REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: 85001-3333-002-2021-00223-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Parte Demandante: FUNDACIÓN AZ Parte Demandada: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Asunto: Sanción por omisión de declaración – Declaración de retención en la fuente sin pago – Interpretación del artículo 580-1 del E.T. – Cargos no propuestos en la demanda – Deberes del contribuyente omiso Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 7 de julio de 2025, que negó las pretensiones de la demanda. II. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES 2.1. A través de apoderado judicial, la Fundación AZ presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, con ocasión a los perjuicios presuntamente sufridos según se indica en el escrito de demanda, derivados de la expedición de las resoluciones 202004406000013 de 1 de octubre de 2020 y 53 de 28 de agosto de 2021, en cuanto a una sanción impuesta por la administración de impuestos. 2.2.
En síntesis, los hechos relevantes de la demanda se resumen de la siguiente manera: 2.3. El primero de septiembre de 2015, la Fundación AZ presentó la declaración de Retención en la Fuente, correspondiente al octavo (8) período año gravable 2015, con número de formulario 3509615577308 sin pago, dándose como ineficaz. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2 2.4.
El día 15 de enero de 2016, la demandante corrigió la declaración del período mencionado, con número de formulario 3509626168500, pero por error involuntario, se colocó el periodo doce (12), año 2015, siendo el verdadero período el ocho (8) de 2015, realizando el respectivo pago mediante formulario 4907254828582. 2.5. El 15 de julio de 2020, la División de Gestión de Fiscalización de la Seccional de Impuestos y Aduanas Yopal, emplazó a la Fundación AZ para presentar la declaración de retención en la fuente, año gravable 2015, período ocho (8). 2.6.
El primero de octubre de 2020, se profirió la Resolución Sanción número 202004406000013 por no declarar, en la que se impuso una sanción por un valor de CINCUENTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y UN MIL PESOS ($ 57.751.000,00; dicho acto administrativo fue notificado el día 17 de octubre de 2020. 2.7. Mediante Resolución número 053 de 28 de mayo de 2021, se resolvió el recurso de reconsideración. 2.8.
Por Auto número 900003 de primero de junio de 2021, se decretó una nulidad por parte de la DIAN, respecto de la Resolución número 053. 2.9. A través de la Resolución número 70 de 15 de junio de 2021, se resolvió de nuevo el recurso de reconsideración contra la resolución sanción número 202004406000013 de primero de octubre de 2020, que fue notificada el día veintiuno (21) de junio de 2021.
III. OPOSICIÓN DEL EXTREMO DEMANDADO 3.1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN 3.1.1. La demandada se opuso a las pretensiones y se pronunció sobre los cargos propuestos en la demanda, así: 3.1.2. La apoderada argumentó que el contribuyente adquirió la calidad de omiso tras presentar la declaración de retención en la fuente del periodo 8 del año 2015 sin pago, lo cual, según el artículo 580-1 del Estatuto Tributario, derivó en la ineficacia de pleno derecho del documento sin necesidad de un acto administrativo que así lo declarara.
Sostuvo que la entidad agotó correctamente el procedimiento legal al expedir el emplazamiento para declarar y, ante la persistencia en el incumplimiento, impuso la sanción establecida en el artículo 643 del citado estatuto, calculada con base en la última declaración presentada. 3.1.3. En cuanto a las tachas de procedimiento, la defensa negó la violación al principio de imparcialidad o la existencia de un conflicto de intereses por el hecho de que una misma funcionaria hubiera suscrito tanto la resolución sanción como el fallo del recurso de reconsideración. Explicó que dicha actuación obedeció a la competencia funcional asignada por la ley y que ambos actos fueron proyectados por funcionarios diferentes, asegurando que la valoración en la etapa de discusión fue independiente de la etapa de investigación. Asimismo, desvirtuó la supuesta falsa motivación del Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 3 emplazamiento para declarar, precisando que los errores de transcripción alegados fueron corregidos mediante un auto aclaratorio que no alteró el fondo sustancial del asunto ni impidió el ejercicio del derecho de defensa del demandante. 3.1.4.
Finalmente, la apoderada aseveró que no se presentaron irregularidades esenciales que afectaran las garantías constitucionales, puesto que los vicios de forma que no incidieron en el sentido de la decisión final no generaron la nulidad de los actos administrativos. IV. EL FALLO APELADO 4.1. El día 7 de julio de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal dictó sentencia de primer grado en los siguientes términos: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en las consideraciones de esta sentencia.
SEGUNDO: No se condena en costas en esta instancia, por lo atrás señalado.
TERCERO: Ordenar la devolución de los valores del excedente de lo consignado para gastos procesales, si los hubiere. Corresponde a la parte demandante realizar las gestiones pertinentes, de acuerdo a la Resolución 4179 de 2019 y la circular DEAJC19-65 de 2019, emitidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
CUARTO: Désele a conocer a las partes y sus apoderados, lo mismo que al señor Agente del Ministerio Publico, la presente decisión, siguiendo las reglas establecidas en el artículo 203 del CPACA”. 4.2. Para llegar a la referida decisión, el a quo expuso los siguientes argumentos: 4.3. Luego de efectuar el recuento fáctico y probatorio, resaltó que la Fundación AZ atendió el emplazamiento para declarar, exponiendo que, si bien inicialmente se presentó la declaración de retención para el período objeto de indagación, sin pago, también lo era que el 15 de enero de 2016 corrigió dicha declaración con el formulario 3509626168500, advirtiendo que, por error involuntario, se colocó el periodo (12) año 2015, siendo el verdadero periodo el (8) de 2015, pero en todo caso se había pagado la retención con intereses por valor total de $9.953.000, con lo cual consideró se cumplía tanto con la presentación de la declaración como con su pago. 4.4.
Por lo anterior, presentó objeción al emplazamiento, al incurrir en falsa motivación, como quiera que en el cuerpo del emplazamiento se indicó que el contribuyente era GEOCOL MERCANTIL SAS, y fue a este a quien emplazó, además que no había claridad, porque en otros apartes se menciona que la declaración omitida fue la correspondiente al periodo 7 año 2015, entre otros aspectos, por lo que pidió su nulidad. 4.5.
También señaló que se presenta confusión en las normas por parte del ente fiscalizador al determinar cuál fue la última declaración de retención presentada, y que la norma que se aplicó para determinar la sanción fue la Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 4 del artículo 651 del E. T., modificada por la ley 1818 de 2016, vulnerándose el debido proceso. 4.6.
La funcionaria Flor Maritza Corredor Moreno, en un caso Jefe de la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Yopal y, en otro, Directora Seccional de Impuestos y Aduanas de Yopal, suscribió la Resolución Sanción y también el acto que resolvió el recurso de reconsideración. 4.7. No obstante, luego de decretarse la nulidad del acto que resolvió la reconsideración, la señora Martha Lucía Cardona Cortez, directora seccional de Impuestos y Aduanas de Yopal, expidió la Resolución número 70 el 15 de junio de 2021. 4.8.
En relación con el primer cargo sobre conflictos de interés e impedimentos, el a quo consideró que el vicio de imparcialidad original, derivado de que una misma funcionaria suscribiera la sanción y resolviera el recurso inicial, fue saneado de oficio por la propia DIAN mediante un auto de nulidad que permitió que un funcionario diferente emitiera la resolución definitiva. 4.9.
Respecto al segundo y tercer cargo, relativos a la presunta irregularidad de haber anulado de oficio la primera resolución del recurso de reconsideración, determinó que la administración actuó bajo el principio de eficacia y prevalencia del derecho sustancial, aclarando que no se requería el consentimiento de la demandante porque el acto anulado no le había creado ninguna situación jurídica favorable ni le había concedido beneficios. 4.10.
En cuanto al cuarto cargo, sobre la vulneración de principios constitucionales y debido proceso, concluyó que el procedimiento permaneció incólume, ya que la entidad motivó cada actuación y garantizó el derecho de defensa desde la expedición del emplazamiento hasta el fallo final. 4.11. Finalmente, frente al quinto cargo de falsa motivación en el emplazamiento para declarar, el a quo determinó que los errores de transcripción corregidos mediante auto aclaratorio fueron meramente formales y no modificaron los aspectos fácticos ni jurídicos de la infracción. Enfatizó que la Fundación AZ siempre tuvo clara su calidad de infractora y el periodo objeto de discusión, por lo que no se probó que los yerros de digitación le impidieran ejercer su contradicción. Jurídicamente, el fallo se sustentó en que la declaración presentada sin pago fue ineficaz de pleno derecho según el artículo 580-1 del Estatuto Tributario, validando la sanción impuesta conforme al artículo 643 del mismo cuerpo normativo.
V. EL RECURSO DE APELACIÓN 5.1. La apoderada de la Fundación AZ presentó sus argumentos en contra del fallo de primera instancia, así: 5.2. Expuso que el fallo de primera instancia partió de una interpretación incorrecta del artículo 580-1 del Estatuto Tributario. La recurrente sostuvo que, si bien la declaración de retención en la fuente del periodo 8 de 2015 Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 5 fue presentada inicialmente sin pago, esto no equivalía a una omisión absoluta del deber de declarar, por lo que la sanción impuesta por no declarar carecía de sustento legal al castigar una conducta que materialmente sí se realizó el 1 de septiembre de 2015.
Afirmó que la entidad incurrió en un exceso ritual manifiesto al anteponer lo procedimental sobre lo sustancial, ignorando que el contribuyente corrigió voluntariamente el error y efectuó el pago total de la obligación el 15 de enero de 2016, antes de cualquier requerimiento administrativo. 5.3. En relación con el pago, la apoderada destacó que este inequívocamente correspondía a las retenciones del período ocho de 2015, ya que, según la información exógena, estas fueron presentadas el 15 de enero de 2016, procediéndose con su pago efectivo. 5.4.
Resultaba “curioso” que el criterio de ineficacia que se alegaba de la declaración presentada para el período 08 de 2015, no se aplicara al momento de invocar y usar la declaración número 3508627444417 presentada el 10 de febrero de 2017 para el período 12 de la vigencia 2014, como fundamento para la imposición de la sanción; teniendo en cuenta que esta declaración no presentaba ni recibo de pago, y la fecha máxima para su declaración feneció el 16 de enero de 2015, por lo que se entendería que bajo el argumento de la DIAN, esta declaración también era ineficaz.
Sin embargo, la DIAN la calificó como la declaración eficaz y válida anterior al período discutido, y sobre la misma realiza el cálculo de la sanción. 5.5. La declaración correspondiente al periodo 12 del año gravable 2014 bajo formulario No. 3508627444417, finalizada el 10 de febrero de 2017 que se tomó como válida y eficaz para establecer el monto de la sanción, según la tesis manejada por la DIAN se entendería como jurídicamente ineficaz por cuanto fue presentada sin el pago total del valor a cargo y por fuera del plazo legalmente establecido.
Conforme al artículo 580-1 del Estatuto Tributario, las declaraciones de retención en la fuente que no se acompañen del pago total de la obligación dentro del término legal se consideran no presentadas para efectos legales y fiscales. 5.6. Señaló una contradicción interna y falsa motivación en el emplazamiento para declarar, destacando que la DIAN utilizó como base para calcular la sanción una declaración de 2014 que también carecía de soporte de pago y que, bajo el propio criterio de la entidad, debería haber sido considerada ineficaz.
Finalmente, enfatizó que la administración omitió valorar integralmente el material probatorio, incluyendo la información exógena que reposaba en sus propios archivos y que demostraba el cumplimiento real de la obligación tributaria. VI. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Sometido el asunto a reparto, por acta de 7 de noviembre de 2025, correspondió al Despacho del suscrito magistrado ponente. 6.2.
Por providencia de 13 de noviembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 6 6.3.
En ejercicio del control de legalidad del artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 6.4. Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 153, 155 y 156 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
VII. CONSIDERACIONES 7.1. Problema jurídico 7.1.1. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la apoderada de la Fundación AZ, en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable en materia sancionatoria tributaria, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolverse en esta oportunidad consiste en establecer si debe revocarse o no la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 7 de julio de 2025. 7.1.2.
Para el efecto, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) interpretación del artículo 580-1 del Estatuto Tributario; ii) la validez de la información exógena frente al deber de declarar y la sanción impuesta; iii) ilegalidad de la anulación de oficio de un acto administrativo ejecutoriado y violación al artículo 97 del CPACA; y iv) el efecto de las declaraciones ineficaces frente al contribuyente y frente a la administración. 7.2.
Límite del recurso de apelación 7.2.1. Por tratarse de un fallo de instancia apelado únicamente por un extremo procesal, la competencia de este Tribunal es restringida y se limita a resolver los aspectos planteados en los recursos y sin vulnerar el principio de la non reformatio in peius. 7.2.2. De este modo, el límite establecido para este asunto se determina por los cuestionamientos efectuados por el extremo demandante, en cuanto a los fundamentos de la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 7.3.
Interpretación del artículo 580-1 del Estatuto Tributario 7.3.1. Un primer aspecto sobre el que la Sala debe pronunciarse tiene que ver con la apreciación de la apelante sobre la distinción entre la declaración no presentada (artículo 580 del E.T.) y la declaración ineficaz (artículo 580- 1 del E.T.). 7.3.2. Antes del análisis jurídico pertinente, es menester revisar la situación fáctica, para comprender el alcance del punto de la apelación. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 7 7.3.3.
Dentro del expediente se encuentra copia de la declaración de retenciones en la fuente presentada por la Fundación AZ el 1 de septiembre de 2015, para el mismo año, período ocho (8), de la que se destaca un total de retenciones por valor de nueve millones doscientos once mil pesos ($ 9.211.000,00), pero sin pago en la casilla final. 7.3.4.
A su vez, se encuentra formulario 350, declaración de retenciones en la fuente de la Fundación AZ, para el período 2015-12, con fecha de Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 8 presentación el 15 de enero de 2016, por valor de nueve millones novecientos cincuenta y tres mil pesos ($ 9.953.000,00), sin pago. 7.3.5.
En la misma fecha, se presenta el formulario 490 (recibo oficial de pago de impuestos nacionales), por valor de nueve millones novecientos cincuenta y tres mil pesos ($ 9.953.000,00). 7.3.6. En consecuencia, a juicio de la parte recurrente, la DIAN no podía sancionar con base en el artículo 643 del E.T. (sanción por no declarar), porque sí se presentó declaración, pero que se consideraba ineficaz, en términos del artículo 580-1. 7.3.7.
Es preciso, entonces, aclarar cuál es el objeto y consecuencia jurídica de las premisas de los artículos 580 y 580-1 del E.T., que se traen a colación, en su versión vigente al momento de la obligación:
ARTICULO 580. DECLARACIONES QUE SE TIENEN POR NO PRESENTADAS. No ARTÍCULO 580-1. INEFICACIA DE LAS DECLARACIONES DE RETENCIÓN EN Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 9 se entenderá cumplido el deber de presentar la declaración tributaria, en los siguientes casos: a. Cuando la declaración no se presente en los lugares señalados para tal efecto. b. Cuando no se suministre la identificación del declarante, o se haga en forma equivocada. c. Cuando no contenga los factores necesarios para identificar las bases gravables. d. Cuando no se presente firmada por quien deba cumplir el deber formal de declarar, o cuando se omita la firma del contador público o revisor fiscal existiendo la obligación legal. e. <Literal derogado por el artículo 67 de la Ley 1430 de 2010> No se configurará la causal prevista en el literal e) del presente artículo, cuando la declaración de retención en la fuente se presente sin pago por parte de un agente retenedor que sea titular de un saldo a favor susceptible de compensar con el saldo a pagar de la respectiva declaración de retención en la fuente.
Para tal efecto el saldo a favor debe haberse generado antes de la presentación de la declaración de retención en la fuente, por un valor igual o superior al saldo a pagar determinado en dicha declaración. El agente retenedor deberá solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la compensación del saldo a favor con el saldo a pagar determinado en la declaración de retención, dentro de los seis (6) meses siguientes a la presentación de la respectiva declaración de retención en la fuente.
Cuando el agente retenedor no solicite la compensación del saldo a favor oportunamente o cuando la solicitud sea rechazada, la declaración de retención en la fuente presentada sin pago se tendrá como no presentada. LA FUENTE PRESENTADAS SIN PAGO TOTAL. Las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total no producirán efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare.
Lo señalado en el inciso anterior no se aplicará cuando la declaración de retención en la fuente se presente sin pago por parte de un agente retenedor que sea titular de un saldo a favor igual o superior a ochenta y dos mil (82.000) UVT susceptible de compensar con el saldo a pagar de la respectiva declaración de retención en la fuente.
Para tal efecto el saldo a favor debe haberse generado antes de la presentación de la declaración de retención en la fuente por un valor igual o superior al saldo a pagar determinado en dicha declaración. El agente retenedor deberá solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la compensación del saldo a favor con el saldo a pagar determinado en la declaración de retención, dentro de los seis meses (6) siguientes a la presentación de la respectiva declaración de retención en la fuente.
Cuando el agente retenedor no solicite la compensación del saldo a favor oportunamente o cuando la solicitud sea rechazada la declaración de retención en la fuente presentada sin pago no producirá efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 10 7.3.8.
En lo que refiere al artículo 580 del E.T., debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que las causales previstas acá no pueden ser aplicadas de forma automática por la administración tributaria. Para que una declaración se tenga por no presentada, la DIAN debe proferir un acto administrativo debidamente motivado, por cuanto existe la posibilidad de que estas situaciones no se ajusten a la realidad. 7.3.9.
Mientras tanto, el artículo 580-1 fue diseñado como un mecanismo de coacción inmediata para garantizar que los agentes retenedores consignen los valores descontados a terceros. La ineficacia aquí no requiere de un pronunciamiento administrativo previo; la ley dicta que la declaración no producirá efecto legal alguno, por el simple hecho de presentarse sin el pago total. 7.3.10.
La Sala debe anotar que, de hecho, el literal e) del artículo 580, en su redacción anterior a la derogatoria por la Ley 1430 de 2010, tenía como causal de entenderse no presentada la declaración tributaria “cuando la declaración de retención en la fuente se presente sin pago”, es decir, la misma conducta que introdujo la misma Ley en un artículo independiente, a saber, el ya mencionado 580-1. 7.3.11.
Lo anterior significa que el legislador consideró que esta causal, aplicable para la retención en la fuente, no debía requerir una declaración previa de la administración, en tanto la formalidad (presentación de la declaración) suponía el reconocimiento de la obligación, pero la consecuencia del no pago hacía ineficaces los efectos legales del acto de pleno derecho. 7.3.12.
En otras palabras, a diferencia de las causales del artículo 580 del E.T., el contribuyente reconoce la obligación tributaria con la presentación de la declaración, pero si se abstiene del pago de lo retenido, la Ley le castiga con la absoluta ineficacia del cumplimiento del deber de declarar, lo que es lo mismo que afirmar que, ipso iure, esta declaración se tiene por no presentada. 7.3.13.
En este sentido, el Consejo de Estado expuso una situación similar, considerando lo siguiente: “La apelante sostiene que no cometió la conducta sancionable de que trata el artículo 643 del Estatuto Tributario, porque a pesar de que las declaraciones de autorretenciones presentadas sin pago son ineficaces, se debe entender que sí cumplió con el deber formal de declarar.
Sobre el tema, la Sala fijó criterio de decisión en sentencia del 21 de febrero de 2019, Exp. 21604, reiterado en la sentencia del 26 de agosto de 2021, Exp. 25460, que resolvió un litigio entre las mismas partes con idéntica cuestión fáctica y jurídica. A efectos de resolver el problema jurídico planteado, el artículo 643 del Estatuto Tributario, en la época de los hechos, establecía la sanción (…) Se reitera que la sanción discutida se impone por el incumplimiento del deber tributario de presentar las declaraciones de retención en la fuente, entre otras.
Por tanto, cuando el agente retenedor en su condición de obligado a presentar la declaración de autorretención, no lo hace, incurre en la infracción contemplada en la norma. Al respecto, se insiste que el artículo 580-1 Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 11 del Estatuto Tributario, en la versión de la Ley 1430 de 2010, establecía que las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago no surtirían ningún efecto, sin necesidad de acto administrativo que así lo declarara; con lo cual, el agente retenedor quedaría inmerso en una omisión de su deber formal de declarar la retención en la fuente.
(…) De lo anterior se concluye entonces que, la norma no solo exige la presentación de la declaración de retención en la fuente, sino que es necesario el pago de las sumas por concepto de retenciones a la Administración, so pena de entenderse incumplido el deber formal de declarar. En efecto, se reitera que el legislador reguló la forma como se debe cumplir el deber tributario de declarar la retención en la fuente, en el sentido de que no basta con la presentación material, sino que el pago es una condición necesaria e ineludible para entender satisfecha la obligación de declarar.
De tal manera que las declaraciones de retención en la fuente que se presentan sin pago se tienen por no presentadas e ineficaces. En ese orden de ideas, contrario a lo señalado por la actora, se reitera que «la ineficacia de pleno derecho trae como consecuencia el incumplimiento del deber formal de declarar, motivo por el cual, hay lugar a la imposición de la sanción contemplada en el artículo 643 del Estatuto Tributario»”1 (resaltado fuera de texto). 7.3.14.
De este modo, el argumento de la apelante no tiene sustento jurídico, en cuanto lo demostrado en el proceso fue que el deber de declarar se cumplió de forma incompleta, lo que causa la ineficacia, que es una situación que, de pleno derecho, anula los efectos de la actuación y conlleva directamente a la imposición de la sanción del artículo 643 del E.T. 7.4.
La validez de la información exógena frente al deber de declarar y la sanción impuesta 7.4.1. Un segundo gran punto de debate planteado en la apelación tiene que ver con establecer si la DIAN estaba obligada a verificar la información exógena para determinar si el valor pagado en enero de 2016 correspondía a las retenciones en la fuente practicadas para el período 8 de 2015 y declaradas, al parecer de manera errónea, para el período 12 del mismo año. 7.4.2.
A juicio de la apoderada recurrente, la DIAN contaba con información exógena suficiente para advertir que lo pagado en el mes de enero correspondía a las retenciones totales del año 2015, por lo que materialmente se cumplió con el deber tributario. 7.4.3. En este aspecto, es fundamental advertir que bajo el artículo 580, la carga de actuar es de la DIAN para invalidar; bajo el 580-1, la carga es del contribuyente para sanear la ineficacia mediante el pago o una nueva presentación. 7.4.4.
Esto significa que la DIAN no puede actuar motu proprio para determinar si lo pagado corresponde a un período determinado, pues esto es carga del contribuyente y esto no implica la existencia de un exceso ritual manifiesto, porque la formalidad debe ser asumida por quien declara, en tanto es lo dicho por este el juramento de lo reportado. 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Providencia de 30 de septiembre de 2021 en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-23-33-000-2018-00633-01(25524). C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 12 7.4.5.
Ahora bien, en el acápite anterior se expusieron los elementos probatorios esenciales de la declaración del período ocho de 2015, del período doce del mismo año y el pago efectuado. De estas pruebas se establece que los montos difieren, como se muestra a continuación: Declaración 2015-08: Declaración 2015-12: 7.4.6. A simple vista puede entreverse que los montos base de la retención son distintos y no se avizora reconocimiento de sanciones, lo que no puede Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 13 llevar a concluir que, como lo afirmó la parte demandante, el error en el período declarado era apenas formal, lo que no obstaba para tener esta última declaración como válida para el período 8 de 2015, mucho menos el pago efectuado. 7.4.7.
Por otra parte, para acreditar el pago de la obligación contenida en la declaración del pluricitado período 8 debió darse cumplimiento al inciso del artículo 580-1 del E.T.: “La declaración de retención en la fuente que se haya presentado sin pago total antes del vencimiento del plazo para declarar, producirá efectos legales, siempre y cuando el pago de la retención se efectúe o se haya efectuado dentro del plazo fijado para ello en el ordenamiento jurídico”. 7.4.8.
Aun aplicándose el criterio de favorabilidad, con la modificación de la Ley 1819 de 2016, la corrección debió efectuarse y ponerse en conocimiento de la administración dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo para declarar, lo cual no se hizo, pues de ello no hay prueba. 7.4.9. En estos términos, este argumento tampoco está llamado a prosperar. 7.5.
Ilegalidad de la anulación de oficio de un acto administrativo ejecutoriado y violación al artículo 97 del CPACA 7.5.1. La recurrente sostuvo que la DIAN no podía, de manera unilateral, declarar la nulidad de la Resolución número 053 de 2021 para expedir la resolución número 70 de 2021, porque aquella ya había cobrado firmeza y contrariaba las causales de nulidad del artículo 730 del E.T. 7.5.2.
Haciendo, nuevamente, un recuento de los hechos, se tiene que la DIAN resolvió el recurso de reconsideración en contra de la Resolución Sanción en primer lugar por la Resolución número 053 de 28 de mayo de 2021. 7.5.3. Este acto fue suscrito por la funcionaria Flor Maritza Corredor Moreno, en calidad de Directora Seccional de Impuestos y Aduanas de Yopal; también es de anotarse que la Resolución Sanción número 202004406000013 fue suscrita por la misma funcionaria, en calidad de Jefe de la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Yopal. 7.5.4.
Esto generaba una situación irregular, al haberse resuelto la segunda instancia administrativa por la misma funcionaria que tramitó la primera. 7.5.5. Así, por Auto número 900003 de primero de junio de 2021, la DIAN dejó sin efectos, por nulidad, la Resolución número 053 de 28 de mayo de 2021 y, posteriormente, fue proferida la Resolución número 70 de 15 de junio de 2021. 7.5.6.
En primer lugar, la Sala debe destacar que la firmeza del acto administrativo (Resolución número 053 de 28 de mayo de 2021) se afectaba con una causal de nulidad que sí constituía violación al debido proceso, porque se decidió en las dos instancias por la misma funcionaria. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 14 7.5.7.
El artículo 730 del E.T. prevé que la nulidad se causa, entre otras, cuando “adolezcan de otros vicios procedimentales, expresamente señalados por la ley como causal de nulidad”. 7.5.8. Entonces, no asiste razón a la recurrente al manifestar que la causal no se encontraba en el E.T., porque la decisión de un recurso administrativo por el mismo funcionario que impuso la sanción inicial es una causal de nulidad por violación del debido proceso y la imparcialidad, afectando el principio de doble instancia y la presunción de inocencia, ya que impide una revisión objetiva y genera indefensión al no existir una verdadera jerarquía. Esto ocurre porque el funcionario ya está “prejuzgado” sobre el caso, lo que contraviene normas constitucionales y legales que garantizan un juicio imparcial y la oportunidad de defensa efectiva, haciendo el acto nulo por expedición irregular. 7.5.9.
Además, esto afecta la competencia del funcionario que expide el acto, conforme a la causal primera del artículo 730 del E.T. 7.5.10. De otro lado, tampoco asiste razón a la apelante en cuanto la declaración de nulidad de la Resolución número 053 de 28 de mayo de 2021 vulneró el artículo 97 del CPACA, en tanto se requiere que el acto “haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría”, lo cual no ocurrió, en tanto la situación jurídica fue creada a través de la Resolución Sanción, frente a la que justamente procedía el recurso de reconsideración. 7.5.11.
Esta particular situación no iba en desmedro de los intereses de la Fundación AZ, por cuanto la decisión final le era desfavorable. En este orden de ideas, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que no toda irregularidad deviene en la ilegalidad de las actuaciones, pues debe verificarse si ella constituyó un daño o un perjuicio para quien la alega, algo que no ocurrió en este caso. 7.5.12.
Esto porque la situación sustancial, como ya se ha visto, se mantuvo incólume y no constituyó causal de nulidad de la actuación. De este modo, este cargo no tiene vocación de prosperidad. 7.6. El efecto de las declaraciones ineficaces frente al contribuyente y frente a la administración 7.6.1. Un último punto a tratar en la apelación, es del siguiente tenor: “Sin embargo, resulta curioso que el criterio de ineficacia que se alega de la declaración presentada para el período 08 de 2015, no se aplique al momento de invocar y usar la declaración No. 3508627444417 presentada el 10 de febrero de 2017 para el período 12 de la vigencia 2014, como fundamento para la imposición de la sanción; teniendo en cuando que esta declaración no presenta ni recibo de pago, y la fecha máxima para su declaración feneció el 16 de enero de 2015, por lo que se entendería que bajo el argumento de la Dian, esta declaración también es ineficaz, sin embargo, la Dian la califica como la declaración eficaz y válida anterior al período discutido, y sobre la misma realiza el cálculo de la sanción”.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 15 7.6.2. Según la recurrente, la DIAN daba tratamiento desigual a situaciones similares, para lo cual trajo a colación una sanción anterior, que se tasó teniendo en cuenta una declaración que sería también ineficaz, dándole validez. 7.6.3.
Como primera y contundente anotación, la Sala debe decir sobre este aspecto que la inconformidad propuesta en el recurso obedece a un tema no expuesto como parte de un cargo en la demanda, lo que impide el análisis en sede de apelación. Luego de una revisión del libelo inicial, no se encontró este argumento, por lo que se concluye que no se propuso ante el a quo y, por tanto, no es un asunto tratado en sentencia, lo que limita el pronunciamiento en esta instancia. 7.6.4.
Sobre este aspecto, el Consejo de Estado ha expuesto: “Luego, si las normas que el apelante considera violadas en el recurso de apelación no fueron señaladas como tales en la demanda y el concepto de la violación no se refirió a ellas, no hacen parte del marco de la litis y el Tribunal no estaba obligado a pronunciarse sobre su violación; como tampoco lo está la Sala en la segunda instancia. Los argumentos del recurrente constituyen un intento de formular por vía del recurso de apelación cargos de violación de normas jurídicas que no fueron materia de decisión en la primera instancia. Entonces, para garantizar los derechos al debido proceso y a la defensa del demandado, la Sala se abstendrá de estudiar dichos argumentos porque no habría lugar a declarar la nulidad de la elección por cargos frente a los cuales el demandante no pudo ejercer su derecho de defensa”2 (resaltado fuera de texto). 7.6.5.
Ahora bien, si, en gracia de discusión, se admitiera que este presunto yerro se encontraba en la demanda, la Sala recuerda a la recurrente que la ineficacia de la declaración tributaria, contenida en el artículo 580-1 del E.T., afecta de forma distinta al contribuyente y a la administración tributaria, en tanto para el primero el efecto legal del acto es inexistente, pero para la segunda existe la declaración, en tanto reconocimiento de la obligación, por lo que puede ejercer su potestad coactiva en contra del deudor, como se extrae del inciso quinto de la norma, en su redacción de la época de la declaración: “En todo caso, mientras el contribuyente no presente nuevamente la declaración de retención en la fuente con el pago respectivo, la declaración inicialmente presentada se entiende como documento que reconoce una obligación clara, expresa y exigible que podrá ser utilizado por la Administración Tributaria en los procesos de cobro coactivo, aun cuando en el sistema la declaración tenga una marca de ineficaz para el agente retenedor bajo los presupuestos establecidos en este artículo”. 7.6.6.
En estos términos, la DIAN sí puede utilizar declaraciones consideradas ineficaces para el cobro o el cálculo de sanciones, en tanto constituyen reconocimiento de obligaciones por parte de los contribuyentes, 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia de 3 de septiembre de 2007. Radicado 54001-23-31-000-2006-01112-01(01112).
C.P. Maricio Torres Cuervo. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2021-00223-01 Fundación AZ vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 16 lo que no genera un trato desigual, por la facultad de la autoridad tributaria y el imperio del Estado en esta materia. 7.6.7.
Expuesto lo anterior, la Sala ha abordado los aspectos del recurso de apelación en su integridad, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda. 8. COSTAS 8.1. Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios. 8.2.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. 8.3. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 7 de julio de 2025, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: ORDENAR la devolución del expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de 29 de enero de 2026, acta número 06) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con Firma Electrónica LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO Con Firma Electrónica AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA Con Firma Electrónica INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA JPMP