REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, cinco (05) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 85001-3333-002-2023-00057-01 Demandante: Oscar Joaquin Vargas Pinto Demandado: Nación – Ministerio de Educación- FNPSM, y Fiduciaria la Previsora SA Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS AL AFILIADO AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO/ APLICACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA Sentencia Segunda Instancia Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 4 de agosto de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 El señor Oscar Joaquin Vargas Pinto, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de acceder a las siguientes pretensiones: 1.1.1. Declarar la nulidad del acto ficto configurado el día 9 de noviembre de 2022, frente a la petición radicada el 8 de agosto de 2022, referente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles posteriores a 1 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 1-2 del consecutivo 01-Carpeta 01 C. PRINCIPAL-Archivo: “001Demanda.pdf”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 2 la radicación de la solicitud de cesantía y hasta el pago efectivo de la misma. 1.1.2. Declarar que el accionante tiene derecho a que las entidades demandadas le reconozcan y paguen la sanción moratoria según la Ley 244 de 1995 modificada por la ley 1071 de 2006, en los términos antes referidos.
A título de restablecimiento ordenar a las entidades demandadas: 1.1.3. Reconocer y pagar al demandante la sanción moratoria correspondiente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles posteriores a la solicitud de reconocimiento y pago de cesantía y hasta que se hizo efectivo el mismo; según la Ley 244 de 1995 modificada por la 1071 del 2006. 1.1.4.
Cumplir el fallo conforme al artículo 192 y siguientes del CPACA. 1.1.5. Reconocer y pagar al demandante los ajustes correspondientes por la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria según el IPC, desde la fecha en que se pago la cesantía hasta la ejecutoria de la sentencia. 1.1.6. Reconocer y pagar al demandante los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia y hasta efectuar el pago de la sanción moratoria. 1.1.7.
Condenar en costas conforme a los artículos 188 y 392 del CPACA y el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010. 1.2. HECHOS2 Se concretan así: 1.2.1. El 21 de septiembre de 2020 el demandante solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales ante la Secretaría de Educación de Yopal. 1.2.2. Esa entidad mediante Resolución No. 0770 del 10 de octubre del 2020, reconoció las cesantías al señor Vargas Pinto. 2 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 2-3 del consecutivo 001-Carpeta C01 C. PRINCIPAL- Archivo: “001Demanda.pdf”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 3 1.2.3 El día 9 de enero de 2021 el FOMAG y la FIDUPREVISORA S.A pusieron a disposición del accionante el dinero derivado de las cesantías. 1.2.4.
El 28 de diciembre de 2020 venció el término de 70 días hábiles para realizar el pago oportuno de dicho emolumento. 1.2.5. Por lo anterior se genera la sanción moratoria por 11 días, a razón de un día de salario por cada día de retardo3. 1.2.6. El 8 de agosto de 2022 el demandante solicitó el pago de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías desde el día hábil 71 contado a partir de la petición inicial. 1.2.7.
Las entidades no contestaron la solicitud, lo cual configura el silencio administrativo negativo. 1.3. Normas Violadas y Concepto de Violación4 Como fundamentos legales invocó: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; articulo 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006; Decreto 2831 de 2005. Igualmente, jurisprudencia unificada del Consejo de Estado5.
Aduce que el pago de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG ha presentado demoras, en contraste con los demás servidores públicos, a quienes se les cancela oportunamente. Para corregir esta situación, la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, fijó 15 días para su reconocimiento y 45 días para su pago. La jurisprudencia ha establecido que el reconocimiento y pago de las cesantías no debe exceder los 70 días hábiles contados desde la radicación de la solicitud, conforme a la Ley 1437 de 2011.
No obstante, el FOMAG incumple de manera reiterada este 3 Indica que devengo un promedio salarial de $4378896 es decir, que el salario por día es de $145963 x 11= $ 1605593 valor total de la mora. 4 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 3-7 del consecutivo 001-Carpeta C01 C. PRINCIPAL- Archivo: “001Demanda.pdf”. 5 CE-SUJ-SII-012 y SUJ-012-S2 del 18 de Julio de 2018. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 4 término, generando la aplicación de la sanción moratoria, consistente en el pago de un día de salario del docente por cada día de retraso, a partir del día 71 y hasta la cancelación efectiva de las cesantías.
Añade que el Decreto 2831 de 2005 fijó un procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes, otorgando a las secretarías de educación un plazo de 15 días hábiles para remitir el proyecto de resolución a las entidades fiduciarias del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Por otra parte, la sentencia de unificación CE‑SUJ‑SII‑012 del 18 de julio de 2018 del Consejo de Estado unificó los criterios sobre la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, precisando su exigibilidad, el salario base para su liquidación y la procedencia de su actualización. Señala que dicha sanción es aplicable a los docentes afiliados al FOMAG, conforme a las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 1.4.
Contestación de la Demanda 1.4.1. Contestación Yopal6 Se opone a las pretensiones y propone las siguientes excepciones: Falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del municipio demandado, argumenta que presente medio de control se dirige contra el municipio de Yopal y aunque esta entidad realiza el pago de salarios y prestaciones sociales al personal docente, dichas funciones no son de su competencia directa, solo cumple un papel formal en la administración del sector educativo, ya que los recursos para el pago del magisterio provienen del Ministerio de Educación Nacional, a través del FOMAG, creado por la Ley 91 de 1989.
En consecuencia, su intervención se limita a ejecutar políticas nacionales por delegación del Ministerio, sin que ello implique 6 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia). Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 008- C01 C. PRINCIPAL.
Archivo: “008 Contestación-Mpio de Yopal.pdf”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 5 autonomía presupuestal ni responsabilidad material frente a las obligaciones reclamadas. Cita Jurisprudencia7 sobre la sanción moratoria y solicita tener en cuenta la ley 91 de 1989 y el artículo 180 de la ley 115 de 1994, la cual establece que el municipio de Yopal, a través de su Secretaría de Educación, no es la entidad responsable de las pretensiones declarativas y condenatorias formuladas por el actor, puesto que su función se limita a cumplir el trámite previsto en el Decreto Reglamentario 2381 de 2005, que desarrolla la Ley 9 de 1989.
En consecuencia, debe absolverse a la entidad territorial municipal dentro de este medio de control. Indica que la Secretaría de Educación de Yopal actúa únicamente como intermediaria en el trámite objeto de este medio de control, el cual debe adelantarse ante el FOMAG, ya que el Decreto 2831 de 2005, que reglamenta parcialmente la Ley 91 de 1989, establece que las Secretarías de Educación cumplen funciones administrativas y de trámite, pero no tienen obligaciones de tipo patrimonial.
El artículo 4 señala que las Secretarías de Educación deben gestionar ante dicho Fondo, entidad encargada de aprobar o justificar la no aprobación del proyecto de resolución remitido. Solicita la aplicación de precedente jurisprudencial8 del superior funcional, en los cuales se ha declarado la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Yopal, ya que no se encuentra comprometida su responsabilidad. 1.4.2.
Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM; Fiduciaria la Fiduprevisora S.A y llamado en garantía YESID SILVA JIMENEZ 7 Tribunal Administrativo de Boyacá en providencia del 25 de enero del 2021, proceso con radicación 15001333300620180011801 8 I) Radicado número 85001-33-33-002-2016-00341-00 MARIA DOLORES PEÑA DE G0NZALEZ que se han incoado en contra del municipio de Yopal; ii) Tribunal Administrativo de Casanare ha sentado jurisprudencia señalando al respecto como se pronunció en el Auto del 24 de febrero de 2015.
M.P.: Néstor Trujillo González. Expediente N° 850012333002-2014-00166-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho, demandante: Nelcy Marcela Pérez Rodríguez. Demandado: Municipio de Yopal. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 6 Mediante auto del 11 de marzo de 2024 se tuvo por no contestada la demanda por parte de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG9.
Mediante auto del 17 de junio de 2024 se tuvo por no contestada la demanda por parte de la Fiduciaria la Fiduprevisora S.A y el llamado en garantía10. 1.5. Sentencia de primera instancia11 El Juzgado de origen mediante sentencia del 4 de agosto de 2025 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Señaló que la Ley 244 de 1995 estableció la indemnización por mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, como una sanción a cargo del empleador moroso y a favor del trabajador, con el fin de resarcir los daños causados a este último con el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva o parcial del auxilio de cesantía dentro del término legal; esta corresponde a un día de salario por cada día de retardo en el pago de la referida prestación. Cita la Ley 1071 de 2006 que reglamentó el reconocimiento de las cesantías definitivas o parciales a los trabajadores del Estado, fijando un término perentorio e imponiendo la sanción moratoria por el pago extemporáneo ante su incumplimiento.
Hizo alusión a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de junio de 2018 en lo que respecta a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, en la cual se fijó entre otras, como regla jurisprudencial, que el docente oficial por tratarse de un servidor público le son aplicables las disposiciones de la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias.
Estableció que dicha sanción se activa 70 días hábiles después de radicada la solicitud si no se expide el acto de reconocimiento a tiempo: 15 días para resolución, 10 para ejecutoria y 45 para pago. Además, aclaró que no es procedente indexar dicha sanción y que el salario base para calcularla en 9 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 011- C01 C. PRINCIPAL. Archivo: “011 AUTO – inadmite contestación.pdf”. 10 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia). Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 016- C01 C. PRINCIPAL.
Archivo: “016 AUTO ADECUA TRAMITE SENTENCIA ANTICIPADA.pdf”. 11 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia). Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 022- C01 C. PRINCIPAL. Archivo: “022 Sentencia 04082025.pdf”.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 7 cesantías parciales es el vigente al momento de la mora. Igualmente citó jurisprudencia12 de la Corte Constitucional sobre el particular, el artículo 57 de la ley 1955 de 2019 con respecto a la responsabilidad de las entidades territoriales en caso de causar la mora en el pago de este emolumento y la Ley 2294 de 2023 que adicionó lo anterior.
Encontró demostrado que el demandante solicitó el 21 de septiembre de 2020, reconocimiento de cesantías; mediante Resolución No. 0770 del 15 de octubre de 2020 la Secretaría de Educación y Cultura de Yopal en representación del FOMAG resolvió la anterior petición y esa decisión se notificó el 20 de octubre de 2020; el pago fue puesto a disposición de la parte demandante el 9 de enero de 2021 y se reprogramó para el 19 de mayo de 2021 ya que el demandante no lo reclamó; el 8 de agosto de 2022 el demandante solicito el pago de la sanción moratorio por el pago extemporáneo de sus cesantías parciales; que la omisión en la respuesta a la petición configura silencio administrativo negativo y vulnera la normatividad que impone a las entidades públicas pagar dicha sanción. Concluye que, según lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial es responsable del pago de la sanción por mora en el pago de cesantías cuando el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de este al FOMAG.
Agrega que el superior funcional determinó que la responsabilidad del pago de dicha sanción radica tanto en el ente territorial como en el FOMAG, de acuerdo a la autoridad que hubiera incurrido en mora en la gestión de esa prestación social y se debe analizar cada caso en particular. Considera que el FOMAG debía demostrar que el pago de las cesantías solicitadas por el accionante se hizo en el término legal y esto no ocurrió. Frente a la falta de esta evidencia y verificada la mora en su reconocimiento se configura responsabilidad administrativa según las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 12 SU 041 del 6 de febrero de 2020.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 8 Tuvo en cuenta las siguientes fechas: Actuación/Descripción Plazo Término Ley Término probado Solicitud cesantía parcial 21/09/2020 Resolución 0770/2020 15 días 13/10/2020 15/10/2020 Notificación Resolución 20/10/2020 Ejecutoría de la resolución 10 días 27/10/2020 Pago de la cesantía parcial 45 días 06/01/2021 09/01/2021 Mora en el pago Del 07/01/2021 al 08/01/2021 Total días de mora en el pago 1 Constató que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías resultó extemporáneo; aplicó el precedente de unificación del Consejo de Estado y determina que le corresponde al demandante percibir la indemnización reclamada; anula del acto administrativo demandado al desconocer las normas en que debería fundarse.
No encontró configurada la prescripción trienal ya que el derecho era exigible desde el 7 de enero de 2021: la solicitud de sanción moratoria se radicó el 8 de agosto de 2022; y la demanda fue radicada el 2 de octubre de 2023. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado13 que estima que el valor generado por sanción moratoria, conforme al artículo 187 del CPACA, se ajusta tomando como base el IPC a partir del día siguiente que dejó de causarse la sanción moratoria, es decir sede el 9 de enero de 2021, hasta la ejecutoria del fallo.
Considera que no prosperan las excepciones propuestas y que, aunque el municipio de Yopal se encuentra legitimado por pasiva no es objeto de condena, por lo cual no estudia la responsabilidad del llamado en garantía, ya que esta figura tiene como fin trasladar los efectos de una eventual condena hipotéticamente impuesta a ese ente territorial.
No condena en costas según el artículo 188 del CPACA. 13 Sentencia de 26 de agosto de 2019, dentro del proceso radicado bajo el No. 68001-23-33-000-2016-00406- 01(1728-18), C.P. Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 9 En consecuencia, declaró no probadas las excepciones propuestas por el municipio de Yopal; la existencia de un acto administrativo ficto negativo por falta de respuesta a la petición inicial y la nulidad de este.
A título de Restablecimiento del derecho dispone que la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG: reconozca y pague a favor del demandante un día de salario por cada día de retardo en el pago de sus cesantías por un lapso de un (01) día de mora: desde el 7 hasta el 8 de enero de 2021; indexar la suma anterior; pagar intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia conforme al inciso 3° del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 1.6.
Recurso de Apelación FOMAG14 Trae a colación las sentencias de unificación del Consejo de Estado 15, en cuanto disponen que la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías es aplicable al FOMAG, aun cuando no se encuentre prevista expresamente en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005. Asimismo, indica que el Decreto 1272 de 2018 ajustó el trámite de reconocimiento de cesantías al término 15 días previsto en la Ley 1071 de 2006, distribuyendo cargas entre la entidad territorial y la sociedad fiduciaria, sin ampliar el plazo legal para decidir.
Esto según los turnos de radicación y la disponibilidad presupuestal para realizar el pago. Agrega que el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, y esta última, en su artículo 57 reguló lo relacionado con eficiencia en la administración de los recursos del FOMAG, prohibiendo que con cargo a los recursos de dicho Fondo se paguen las sanciones derivadas de la mora en el pago de las prestaciones, e imponiendo responsabilidad directa a la Secretaría de Educación del ente territorial por la mora en el pago de las cesantías.
En desarrollo de esta normativa, las entidades territoriales certificadas deben recibir y radicar las solicitudes, elaborar y subir el proyecto de acto administrativo dentro de los 5 días siguientes, expedir el acto definitivo dentro de los términos fijados, 14 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 023- C01 C. PRINCIPAL. Archivo: “023 Recurso de Apelación Sentencia – Min Educación FOMAG.pdf”. 15 SU-336 de 2017 de la Corte Constitucional y SUJ-012-S2 de 2018 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 10 remitirlo a la fiduciaria con constancia de ejecutoria para que esta entidad gestione el pago.
Aduce que en el presente asunto el docente solicitó las cesantías parciales el 21 de septiembre de 2020; la Secretaría de Educación de Yopal expidió la Resolución 0770 del 15 de octubre de 2020 reconociendo la cesantía parcial; el 18 de noviembre de 2020 el proyecto fue remitido a la Fiduprevisora, y a partir del 9 de enero de 2021 la prestación quedó a disposición del accionante, reprogramándose el pago para el 19 de mayo de 2021.
Agrega que de la hoja de revisión de la Fiduprevisora se observa que la resolución se profirió en término, pero fue enviada tardíamente a la fiduciaria, generando la dilación en el pago. Esta mora obedece a la gestión interna de la entidad territorial y no a actuaciones del FOMAG. Conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, la entidad territorial es responsable del pago de la sanción mora cuando el retardo se origine en el incumplimiento de los plazos para radicar o remitir la solicitud de pago de cesantías ante el FOMAG; en estos eventos, el Fondo solo asume el valor de las cesantías, mas no la sanción. Cita la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018-SUJ-012- S2 del 18 de julio de 2018 sobre el particular.
Señala que la sanción moratoria tiene naturaleza de penalidad económica dirigida a asegurar el pago oportuno de la prestación, no de derecho laboral orientado a preservar el poder adquisitivo del salario; no compensa contingencias laborales ni remunera trabajo adicional, por lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha descartado su indexación a valor presente.
Precisa que la dinámica de la sanción, calculada con base en el salario vigente al momento de la mora y reajustado anualmente, incorpora el efecto de la inflación, de manera que ordenar además su indexación implicaría un doble ajuste indebido. En consecuencia, respecto de la sanción moratoria reclamada en este proceso, no procede decretar TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 11 indexación adicional, tal como equivocadamente lo pretende la demanda y acoge la sentencia de primera instancia. Indica que según el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, la condena en costas se sujeta a la prueba objetiva de su causación y que en el expediente no obran elementos que acrediten de manera concreta y verificable costas causadas imputables a la parte demandada; además, la defensa se sustentó en argumentos eminentemente jurídicos, sin actuaciones temerarias ni dilatorias que justifiquen la imposición de costas y agencias en derecho.
Por tanto, no hay lugar a condena en costas ni a agencias en derecho a cargo de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG. Solicita revocar la sentencia de primera instancia en cuanto declaró la nulidad del acto administrativo y condenó al FOMAG al pago de la sanción moratoria e indexación, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda respecto de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG.
Subsidiariamente, disponer que cualquier sanción moratoria que se llegare a reconocer sea asumida con cargo exclusivo a la entidad territorial, responsable de la tardanza conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. Asimismo, negar la condena en costas y agencias en derecho a cargo del FOMAG. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 2 de diciembre de 202516, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte demandada en contra de la sentencia de primera instancia. Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no rindió concepto.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la 16 En índice 00005-2da instancia – SAMAI. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 12 sentencia proferida el 4 de agosto de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal. 3.2.
Problemas jurídicos ¿La Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es la entidad responsable de la penalidad, o, por el contrario, el retardo es atribuible exclusivamente al ente territorial.? ¿Es procedente la indexación en el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías? 3.3.
Tesis de la Sala De acuerdo con el material probatorio se prueba que, la petición de cesantía parcial fue radicada el 21 de septiembre de 2020, por consiguiente, los 70 días hábiles que establece la norma para el reconocimiento y pago de esa prestación se cumplieron el 6 de enero de 2021 y por ende los tres años para presentar la reclamación administrativa de reconocimiento de la sanción moratoria, incluidos los días de suspensión de términos de prescripción establecidos en el Decreto 564 de 2020-del 16 de marzo al 1 de julio de 2020-, se cumplían el 22 de abril de 2024.
Como dicha reclamación se realizó el 8 de agosto de 2022, no operó la prescripción. En cuanto a la entidad responsable, advierte la Sala que la petición de cesantías fue radicada el 21 de septiembre de 2020, es decir, posterior a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, por lo cual la Nación–Ministerio de Educación Nacional, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no es la entidad obligada al reconocimiento y pago total de la sanción moratoria pretendida, ya que el trámite inicia con posterioridad a la expedición de dicha norma, cabe la responsabilidad del ente territorial en las hipótesis previstas en la norma.
En los asuntos de reconocimiento de sanción moratoria, la indexación resulta improcedente de conformidad con la regla jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 13 En la providencia apelada se hizo alusión de manera indistinta a que la sanción moratoria debía ser indexada, ello ocurrió al ordenar el ajuste de la condena «conforme lo dispone el art. 187 del C.P.A.C.A»; en los términos expuestos por el Consejo de Estado, en providencia del 26 de agosto de 2019, expediente 68001-23-33-000-2016-00406-01, tal disposición guarda consonancia con la regla fijada en la mencionada SU, según la cual, si bien no es procedente la indexación de la penalidad, sí hay lugar a la actualización de la suma reconocida en los términos indicados por el a quo. 3.4.
Premisas jurídicas 3.4.1. Del reconocimiento y pago de cesantías de los docentes La Ley 1071 de 2006 “por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”, consagra: “Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 14 del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este” Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018, explicó: “La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(…) 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(…) 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo.”17 (negrilla fuera del texto) Sobre el surgimiento del derecho a reclamar la sanción por el pago tardío de las cesantías, el Honorable Consejo de Estado, en sentencia de unificación, señaló lo siguiente: " Como hacen parte del derecho sancionador y a pesar de que las disposiciones que introdujeron esa sanción en el ordenamiento jurídico, no consagran un término de prescripción, no puede considerarse un derecho imprescriptible, pues bien es sabido que una de las características del derecho sancionador es que no pueden existir sanciones imprescriptibles. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 18 de julio de 2018, Rad.
No.: 73001-23-33-000-2014-00580- 01(4961-15), consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Actor: JORGE LUIS OSPINA CARDONA, Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. Asunto: Sentencia de unificación sanción moratoria por pago tardío de las cesantías – aplicación de la Ley 1071 de 2006 a los docentes del sector oficial.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 15 Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151, que es del siguiente tenor literal: "Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual." La razón de aplicar esta disposición normativa y no el término prescriptivo consagrado en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969', previamente citados, consiste en que tales decretos en forma expresa señalan que la prescripción allí establecida, se refiere a los derechos de que tratan las referidas normas, entre los cuales no figura la sanción moratoria, pues para la época de su expedición, la sanción aludida no hacía parte del ordenamiento legal, la que solo fue creada a partir de la consagración del régimen anualizado de las cesantías, en virtud de la Ley 50 de 1990.
“( ) Determinar una fecha expresa para que el empleador realice la consignación respectiva y prever, a partir del día siguiente, una sanción por el incumplimiento en esa consignación implica que la indemnización moratoria que surge como una nueva obligación a cargo del empleador, empieza a correr desde el momento mismo en que se produce el incumplimiento.
Por ende, es a partir de que se causa la obligación — sanción moratoria cuando se hace exigible, por ello, desde allí, nace la posibilidad de reclamar su reconocimiento ante la administración, pero si la reclamación se hace cuando han transcurrido más de 3 años desde que se produjo el incumplimiento, se configura el fenómeno de prescripción, así sea en forma parcial.
(…) Corolario de lo expuesto, la Sala unifica el criterio de que la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación anualizada de cesantías, debe realizarse a partir del momento mismo en que se causa la mora, so pena de que se aplique la figura extintiva respecto de las porciones de sanción no reclamadas oportunamente "18(Resaltado fuera del texto).
En una reciente sentencia de unificación, el Honorable Consejo de Estado se pronunció sobre la prescripción parcial de la sanción por el pago tardío de las cesantías: “87. Si bien la sanción se causa y acumula diariamente, no puede ser considerada como una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, por tanto, está sujeta a un plazo de prescripción establecido por la ley.
En otras palabras, aunque la penalidad acrecienta con el tiempo, esta acumulación no 18 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA. Consejero Ponente. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO. Agosto 25 de 2016. Actor YESENIA ESTHER HEREIRA CASTILLO. Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD. Radicación 080012331000201100628-01 (0528-14). Sentencia de Unificación CE-SUJ2-004-16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 16 la convierte en una obligación sin restricciones, ya que el término de prescripción define un límite claro hasta cuándo se puede reclamar. 88.
Lo anterior explica que el fenómeno de la prescripción opera en aquellos casos en los cuales el reclamo de la penalidad se haya efectuado después de los tres años contados desde la exigibilidad de la sanción y el efecto extintivo se proyecta a todas las sumas causadas y no reclamadas oportunamente por la inacción del interesado (prescripción total), sin que resulte procedente reconocer la sanción moratoria de manera parcial o fraccionada tomando como fecha los tres años anteriores a la reclamación (prescripción parcial). 89.
En consecuencia, no resulta admisible que el interesado alegue a su favor su propia negligencia en la reclamación oportuna y pretenda que se extienda en el tiempo la posibilidad de solicitar el reconocimiento y pago de la penalidad, inobservando que la prescripción trienal de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas, comienza a contabilizarse una vez la penalidad esté lista para ser reclamada, esto es, desde que aquella obligación se hace exigible.19 (subrayado fuera del texto). 3.4.2.
Trámite para resolver las peticiones de cesantías docentes El Decreto 1272 de 2018, “por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 – Único Reglamentario del Sector Educación, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”, preceptúa: “(…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.22. Término para resolver las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.23. Gestión de la entidad territorial en las solicitudes de reconocimiento de cesantías. La entidad territorial certificada en educación, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la presentación en debida forma de la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deberá elaborar un proyecto de acto administrativo que resuelva el requerimiento.
Dentro del mismo término indicado en el inciso anterior, la entidad territorial deberá subir y remitir a través de la plataforma dispuesta 19 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA. Noviembre 2 de 2023. Actor WALBERTO AYALA GOENAGA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Y CONTRALORÍA DISTRITAL DE BARRANQUILLA.
Radicación: 080012333000201200200-02 (2459-2014). Sentencia de unificación SUJ- 034 - CE-S2 - 2023. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 17 para tal fin el proyecto de acto administrativo debidamente digitalizado con su respectivo expediente para que sea revisado por la fiduciaria.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.24. Gestión a cargo de la sociedad fiduciaria en las solicitudes de reconocimiento de cesantías. La sociedad fiduciaria, dentro de los 5 días hábiles siguientes al recibo del proyecto de acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, deberá impartir su aprobación o desaprobación argumentando de manera precisa el sentido de su decisión. Dentro del mismo término indicado en el inciso anterior, la sociedad fiduciaria deberá digitalizar y remitir a la entidad territorial certificada en educación la decisión adoptada, a través de la plataforma dispuesta para tal fin.
Artículo 2.4.4.2.3.2.25. Elaboración del acto administrativo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. La entidad territorial certificada en educación, dentro de los 5 días hábiles siguientes al recibo, por parte de la sociedad fiduciaria, del documento que contiene la aprobación o la desaprobación del proyecto de acto administrativo, deberá expedir el acto administrativo definitivo que resuelva la solicitud de reconocimiento de cesantías.
Si la entidad territorial certificada en educación tiene objeciones frente al resultado de la revisión de que trata el artículo anterior, podrá presentar ante la sociedad fiduciaria las razones de su inconformidad, dentro de los 2 días hábiles siguientes contados desde la recepción del documento que contiene la aprobación o desaprobación del proyecto de acto administrativo.
La sociedad fiduciaria contará con 2 días hábiles para resolver las observaciones propuestas por la entidad territorial certificada en educación, contados desde la recepción del documento que contiene las objeciones del proyecto. La entidad territorial certificada en educación, dentro del día hábil siguiente contado desde la recepción de la respuesta a la objeción, debe expedir el acto administrativo definitivo.
En cualquier caso, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir en la plataforma dispuesta por la sociedad fiduciaria, el acto administrativo digitalizado. Parágrafo. Bajo ninguna circunstancia, los términos previstos en los incisos 2, 3 y 4 del presente artículo podrán ser entendidos como una ampliación del plazo señalado en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006.
En todos los casos, las solicitudes de que trata este artículo deberán resolverse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su radicación completa por parte del peticionario. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 18 Artículo 2.4.4.2.3.2.26. Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías.
Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin. Artículo 2.4.4.2.3.2.27.
Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes (…)” -Negrilla fuera del texto-.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible.” (Resaltado fuera del texto original). 3.4.3 SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EMERGENCIA SANITARIA El Decreto legislativo 564 de 2020 del 15 de abril de 2020, estableció lo siguiente en su parte resolutiva: “ARTÍCULO
1. SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD. <Emergencia vigente hasta el 30 de junio de 2022. Resolución MINSALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL 385 de 2020> Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 19 días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.” (Resaltado fuera del texto original). 3.4.4 NOTIFICACIÓN PERSONAL ACTOS ADMINISTRATIVOS EMERGENCIA SANITARIA El Decreto Legislativo 491 DE 2020 determinó lo siguiente con respecto a la notificación personal de actos administrativos, en razón de la pandemia por el COVID-19: “ARTÍCULO 4.
NOTIFICACIÓN O COMUNICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. <Emergencia vigente hasta el 30 de junio de 2022. Resolución MINSALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL 385 de 2020> <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos.
Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.
Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo. El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
PARÁGRAFO. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” (Resaltado fuera del texto original). TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 20 3.4.5 De la legitimación en la causa por pasiva del FOMAG respecto de las prestaciones sociales de los docentes oficiales La Ley 1955 de 201920 en el parágrafo del artículo 57, norma que entró en vigencia el 25 de mayo de 2019, estableció la responsabilidad de la entidad territorial, frente al pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías, en los eventos que el mismo se genere por el incumplimiento en los plazos existentes entre la radicación de la solicitud y el pago final: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del 20 Por la cual se expidió el plan nacional de desarrollo 2019- 2022.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 21 Magisterio. En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.” (Resaltado fuera del texto original). 3.4.5 De la indexación de la sanción moratoria La precitada sentencia de unificación del Consejo de Estado estableció la improcedencia de la indexación en el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
En los siguientes términos se pronunció el Alto Tribunal: “[Por] no tratarse [la sanción moratoria] de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo.(…) otro argumento que permite descartar la posibilidad de indexar la sanción moratoria, se encuentra en el régimen anualizado previsto en la Ley 50 de 1990 cuando concurren diversas anualidades de mora, en cuyo caso, según el criterio de la jurisprudencia la base para calcularla será el correspondiente al de la ocurrencia del retardo, en donde el salario como retribución por los servicios prestados por el trabajador necesariamente y por definición viene reajustada cada año con los índices de precios al consumidor o en su defecto, con el aumento que disponga el ejecutivo, si se trata de relaciones legales y reglamentarias.(…)En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 22 Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido”. -Negrilla fuera del texto-.”21 No obstante, esa alta Corporación, aclaró en providencia más reciente lo siguiente: “Por otra parte, si bien en la sentencia apelada se hizo alusión de manera imprecisa a que la sanción moratoria debía ser indexada, ello ocurrió al ordenar el ajuste de la condena «desde la fecha en que cesó la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, en los términos del canon 187 de la Ley 1437 de 2011», disposición que guarda consonancia con la regla fijada en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, según la cual, si bien no es procedente la indexación de la penalidad, sí hay lugar a la actualización de la suma reconocida en los términos indicados por el a quo.”22 (Resaltado fuera del texto original 3.5.
Premisas fácticas En el expediente se prueba lo siguiente: ✓ El demandante desempeñó el cargo de docente de aula grado 3BM en la Institución Educativa Antonio Nariño de Yopal, con nombramiento en propiedad y asignación básica mensual de $4.378.8962324. ✓ El 18 de septiembre de 2020, tramitó el formato de solicitud de cesantía parcial ante la Secretaría de Educación de Yopal25. ✓ Según la Resolución No 0770 de 2020 del 15 de octubre de 2020, el 21 de septiembre de 2020 el señor Vargas Pinto radicó ante el municipio de Yopal la solicitud de pago de cesantía parcial y se le asignó el radicado YOP2020ER005342.
Allí se reconoce y ordena a favor del demandante el pago de $18.918.286 por concepto de liquidación 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 18 de julio de 2018, Rad. No.: 73001-23-33-000-2014-00580- 01(4961-15), consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Actor: JORGE LUIS OSPINA CARDONA, Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA.
Asunto: Sentencia de unificación sanción moratoria por pago tardío de las cesantías – aplicación de la Ley 1071 de 2006 a los docentes del sector oficial. 22 Consejero Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. Veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 17001-23-33-000-2019-00471-01 (1928-2025). Sección Segunda. 24 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 76 del consecutivo 008-Carpeta C01 C. PRINCIPAL- Archivo: “008 Contestación-Mpio de Yopal.pdf”. 25 Ibidem pág.
82. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 23 parcial de cesantías correspondiente a tiempo de servicios como docente departamental26. ✓ La Secretaría de Educación de Yopal el 19 de octubre de 2020, remitió oficio al demandante notificándolo de la Resolución No 0770 del 15 de octubre de 202027: ✓ Esta decisión fue notificada al docente el 20 de octubre de 2020, quién el 30 de octubre de 2020 remitió la constancia de notificación diligenciada a la Secretaría de Educación de Yopal28: 26 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 28- 30 del consecutivo 01-Carpeta 01 C. PRINCIPAL-Archivo: “001Demanda.pdf”. 27 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia). Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 39- 40 del consecutivo 008-Carpeta C01 C. PRINCIPAL- Archivo: “008 Contestación-Mpio de Yopal.pdf”. 28 Ibidem pág. 41 a
45. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 25 ✓ Se expidió constancia de ejecutoria en la cual consignó lo siguiente29: ✓ Según la hoja de revisión de la Fiduprevisora S.A, la fecha de radicación de la solicitud de cesantía parcial fue el 21 de septiembre de 2020 y la entidad territorial remitió el expediente para estudio y aprobación el 18 de noviembre de 202030: 29 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 46 del consecutivo 008-Carpeta C01 C. PRINCIPAL- Archivo: “008 Contestación-Mpio de Yopal.pdf”. 30 Ibidem página
65. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 26 ✓ El hoy demandante, radicó el 8 de agosto de 202231 ante las entidades demandadas, pidiendo el desembolso de la sanción moratoria por pago tardío de cesantía parcial: ✓ Según certificación del 4 de agosto de 2022 suscrita por la vicepresidencia del Fondo de Prestaciones del Magisterio- Fiduprevisora S.A, el FOMAG programó pago de cesantía parcial reconocida por la Secretaría de Educación de Yopal por valor de $18,918,286 para el 9 de enero de 2021 el cual no fue cobrado; por lo cual se reprogramó el 19 de mayo de 2021 y finalmente fue reintegrado ese valor a la entidad32: 31 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 32- 35 del consecutivo 01-Carpeta 01 C. PRINCIPAL-Archivo: “001Demanda.pdf”. 32 Ibidem pág.
31. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 27 Caso concreto El FOMAG refiere en su apelación que el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, y esta última, en su artículo 57 prohíbe que con cargo a los recursos de dicho Fondo se paguen las sanciones derivadas de la mora en el pago de las prestaciones e impone responsabilidad directa a la Secretaría de Educación del ente territorial por la mora en el pago de las cesantías; que en desarrollo de esta normativa, las entidades territoriales certificadas deben recibir y radicar las solicitudes, elaborar y subir el proyecto de acto administrativo dentro de los 5 días siguientes, expedir el acto definitivo dentro de los términos fijados, remitirlo a la fiduciaria con constancia de ejecutoria para que esta entidad gestione el pago.
Aduce el apelante que la solicitud inicial fue radicada el 21 de septiembre de 2020; la Secretaría de Educación de Yopal expidió la Resolución 0770 del 15 de octubre de 2020 reconociendo la cesantía parcial para reparación y ampliación de vivienda; el asunto fue remitido a la Fiduprevisora el 18 de noviembre de 2020 para pago, y que la prestación quedó a disposición del accionante a partir del 9 de enero de 2021.
Agrega que según la hoja de revisión de la Fiduprevisora, la Resolución se profirió en término, pero fue enviada tardíamente a la fiduciaria, generando la dilación en el pago, aduciendo que esta mora obedece a la gestión interna de la entidad territorial y no a actuaciones del FOMAG. Argumenta que conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, la entidad territorial es responsable del pago de la sanción por mora cuando el retardo se origine en el incumplimiento de los plazos para radicar o remitir la solicitud de pago de cesantías ante el FOMAG y en estos eventos, el Fondo solo asume el valor de las cesantías, mas no la sanción. Por otra parte, señala que la sanción moratoria por pago tardío de cesantías tiene naturaleza de penalidad económica dirigida a asegurar el pago oportuno de la prestación, no de derecho laboral orientado a preservar el poder adquisitivo del salario, no compensa contingencias laborales ni TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 28 remunera trabajo adicional, por lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha descartado su indexación a valor presente y por ello, no procede decretar indexación adicional, tal como equivocadamente lo pretende la demanda y acoge la sentencia de primera instancia. A efectos de determinar si le asiste razón o no al apelante, la Sala analiza el acervo probatorio en lo atinente a las fechas de radicación, los términos y la expedición del acto administrativo de reconocimiento de la prestación. En primer lugar, se prueba que la petición inicial de retiro de cesantías se interpuso el día 21 de septiembre de 2020; el Tribunal encuentra que en efecto se presentó una mora en el reconocimiento y pago de la cesantía parcial reconocida a la docente, pues la entidad territorial tenía hasta el 13 de octubre de 2020 para lo primero y la fiduciaria hasta el 6 de enero de 2021 para lo segundo. Esta última puso a disposición del demandante estos recursos, inicialmente el 9 de enero de 2021 sin que fueran retirados, posteriormente el pago fue reprogramado para el 19 de mayo de 2021 y finalmente se realizó el reintegro por no cobro, según la certificación de la Fiduprevisora S.A. Así las cosas, se demuestra que el pago de la cesantía parcial reconocida a favor del docente se hizo de manera extemporánea, situación que generó una mora por los días transcurridos desde el 13 de octubre de 2020 hasta el 15 de octubre de 2020 -reconocimiento-; el acto se notificó personalmente el 20 de octubre de 2020 y la entidad territorial certificó su ejecutoria hasta el 17 de noviembre de 2020, pese a que contaba hasta el 27 de octubre de 2020 para ello-ejecutoria-; finalmente entre el 7 de enero de 2021 y el 9 de enero de 2021-pago-, fecha en la cual se tendrá como realizado el desembolso aludido.
En tal contexto, dicho acto se expidió extemporáneamente, esto es vencido el plazo de 15 días otorgado en la norma y el pago debió surtirse a más tardar el 6 de enero de 2021; es decir, hasta setenta (70) días desde la fecha de la solicitud realizada el 21 de septiembre de 2020. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 29 A partir del 6 de enero de 2021 y en razón de que los tres años para presentar la reclamación administrativa de reconocimiento de la sanción moratoria se cumplieron el 6 de enero de 2024, incluyendo los días de suspensión de términos de prescripción establecidos en el Decreto 564 de 2020 entre el 16 de marzo de 2020 al 1 de julio de 2020 resultaría el 22 de abril de 2024; atendiendo a que esa reclamación se realizó el 8 de agosto de 2022, no operó la extinción del derecho por prescripción, según se muestra a continuación: Concepto Fecha Término Término probado Días de mora Reclamación inicial de cesantías parciales 21 de septiembre de 2020 Vencimiento para el reconocimiento - 13 de octubre de 2020 15 días para expedir el acto administrativo Se expidió el 15 de octubre de 2020 el acto que reconoció y ordenó el pago de cesantías parciales. 2 Notificación del acto administrativo 20 de octubre de 2020 Vencimiento del término de ejecutoria 27 de octubre de 2020 10 días conforme al artículo 76 del CPACA 17 de noviembre de 2020 Vencimiento del término para el pago 6 de enero de 2021 45 días 09 de enero de 2021 (se le consignó y no retiro) 6 Tres años para presentar reclamación administrativa 6 de enero de 2024 3 años Término de suspensión de términos del Decreto 564 de 2020 (del 16 de marzo de 2020 al 1 de julio de 2020) 22 de abril de 2024 +107 días Presentación reclamación administrativa 8 de agosto de 2022 Con respecto al primer cargo de apelación: Así las cosas, debido a que la solicitud del pago de cesantías del 21 de septiembre de 2020 es posterior al 25 de mayo de 2019, fecha de entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, hay responsabilidad por parte de la entidad TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 30 territorial; por tanto, la legitimación en la causa por pasiva también recae en esa entidad, por las siguientes razones: La Sala evidencia que la mora se produjo, en parte, en el lapso transcurrido entre la radicación de la solicitud y la expedición del acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales; asimismo en su notificación y ejecutoria.
Radicada la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales el 21 de septiembre de 2020, la Secretaría de Educación de Yopal, expidió la Resolución No. 0770 del 15 de octubre de 2020, excediendo el término de 15 días establecido para ello, los cuales fenecían el 13 de octubre de 2020; posteriormente el 20 de octubre de 2020 se notificó el anterior acto administrativo al docente a través de los medios electrónicos, quién allegó la certificación de notificación a la entidad el 30 de octubre de 2020.
Según constancia de ejecutoria de dicho acto, que expidió la entidad territorial, el mismo quedó en firme el 17 de noviembre de 2020; finalmente el 18 de noviembre de 2020 se envió el asunto al FOMAG-Fiduprevisora para la correspondiente revisión. No obstante, el docente suscribió el acta de notificación el 20 de octubre de 2020, la remitió al municipio de Yopal el 30 del mismo mes y año, esto indica que la ejecutoria del acto administrativo ocurrió antes del 17 de noviembre de 2020; es decir debió remitirse con anterioridad a la Fiduciaria.
Como el pago de la cesantía parcial por parte del FOMAG, se produjo hasta el 09 de enero de 2021, la Sala evidencia que tanto la solicitud de cesantías parciales, como de la sanción moratoria del demandante, fueron presentadas ante el municipio de Yopal, cuya Secretaría de Educación era la competente para pronunciarse en las dos ocasiones.
Pues bien, según el artículo 2.4.4.2.3.2.22 y subsiguientes del Decreto 1272 de 2018, las funciones de la entidad territorial y la Fiduciaria S.A, en el trámite de reconocimiento y pago de cesantías parciales, se centraban la primera en elaborar un proyecto de acto administrativo en el término de 5 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud inicial que lo resuelva; en el mismo término subirlo y remitirlo a través de la plataforma dispuesta para tal fin.
Por su parte le sociedad fiduciaria, dentro de los 5 días hábiles siguientes al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 31 recibo del proyecto de acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, impartir su aprobación o desaprobación. Posteriormente la entidad territorial debía remitir el acto administrativo que resuelve la solicitud notificado y ejecutoriado a través de la plataforma respectiva a la fiduciaria, sin exceder los 15 días hábiles contados desde la radicación, y ésta dentro de los 45 días hábiles siguientes efectuar los pagos.
Sin embargo, el término empleado por el municipio de Yopal entre la notificación del acto administrativo y su ejecutoria excede el término legal referido. Según se indicó, a la fecha de solicitud de la cesantía parcial 21 de septiembre de 2020 y de su pago efectivo 9 de enero de 2021 ya se encontraba vigente la Ley 1955 de 2019, norma que en su artículo 57 establece expresamente que cuando la entidad territorial genera la mora en el pago de las cesantías, es responsable del pago de la sanción. Por tanto, prospera el cargo de apelación y corresponde el pago de la sanción moratoria a la entidad territorial; es decir, se revoca el numeral cuarto del fallo de primera instancia en este aspecto y en su lugar se condena al municipio de Yopal al pago de la sanción moratoria.
De la indexación ordenada El numeral 4° del fallo apelado se condena además a ajustar el valor total generado por la sanción moratoria tomando como base el IPC conforme al artículo 198 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria hasta la ejecutoria de la sentencia; aduciendo que, si bien mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no puede indexarse, si es procedente ordenar su indexación desde que cesa la mora, es decir desde el 9 de enero de 2021 hasta la ejecutoria de la sentencia. Sobre el particular, encuentra la Sala que, en la sentencia apelada se hizo alusión de manera indistinta a que la sanción moratoria debía ser indexada, ello ocurrió al ordenar el ajuste de la condena “conforme lo dispone el art. 187 del C.P.A.C.A., a partir del día siguiente que cesó la acusación de la sanción moratoria hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia”, disposición TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 32 que guarda consonancia con la regla fijada en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 señalada en las premisas jurídicas, según la cual, si bien no es procedente la indexación de la penalidad, sí hay lugar a la actualización de la suma reconocida en los términos indicados por el a quo.
Por último, el recurrente solicitó no condenar en costas a la entidad demandada; no obstante, verificando el numeral sexto de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, no hubo condena en costas por tanto, no hay lugar a pronunciarse sobre este aspecto. 4. Costas en segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la parte actora ni elemento de juicio que así lo amerite, aunado a que no se evidencia que el libelo se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia del 4 de agosto de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, por las razones expuestas en la parte motivada de esta providencia y en su lugar se dispone: “CONDENAR al MUNICIPIO DE YOPAL a título de restablecimiento del derecho a reconocer y pagar al señor OSCAR JOAQUIN VARGAS PINTO, la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, por el pago tardío de sus cesantías definitivas, a razón de un día de salario por cada día de mora, la cual se liquidará teniendo en cuenta el valor de la asignación básica diaria que percibió en el año 2021, por un lapso de un (01) día de mora, comprendidos entre el 07 de enero de 2021, hasta el 8 de enero de 2021; en todo caso, de haberse pagado por la entidad suma alguna por este concepto se restará de este valor.
El resultado final se indexará, conforme a la siguiente fórmula: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-003-2023-00057-01 33 De donde: -Rh: es el valor histórico a actualizar -Índice Final: Es el índice de precios a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. -Índice Inicial: es el índice de precios al consumidor correspondiente al día siguiente en que cesó la mora.
SEGUNDO: Confirmar en lo demás el fallo recurrido.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta decisión, devuélvase al Juzgado de origen, previas constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, Acta N° 08)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado Ausente en comisión de servicios DAHF