPACITADOS Y PERSONAS SOLIDARIAS DE VILLANUEVA (COMDISOL) como la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES “DIAN” recalcaron los argumentos expuestos en la demanda (ítem 24 y 25 c. primera instancia índice 3 SAMAI) Por su parte, el señor representante del MINISTERIO PÚBLICO no se manifestó en esta etapa procesal.
Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 6 SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 9 de junio de 2025, la que en sus apartes pertinentes resolvió: “(…)
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la motivación y considerandos de esta sentencia.
SEGUNDO: No se condena en costas en esta instancia. (…)” Como fundamentos de la sentencia el a quo abordó y resolvió, en su orden, los tres cargos de nulidad propuestos por la demandante, concluyendo que ninguno tenía vocación de prosperidad y por ende negó las pretensiones, para lo cual consideró: a. En relación con el primer cargo el juez determinó que la declaración presentada por COMDISOL era ineficaz toda vez que la excepción contenida en el artículo 580-1 E.T. exige la existencia de un saldo a favor real y previo, su solicitud de compensación dentro de los seis meses siguientes y su posterior autorización por la administración, requisitos que la actora no cumplió. Se estableció que la cooperativa no contaba con un saldo a favor suficiente (solo un excedente) y que no promovió solicitud de compensación en el término legal, razón por la cual la ineficacia operó de pleno derecho. b. Respecto del segundo cargo se sostuvo que la DIAN aplicó adecuadamente el numeral 3 del artículo 643 E.T. norma que ordena tomar como base sancionatoria el valor superior entre el 10% de los cheques girados, el 10% de los costos y gastos o el 100% de las retenciones consignadas en la última declaración válida.
Del acervo probatorio se acreditó que la base más alta correspondía al 10% de los cheques girados ($625.273.152), cifra que justificaba la sanción de $62.527.000 impuesta por la entidad. En consecuencia, no se verificó irregularidad en la liquidación, ni la existencia del vicio procedimental alegado. c. Frente al tercer cargo se precisó que la norma invocada por la parte actora (art. 651 E.T.) no era aplicable, pues la sanción impuesta correspondió a la omisión de declarar y no al envío de información; que la DIAN no aplicó retroactivamente la Ley 1819 de 2016; y que aun cuando la versión posterior del artículo 643 E.T. resultaba más favorable (reducción del 50 % de la sanción), esta solo procedía si el contribuyente presentaba la declaración con el recurso y pagaba la sanción, supuesto que no ocurrió. En esa medida, no se configuró violación del principio de irretroactividad tributaria ni del debido proceso.
El a quo concluyó que los actos administrativos se expidieron en armonía con la normatividad aplicable y la jurisprudencia vigente, descartó la existencia de los vicios Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 7 alegados y negó las pretensiones de la demanda (ítem 29, c. primera instancia índice 3 SAMAI) RECURSO DE APELACIÓN La PARTE ACTORA apeló oportunamente la sentencia de primera instancia solicitando que se revoque y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, esbozando las razones que serán objeto del estudio correspondiente al momento de proferir sentencia. ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El proceso se repartió el 25 de septiembre de 2025 (Índice 2 SAMAI), mediante auto del 23 de octubre del mismo año, se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia (Índice 5 SAMAI), y el de febrero de 2026 ingresaron las diligencias para fallo (Índice xx SAMAI).
Se precisa que, como los recursos de apelación se interpusieron en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia habida cuenta que, en el sub judice no se decretaron pruebas en la misma. Igualmente, que las partes y el señor Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación guardó silencio en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES 1.- COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 ibidem esta Corporación es competente para conocer del presente medio de control en tanto se trata de la alzada interpuesto contra un fallo proferido por un Juez Administrativo del Circuito Judicial de Yopal. 2.- PRESUPUESTOS PROCESALES El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
La capacidad para comparecer al juicio se demostró con el certificado de existencia y representación legal de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE DISCAPACITADOS Y PERSONAS SOLIDARIAS DE VILLANUEVA “COMDISOL” (fls 4 – 9 ítem 3, c. primera instancia Índice 3 SAMAI), y, la demandada es una Entidad Estatal del orden nacional cuya existencia no requiere prueba, por ser una persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C.P.A.C.A.).
Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 8 3.- REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD De conformidad con el artículo 2.2.4.3.1.1.2. del Decreto 1069 de 2015 y lo ha señalado el H. Consejo de Estado1 los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario no son conciliables. Igualmente se observa que, el procedimiento administrativo se encuentra concluido de conformidad con lo dispuesto por el inciso segundo del numeral 2º. del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 en razón a que, contra la Resolución No. 2020044600005 del 9 de julio de 2020 se interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto a través de la Resolución No. 098 de fecha 20 de agosto de 2021 (ítem 2, c. primera instancia Índice 3 SAMAI) 4.- CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El artículo 164 del C. P. A. C. A. en relación a la oportunidad para radicar la demanda, señala en el literal d) del número 2: “cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso…” De esta manera como la Resolución No. 098 de fecha 20 de agosto de 2021 a través de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 2020044600005 del 9 de julio de 2020 se notificó el 27 de los mismos mes y anualidad (fl. 501 ítem 4 archivo 18 c. primera instancia Índice 3 SAMAI) y la demanda se presentó el 7 de diciembre de 2021 (ítem 5, c. primera instancia Índice 3 SAMAI), el medio de control de la referencia no se encuentra caducado atendiendo la norma antes transcrita. 5.- PROBLEMA JURÍDICO.
Los problemas jurídicos en el sub lite se encaminan a determinar si: ¿es procedente revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarar la nulidad de los actos sancionatorios expedidos por la DIAN porque presuntamente se incurrió en indebida aplicación del artículo 580-1 del Estatuto Tributario y se liquidó en forma indebida por la Administración? 6.- EL CASO CONCRETO 1 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA.
Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Agosto 12 de 2021, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02205-01(25482). Actor: RUT MARIANA RAMÍREZ ESCOBAR Y OTRO. Demandado: COLJUEGOS E.I.C.E. Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 9 6.1 NORMATIVIDAD RELEVANTE PARA EL SUB EXAMINE: al respecto se encuentra que la retención en la fuente constituye un mecanismo de recaudo anticipado, dirigido a asegurar la obtención gradual de recursos fiscales durante el periodo en que se causa el tributo.
En ese sentido, el Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1.989) prevé: “ARTICULO 367. FINALIDAD DE LA RETENCIÓN EN LA FUENTE. La retención en la fuente tiene por objeto conseguir en forma gradual que el impuesto se recaude en lo posible dentro del mismo ejercicio gravable en que se cause.
ARTICULO 368. QUIENES SON AGENTES DE RETENCIÓN. <Fuente original compilada: L. 52/77 Art. 4o. y L. 75/86 Art. 19> <Aparte entre corchetes incluido por el artículo 115 de la Ley 488 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Son agentes de retención o de percepción, las entidades de derecho público, los fondos de inversión, los fondos de valores, los fondos de pensiones de jubilación e invalidez, los consorcios, las comunidades organizadas, {las uniones temporales} y las demás personas naturales o jurídicas, sucesiones ilíquidas y sociedades de hecho, que por sus funciones intervengan en actos u operaciones en los cuales deben, por expresa disposición legal, efectuar la retención o percepción del tributo correspondiente.
PARAGRAFO 1 o. <Parágrafo modificado por el artículo 122 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Radica en el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, la competencia para autorizar o designar a las personas o entidades que deberán actuar como autorretenedores y suspender la autorización cuando a su juicio no se garantice el pago de los valores autorretenidos.
PARAGRAFO 2 o. <Parágrafo adicionado por el artículo 122 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Además de los agentes de retención enumerados en este artículo, el Gobierno podrá designar como tales a quienes efectúen el pago o abono en cuenta a nombre o por cuenta de un tercero o en su calidad de financiadores de la respectiva operación, aunque no intervengan directamente en la transacción que da lugar al impuesto objeto de la retención.
PARÁGRAFO 3 o. <Parágrafo modificado por el artículo 73 de la Ley 2010 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Entiéndase también como agentes de retención las personas jurídicas y naturales exportadoras de servicios de entretenimiento para adulto a través del sistema webcam, que mediante contrato de mandato como hecho generador practiquen la retención en la fuente por servicios al mandante en el respectivo pago o abono en cuenta, de conformidad con el artículo 392 del Estatuto Tributario.
Estas empresas estarán organizadas en una Federación de Comercio Electrónico para Adultos para su control y el sector será reglamentado mediante ley.” ARTÍCULO 580-1. INEFICACIA DE LAS DECLARACIONES DE RETENCIÓN EN LA FUENTE PRESENTADAS SIN PAGO TOTAL. <Artículo adicionado por el artículo 15 de la Ley 1430 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total no producirán efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare.
Lo señalado en el inciso anterior no se aplicará cuando la declaración de retención en la fuente se presente sin pago por parte de un agente retenedor que sea titular de un saldo a favor igual o superior a ochenta y dos mil (82.000) UVT susceptible de compensar con Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 10 el saldo a pagar de la respectiva declaración de retención en la fuente.
Para tal efecto el saldo a favor debe haberse generado antes de la presentación de la declaración de retención en la fuente por un valor igual o superior al saldo a pagar determinado en dicha declaración. Sin embargo, este último inciso se modificó por el artículo 270 de la Ley 1819 de 2016, así: “Lo señalado en el inciso anterior no se aplicará cuando la declaración de retención en la fuente se presente sin pago por parte de un agente retenedor que sea titular de un saldo a favor igual o superior a dos veces el valor de la retención a cargo, susceptible de compensar con el saldo a pagar de la respectiva declaración de retención en la fuente.
Para tal efecto el saldo a favor debe haberse generado antes de la presentación de la declaración de retención en la fuente por un valor igual o superior al saldo a pagar determinado en dicha declaración.”
ARTICULO 715. EMPLAZAMIENTO PREVIO POR NO DECLARAR. Quienes incumplan con la obligación de presentar las declaraciones tributarias, estando obligados a ello, serán emplazados por la Administración de Impuestos, previa comprobación de su obligación, para que lo hagan en el término perentorio de un (1) mes, advirtiéndoseles de las consecuencias legales en caso de persistir su omisión. El contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que presente la declaración con posterioridad al emplazamiento, deberá liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad, en los términos previstos en el artículo 642.
ARTICULO 716. CONSECUENCIA DE LA NO PRESENTACIÓN DE LA DECLARACIÓN CON MOTIVO DEL EMPLAZAMIENTO. Vencido el término que otorga el emplazamiento de que trata el artículo anterior, sin que se hubiere presentado la declaración respectiva, la Administración de Impuestos procederá a aplicar la sanción por no declarar prevista en el artículo 643.” Y el precitado artículo prevé: “ARTICULO 643.
SANCIÓN POR NO DECLARAR. <Artículo modificado por el artículo 284 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Los contribuyentes, agentes retenedores o responsables obligados a declarar, que omitan la presentación de las declaraciones tributarias, serán objeto de una sanción equivalente a: (…) 3. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración de retenciones, al diez por ciento (10%) de los cheques girados u otros medios de pago canalizados a través del sistema financiero, o costos y gastos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la Administración Tributaria por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al ciento por ciento (100%) de las retenciones que figuren en la última declaración de retenciones presentada, el que fuere superior.
(…) Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 11 PARÁGRAFO 2o. Si dentro del término para interponer el recurso contra la resolución que impone la sanción por no declarar, el contribuyente, responsable o agente retenedor presenta la declaración, la sanción por no declarar se reducirá al cincuenta por ciento (50%) del valor de la sanción inicialmente impuesta por la Administración Tributaria, en cuyo caso, el contribuyente, responsable o agente retenedor deberá liquidarla y pagarla al presentar la declaración tributaria.
En todo caso, esta sanción no podrá ser inferior al valor de la sanción por extemporaneidad que se debe liquidar con posterioridad al emplazamiento previo por no declarar.”.
6.2. JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: En relación con el régimen tributario de las declaraciones de autorretenciones en la fuente, el Máximo Tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa expresó: “(…) Sobre el tema, la Sala fijó criterio de decisión en sentencia del 21 de febrero de 2019, Exp. 21604, reiterado en la sentencia del 26 de agosto de 2021, Exp. 25460, que resolvió un litigio entre las mismas partes con idéntica cuestión fáctica y jurídica.
A efectos de resolver el problema jurídico planteado, el artículo 643 del Estatuto Tributario, en la época de los hechos, establecía la sanción en los siguientes términos: «Artículo 643. La sanción por no declarar será equivalente: (…) 3. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración de retenciones, al diez por ciento (10%) de los cheques girados o costos y gastos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la Administración por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al ciento por ciento (100%) de las retenciones que figuren en la última declaración de retenciones presentada, el que fuere superior».
Se reitera que la sanción discutida se impone por el incumplimiento del deber tributario de presentar las declaraciones de retención en la fuente, entre otras. Por tanto, cuando el agente retenedor en su condición de obligado a presentar la declaración de autorretención, no lo hace, incurre en la infracción contemplada en la norma. Al respecto, se insiste que el artículo 580-1 del Estatuto Tributario, en la versión de la Ley 1430 de 2010, establecía que las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago no surtirían ningún efecto, sin necesidad de acto administrativo que así lo declarara; con lo cual, el agente retenedor quedaría inmerso en una omisión de su deber formal de declarar la retención en la fuente.
En ese orden, como lo ha sostenido la Sección, «para que el agente de retención cumpla con la obligación de declarar las retenciones, le corresponde presentar la declaración con pago, esto es, debe poner a disposición del Estado los recursos retenidos, dentro de los plazos previstos para ello, exigencia que se fundamenta en que el agente retenedor no es el sujeto pasivo de los impuestos recaudados en forma anticipada».
A su vez, debe tenerse en cuenta que, tal como lo señaló el Tribunal, la Corte Constitucional se pronunció sobre el contenido del artículo 580-1 del Estatuto Tributario, en sentencia C-102 de 2015, en la cual sostuvo lo siguiente: «La norma demandada dispone que las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total no producirán efecto alguno. La presentación de las declaraciones de retención en la fuente constituye una obligación tributaria en Pág. No Reparación Directa RAD.
No. 850013333002-202200003-01 12 cabeza de quienes conforme a las normas tributarias son agentes retenedores. Por lo tanto, debe entenderse que cuando dicha declaración no se presenta con el pago, se entiende que el agente retenedor no ha cumplido con su obligación. Es decir, para que se entienda que los sujetos de la norma cumplieron con su obligación de declarar la retención en la fuente debieron haberla presentado con el pago total de las sumas declaradas.
En otras palabras, la norma demandada está estableciendo que el pago constituye una condición necesaria para el adecuado cumplimiento de la obligación tributaria de declarar. El pago es, entonces, una condición concomitante con la obligación de declarar la retención en la fuente». (Resaltado fuera del texto original) Por su parte, esta Sala se pronunció en sentencia del 21 de febrero de 2019, Exp. 21604 en los siguientes términos: «En la sentencia C-102 de 2015, al declarar la exequibilidad del inciso primero del artículo 15 de la Ley 1430 de 2010, la Corte Constitucional precisó que es obligación de los agentes retenedores la presentación de las declaraciones de retención en la fuente.
Por lo tanto, cuando dicha declaración no se presenta con el pago, se entiende que el agente retenedor no ha cumplido con su obligación y que, para que se entienda que los sujetos de la norma cumplieron con su obligación de declarar la retención en la fuente debieron haberla presentado con el pago total de las sumas declaradas.» (…)”2 (Resaltado fuera del texto original) 6.3 LO PROBADO EN EL PROCESO: con el material probatorio que reposa en el repositorio del expediente digital se establece que, los hechos que a continuación se relacionan se encuentran debidamente acreditados: a. El 18 de junio de 2015 la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE DISCAPACITADOS Y PERSONAS SOLIDARIAS DE VILLANUEVA “COMDISOL” presentó la declaración de retención en la fuente correspondiente al periodo 5 del año gravable 2015, señalando un valor total por concepto de retenciones de VEINTICUATRO MILLONES DOSCIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS ($24.227.000). -fl. 21 ítem 4 archivo 18 c. primera instancia Índice 3 SAMAI-. b. El 7 de noviembre de 2019 la DIVISIÓN DE GESTIÓN DE FISCALIZACIÓN DE LA DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS DE YOPAL profirió auto de apertura No. 20198235010000099 en contra de la demandante por cuanto omitió la presentación de la declaración de retención en la fuente correspondiente al año gravable 2015 periodo 5 (fl. 3 ítem 4 archivo 18 c. primera instancia Índice 3 SAMAI). 2 CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN CUARTA.
Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Septiembre 30 de 2021. Radicación número: 730012333000201800633-01 (25524). Actor: INAVIGOR S.A.S EN REORGANIZACIÓN Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES “DIAN”. Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 13 c. El 26 de noviembre siguiente la accionada emitió Requerimiento Ordinario de información No. 2019044040000016 dirigido al contribuyente objeto de indagación, al que se dio respuesta el 24 de diciembre del mismo año (fls. 13 - 15 y 18 - 385 ítem 4 archivo 18 c. primera instancia Índice 3 SAMAI). d. El 5 de febrero de 2020 la DIAN expidió el Emplazamiento para declarar No. 202004402000004 notificado el 7 de los mismos mes y año concediendo a la contribuyente un mes para presentar la declaración omitida.
La Administración encontró que la declaración de retención en la fuente del periodo 5 del año gravable 2015 se presentó sin pago, lo que generó su ineficacia por un valor de CUARENTA Y UN MILLONES SETENTA MIL PESOS ($41.070.000); y, en consecuencia, propuso sanción por no declarar por SESENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS ($62.527.000), conforme al artículo 643-3 del E. T. (fls. 404 - 414 ítem 4 archivo 18 c. primera instancia índice 3 SAMAI). e. Vencido el plazo conferido y como la contribuyente no atendió el requerimiento dentro del plazo contenido en el artículo 715 ibidem el 9 de julio de la misma anualidad emitió la Resolución No. 20200440600005 mediante la que impuso la sanción previamente advertida.
Esta decisión fue notificada a la accionante el 24 de los precitados mes y año (fls. 415 - 417 ítem 4 archivo 18 c. primera instancia índice 3 SAMAI). f. El 22 de septiembre de ogaño “COMDISOL” radicó recurso de reconsideración el cual fue admitido mediante auto de la misma fecha, y resulto desfavorablemente a través de la Resolución No 098 del 20 de agosto de 2021, decisión que se notificó el 27 de agosto de esa anualidad (fls. 430 a 448 y 481 a 494 ítem 4 archivo 18 c. primera instancia índice 3 SAMAI), 6.4 CARGOS DE APELACIÓN: veamos entonces si con fundamento en lo anterior procede declarar la prosperidad de los cargos de apelación formulados por la sociedad demandante: a.- Ineficacia de la declaración por cuanto la declaración de retención en la fuente del periodo 5 del año gravable 2015 no debía considerarse ineficaz porque la cooperativa contaba con valores a favor (un excedente en 2014 y un saldo a favor en renta de 2020) lo que implica que la DIAN desconoció el inciso 2 del artículo 580-1 del E.T., aplicó indebidamente la norma y el juez de primera instancia interpretó de forma errónea el régimen de ineficacia: al respecto la Sala encuentra que el planteamiento del recurrente parte de una lectura incompleta del artículo 580-1 E.T. pues la excepción a la ineficacia no se activa por la sola invocación de valores a favor en cuenta corriente o por la existencia genérica de “excedentes”, sino por la satisfacción de presupuestos normativos estrictos y concurrentes que condicionan la conservación de efectos jurídicos de una declaración presentada sin pago.
Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 14 En particular, el precepto exige que el agente retenedor sea titular de un saldo a favor susceptible de compensación, generado antes de la presentación de la declaración de retención sin pago, y adicionalmente impone una carga procedimental concreta: la solicitud de compensación debe presentarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la presentación de la declaración de suerte que si el contribuyente no adelanta oportunamente dicha gestión o si la solicitud es rechazada, la declaración presentada sin pago no produce efecto legal alguno. Bajo esa perspectiva se tiene que: (i) el argumento del recurrente confunde el concepto de “excedente” con el de “saldo a favor” y en voces del artículo 580-1 del E.T. la excepción se construye sobre la titularidad de un saldo a favor compensable, que debe existir como resultado fiscal reconocido y ser oponible dentro del mecanismo legal de compensación, no sobre afirmaciones genéricas de disponibilidades contables y el saldo a favor que se alega en renta del año 2020 es, por su propia naturaleza temporal, posterior a la presentación de la declaración de retención de 2015 que se reputa ineficaz por lo que no satisface el requisito de anterioridad que exige la norma para que el saldo a favor pueda operar como fuente de compensación frente a la declaración sin pago.
En consecuencia, la sola invocación de un saldo en vigencia posterior no es idónea para neutralizar la consecuencia de ineficacia prevista para la declaración de retención del periodo discutido. Así las cosas, la Sala concluye que el cargo de apelación relativo a la ineficacia de la declaración no prospera, puesto que la argumentación del recurrente no acredita el cumplimiento de los presupuestos legales que permiten excepcionar la ineficacia (saldo a favor previo compensable y solicitud de compensación en término), ni desvirtúa la regla general según la cual la declaración de retención presentada sin pago carece de efectos legales y se tiene por incumplido el deber formal de declarar en los términos del artículo 580-1 E.T. b.- Errónea aplicación normativa – Retroactividad y debido proceso en la medida que la sanción impuesta se liquidó aplicando la versión del artículo 651 E.T. modificada por la Ley 1819 de 2016, la cual resulta más gravosa por cuanto contempla una reducción del 50%, mientras que para el año 2015 la reducción aplicable era del 10%; y el juez avaló una interpretación que desconoce el principio de irretroactividad tributaria, así como la protección de las situaciones jurídicas consolidadas, vulnerando el artículo 363 de la Constitución y el debido proceso porque debía aplicarse la ley vigente en 2015 y no el régimen sancionatorio posterior: en lo que al punto hace referencia el H. Consejo de Estado ha expresado: “(…) Aplicación del principio de favorabilidad Pág. No Reparación Directa RAD.
No. 850013333002-202200003-01 15 El parágrafo 5 del artículo 282 de la Ley 1819 de 2016, que modificó el artículo 640 del Estatuto Tributario consagró el principio de favorabilidad, que se «aplicará para el régimen sancionatorio tributario, aun cuando la ley permisiva o favorable sea posterior». Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación señaló: «1.
El principio de favorabilidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, debe aplicarse, como regla general en los procesos disciplinarios y administrativos adelantados por las autoridades administrativas, salvo en aquellas materias que por su especial naturaleza no resulte compatibles con él, como es el caso, por ejemplo, de las disposiciones sobre política económica. 2.
El principio de favorabilidad cuando es aplicable en materia sancionatoria administrativa, constituye un imperativo constitucional, y por ende, bien puede ser aplicado a solicitud de parte, o de oficio por la autoridad juzgadora competente». (Se resalta).3 (…)” Lo anterior permite establecer que, en controversias como la que ocupa la atención del Tribunal en las que la Administración sanciona la omisión del deber formal de declarar retenciones (derivada de una declaración presentada sin pago e ineficaz), el régimen aplicable se articula a partir de los artículos 580-1, 715, 716 y 643 del Estatuto Tributario que se transcribieron con anterioridad lo que implica que el debate no se contrae a una supuesta retroactividad “gravosa” por la mera cita de una redacción posterior, pues el numeral 3º del artículo 643 del Estatuto Tributario, antes y después de la Ley 1819 de 2016, mantiene incólume su regla de determinación consistente en que la sanción por no declarar retenciones se fija con base en el monto superior que resulte de confrontar las alternativas legales (i) el 10% de los cheques girados u otros medios canalizados por el sistema financiero, (ii) el 10% de los costos y gastos determinados para el período, o (iii) el 100% de las retenciones consignadas en la última declaración de retenciones presentada.
En aplicación de dicha regla la Administración actuó conforme al ordenamiento al establecer que, en el caso concreto, la base mayor correspondía al 10% de los cheques girados reportados por el contribuyente el 24 de diciembre de 2019 cuya cuantía ascendía a SEISCIENTOS VEINTICINCO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y TRES MIL CIENTO CINCUENTA Y TRES PESOS ($625.273.153) de manera que el porcentaje legal condujo al monto sancionatorio finalmente impuesto.
Por ende, la graduación de la sanción se encuentra ajustada a derecho con lo cual el reproche de indebida cuantificación carece de prosperidad. De igual modo, en lo relativo al alegado desconocimiento del debido proceso por aplicación de norma 3 CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN CUARTA. Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Agosto 6 de 2020.
Radicación número: 25000233700020150078001 (24901). Actor: GRUPO AKKAR COLOMBIA LTDA. Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES “DIAN”. Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 16 posterior puesto que el artículo 651 E.T. invocado por la actora regula la sanción por no enviar información, mas no la sanción por no declarar retenciones, que encuentra su fundamento en el artículo 643 ibidem, circunstancia que, por sí misma, resta aptitud al cargo formulado bajo esa norma.
En consecuencia, se debe concluir que el cargo no prospera en la medida en que la argumentación del apelante no demuestra (i) que la DIAN hubiese impuesto la sanción bajo el tipo del artículo 651 E.T. propio de “no enviar información”, ni (ii) que se hubiera materializado una aplicación temporal indebida de la norma pertinente al caso (art. 643 E.T.) en términos que incrementaran la carga sancionatoria para una vigencia consolidada. c.- Cuantificación indebida de la sanción por no declarar porque la DIAN calculó erróneamente la sanción en tanto debió tomar como base el valor de la última declaración de retención presentada (periodo 4 del año 2015), cuyo 100% equivale a aproximadamente trece millones, y no un valor superior derivado de la metodología del artículo 643 E.T. y la sanción impuesta resulta desproporcionada por lo que se configuraría la causal de nulidad prevista en el numeral 6 del artículo 730 E.T. lo cual el juez no valoró adecuadamente y por ello confirmó la decisión objeto de nulidad: tratándose de omisión de declaración de retenciones el numeral 3 del artículo 643 del E.T. impone una metodología de liquidación comparativa y de selección obligatoria del “valor superior” entre las bases previstas, así: 10% de cheques girados u otros medios canalizados por el sistema financiero, 10% de costos y gastos determinados por la administración para el período o 100% de las retenciones de la última declaración presentada lo que implica que no autoriza a escoger discrecionalmente una de las bases y menos la menor, sino que ordena aplicar la más alta entre ellas.
Bajo esa estructura, la tesis de la apelante (centrada exclusivamente en la base del 100% de la última declaración) desconoce el diseño legal de graduación de la sanción, que precisamente busca atender al mayor indicador disponible del volumen de operaciones del obligado en el período omitido. Aplicada esa regla al sub lite, el fundamento de la cuantificación no se agota en la última declaración previa (período 4/2015), porque el procedimiento sancionatorio incorporó información sobre cheques girados u otros medios de pago canalizados por el sistema financiero reportados dentro del proceso de fiscalización cuya base ascendió a SEISCIENTOS VEINTICINCO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y TRE MIL CIENTO CINCUENTA Y TRES PESOS ($625.273.153) de manera que el 10% de dicha suma arrojó el monto de la sanción impuesta, esto es, SESENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS ($62.527.000) lo que permite concluir que la sanción no surge de un criterio arbitrario o de una elección caprichosa de la Administración, sino de la aplicación estricta de la regla legal que obliga a optar por la base más alta.
Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 17 En cuanto a la causal del art. 730-6 E.T., la Sala advierte que el apelante no concreta un vicio procedimental (p. ej., omisión de etapas, falta de competencia o indefensión), sino que expresa desacuerdo con la base y el método de liquidación. El debate interpretativo sobre el art. 643-3 E.T. no configura, por sí solo, nulidad por vicios procedimentales.
Así, con fundamento en lo expuesto, se impone concluir que el cargo no prospera 7.- COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Por su parte, el numeral 1º. del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que: “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.”, lo cual implicaría en principio que debía condenarse a la entidad accionada por dicho concepto. Sin embargo, revisadas las actuaciones en esta instancia no se observa que la sociedad accionante haya acreditado que incurrió en las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto por el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Pág. No Reparación Directa RAD. No. 850013333002-202200003-01 18 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL el 9 de junio de 2025, atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia SEGUNDO: Sin costas en la instancia.
TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 17). INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado