TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, febrero doce (12) de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN No.: 850013333001202000258-01 DEMANDANTE: INSTITUTO DE VIVIENDA GESTIÓN URBANA Y RURAL DE YOPAL “INDEV” DEMANDADO: ALEXANDER CORTÉS MEDINA Y JOSÉ EURIPIDES CARRERA IBAÑEZ Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 20 de junio del 2025, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El INSTITUTO DE VIVIENDA GESTIÓN URBANA Y RURAL DE YOPAL - INDEV, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra los señores ALEXANDER CORTÉS MEDINA Y JOSÉ EURIPIDES CARRERA IBAÑEZ, en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES Primera: Se declare responsable patrimonialmente a los señores ALEXANDER CORTES MEDINA y JOSÉ EURIPIDES CARRERO IBAÑEZ en su condición de ex - gerentes del INSTITUTO DE VIVIENDA, GESTIÓN URBANA Y RURAL DE YOPAL por el daño causado a la mencionada entidad como consecuencia del acuerdo conciliatorio aprobado por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Yopal en proveído del 15 de noviembre de 2.018.
Segunda: En consecuencia, se ordene al demandado pagar al INDEV la suma de NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($9.500.000), cancelada al señor JOSÉ PURIFICACIÓN GARCÍA ACUÑA, debidamente indexada a la fecha de pago. Tercera: Que se condene en costas y agencias en derecho al accionado Pág. 2 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 HECHOS 1.
El señor ALEXANDER CORTÉS MEDINA en su condición de Gerente del IDURY, suscribió entre los años 2013 y 2015 con el SEÑOR JOSÉ PURIFICACIÓN GARCÍA ACUÑA varios contratos de prestación de servicios, sobre los que este último ciudadano, solicitó el reconocimiento de la existencia de un contrato realidad. 2. El conocimiento del correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito Laboral de Yopal, bajo el radicado No. 2017-00330-00.
El 9 de noviembre de 2017 dicha autoridad judicial admitió la demanda y el 23 de mayo de 2018 la abogada Claudia Judhid Ríos Jiménez, actuando en representación del INDEV, en virtud de poder conferido por el ex – gerente de esta entidad José Eurípides Carrera Ibáñez, presentó escrito de la contestación de la demanda. Sin embargo, la misma no fue tenida en cuenta por el despacho, dado que pese a haber sido inadmitida, esta no fue subsanada en debida forma. 3.
La falta de contestación oportuna de la demanda generó consecuencias procesales que llevaron al INDEV a suscribir un acuerdo conciliatorio en el que se comprometió a pagar al demandante la suma total de NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($9.500.000) por concepto de sus pretensiones. Dicho acuerdo fue aprobado por el precitado Despacho Judicial el 15 de noviembre de 2018. 4.
Los pagos se realizaron así: el 20 de diciembre de 2018 se realizó un primer pago por CINCO MILLONES DE PESOS ($5.000.000), mediante el cheque No. 1137982; y el 15 de marzo de 2019 se efectuó el segundo pago por valor de CUATRO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($4.500.000). ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN La demanda se radicó el 26 de noviembre del 2020 y le correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal (ítem 3 c. primera instancia índice 3 SAMAI), el que a través de auto proferido el 9 de marzo del 2023 la admitió y ordenó la notificación de las partes y del Ministerio Público (ítem 5 c. primera instancia índice 3 SAMAI), diligencia que se surtió el 14 de junio del 2023 (ítem 7 c. primera instancia índice 3 SAMAI).
Dentro del término concedido para pronunciarse sobre el líbelo introductorio los accionados guardaron silencio. Pág. 3 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En audiencia de alegaciones y juzgamiento celebrada el 20 de junio de 2025 las partes expusieron sus alegaciones y el Ministerio público emitió su concepto final, (ítem 37 c. primera instancia índice 3 SAMAI): El INSTITUTO DE VIVIENDA, GESTIÓN URBANA Y RURAL DE YOPAL - INDEV, luego de reiterar los argumentos expuestos en la demanda sostuvo que los accionados actuaron con culpa grave o dolo al contratar al señor JOSÉ PURIFICACIÓN GARCÍA mediante múltiples contratos de prestación de servicios entre 2012 y 2015 pese a que este realizaba funciones permanentes y subordinadas, configurándose un contrato realidad.
Esta actuación contravino la normatividad y jurisprudencia vigente, lo que llevó a que se instaurara un proceso laboral que terminó con la suscripción de acuerdo conciliatorio en cumplimiento del cual el INDEV canceló NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($9.500.000) como consecuencia de las decisiones irregulares de los exgerentes por lo que solicitan que se acceda a las pretensiones.
DEMANDADO ALEXANDER CORTÉS MEDINA. expresó que fungió como gerente del IDURY entre 2012 y 2015, que actuó dentro de la legalidad al suscribir los contratos de prestación de servicios con JOSÉ PURIFICACIÓN GARCÍA los cuales nunca generaron cuestionamientos ni reclamaciones mientras él estuvo en el cargo; que el daño que dio origen al pago conciliado en 2018 no se relaciona con su gestión sino con omisiones graves en la defensa judicial ocurridas años después bajo la administración del gerente JOSÉ EURÍPIDES CARRERO quien permitió que se venciera el término para contestar la demanda laboral lo que llevó a la conciliación; que el INDEV no probó dolo, culpa grave ni nexo causal entre los contratos celebrados y el daño económico; que no existió contrato realidad pues no se demostró subordinación ni los demás elementos esenciales de una relación laboral ni la relación cusa efecto entre su actuación y el perjuicio que se reclama por los que pidió denegar las pretensiones y condenar en costas a la parte vencida.
El señor REPRESENTANTE DEL MINISTERIO PÚBLICO. Expuso que: • La entidad INDEV (antes IDURY) cumplió de manera adecuada con el acuerdo conciliatorio celebrado el 12 de noviembre de 2018 y aprobado por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Yopal el 15 del mismo mes, los pagos derivados de dicha conciliación fueron efectuados conforme a lo acordado y están debidamente soportados con certificados presupuestales y comprobantes de egreso. • La acción de repetición nace del artículo 90 de la Constitución, el cual impone al Estado la obligación de repetir contra sus agentes cuando exista dolo o culpa Pág. 4 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 grave.
Dichos elementos están regulados en la Ley 678 de 2001, pero la parte demandante no demostró su configuración en este caso pues los gerentes del demandados actuaron dentro de sus funciones al suscribir órdenes de prestación de servicios, pues estas son legales y no han sido declaradas ilícitas por autoridad competente y que la conciliación realizada por Carrero fue un mecanismo válido, aprobado por un juez de la República y amparado en las normas vigentes, incluyendo la Ley 2220 de 2022, que establece que las decisiones del Comité de Conciliación no generan responsabilidad disciplinaria, penal, fiscal ni personal. • La parte demandante no aportó pruebas documentales ni testimoniales que acreditaran dolo, culpa grave o la existencia de una supuesta relación laboral disfrazada mediante contratos de prestación de servicios, tampoco demostró irregularidades en la actuación del Comité de Conciliación. • No se configuraron los presupuestos legales para declarar responsabilidad de los exgerentes.
Con fundamento en lo anterior solicita denegar las pretensiones de la demanda. SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el Juzgado JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 20 de junio de 2025, la que en sus apartes pertinentes resolvió: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Condenar en costas al Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal – INDEV – a favor exclusivamente del señor Alexander Cortés Medina. Liquídense por Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 del C.G.P., teniendo en cuenta como agencias en derecho la suma de CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($475.000), equivalente al 5% de la cuantía del proceso.
TERCERO: En firme esta sentencia, archívese las diligencias dejando previamente las anotaciones y constancias de rigor. Esta sentencia, por haber sido emitida en audiencia, en los términos del artículo 202 de la Ley 1437 de 2011, se NOTIFICA EN ESTRADOS, y se les precisa a las partes que los términos para interponer el respectivo recurso comienzan a contarse a partir de la notificación aquí realizada (…)” Como fundamentos de la precitada decisión el a quo consideró que: • Se demostró que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Yopal en audiencia del 15 de noviembre de 2018 aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre el INDEV y el señor José Purificación García Acuña por un valor de NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($9.500.000), valor que se pagó en dos Pág. 5 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 contados, así: el primero por CINCO MILLONES DE PESOS ($5.000.000) cancelado el 20 de diciembre de 2018 y el segundo por CUATRO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($4.500.000) pagado el 15 de marzo de 2019. • Se acreditó la calidad de exservidores públicos de los demandados así: que el señor ALEXANDER CORTÉS MEDINA ejerció el cargo de Gerente del INDEV entre 2012 y 2015 y el señor JOSÉ EURÍPIDES CARRERO IBÁÑEZ desde junio hasta diciembre de 2017, por lo que ambos cumplían la condición subjetiva requerida para ser llamados en repetición. • En cuanto a la comprobación de la existencia de dolo o culpa grave en la conducta de los accionados se encontró lo siguiente: en lo que respecta al señor ALEXANDER CORTÉS MEDINA no se probó porque la parte demandante no precisó si la imputación se hacía a título de dolo o culpa grave incumpliendo su deber mínimo de argumentación; la suscripción de contratos de prestación de servicios no constituye, por sí mismo, ocultamiento doloso o culposo de una relación laboral; no se acreditó desviación de poder, mala fe, sanciones o condenas que permitieran presumir dolo; los requisitos precontractuales y la justificación técnica para celebrar los contratos se encontraban cumplidos; no se demostró que la actuación del exgerente hubiera sido determinante para la configuración del contrato realidad; y, se evidenció que la decisión de conciliar se debió a una deficiencia en la defensa técnica de la abogada del INDEV y no a actuaciones del exgerente.
Ahora, en lo que tiene que ver con el señor JOSÉ EURÍPIDES CARRERO IBÁÑEZ tampoco se acreditó en la medida que no se especificó en la demanda el título subjetivo de imputación; no se probó intención dolosa ni interferencia en la defensa judicial de la entidad; no existían elementos que permitieran presumir dolo (desviación de poder, sanciones o condenas); la falta de contestación de la demanda en el proceso laboral obedeció exclusivamente a la negligencia de la apoderada, quien omitió subsanar el escrito de contestación inadmitido; y, al momento en que se inadmitió la contestación el exgerente ya no ostentaba la representación legal del INDEV por lo que no podía cumplir las exigencias procesales, por ende, tampoco se acreditó el elemento subjetivo exigido para declarar responsabilidad en su contra. • El daño antijurídico que dio origen al acuerdo conciliatorio no fue consecuencia de decisiones irregulares, omisivas o contrarias a derecho por parte de los exgerentes, sino que obedeció principalmente a una deficiente defensa técnica por parte de la profesional del derecho designada para representar al INDEV. • Por lo anterior, y ante la ausencia de acreditación del elemento subjetivo exigido por la acción de repetición se negaron las pretensiones de la demanda, al no encontrarse fundamento jurídico para derivar responsabilidad personal en cabeza de los exgerentes por el pago asumido por la entidad.
Pág. 6 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 • Se aplicó el criterio objetivo para la condena en costas según lo previsto en el artículo 188 del C. P. A. C. A. fijando como agencias en derecho el 5% de la cuantía del proceso, equivalente a CUATROSCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL PESOS ($475.000), atendiendo a la labor del apoderado y la naturaleza del litigio (ítem 037 c. primera instancia índice 3 SAMAI).
RECURSO DE APELACIÓN El INSTITUTO DE VIVIENDA GESTIÓN URBANA Y RURAL DE YOPAL “INDEV” apeló oportunamente el fallo de primera instancia esbozando las razones que serán objeto de análisis cuando se estudie el caso concreto (ítem 039 c. primera instancia índice 3 SAMAI). ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El proceso fue repartido a este despacho el 15 de septiembre de 2025 (índice 2 SAMAI), el que mediante auto del 23 de octubre del mismo año lo admitió (índice 5 SAMAI) e ingresó al despacho para fallo el 6 de febrero de 2026 (índice 11 SAMAI).
Se precisa que, como el recurso de apelación se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia. El señor Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación emitió concepto en el que luego de relacionar los hechos, el acervo probatorio, la sentencia de primera instancia y los presupuestos normativos y jurisprudenciales de la acción de repetición consideró que: • Los tres requisitos objetivos se encuentran acreditados la calidad de agentes estatales de los demandados, la existencia del acuerdo conciliatorio aprobado por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Yopal y el pago efectivo realizado por el IDURY que constituye el eje central del análisis, por ser condición indispensable para la prosperidad de la acción. • Respecto del exgerente ALEXANDER CORTÉS MEDINA expresó que, si bien la suscripción de múltiples contratos de prestación de servicios con José Purificación García Acuña dio origen al litigio laboral, ello no basta para configurar responsabilidad subjetiva.
No se acreditó que dichos contratos desconocieran normas de contratación estatal, omitieran etapas esenciales o vulneraran prohibiciones legales, ni se aportaron al proceso los estudios previos que permitieran evaluar la razonabilidad de la contratación. Tampoco se demostró la existencia de cargos en la planta de personal cuyas funciones coincidieran con las ejecutadas por el contratista, razón por la cual no es posible afirmar que la Pág. 7 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 contratación constituyera per se un actuar doloso o gravemente culposo.
La carga probatoria a cargo de la entidad demandante conforme no fue satisfecha. • En cuanto al exgerente JOSÉ EURÍPIDES CARRERO IBÁÑEZ la entidad manifestó que su falta de gestión y supervisión en la defensa judicial derivó en la contumacia dentro del proceso laboral y, por ende, en la necesidad de conciliar. No obstante, del manual de funciones del Gerente no se desprende obligación alguna relativa a la vigilancia directa de los abogados externos. Por el contrario, la representación judicial y el seguimiento de los procesos corresponde a la Oficina Asesora Jurídica dependencia expresamente encargada de dichas labores dentro de la estructura orgánica del IDURY.
La sola delegación de la representación mediante poder no implica responsabilidad automática por errores técnicos o negligencias imputables a los profesionales designados, máxime cuando no se acreditó si estas abogadas actuaban bajo contratos de prestación de servicios o cuál era el régimen de supervisión aplicable. • No se demostró la ocurrencia de ninguna de las presunciones de culpa grave o dolo previstas en la Ley 678 de 2001 ni se aportaron elementos de juicio que permitieran imputar a los demandados una conducta que, en términos jurídicos, pueda considerarse determinante del daño sufrido por el Estado.
En síntesis, al no acreditarse el elemento subjetivo requerido para la repetición, la acción resulta improcedente. Por lo anterior, el Ministerio Público solicitó confirmar íntegramente la sentencia del 20 de junio de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, que negó las pretensiones de la demanda por ausencia de responsabilidad subjetiva de los exgerentes.
CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.- COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 ibidem esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación impetrado contra el fallo proferido por un Juez Administrativo del Circuito de Yopal.
Pág. 8 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma. La capacidad para comparecer al juicio de las partes se encuentra acreditada porque el señor ALEXANDER CORTÉS MEDINA es persona natural quien se identificó al momento de concurrir a las audiencias que se realizaron en el curso del proceso (ítem 19 y 32 c. primera instancia índice 3 SAMAI); el señor JOSÉ EURÍPIDES CARRERO IBÁÑEZ pese a ser notificado no compareció al proceso; y, la parte demandante es una entidad estatal del orden territorial cuya existencia no requiere prueba, por ser persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C. P. A. C. A.); y, la de Ahora, en relación con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1°. del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 vigente para la fecha de la presentación de la demanda se tiene que en los asuntos que versen sobre el medio de control de repetición no es obligatorio.
Finalmente, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 en relación con la oportunidad para presentar la demanda, señala en el literal l) del numeral 2: “Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.” Teniendo en consideración que, en el sub examine el último pago del valor cuya repetición se pretende se concretó por la entidad demandante el 15 de marzo de 2019 (fl. 32 ítem 002 c. primera instancia índice 3 SAMAI) y la demanda se presentó el 26 de noviembre de 2020 (ítem 003 c. primera instancia índice 3 SAMAI), la acción no se encuentra caducada, atendiendo a la norma antes transcrita. 4.- PROBLEMA JURÍDICO.
Verificado el expediente se observa que, el problema jurídico a resolver en el sub lite se contrae a determinar si ¿es procedente revocar la sentencia de primera instancia porque presuntamente en el trámite del proceso se acreditó que la omisión gravemente culposa de los demandados fue la causa directa del daño patrimonial sufrido por la entidad estatal? Pág. 9 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 5.- EL CASO CONCRETO
5.1. NORMATIVIDAD APLICABLE AL SUB LITE: El inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política dispone que: "en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este". Por su parte, el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 en relación con el Medio de Control Repetición dispuso lo siguiente: “Artículo 142.
Repetición. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” De igual manera, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, "por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición".
Normativa que resulta aplicable al sub examine, porque los hechos objeto de la presente acción ocurrieron con posterioridad a su expedición y antes de la entrada en vigencia de la Ley 2195 de 2022 “Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”.
Dicha ley definió la repetición como una demanda de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, destacándose lo siguiente: Pág. 10 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 “ARTÍCULO 2o.
ACCIÓN DE REPETICIÓN. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. ARTÍCULO 4o. OBLIGATORIEDAD. Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes.
El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria. El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta.
ARTÍCULO 5 o. DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3.
Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5.
Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. ARTÍCULO 6o. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4.
Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.”
5.2. JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: en relación con el medio de control de repetición la H. Corte Constitucional afirmó: Pág. 11 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 “f) Presupuestos constitucionales de la acción de repetición 5.81. En la presente ocasión, a partir de las anteriores consideraciones, fundadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado y en los precedentes de esta corporación, es posible establecer unos presupuestos constitucionales que fijan el ámbito de la acción de repetición y el marco que gobierna la actuación de los funcionarios competentes para resolverla. - Presupuesto 1: La prosperidad de la acción de repetición está determinada por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes supuestos ante el juez contencioso administrativo: (i) La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico;
(ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico; (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario; y (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. - Presupuesto 2: La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: (i) El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y (ii) Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave). - Presupuesto 3: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: (i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y (ii) Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. - Presupuesto 4: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del Pág. 12 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa. - Presupuesto 5: A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados. - Presupuesto 6: Una vez constatada la responsabilidad patrimonial del agente, el juez de lo contencioso administrativo deberá determinar el monto a reintegrar al Estado por parte del servidor, adoptando las previsiones respectivas para que la condena de repetición no se convierta en una decisión que, en razón de su desproporción, vulnere los derechos fundamentales por resultar una obligación excesiva, irredimible o contraria a la distribución de las cargas públicas.
Con tal propósito, sin entrar a analizar las condiciones subjetivas del funcionario, el operador jurídico debe: (i) Valorar el grado de participación del demandado en los hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las relaciones entre los funcionarios y la administración, pues puede ocurrir que: (a) la responsabilidad sea atribuible a múltiples personas debido a la distribución de funciones y jerarquías dentro de la institución pública;
(b) el perjuicio causado se derive en parte del riesgo inherente a la actividad de la entidad; o (c) el menoscabo se origine, entre otras razones, por fallas estructurales en los diseños de los procesos misionales de la administración; (ii) Tener en cuenta circunstancias atenuantes que, a pesar de no tener la entidad para modificar la calificación de la actuación del agente como dolosa o gravemente culposa, sí influyen en el monto del reintegro que debe efectuar el servidor, como sucede en los casos en que las acciones u omisiones que causaron el daño persiguieron un fin legítimo y no se realizaron de mala fe;
(iii) Precaver que el monto a reintegrar no sea mayor a la obligación impuesta al Estado, con lo cual, por ejemplo, el funcionario no debe asumir los intereses que se causen desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria hasta su efectivo pago por parte de la administración; e (iv) Identificar el verdadero valor del daño atribuible al agente, ya que, en algunas ocasiones, la condena al Estado puede verse seriamente incrementada por factores ajenos a la voluntad del servidor y que, por ello, no le resultan imputables.
Por consiguiente, debe evitarse que el servidor asuma: (a) las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración; o (b) el pago de elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor al resarcimiento del perjuicio concreto que causó el agente, como ocurre con medidas de no repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que no siempre todo el valor del daño es susceptible de trasladarse al agente responsable a título de dolo o culpa grave, atendiendo a criterios Pág. 13 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 de proporcionalidad en el ejercicio de la función pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado. - Presupuesto 7: En casos en los que existan dudas en torno a la forma en la que deba realizarse la imputación de la responsabilidad patrimonial al agente del Estado o en relación con la fijación del monto de la condena, la administración, a fin de determinar si promueve la pretensión de regreso, y el juez contencioso administrativo, al momento de resolver el caso, deben tener como criterios orientadores de su actuación que la acción de repetición tiene: (i) una naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad, y (ii) una triple funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva.”1 Y el H. Consejo de Estado acogiendo esta postura expresó: “35.
La Sala recuerda que la Ley 678 de 2001 se ocupó de regular los aspectos sustanciales de la repetición y al efecto no sólo previó lo relativo al objeto, noción, finalidades y deber de ejercicio de esta acción, sino que, además, al tratar el presupuesto del dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente, consagró en sus artículos 5 y 6 una serie de “presunciones legales”, con incidencia en la carga de la prueba, que resultan aplicables a las conductas ocurridas en vigencia de dicha norma sustantiva.
Tales presunciones corresponden a las denominadas iuris tantum, esto es, pueden ser desvirtuadas probatoriamente, por lo que no constituyen un juicio anticipado del legislador sobre la responsabilidad patrimonial del demandado. 36. Sobre este tópico, la Corte Constitucional, además de estimar que las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material frente al acceso a la prueba, ha recabado acerca de que en su apreciación no pueden comprometer el debido proceso, razón por la cual no implican por sí misma una atribución de culpabilidad en cabeza del demandado. 37.
En línea con lo anterior, esa misma Corporación, en sentencia de unificación SU-354 de 2020, fijó unos presupuestos constitucionales que debían ser tenidos en cuenta por los funcionarios judiciales al resolver las demandas de repetición. Entre ellos, advirtió que la entidad demandante debía probar plenamente y al margen del análisis efectuado en la providencia que declara la responsabilidad del Estado, “la atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave”. 38.
Además, la referida corporación judicial indicó que para efectos de garantizar el derecho al debido proceso del demandado, “está prohibida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado contenidas en la providencia condenatoria a la administración”, pues la determinación de la responsabilidad del agente debe sustentarse en los elementos de juicio allegados al proceso de repetición, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su derecho de defensa. 39.
Así las cosas, es deber de la entidad que pretende la repetición de lo pagado, no solo expresar la causal que consagra la presunción de dolo o culpa grave en que se basa su demanda, sino también la de probar los supuestos de hecho que estructuran la 1 SENTENCIA. SU-350 de 2020. Magistrado ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.. Pág. 14 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos, para lo cual no basta la sentencia que impuso la condena cuyo pago se persigue. 40.
Se reitera que el hecho que le da sustento a la presunción debe estar completamente probado y no debe dar lugar a duda alguna; para ello podrá acudirse a una valoración integral de las pruebas que obran en el expediente sin que pueda tenerse a la sentencia del proceso antecedente como única prueba del sustento fáctico que se persigue acreditar.”2 5.3 LO PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio que obra en el repositorio del expediente digital se establece que, los hechos que a continuación se relacionan con respecto a los puntos objeto de apelación, se encuentran debidamente acreditados: • A través de la Resolución No. 004 de 2 de enero de 2012, se nombró al señor ALEXANDER CORTÉS MEDINA, en el empleo de Gerente General del IDURY el que se desempeñó hasta el día 5 de abril de 2015 (fls. 19 - 20 ítem 002 c. primera instancia índice 3 SAMAI). • Por medio de la Resolución No. 355 de 16 de junio de 2017 se nombró en el mencionado cargo al señor JOSÉ EURÍIPIDES CARRERO IBÁÑEZ, quien lo desempeño hasta el día 31 de diciembre de 2017.
(fls. 21 - 22 ítem 002 c. primera instancia índice 3 SAMAI). • El señor JOSÉ PURIFICACIÓN GARCÍA ACUÑA interpuso demanda ordinaria laboral contra el IDURY hoy INDEV, cuyo conocimiento fue asignado al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Yopal, siendo radicada baja el No. 85001-31- 05-002-2017-00330-00 (fls. 6-7 ítem 002 c. primera instancia índice 3 SAMAI). • El día 11 de diciembre de 2017 la abogada Sandra Milena Navas Cárdenas, actuando en calidad de apoderada del entonces IDURY hoy INDEV, presentó escrito de contestación de la demanda dentro del proceso ordinario laboral, (fls. 171 - 285 ítem 010 carpeta expediente laboral C. primera instancia índice 3 SAMAI), la que se inadmitió • Mediante auto del 22 de febrero de 2018, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Yopal inadmitió la contestación de la demanda (fls. 286–287, ítem 010, carpeta expediente laboral C. primera instancia, índice 3 SAMAI) y con proveído del 21 de marzo de 2018 tuvo por no contestada la demanda en atención a que no se presentó escrito de subsanación de la misma, dentro del término otorgado para ello (fls. 288 - 289 ítem 010 carpeta expediente laboral C. primera instancia índice 3 SAMAI). • El 12 de noviembre de 2018, el Comité de Conciliación del entonces IDURY resolvió asistir a la audiencia correspondiente con ánimo conciliatorio 2CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN TERCERA.
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ. Marzo 1º. de 2024. Exp. 76001-23-33-000-2015-00594-01 (70456). Demandante: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA -CVC. Demandado: JOSÉ WILLIAM GARZÓN SOLÍS. Pág. 15 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 considerando entre otras razones que se había tenido por no contestada la demanda, situación adversa para los intereses de la entidad y que se decretaron como pruebas los testimonios de los testigos de la parte demandante, cuestión favorable a la misma.
(fls. 11 - 13 ítem 003 c. primera instancia índice 3 SAMAI). • En diligencia celebrada el 15 de noviembre de 2018 se aprobó el acuerdo conciliatorio al que llegaron las partes (fls. 494 - 495 ítem 010 carpeta expediente laboral C. primera instancia índice 3 SAMAI). • Por medio de la Resolución No. 0982 de 18 de diciembre de 2018 suscrita por el Gerente del IDURY, se ordenó el pago de la conciliación judicial en favor del señor al señor José Purificación García Acuña, por la suma de NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($9.500.000), en virtud del acuerdo aprobado.
(fls. 23 - 26 ítem 003 carpeta expediente laboral C. primera instancia índice 3 SAMAI). • El 20 de diciembre de 2018, se emitió certificado de disponibilidad presupuestal No. 210.26.216 por el valor antes mencionado y comprobante de egreso No. 210.04.01 por valor de CINCO MILLONES DE PESOS ($5.000.000,) a favor de José Purificación García Acuña (fls. 27 y 29 ítem 003 C. primera instancia índice 3 SAMAI). • El 15 de marzo de 2019 se emitió certificado de disponibilidad presupuestal No. 210.26.52 y comprobante de egreso No. 210.04.01, por valor de CUATRO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($4.500.000), a del antes mencionado (fls. 30 y 32 ítem 003 C. primera instancia índice 3 SAMAI).
5.4. DECISIÓN DE LOS CARGOS DE APELACIÓN: veamos entonces si con las pruebas que acaban de relacionarse se lograron acreditar los cargos de apelación: a.- el fallo incurrió en errores de hecho y de derecho al desestimar la responsabilidad patrimonial de los exgerentes ALEXANDER CORTÉS MEDINA y JOSÉ EURÍPIDES CARRERO IBÁÑEZ porque se realizó una valoración fragmentada e insuficiente del acervo probatorio ignorando la concurrencia de actuaciones irregulares y omisiones administrativas que de manera directa o coadyuvante generaron el daño antijurídico que dio lugar al pago que se busca repetir e igualmente se incurrió en error al trasladar la responsabilidad únicamente a la abogada litigante cuando la ley impone al representante legal un deber de vigilancia sobre la defensa judicial y el manejo de los asuntos procesales, especialmente aquellos con potencial repercusión patrimonial: frente a la omisión en la defensa judicial el H. Consejo de Estado concluyó: “(…) 21.
En relación con 1. la omisión en la defensa judicial, la Sala destaca que en la sentencia de primera instancia no se hizo referencia a la presunción de culpa grave establecida en el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, que se argumentó en la demanda, pues el tribunal al analizar la conducta que se alegó en la demanda, consideró que el municipio no acreditó la omisión, pues solo aportó copia de 14 Pág. 16 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 contratos para la defensa judicial; en el recurso de apelación se afirmó que sí se probó y que esa omisión se encuadra en la presunción de culpa grave del numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001. 22.
La Sala destaca que, aunque la actividad probatoria del ente territorial demanda fue escasa, pues para demostrar el elemento subjetivo aportó solamente unos contratos suscritos para la representación legal del municipio y las sentencias del proceso laboral, es cierto que de la decisión de 11 de junio de 2021 proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil se desprende que el municipio no interpuso recurso de apelación, pues se tramitó el grado jurisdiccional de consulta.
Pese a lo anterior, para la Sala esa omisión no fue la causa eficiente de la condena, pues la decisión se fundó en el despido injustificado de los trabajadores y no en la conducta procesal del municipio. Al respecto, en la sentencia del Tribunal, se lee (se trascribe) (…) 24. Así, aunque al apoderado de la entidad le asistió razón en el recurso de apelación en relación con el régimen jurídico aplicable y la prueba de esa conducta, lo cierto es que, en este caso, no hay nexo causal entre la condena cuyo pago pretende recuperar y esa omisión; adicionalmente porque el proceso de repetición está para hacer un juicio objetivo y subjetivo sobre el agente o ex agente del Estado y para determinar si dicho comportamiento en la causa adecuada del daño antijurídico que debe reparar la entidad pública y, en este caso, no resulta procedente el análisis de la defensa de la entidad en el proceso que dio origen a la condena (…)”3 De igual manera la Citada Corporación señaló: “(…) Luego, si no existió una relación directa entre la actuación administrativa del municipio de Providencia y Santa Catalina y los demandantes en el proceso ordinario laboral, mal podría predicarse un vínculo entre la condena que le fue impuesta a dicho ente territorial y la actuación del aquí demandado, por cuanto la controversia que se suscitó ante la Jurisdicción Ordinaria giró en torno a la existencia de unos contratos –reales– de trabajo celebrados entre particulares –que fueron contratados por la administración local– y los allí demandantes, solo que, se reitera, el aludido Municipio resultó condenado por la aplicación del principio de solidaridad, al ser beneficiario de la obra subcontratada, pero no porque ese ente territorial hubiere actuado de manera indebida, irregular o con desconocimiento del ordenamiento jurídico (…)”4 En primer término, se deja establecido que los presupuestos del elemento objetivo de la acción se encuentran cumplidos y, por lo mismo, no constituyen controversia en esta 3 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA.
Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA, 7 de febrero de 2025, Radicación número: 68001-23-33-000-2022-00572-01 (71555) Actor: MUNICIPIO DE CIMITARRA, Demandado: MARIO FERNANDO PINZÓN SIERRA. 4 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA. Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 23 de mayo de 2023, Radicación número: 05001233100020120085201(68119).
Pág. 17 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 alzada: (i) existe un acuerdo conciliatorio aprobado por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Yopal en audiencia del 15 de noviembre de 2018, por la suma de NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($9.500.000) a favor del señor José Purificación García Acuña; (ii) esa obligación fue pagada por la administración en dos contados: CINCO MILLONES DE PESOS ($5.000.000) el 20 de diciembre de 2018 y CUATRO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($4.500.000); y, se acreditó la calidad de exservidores públicos de los señores ALEXANDER CORTÉS MEDINA y JOSÉ EURÍPIDES CARRERO IBÁÑEZ.
Así las cosas, se debe determinar entonces si la entidad demostró el elemento subjetivo dolo o culpa grave, en cabeza de los demandados y su condición de causa eficiente del pago, conforme a la regla constitucional de repetición y al diseño legal y jurisprudencial vigentes, respecto a lo cual el Tribunal de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa adujo:5 (…)“A la hora de definir si un agente estatal obró con culpa grave, debe tenerse en cuenta como factor para su configuración si su conducta implicó la ‘omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones’ a que se refiere el artículo 6 constitucional, así como la falta ‘a los postulados de la buena fe’ del artículo 83 superior, o la ‘infracción manifiesta de un precepto constitucional’ en detrimento de alguna persona, prevista en el artículo 91 de la Carta Política.
(…) “Una condena patrimonial en sede de repetición cuyo sustento se halla en una conducta gravemente culposa, no puede tener la misma consecuencia que una desplegada de manera dolosa; por tanto, la condena debe ser proporcional, pues la conducta debe valorarse a la luz de su incidencia causal en el daño. (…)” La parte actora sustenta su impugnación en dos aspectos principales por una parte (i) atribuye al señor Alexander Cortés Medina la celebración de seis contratos de prestación de servicios con el señor García Acuña entre 2012 y 2015, con el argumento de que dichos vínculos encubrían una relación laboral (“contrato realidad”) y, por ende, comportan una infracción manifiesta e inexcusable del ordenamiento que encaja en la culpa grave del artículo 6 de la Ley 678; de otro, (ii) reprocha a José Eurípides Carrero Ibáñez omisiones en la defensa judicial de la entidad dentro del proceso ordinario laboral por la no comparecencia a la conciliación extrajudicial; contestación defectuosa; falta de subsanación; declaratoria de “no contestación, lo cual habría dejado a la administración en desventaja probatoria y forzado la conciliación. 5Ibídem.
Pág. 18 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 Aun cuando tales planteamientos son formalmente atendibles, no superan el estándar probatorio que gobierna la acción de repetición. A la luz de ese marco, la conducta contractual del exgerente CORTÉS MEDINA no satisface el estándar de dolo o culpa grave exigido puesto que las pruebas dan cuenta que la suscripción de los contratos de prestación de servicios estuvo precedida de estudios previos, disponibilidad presupuestal, presentación y aceptación de propuesta y respondía a metas del plan de desarrollo 2012–2015 (mantenimiento de zonas verdes y espacio público), esto es, finalidades compatibles con la habilitación del artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993 en cuanto a OPS cuando no es posible la ejecución con personal de planta; tampoco se advierte desviación de poder, mala fe, sanción o condena que activen presunción de dolo; y, sobre todo, no se probó que la conformación de un eventual “contrato realidad” fuera determinada por actos u órdenes del exgerente, ni que existiera subordinación jurídica típica del contrato de trabajo cuya configuración le resulte atribuible.
En suma, no se acreditó la infracción directa a la ley ni la omisión inexcusable en el ejercicio de funciones que exige el artículo 6 de la Ley 678, ni el nexo causal entre la actuación del exgerente y el pago efectuado años después. En cuanto al exgerente CARRERO IBÁÑEZ la Sala constata que la situación procesal adversa en el proceso laboral, inadmisión de la contestación por deficiencias técnicas y posterior “no contestación” por falta de subsanación— es atribuible a la apoderada judicial que actuó en nombre de la entidad; además, para la fecha de la decisión que exigía subsanar (22 de febrero de 2018), el señor Carrero ya no se desempeñaba como representante legal (sus funciones cesaron el 31 de diciembre de 2017), de modo que no estaba en posición jurídica de atender exigencias de presentación personal o de reemplazo de poder.
De otra parte, el manual de funciones evidencia que la representación y seguimiento judicial radican en la Oficina Asesora Jurídica, y no en un deber de vigilancia técnica directa por el gerente sobre la estrategia de defensa de abogados externos, la repetición no prospera cuando tal deficiencia no es la causa eficiente del pago estatal; y aquí lo que motivó el Comité de Conciliación a llegar a un acuerdo conciliatorio, fue el riesgo procesal derivado de la no contestación y la práctica de testimonios favorables al actor el que no se acreditó imputable, a título de dolo o culpa grave, al exgerente.
De esta manera considera la Sala que, el cargo no está llamado a prosperar por ausencia de acreditación del elemento subjetivo —dolo o culpa grave— exigido por el artículo 90 de la Constitución, el artículo 142 del CPACA y la Ley 678 de 2001, así como por falta de nexo causal entre la conducta atribuida a los exservidores y el pago realizado por la entidad a raíz del acuerdo conciliatorio en el proceso laboral.
Pág. 19 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 b.- En cuanto a la condena en costas impuesta a la entidad carece de fundamento dado que la acción de repetición se promovió con sustento fáctico y jurídico razonable, conforme a precedentes y reglas legales sobre la protección del erario y que no se acreditó que durante el trámite se hubieran generado costas procesales exigibles, por lo cual solicita la revocatoria de dicha imposición: en cuanto al tema el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 prevé: “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”.
Mientras que, en esa misma materia el artículo 365 del C. G. P. dispone: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” (subrayado y negrillas fuera del texto).
Pág. 20 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 Ahora, en cuanto a las agencias en derecho su cuantía se debe fijar de conformidad con lo previsto por el artículo 5°. del Acuerdo No. PSAA19-10554 de agosto 5 de 2016. Igualmente, atendiendo lo señalado por el H Consejo de Estado6, se tienen que considerar los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido.
Por su parte, en relación con el asunto que nos ocupa el H. Consejo de Estado refirió: “(…) Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016, sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. No obstante, aún bajo este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la parte demandante, ello al no observarse su causación de acuerdo con el numeral 8.° del artículo 365 del CGP, en razón del cambio jurisprudencial ocurrido en el 6 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA.
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA(E), 29 de junio de 2016, Radicación número: 25000-23-26-000-2008-00721-01(56452), Actor: MIGUEL ACHURY JIMÉNEZ Y OTROS, Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL Y OTROS. Pág. 21 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 transcurso del proceso con ocasión de la sentencia de unificación del 12 de diciembre de 2019(…).”7 (subrayado y negrillas fuera del texto).
Postura que, en providencia más reciente el Tribunal de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa reiteró, así: “(…) la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. (…)”8 (subrayado y negrillas fuera del texto).
Mientras que, en lo que respecta al criterio que debe aplicarse al analizar la imposición de la condena en costas este Tribunal señaló: “(…) Cuando se revisa las últimas sentencias de las Secciones Segunda y Tercera, realmente no hay una línea uniforme en materia de costas, pues unas veces han considerado que la condena en costas es objetiva, es decir, que hay lugar a ellas cuando se pierde el proceso, incidente o recurso; otras veces ha señalado que es objetivo – valorativo, esto es, que debe haber pronunciamiento sobre costas, pero que solo hay lugar a condena en ellas cuando hay prueba de que se han causado; y otras veces, que se debe utilizar el criterio subjetivo, es decir que, cuando valorada la conducta procesal de la parte vencida se encuentra temeridad, mala fe, o cuando el recurso o actuación tienden a prolongar innecesariamente el proceso o situaciones similares.
(…) El Tribunal Administrativo de Casanare discrepa de la posición señala por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Fredy Ibarra Martínez, radicación 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217), no solo por las razones indicadas en el 7 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA. Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Noviembre 25 de 2021.
Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05108-01(3198-20). Actor: NIDIA MARCELA SANDOVAL CUEVAS. Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR 8 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN SEGUNDA. Consejero Ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Abril 7 de 2022. Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00424-01 (4941-2019).
Demandante: MARÍA NUBIA TRUJILLO HOYOS. Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FNPSM Y DEPARTAMENTO DE CALDAS. Pág. 22 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 numeral 4.3.7 precedente, sino por las consideraciones señaladas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B en las radicaciones 17001-23-33-000- 2016-00874-01 (4600-19), fallo 17-02-22, 52001 2333 000 2015 00288 02 (1260- 2019), sentencia 19-05-22 y 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) fallo de 17-03-22, cuya argumentación se comparte.
(…) Desde una lectura constitucional, en un Estado de Derecho como el que prevé nuestra Carta Política (artículo 1 C.P.), la concepción absolutista según la cual quien pierde una instancia o un incidente, debe pagar costas, va en contra de varios principios superiores, especialmente los de acceso a la administración de justicia, contradicción, defensa y gratuidad.
(…) Aunque el acuerdo emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, que regula costas tiene por objetivo establecer, a nivel nacional, las tarifas de agencias en derecho aplicables a los procesos judiciales, sus normas permiten inferir que ellas no son de aplicación automática, el juez para la fijación de costas debe tener en cuenta entre otros criterios la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente; la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables; que las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones; y que además se tendrán en cuenta las normas legales que regulen la materia; el valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia; y en los eventos de terminación del proceso sin haberse proferido sentencia, o ésta sea solamente declarativa, se tendrán en cuenta los criterios previstos en el artículo tercero del acuerdo, sin que en ningún caso la tarifa fijada supere el equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes; y que los asuntos no contemplados en ese acuerdo se regirán por las tarifas establecidas para asuntos similares, incluyendo los asuntos que conocen las autoridades administrativas en ejercicio de funciones judiciales.
Por las razones indicadas, el precedente horizontal y pacífico de esta Corporación en materia de costas, siguiendo los criterios gramatical, lógico, finalista y sistemático de interpretación de las normas jurídicas, es que resulta razonable ponderar en cada caso la actividad de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria, el fundamento mismo de los actos procesales, o si la actuación resulta dilatoria en la interposición de un recurso, la proposición o trámite de un incidente, ya que algunos se salen de todo contexto jurídico serio o son caprichosos, arbitrarios o algo similar.
Las sentencias de la Sección Segunda indicadas en el cuadro precedente igualmente establecen el criterio objetivo valorativo y subjetivo, es decir, respaldan la posición uniforme de la Corporación en materia de costas. Analizada la situación planteada en el recurso de apelación acorde con los parámetros anteriormente indicados, resulta lo siguiente: a.- El criterio que se debe utilizar para decidir lo relacionado con costas es el objetivo valorativo.
Pág. 23 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 b.- Dicho criterio conlleva a analizar la conducta de la parte vencida durante el proceso, en especial, si sus pretensiones tienen un asidero jurídico plausible, si actuó con temeridad o mala fe, o si su conducta fue dilatoria. En el presente caso no se observa ninguna de esas situaciones.
Por lo tanto, se acogen los planteamientos hechos por el recurrente y se revocará la condena en costas impuesta en la primera instancia. En su lugar se absolverá por ellas. (…)”9 (subrayado y negrillas fuera del texto). De forma que, si bien el numeral 1°. del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que se debe condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación lo que conllevaría a que en principio se deba confirmar la providencia recurrida que precisamente se apeló por lo que al punto refiere, revisadas las actuaciones surtidas dentro del trámite del proceso no se observa que la entidad accionada haya acreditado las mismas por lo que, en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 ibidem, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado previamente referida y el precedente horizontal de esta Corporación, la Sala revocará el numeral segundo de la sentencia apelada y en su lugar, denegará la condena en costas.
De la misma forma, se abstendrá de efectuar condena por dicho concepto en esta instancia En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal el 20 de junio de 2025, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en los demás el precitado fallo TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, SALA ÚNICA. Magistrado Ponente: JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO. Septiembre 1°. de 2022. Radicación: 85001-3333-001-2018-00082-01. Actor: CLARA ESPERANZA DÍAZ AGUILAR Y OTROS.
Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA. Pág. 24 REPETICIÓN No. 850013333001-202000258-01 (Aprobado en Sala de la fecha, acta 11) INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado