TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, febrero diez (10) de dos mil veintiséis (2026). Medio de control: CUMPLIMIENTO Radicación No.: 850013333004-202500409-01 Demandantes: JOSÉ SUARIQUE ANTIPARA. Demandado: MUNICIPIO DE YOPAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal el 16 de enero de 2026 a través de la que se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Haciendo uso de la acción de cumplimiento el señor JOSÉ SUARIQUE ANTIPARA, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE YOPAL, en la que formuló las siguientes: PRETENSIONES Primera: ORDENAR al MUNICIPIO DE YOPAL que dé estricto cumplimiento a lo dispuesto por la Resolución No. 130.54.0271 de 2010 y en la Escritura Pública No. 1075, identificada con matrícula inmobiliaria No. 470-30473, encaminando las actuaciones administrativas y notariales necesarias para protocolizar formalmente el recibo y la incorporación de las áreas verdes cedidas, con una extensión total de 3.891,82 m².
Segunda: ORDENAR a la entidad accionada que: a. Gestione el alinderamiento de las áreas cedidas conforme a los planos aprobados en la licencia urbanística. b. Abra los folios de matrícula correspondientes para las zonas verdes cedidas. c. Incorpore las áreas recibidas al inventario oficial de bienes municipales. d. Actualice la información catastral correspondiente. e. Asuma la administración, mantenimiento y cuidado de los espacios públicos cedidos. f. Cumpla con los lineamientos establecidos por la Superintendencia de Notariado y Registro conforme a la Ley 2044 de 2020, tal como el propio municipio lo reconoció en su respuesta del 17 de agosto de 2021 (fls. 5 y 7 ítem archivo 1 índice 3 SAMAI).
Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 2 Sustentó fácticamente sus pretensiones relatando la ocurrencia de los siguientes:
HECHOS 1. En el año 2010, la OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO DE YOPAL expidió la Resolución No. 130.54‑0271 mediante la cual se aprobó el plan de loteo y se otorgó la licencia de urbanismo para el proyecto denominado “Urbanización Llano Vargas”, acto administrativo que autorizó el desarrollo del proyecto urbanístico y estableció las obligaciones urbanísticas correspondientes, entre ellas, la cesión gratuita de áreas verdes y vías al municipio, conforme a la normatividad vigente. 2.
El 9 de junio de 2010 se otorgó la Escritura Pública No. 1075, identificada con la matrícula inmobiliaria No. 470‑30473 en cumplimiento de las obligaciones urbanísticas derivadas de la licencia otorgada. 3. En la citada escritura pública se estableció expresamente la cesión al Municipio de Yopal de 3.891,82 m² de zonas verdes, discriminadas en tres áreas de cesión, así como la cesión de 40.075,18 m² correspondientes a las vías localizadas entre las calles 30 y 40 y las carreras 41 y 44. 4.
Entre los años 2010 y 2014 el proyecto urbanístico se desarrolló conforme a la licencia otorgada, consolidándose el Barrio Llano Vargas, el cual cuenta con su respectiva Junta de Acción Comunal, debidamente reconocida por la autoridad competente. 5. Durante el desarrollo del proyecto el urbanizador cumplió integralmente con las obligaciones legales y urbanísticas impuestas, incluyendo la entrega material y jurídica de las áreas verdes y de las vías al Municipio de Yopal, las cuales incluso han sido objeto de inversión pública, evidenciándose la pavimentación de las vías del sector.
Sin embargo, la entidad no ha procedido a protocolizar formalmente el recibo de las áreas verdes cedidas, ni a incorporarlas en el inventario oficial de bienes municipales. 6. El 15 de julio de 2021 la Junta de Acción Comunal del Barrio Llano Vargas radicó un derecho de petición ante la Alcaldía de Yopal, solicitando el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Resolución No. 1002202733 del 19 de noviembre de 2019, relacionadas con la formalización de las áreas de cesión. 7.
El 17 de agosto de 2021, el Municipio de Yopal reconoció expresamente que los bienes inmuebles donde se encuentran ubicadas las zonas verdes del Barrio Llano Vargas corresponden a espacio público producto de un licenciamiento urbanístico, indicando que para la formalización de su propiedad debían cumplirse los lineamientos establecidos por la Superintendencia de Notariado y Registro, conforme al artículo 20 de la Ley 2044 de 2020 (fls. 1 a 11 ítem 001 archivo 1 índice 3 SAMAI).
Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 3 FUNDAMENTOS DE DERECHO Para fundamentar las pretensiones de la demanda la parte actora afirmó que, la Entidad demandada incumplió lo preceptuado por lo artículos 6, 82, 87 y 209 de la Constitución política; 37 de la Ley 388 de 1997; 162 y 166 de la Ley 1437 de 2011; 20 de la Ley 2044 de 2020.
(fl. 2 ítem 001 archivo 1 índice 3 SAMAI). TRÁMITE PROCESAL LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN El proceso se repartió el 18 de noviembre del 2025 al Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal (ítem 009 archivo 1 índice 3 SAMAI), el que con providencia del 27 de los mismos mes y año admitió la demanda y ordenó notificar la decisión a las partes y al señor representante del MINISTERIO PÚBLICO (ítem 015 archivo 1 índice 3 SAMAI), diligencia que se surtió el 2 de diciembre del precitado año (ítem 017 archivo 1 índice 3 SAMAI).
Dentro del término concedido para el efecto el MUNICIPIO DE YOPAL se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda considerando que: a. La acción de cumplimiento es improcedente por cuanto no se configura la renuencia exigida por los artículos 8 y 9 de la Ley 393 de 1997 dado que la administración municipal ha dado respuesta de fondo a las solicitudes elevadas por el accionante. b. No existe incumplimiento de la Resolución No. 130.54-0271 de 2010 ni de la Escritura Pública No. 1075 toda vez que el municipio reconoce la cesión de las zonas verdes y ha venido adelantando gestiones administrativas y técnicas para su formalización registral. c. Las dificultades para la inscripción de las áreas de cesión obedecen a inconsistencias técnicas, especialmente a la diferencia entre las áreas consignadas en los planos aprobados y el área real del terreno. d. El municipio no ha permanecido inactivo pues ha realizado obras públicas, mantenimientos en el sector y múltiples actuaciones administrativas, visitas técnicas y levantamientos topográficos, lo que desvirtúa la supuesta omisión alegada por la parte actora. e. La formalización de las áreas de cesión se encuentra actualmente en trámite, tanto ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos como ante el Ministerio de Vivienda, en especial respecto de las áreas correspondientes a vías. f. El accionante no acreditó debidamente la renuencia, ya que no formuló una solicitud expresa y específica de cumplimiento en los términos exigidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado antes de acudir al juez constitucional.
Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 4 g. Existen otros mecanismos judiciales idóneos para debatir las inconformidades del accionante, razón por la cual la acción de cumplimiento resulta inadecuada para los fines perseguidos (ítem 019 archivo 1 índice 3 SAMAI). Por su parte, el señor Agente del MINISTERIO PUBLICO, indicó que: a. La acción de cumplimiento es procedente respecto del artículo 37 de la Ley 388 de 1997 en cuanto consagra un mandato expreso, vigente e imperativo dirigido al municipio para que las áreas de cesión obligatoria pasen a ser de su propiedad desde el otorgamiento de la licencia urbanística. b. La acción resulta improcedente frente al artículo 2.2.6.1.2.3.7 del Decreto 1077 de 2015 porque dicha norma no contiene el deber específico que el demandante pretende hacer valer, de modo que su análisis no puede suplirse mediante interpretación judicial. c. La Escritura Pública No. 1075 y el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-30473 no tienen naturaleza de norma ni de acto administrativo, razón por la cual carecen de vocación jurídica para ser objeto directo de una acción de cumplimiento conforme a la Ley 393 de 1997. d. La Resolución No. 130.54-0271 de 2010 no contiene un mandato expreso a cargo del Municipio de Yopal, ya que en ella se detallan obligaciones del urbanizador mas no compromisos específicos exigibles al ente territorial mediante este medio de control. e. La renuencia del Municipio de Yopal se encuentra demostrada, en tanto pese al reconocimiento expreso de que las zonas verdes constituyen espacio público, no se ha realizado la inscripción correspondiente en el folio de matrícula inmobiliaria, ni se ha perfeccionado el título y el modo de adquisición del dominio.
Con fundamento en lo expuesto el señor Procurador propone una improcedencia parcial de la acción, limitando las órdenes judiciales exclusivamente al cumplimiento del artículo 37 de la Ley 388 de 1997 y descartando los demás fundamentos normativos invocados en la demanda (ítem 019 archivo 1 índice 3 SAMAI). SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el Juzgado Cuarta Administrativo de Yopal el 16 de enero de 2026 con la que, se ordenó:
PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones de Indebido medio de control para los fines que persigue y, Hecho cumplido, propuestas por el municipio de Yopal, de conformidad por lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Declarar que el municipio de Yopal incumplió la obligación contenida en el artículo segundo de la Resolución No. 1002202733 de 19 de noviembre de 2019 “por la cual se aclara y complementa la Resolución no. 130-54-0271 del 09 de abril de 2010 “por la cual se aprueba en plan de loteo y se expide licencia de urbanismo” que señala: Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD.
No. 850013333004-202500409-01 5 “Artículo segundo: El municipio protocolizará la subdivisión mediante escritura pública ante Notario, realizará los actos registrales ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y solicitar la respectiva anotación en la Oficina de Catastro del caso, de acuerdo con el levantamiento topográfico de soporte que hacen parte integral de la presente subdivisión”.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior ordenar al MUNICIPIO DE YOPAL, que en términos de tres (3) meses contado a partir de la ejecutoria esta providencia, culmine la totalidad en actuaciones administrativas necesarias para para la protocolización, posterior apertura y registro de los respectivos Folios de Matrícula Inmobiliaria y actualización en la oficina de catastro en lo que atañe a los predios cedidos como consecuencia de la licencia para la urbanización del Barrio Llano Vargas, identificados en el mismo acto administrativo, materializando la legalización de las zonas verdes cedidas al municipio de Yopal mediante Escritura Pública No. 1075 del 9 de junio de 2010, subdivididas y alinderadas en debida forma, en cumplimiento de lo ordenado en el artículo segundo en la Resolución No. 1002202733 del 19 de noviembre de 2019 que aclaró y complementó la Resolución no. 130- 54-0271 del 09 de abril de 2010.
CUARTO: Remitir copia de la actuación a la Procuraduría General de la Nación de conformidad con lo establecido en el numeral 6 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, para que de considerarlo pertinente adelante la investigación que corresponda a los servidores públicos del municipio de Yopal, por la omisión en el cumplimiento de la obligación definida en acto administrativo.
QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda, por lo señalado en la motivación. (…)”. Como sustento de esta decisión el a quo señaló, que: a. En el expediente quedó acreditado que el Municipio de Yopal expidió la Resolución No. 130.54.0271 del 9 de abril de 2010 mediante la cual se aprobó el plan de loteo y se expidió licencia de urbanismo para la Urbanización Llano Vargas, así como la Resolución No. 1002202733 del 19 de noviembre de 2019, que aclaró y complementó la anterior, imponiendo a la entidad territorial la obligación de protocolizar la subdivisión de las áreas de cesión. b. A través de la Escritura Pública No. 1075 del 9 de junio de 2010 el urbanizador cedió al Municipio de Yopal a título gratuito las áreas correspondientes a las zonas verdes de la Urbanización Llano Vargas, constituyéndose dichas áreas en bienes de uso público entregados material y jurídicamente a la administración municipal. c. Se estableció que el proyecto urbanístico fue ejecutado conforme a la licencia otorgada, que el barrio se encuentra plenamente consolidado y que el urbanizador cumplió integralmente con las cargas y obligaciones urbanísticas, incluyendo la entrega de las áreas de cesión. d. Pese a haber transcurrido más de catorce (14) años desde la cesión, el Municipio de Yopal no ha protocolizado la subdivisión de las áreas cedidas, ni ha efectuado los actos registrales ni la correspondiente anotación catastral, conforme a lo ordenado en el acto administrativo.
Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 6 e. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal certificó que no se evidencia la apertura de folios de matrícula inmobiliaria para las áreas de cesión destinadas a zonas verdes, lo cual demuestra el incumplimiento material de la obligación administrativa impuesta al municipio. f. Se evidenció que el accionante constituyó en renuencia al Municipio de Yopal mediante varios derechos de petición debidamente radicados, en los cuales reclamó de manera expresa el cumplimiento del artículo segundo de la Resolución No. 1002202733 de 2019, sin que la administración adelantara acciones reales y eficaces para su cumplimiento. g. Las respuestas emitidas por la entidad accionada fueron de carácter genérico e informativo, limitándose a señalar actuaciones futuras o eventuales, sin que se hubiera materializado la protocolización, el alinderamiento, el registro ni la actualización catastral de las áreas cedidas. h. El levantamiento topográfico allegado por el municipio no acredita el cumplimiento de la obligación, por cuanto no demuestra el nuevo alinderamiento de las áreas de cesión ni la culminación de las actuaciones administrativas ordenadas en el acto administrativo. i. La obligación contenida en el artículo segundo de la Resolución No. 1002202733 de 2019 es clara, expresa, imperativa y actualmente exigible, se encuentra radicada en cabeza del Municipio de Yopal y no ha sido suspendida ni anulada por la jurisdicción contencioso administrativa, motivo por el cual goza de presunción de legalidad. j. Al tratarse de bienes de uso público, las áreas de cesión son imprescriptibles y su titularidad y administración corresponden al Municipio de Yopal, quien actúa como garante del espacio público y tiene el deber jurídico de formalizar su propiedad. k. No se acreditó el hecho cumplido, dado que no existe evidencia de la protocolización de la subdivisión ni de la apertura y registro de los folios de matrícula inmobiliaria de las zonas verdes cedidas.
En consecuencia, el incumplimiento prolongado e injustificado del municipio configura los presupuestos legales y jurisprudenciales que hacen procedente la orden de cumplimiento, fijándose un término razonable de tres (3) meses para la culminación de las actuaciones administrativas requeridas (ítem 021 archivo 1 índice 3 SAMAI). RECURSO DE APELACIÓN Contra el fallo antes referido y dentro del término concedido para el efecto la parte demandada interpuso recurso de apelación esbozando las razones que serán objeto de análisis cuando se estudie el caso concreto (ítem 25 c. principal - índice 3 SAMAI).
Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 7 La impugnación se concedió por auto de 22 de enero de 2026 (ítem 027 c. principal- índice 3 SAMAI). ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El proceso se repartió el 29 de enero de 2026 e ingresó al despacho el 30 de los mismos mes y año (índices 3 y 4 SAMAI). III. CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse, pues en el presente asunto se surtieron las etapas y procedimientos señalados en la Ley 393 de 1997. 2.- COMPETENCIA De conformidad con lo normado por los artículos 153 del C. P. A. C. A. y 26 de la Ley 393 de 1997 esta Corporación es competente para conocer del presente medio de control en tanto, fue un juez administrativo del circuito de Yopal quien conoció el proceso en primera instancia. 3.- LEGITIMACIÓN El artículo 87 de la Carta Fundamental en relación con el punto preceptúa: “(…) Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido (…)” La anterior disposición fue reglamentada por el artículo 4º de la ley 393 de 1997, en los siguientes términos: “(…) Cualquier persona podrá ejercer la Acción de Cumplimiento frente a normas con fuerza material de Ley o Actos Administrativos.
También podrán ejercitar la Acción de Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Actos Administrativos: a) Los Servidores Públicos; en especial: el Procurador General de la Nación, los Procuradores Delegados, Regionales y Provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados, los Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 8 Personeros Municipales, el Contralor General de la República, los Contralores Departamentales, Distritales y Municipales.
(…)” En el caso sub examine, el señor JOSÉ SUARIQUE ANTIPARA se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de conformidad con el precitado artículo, cualquier persona puede interponer acción de cumplimiento. Ahora bien, en lo que hace referencia a la legitimación en la causa por pasiva, el artículo 5º. de la Ley 393 de 1997, prevé: “AUTORIDAD PUBLICA CONTRA QUIEN SE DIRIGE: La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo.
Si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al Juez que tramita la Acción, indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará también con las autoridades respecto de las cuales se ejercita la Acción hasta su terminación. En todo caso, el Juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido”.
Habida consideración que, es al MUNICIPIO DE YOPAL al que la sociedad demandante atribuye el incumplimiento de la Resolución No. 130.54-2071 del 2010 dicha entidad cuenta con legitimación por pasiva en el presente asunto. 4.- NORMAS CUYO CUMPLIMIENTO SE SOLICITA Solicita la parte actora se ordene el cumplimiento de las normas que se citan a continuación: 4.1.
ARTICULO 37 DE LA LEY 388 de 1997: “ARTICULO
37. ESPACIO PUBLICO EN ACTUACIONES URBANISTICAS. Las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el capítulo XI de esta ley.
También deberán especificar, si es el caso, las afectaciones a que estén sometidos por efectos de reservas de terreno para construcción de infraestructura vial, de transporte, redes matrices y otros servicios de carácter urbano o metropolitano. Para las actuaciones que lo requieran como la urbanización en terrenos de expansión y la urbanización o construcción en terrenos con tratamientos de renovación urbana, deberá señalarse el procedimiento previo para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD.
No. 850013333004-202500409-01 9 como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuación.” 4.2.
ARTICULO 2. 2.6.1.2.3.7 DEL DECRETO 1077 DE 2015 “(…)
ARTÍCULO 2. 2.6.1.2.3.7 Notificación de licencias. El acto administrativo que otorgue niegue o declare el desistimiento de la solicitud de licencia será notificado al solicitante y a cualquier persona o autoridades que se hubiere hecho parte dentro del trámite, en los términos previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La constancia de la notificación se anexará al expediente. En el evento que el solicitante de la licencia sea un poseedor, el acto que resuelva la solicitud se le notificará al propietario inscrito del bien objeto de la licencia en la forma indicada anteriormente (…)” 4.3 Resoluciones Nos. 130.54-2071 del 2010 “por la cual se aprueba un plan de loteo y se expide Licencia de Urbanismo” y 100-22-02733 del 19 de noviembre 2019“SE ACLARA Y COMPLEMENTA LA RESOLUCIÓN 130-54-0271 DEL 09 DE ABRIL DE 2010 POR LA CUAL SE APRUEBA EL PLAN DE LOTEO Y SE EXPIDE LICENCIA DE URBANISMO” y; la Escritura Pública No. 1075 - Matrícula 470-30473 proferida por la Notaria única de Aguazul. 5.- SUBSIDIARIEDAD Previo a resolver el fondo del asunto, es necesario determinar si la presente acción cumple con el requisito de subsidiaridad a que refiere la Ley 393 de 1997, para determinar su procedibilidad en los siguientes términos: “ARTICULO 9o.
IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un PARAGRAFO.
La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.”. De conformidad con el artículo 1º. de la Ley 393 de 1997 “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos.” Frente a este punto el H. Consejo de Estado ha señalado: “(…) La razón de ser de esta causal de improcedencia -subsidiaridad- es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 10 a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio.”1 Posteriormente, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo sostuvo: “La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1975, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.
Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela.”2 (subrayas fuera del texto original).
Con la jurisprudencia transcrita se concluye que, la acción que nos ocupa constituye un mecanismo residual y subsidiario para lograr el acatamiento de la ley o de un acto administrativo, es decir, que sólo procede "cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial", lo cual tiene fundamento en que la constitución consagró mecanismos excepcionales para la protección y aplicación de derechos que sólo serán procedentes en ausencia de procedimientos ordinarios o ante la ineficacia de los mismos para salvaguardar los que se reclaman.
Pues bien, debemos recordar que en el caso que nos ocupa lo que se persigue es el cumplimiento efectivo de las obligaciones urbanísticas, en particular la cesión obligatoria 1 CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA. Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO. Fecha: Noviembre 6 de 2013. Radicación número: 88001-23-33-000-2013-00004-01(ACU).
Actor: ELVIRA PATRICIA SOSSA MORELO. 2 CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA. Consejero ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Fecha: 28 de febrero de 2019. Radicación número: 25000-23-41-000-2018-00888-01(ACU). Actor: ALIRIO URIBE MUÑOZ. Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 11 de áreas verdes y de uso público, las cuales constituyen cargas inherentes al desarrollo urbanístico.
Al respecto la Ley 388 de 1997 cuyo cumplimiento se pretende preceptuó: “(….)
ARTÍCULO 116. - Procedimiento de la acción de cumplimiento. Corregido mediante FE DE ERRATAS contenida en el Diario Oficial No. 43.127 del 12 de septiembre de 1997, el texto corregido es el siguiente: Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley.
La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo. Si su no aplicación se debe a órdenes o instrucciones impartidas por un superior, la acción se entenderá dirigida contra ambos aunque podrá incoarse directamente contra el jefe o Director de la entidad pública a la que pertenezca el funcionario renuente.
Esta acción se podrá ejercitar sin perjuicio de las demás acciones que la ley permita y se deberá surtir el siguiente trámite (…)” Sobre el particular el H consejo de estado expresó: “(…) Al respecto, la Ley 388 de 1997 tiene por objeto entre otras armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9.ª de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental; y establecer diferentes mecanismos que permitan a los municipios en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
Así, con el fin de que se acaten los instrumentos previstos en la Ley 388 de 1997, en el artículo 116 de dicha norma, se previó la acción de cumplimiento así: “(…)
ARTICULO 116. PROCEDIMIENTO DE LA ACCION DE CUMPLIMIENTO. Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9.ª de 1989 y la presente ley. En consecuencia, esta norma previó una acción especial para hacer efectivo el cumplimiento de aquellas leyes o actos administrativos que tengan una relación especial con la aplicación de la Ley 388 de 1997, es decir, con asuntos relacionados con el ordenamiento del territorio, el uso del suelo y la preservación del patrimonio ecológico.
Ahora bien, ante este escenario en el que una ley prevé un mecanismo especial para hacer efectivo el acatamiento de disposiciones normativas relacionadas con el ordenamiento del territorio, la Corte Constitucional en diferentes oportunidades ha señalado que debe darse prelación a ésta y no a la acción de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 1997 Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD.
No. 850013333004-202500409-01 12 El Alto Tribunal ha señalado que en virtud del principio de especialidad y según lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la jurisdicción ordinaria civil debe conocer de las acciones de cumplimiento cuando se pretende el acatamiento de leyes o actos administrativos relacionados con planes de ordenamiento territorial y usos del suelo por parte de las entidades públicas o particulares en ejercicio de su función administrativa Entonces, de acuerdo con el criterio de la Corte Constitucional, si bien la acción de cumplimiento está regulada en términos generales en la Ley 393 de 1997 que es posterior a la Ley 388 de 1997, en los eventos en los que se pretenda el acatamiento de una disposición relacionada con asuntos urbanísticos, de ordenamiento territorial, uso del suelo y la preservación del patrimonio ecológico, la disposición aplicable es el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 A su vez, esta Sección en anteriores oportunidades, resolvió declarar improcedente la acción de cumplimiento porque consideró que el medio de control previsto en la Ley 388 de 1997 es una norma especial que desarrolla un procedimiento para hacer efectivo el acatamiento de una ley o acto administrativo relacionado con asuntos urbanísticos, ambientales y de ordenamiento territorial En suma, la Procuraduría 9.ª Judicial II Ambiental y Agraria de Barranquilla cuenta con la acción de cumplimiento especial prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 para pedir el obedecimiento del artículo 2.2.2.2.2.2. del Decreto 1077 de 2015.
Como lo establece esa normativa es competencia de los jueces civiles del circuito conocer de los procesos judiciales que pretendan el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 388 de 1997 como ocurre en el caso concreto (…)”3 Y en relación con el tema la H. Corte Constitucional indicó: “(…) Tratándose de acciones de cumplimiento cuyo objeto es el de hacer cumplir un deber omitido en materias de planes de ordenamiento territorial y usos del suelo, la competencia corresponde a la jurisdicción civil ordinaria en virtud del principio de especialidad de la ley.
(…) 32. Pues bien, para el asunto de esta providencia, la Sala observa que, tratándose de la competencia jurisdiccional para conocer de la acción de cumplimiento sobre asuntos urbanísticos, no existe una derogatoria tácita de lo consagrado en la Ley 388 de 1997 "por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones". 33.
La Ley 270 de 1996 establece en su artículo 197 que «[m]ientras se establezcan sus competencias, los Jueces Administrativos podrán conocer de las acciones de tutela, de las acciones de cumplimiento según las competencias que determina la ley». Luego, la Ley 388 de 1997 estableció que les corresponde a los jueces civiles conocer de las acciones de cumplimiento dirigidas contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo relacionado con materias urbanísticas y de usos del suelo (art.116). 3 CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA.
Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA. Fecha: 14 de diciembre de 2023. Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00148-01. Actor: PROCURADURÍA NOVENA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE BARRANQUILLA Demandada: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ATLÁNTICO – CRA– Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 13 34.
Posteriormente, la Ley 393 de 1997 desarrolló todo el procedimiento de la acción de cumplimiento. En ella el legislador señaló que corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo conocer de las acciones de cumplimiento sin especificar las materias (art. 3°). La Ley 1437 de 2011 estableció que «[t]oda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos» (art. 146).
Del mismo modo, los artículos 152 y 155 del mismo cuerpo normativo señalan la competencia de los tribunales y de los jueces administrativos que conocerán de las acciones de cumplimiento según el nivel gubernamental de la autoridad demandada. 35. Como se puede leer de las normas antes mencionadas, no existe una derogatoria tácita del legislador, como lo afirma la posición vigente de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que las normas no tienen el mismo nivel de especialidad – la Ley 388 regula un ámbito de aplicación especial de la acción de cumplimiento -; y tampoco se evidencia una contradicción o incompatibilidad entre las normas objeto de estudio.
Unas regulan de forma general el procedimiento de la acción de cumplimiento, mientras que las otras regulan esta acción constitucional en el marco de unas materias específicas. 36. La Sala estima que la Ley 388 de 1997 regula de forma especial y precisa la acción de cumplimiento sobre un asunto específico, y por ello, debe darse prelación a ésta en los casos en los que se trate del cumplimiento de leyes o actos administrativos de la materia que ella regula -usos del suelo y planes de ordenamiento territorial (…) 41.
De esa forma, como fue advertido en las consideraciones de esta providencia, la ley que regula el trámite de la acción de cumplimiento le atribuye la competencia para conocer de estos recursos judiciales a los jueces administrativos sin especificar la materia. En contraste, cuando se pretende el cumplimiento de un deber emanado de una ley o acto administrativo relacionado con los usos del suelo de los planes de ordenamiento territorial, la ley especial establece que son los jueces civiles del circuito quienes deben conocer de estas acciones. 43.
De manera que, en el caso concreto se trata de una acción de cumplimiento cuya pretensión se concentra en el cumplimiento de obligaciones de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, referentes a los usos del suelo y los planes de ordenamiento territorial, se dirige contra entidades públicas y, en consecuencia, con fundamento en lo establecido en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer y resolver el asunto bajo estudio (…)”4 Con fundamento en la normatividad y la jurisprudencia previamente citadas se concluye que, en el sub judice no resulta procedente efectuar un análisis de fondo toda vez que lo pretendido mediante la presente acción es el cumplimiento del artículo 37 de la Ley 388 de 1997 y del artículo 2.2.6.1.2.3.7 del Decreto 1077 de 2015,disposiciones que regulan aspectos esenciales del ordenamiento territorial, los usos del suelo, las licencias urbanísticas y las cargas urbanísticas asociadas a la cesión de espacio público.
En ese 4 Corte Constitucional sentencia Auto 951/21. MP: CRISTINA PARDO SCHLESINGER. Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 14 contexto, resulta evidente que el actor contaba con otro medio judicial idóneo y especial para solicitar su acatamiento como lo es la acción de cumplimiento especial consagrada en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, razón por la cual el a quo incurrió en yerro al concluir que no existían mecanismos judiciales distintos para exigir la observancia de dichas normas.
De otra parte, en lo que respecta a las resoluciones administrativas objeto de la pretensión encuentra la Sala que corren la misma suerte, en tanto dichas actuaciones fueron expedidas en desarrollo directo de la Ley 388 de 1997 y de sus normas reglamentarias, y tienen como finalidad regular aspectos propios del ordenamiento territorial, los usos del suelo y las licencias urbanísticas, lo cual se constata dentro de sus consideraciones, al invocar expresamente las disposiciones antes referidas.
En consecuencia, su exigibilidad también se encuentra sometida al mecanismo judicial especial previsto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997. Ahora sobre el cumplimiento de la escritura Pública No. 1075 con matrícula inmobiliaria 470-30473, de conformidad con lo normado por el artículo 1°. de la Ley 393 de 1997, a través de la presente acción constitucional puede solicitarse “(…) el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (…)”, motivo por el que, como la aludida escritura pública no tiene tal naturaleza, la Corporación se abstendrá de realizar análisis alguno. En consecuencia, se declarará la nulidad de la sentencia de primera instancia y se ordenará la remisión del expediente al juez competente, para que, profiera la decisión de fondo que en derecho corresponda tal y como lo indicado el H. Consejo de estado: “(…) De conformidad con las normas y los antecedentes jurisprudenciales transcritos, la Sala concluye que la jurisdicción competente para tramitar la demanda objeto de estudio es la ordinaria y no la contencioso administrativa, por cuanto, al tenor de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la competencia para asuntos como el sub examine está asignada a los Jueces Civiles del Circuito.
En consecuencia, de conformidad con lo señalado en el artículo 140, numeral 1º, del C.P.C., el proceso es nulo “cuando corresponde a distinta jurisdicción”, por lo que la Sala declarará la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto de nueve (9) de diciembre de 2011, inclusive, que admitió la demanda, y dispondrá remitir el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Popayán (reparto), para lo de su competencia (…)”5 Y en relación con el trámite de la nulidad por falta de jurisdicción bajo la vigencia del Código General del Proceso la Citada corporación enfatizo: “(…) 9.1.
De conformidad con los artículos 16 y 138 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, este despacho declarará la falta 5 CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA.ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO. Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO. Fecha: 9 de Mayo de 2012. Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00804-01(ACU.
Actor: ELSA LINEY GOMEZ CORDOBA Y OTRO Demandada: MINISTERIO DE CULTURA Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 15 de jurisdicción en aras del saneamiento del proceso y en aplicación del principio de improrrogabilidad de la jurisdicción, que confiere al juez las siguientes atribuciones y mandatos: “Artículo 16.
Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo.” Por su parte, el artículo 138 de CGP, dispone: “Artículo 138. Efectos de la declaración de falta de jurisdicción o competencia y de la nulidad declarada. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. La nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este.
Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas. El auto que declare una nulidad indicará la actuación que debe renovarse”. 9.2. De acuerdo con estas disposiciones, en las que se evidencia la evolución de estas figuras en la escena procesal, se observa que el legislador ha dispuesto, de manera progresiva, la atenuación de los efectos que genera de la falta de jurisdicción así como la falta de competencia por los factores funcional y subjetivo, en procura de lograr el equilibrio entre los derechos de acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre las formas, de cara al derecho al debido proceso y, en éste, a la garantía del juez natural.
Este destino impone al juez que, ante la presencia de uno de tales vicios, y por su carácter insaneable, ya sea de oficio o a petición de parte, no haya otro camino que declarar la falta de jurisdicción, determinación que, en todo caso, únicamente es causa invalidante de la sentencia de primer grado, conservando validez las actuaciones procesales adelantadas con anterioridad (…)”6 De esta manera se determina que, al haberse configurado la falta de jurisdicción bajo la vigencia del Código General del Proceso, deben dejarse incólumes las actuaciones procesales surtidas con anterioridad a la sentencia de primera instancia y declararse la nulidad de esta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1387 ibídem a fin de que el juez competente profiera el fallo que en derecho corresponda. 6 CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA.
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ. Fecha: 3 de Marzo de 2021. Radicación número: 25000-23-36-000-2012-00660-01 (51373). Actor: ACI PROYECTOS S.A., y VQ INGENIERÍA Ltda. (Miembros del Consorcio AVQP) Demandada: FONDO NACIONAL DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE Y OTRO 7 ARTÍCULO 138. EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN O COMPETENCIA Y DE LA NULIDAD DECLARADA.
Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 16
6. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO El numeral 7 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997 establece que, se condenará en costas cuando haya lugar a ello. En la medida que en ninguna de las dos instancias se acreditó que éstas se hubieran causado, no resulta procedente efectuar tal condena. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la Falta de Jurisdicción en sede de lo Contencioso Administrativo del proceso de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la sentencia de primer grado.
TERCERO: REMITIR el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Yopal (reparto) para lo de su competencia, conforme lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.
CUARTO: Sin costas en esta instancia.
QUINTO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 10) Notifíquese y cúmplase. INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente Pág. No. Acción de Cumplimiento RAD. No. 850013333004-202500409-01 17 AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado