REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 85001-3333-001-2022-00098-01 Demandante: GRUPO LOPERA INGENIEROS S.A. Demandado: MUNICIPIO DE AGUAZUL Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO 1.1. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de agosto de 2025 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
2. ACTUACIÓN PROCESAL 2.1. Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente medio de control son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de presentación de la demanda 18-05-2022 Índice 04 Samai actuación de primera instancia Fecha de radicación de la demanda 19-05-2022 Índice 04 Samai actuación de primera instancia Inadmisión demanda 4-08-2022 Índice 05 Samai actuación de primera instancia Subsanación demanda 22-08-2022 Índice 07 Samai actuación de primera instancia Admisión demanda 8-09-2022 Índice 08 Samai actuación de primera instancia Notificación demanda 19-10-2022 Índice 10 Samai actuación de primera instancia Contestación demanda 24-10-2022 Índice 11 Samai actuación de primera instancia Auto tiene por contestada demanda, fija litigio, decreta pruebas, y traslado para alegatos 2-05-2023 Índice 25 Samai actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 2 Sentencia primera instancia 28-08-2025 Índice 32 Samai expediente de primera instancia. Notificación sentencia 29-08-2025 Índice 33 Samai expediente de primera instancia. Recurso de apelación parte demandada 05-09-2025 Índice 34 Samai expediente de primera instancia. Auto concede recurso de apelación 23-10-2025 Índice 37 Samai expediente de primera instancia. Admite recurso de apelación en segunda instancia 13-11-2025 Índice 05 Samai expediente de segunda instancia. Notificación auto que admite el recurso de apelación 14-11-2025 Índice 08 Samai expediente digital segunda instancia. 3.
ANTECEDENTES 3.1. La sociedad GRUPO LOPERA INGENIEROS S.A., a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE AGUAZUL, en la cual solicitó: 3.1.1. La declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. 2020-323 de 2020 y 2021-273 de 2021, mediante las cuales se sancionó a la sociedad Grupo Lopera Ingenieros S.A., por no declarar el impuesto de industria y comercio por el año gravable 2015? 3.2.
A título de restablecimiento del derecho solicita la revocatoria de las sumas monetarias impuestas a título de sanción a la sociedad Grupo Lopera Ingenieros S.A., en los actos acusados, y la devolución de dos millones ciento setenta y ocho mil pesos ($2.178.000), indexados, más intereses, y a que se expida una nueva resolución en la que se indique que la demandante no està obligada a pagar el impuesto de industria y comercio, por concepto del negocio realizado con la sociedad Agroindustrial Molino Sonora AP SAS. 3.2.- Lo anterior con fundamento en los siguientes hechos: 3.2.1.
La sociedad demandante, tiene domicilio principal en la ciudad de Pereira, Risaralda, con objeto social, la prestación de servicios profesionales y de manufactura en el servicio de Ingeniería eléctrica. 3.2.2. La demandante acordó con la sociedad Agroindustrial Molino Sonora AP SAS, la venta de un tablero industrial electrónico y de 24 conectores, por un valor total de $59.336.422.
Se estableció como obligación que los productos se entregarían en la sede de la Sociedad Agroindustrial Molino ubicada en el Municipio de Aguazul- Casanare. 3.2.3. El 7 de diciembre de 2018, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Aguazul emplazó a la sociedad GL ingenieros S.A., para que en el término de un mes cumpliera con la obligación de presentar la declaración del ICA, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 3 correspondiente al año gravable 2015, periodo en el que se efectuó el negocio con la sociedad Agroindustrial Molino. 3.2.4.
El 29 de marzo de 2019, la demandante dio respuesta al edicto para declarar, señalando que no debía pagar el ICA al Municipio de Aguazul- Casanare, porque las actividades comerciales e industriales de la compañía no se realizaron en la jurisdicción de dicho ente territorial. El negocio se efectuó en la sede de la sociedad GL Ingenieros S.A., en Aguazul solamente se entregaron los productos. 3.2.5.
El 11 de septiembre de 2020, el ente municipal, después de surtir el procedimiento administrativo sancionatorio expidió la Resolución sanción No. 2020-323, por no declarar el impuesto de industria y comercio. 3.2.6. El 6 de noviembre de 2020, la sociedad GL Ingenieros S.A., presentó recurso de reconsideración contra la Resolución No. 2020-323. 3.2.7.
El 19 de noviembre de 2020, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Aguazul- Casanare, determinó que el recurso de reconsideración no cumplía con uno de los requisitos de forma del artículo 387 del Estatuto de Rentas de Aguazul, mediante auto No. 2020-3002 de 2020 inadmitió el recurso y otorgó el término respectivo para subsanar las inconsistencias o de ser el caso interponer los recursos. 3.2.8.
La Sociedad GL Ingenieros S.A., interpuso recurso de reposición contra el Auto 2020-3002 de 2020 que inadmitió el recurso de reconsideración. 3.2.9. Mediante edicto fijado el 2 de noviembre de 2021, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Aguazul- Casanare, procedió a resolver de fondo el recurso de reconsideración, confirmando la sanción impuesta en la Resolución No. 2020-323. 4.- FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 4.1.- Se indicó que los actos acusados violan los artículos 137 y 138 del CPACA. 4.2.- Tanto el Ministerio de Hacienda, como el Consejo de Estado han precisado la territorialidad del Impuesto de Industria y Comercio, estableciendo que para el cumplimiento de dicha obligación tributaria es irrelevante el lugar de destino de las mercancías, en este caso el mencionado tablero electrónico industrial con 24 conectores.
Lo determinante, es el lugar de perfeccionamiento del contrato, el cual se establece a partir de la forma de operación del contribuyente en el municipio del perfeccionamiento de cada venta, no del lugar del destino. 5.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA- MUNICIPIO DE AGUAZUL 5.1. Se opone a las pretensiones de la demanda. 5.2. El pago de los tributos en la jurisdicción municipal del domicilio personal o social, no excluye el deber de cumplir las obligaciones formales y la sustancial en cada uno de los municipios donde una persona desarrolla actividades generadoras del impuesto de industria y comercio, en este caso Aguazul, por cuanto para el municipio receptor de los recursos se constituye en un pago de lo no debido al recibir unos recursos por unas actividades que se han desarrollado extraterritorialmente, y para el municipio donde realmente se generaron, esta persona se convierte un contribuyente omiso al que debe forzar en el cumplimiento de sus obligaciones.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 4 6.- EL FALLO APELADO 6.1.- Sentencia del 28 de agosto de 2025, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal; su parte resolutiva es la siguiente: “PRIMERO. – DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 202-323 del 11 de septiembre de 2020 mediante la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Aguazul sancionó por no declarar el año gravable 2015 como contribuyente del impuesto de industria y comercio al GRUPO LOPERA INGENIEROS S.A., así como de la Resolución No. 2021- 273 de 29 de junio de 2021 que confirmó la decisión previamente descrita al resolver recurso de reconsideración, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. – Como consecuencia de lo anterior DECLARAR que la empresa GRUPO LOPERA INGENIEROS S.A no se encontraba obligada a presentar declaración de impuesto de industria y comercio en el Municipio de Aguazul, para el año gravable 2015 y no era responsable de la sanción impuesta en los actos administrativos indicados en el numeral anterior.
TERCERO: CONDENAR al municipio de Aguazul, a título de restablecimiento de derecho, a realizar la devolución de la suma cancelada por la sociedad GRUPO LOPERA INGENIEROS S.A, por el valor de DOS MILLONES CIENTO SETENTA Y OCHO MIL PESOS M/CTE ($2.178.000) por concepto de sanción por la omisión de declarar el impuesto de industria y comercio para el periodo gravable 2015, al no ser sujeto pasivo de dicho impuesto en el Municipio de Aguazul, debidamente indexado conforme lo dispone el artículo 187 del CPACA.
CUARTO. – ABSTENERSE de condenar en costas de conformidad con lo señalado en precedencia…” 6.2.- El fallo accedió las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 6.2.1. Ante la ausencia de algún requerimiento de pruebas por parte de la autoridad, se incurrió en falsa motivación, pues señaló procedente imponer a la investigada la carga de demostrar que no estaba obligada a presentar la declaración, presumiendo el hecho sancionador con base en lo dicho por la empresa Agroindustrial Molino AP SAS y realizando conjeturas respecto de la transacción. 6.2.2.
Señaló que le asiste razón a la parte demandante en el cargo propuesto, en el que señala que, es criterio uniforme y consolidado del Consejo de Estado, que la causación del impuesto de industria y comercio tratándose de actividades comerciales de venta de bienes, tiene lugar en el sitio en que concurren los elementos del contrato de compraventa, esto es, el precio, el plazo de pago y la cosa que se vende. 6.2.3.
El Municipio de Aguazul sustentó sus decisiones solamente en la información exógena reportada por un tercero, sin realizar cruces de información ni analizar los documentos que la respaldaran, ni adelantar todas las diligencias necesarias para la correcta determinación del impuesto, omitiendo aplicar las reglas de la sana crítica y en consecuencia la valoración probatoria, desconociendo el debido proceso sancionador, por cuanto del certificado de existencia y representación legal de la demandante, se establece que su domicilio principal es el municipio de Pereira, ciudad donde fue presentada la declaración anual de retención ICA, para el año gravable 2015, sumado a la certificación expedida por Agroindustrial Molino Sonora AP SAS del 1º de octubre de 2020, en la que señala que los elementos adquiridos fueron despachados desde la ciudad de Pereira a la Bodega de la sociedad, hechos que permiten inferir que el lugar donde se concretaron los elementos esenciales del contrato fue la ciudad de Pereira, por lo Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 5 que el Municipio de Aguazul no estaba legitimado por territorialidad para cobrar el impuesto. 6.2.4.
Finalmente declara la nulidad de los actos administrativos acusados, y como restablecimiento del derecho, declara que la sociedad demandante no debía pagar sanción alguna, y en consecuencia ordena la devolución de la suma cancelada por concepto de sanción por la no declaratoria del ICA para el periodo gravable 2015.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN 7.1. La parte demandada apeló la sentencia inicial, aduciendo que según la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado no es procedente conceder por el juez de conocimiento la devolución de los dineros pagados por los contribuyentes, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos de determinación oficial declarados nulos, con ocasión de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el objeto de dicho medio de control es controvertir precisamente tales actos administrativos y su restablecimiento del derecho se limita a declarar que los contribuyentes no tienen que asumir las obligaciones derivadas de estos, escapándose del debate el pronunciamiento sobre la procedencia del eventual reintegro de los respectivos dineros, sin embargo, la devolución de los recursos que estos hubieren pagado, el cual debe tramitarse a través del procedimiento de devoluciones y compensaciones de los artículos 850 y siguientes del Estatuto Tributario Nacional. 7.2.
El acto que resolvió el recurso de reconsideración Resolución 2021-273 fue expedido el 29 de junio de 2021, es decir que el pago realizado, en todo caso fue posterior al trámite administrativo, en consecuencia, no puede ser objeto del presente debate judicial, en tanto, solo se discute la legalidad de los actos demandados, sin que fuere objeto de controversia el supuesto pago indebido realizado por el demandante, el cual deberá ser tramitado conforme a la normatividad interna local Acuerdo 033 de 2024, en concordancia con el procedimiento de devoluciones previsto en los artículos 850 y siguientes del ETN.
8. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 8.1. El 13 de noviembre de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto. Sin pronunciamiento del Ministerio Público, ni las partes.
9. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9.1. COMPETENCIA El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos y en este caso el fallo del 28 de agosto de 2025 fue proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal.
9.2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Es procedente revocar la ordena de devolución de dineros en procesos judiciales donde se debatió la nulidad de actos administrativos de liquidación oficial?
9.3. CONTEXTO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 6 9.3.1. El impuesto de industria y comercio De conformidad con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, se define a este impuesto así: “ARTÍCULO 32.- El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.” En dicha Ley se definen como actividades industriales y comerciales, las definidas en los artículos 34 y 35: “ARTÍCULO 34.- Para los fines de esta Ley, se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes.
ARTÍCULO 35. - Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por esta Ley, como actividades industriales o de servicios.”
ARTÍCULO 36. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante. cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales coma el corretaje, la comisión, las mandatos, la compraventa y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquería, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho ( )” (Resaltado fuera del texto).
Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia de 2 de diciembre de 2021, explicó: “El ICA somete a imposición la realización de toda actividad industrial, comercial o de servicios en la jurisdicción local, ya sea ejercida «de forma permanente u ocasional, en inmueble determinado, con establecimientos de comercio o sin ellos»; por lo cual se gravan las ganancias ordinarias y extraordinarias producidas en el periodo por cada actividad”1 9.3.2.- Normatividad del Municipio de Aguazul respecto del impuesto de industria y comercio: El Municipio de Aguazul, a través del Acuerdo No. 020 de 21 de diciembre de 2016, actualizó el Estatuto de Rentas.
En lo que respecta al impuesto de industria y comercio, dispuso lo siguiente: “Artículo 47. Hecho gravado: Consiste en la obtención de ingresos como contraprestación a la realización de actividades industriales, comerciales, de servicios 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 2 de diciembre de 2021, radicado No. 25000-23-37-000- 2013- 01107-01 (23424), CP.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 7 y financieras, que se desarrollen directa o indirectamente en jurisdicción del Municipio de Aguazul. Artículo 48. Materia imponible: El impuesto de industria y comercio es un gravamen de carácter obligatorio el cual recae, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades industriales, comerciales, de servicios y financieras, que se ejerzan o realicen dentro de la jurisdicción del Municipio de Aguazul, que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimiento de comercio o sin ellos.
Artículo 49. Sujeto activo: El Municipio de Aguazul es el sujeto activo del impuesto de industria y comercio que se genere dentro de su jurisdicción, sobre el cual tendrá las potestades tributarias de administración, determinación, control, fiscalización, investigación, discusión, liquidación, cobro, recaudo, devolución e imposición de sanciones.
Artículo 50. Sujeto pasivo: Es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio la persona natural o jurídica o la sociedad de hecho, que realice el hecho generador de la obligación tributaria, consistente en el ejercicio de actividades industriales, comerciales, de servicios y financieras en la jurisdicción del MUNICIPIO DE AGUAZUL.
(…) Artículo 54. Año o periodo gravable: El impuesto de industria y comercio es un impuesto de periodo y éste es anual. El año o periodo gravable es el año calendario durante el cual se perciben los ingresos como contraprestación a la realización de las actividades industriales, comerciales o de servicios. Artículo 55. Vigencia fiscal: Es el año en que se cumple el deber formal de declarar y se debe efectuar el pago del impuesto, que normalmente corresponde al año siguiente al año gravable.
Artículo 56. Obligados a declarar: Por regla general todos los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio están obligados a declarar, excepto los que el presente Acuerdo exima expresamente de dicha responsabilidad”. En lo que respecta a la base gravable, la norma municipal en cita preceptúa: “Artículo 57. Base gravable: El impuesto de industria y comercio se liquidará con base en los ingresos brutos del contribuyente obtenidos durante el año o periodo gravable, por el desarrollo de las actividades, industriales, comerciales, de servicios o financieras.
Para determinarla se restará de la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios, las exclusiones, exenciones y no sujeciones determinadas en este estatuto y las señaladas por la ley. (…) se entiende que una actividad comercial o de servicios se realiza en el MUNICIPIO DE AGUAZUL cuando su prestación se inicia o cumple en la jurisdicción municipal.
(…) Artículo 67. Base gravable de contribuyentes con actividades en más de un municipio: El contribuyente que realice actividades industriales, comerciales o de servicios en más de un municipio a través de sucursales o agencias constituidas de acuerdo con lo estipulado en el código de comercio debidamente inscritos, deberá registrar su actividad en cada municipio y llevar registros contables que permitan la determinación del volumen de ingresos obtenidos por las operaciones realizadas en cada municipio.
Los ingresos brutos percibidos por operaciones realizadas en el Municipio de Aguazul constituirán la base gravable, previas las deducciones de ley. Artículo 68. Requisitos para excluir de la base gravable ingresos percibidos fuera del Municipio de Aguazul. Para la procedencia de la exclusión de los ingresos obtenidos fuera del Municipio de Aguazul, en el caso de actividades comerciales y de servicios realizadas fuera de este municipio, el contribuyente deberá demostrar mediante facturas de venta, soportes contables u otros medios probatorios el origen Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 8 extraterritorial de los ingresos, tales como los recibos de pago de estos impuestos en otros municipios” 9.3.3.
Facultad del MUNICIPIO DE AGUAZUL de administración, fiscalización e investigación de los tributos. El artículo 86 del Acuerdo núm. 013 de 2012, Estatuto de Rentas del MUNICIPIO DE AGUAZUL, establece que la administración y control de los tributos municipales de industria y comercio y avisos y tableros es competencia de la Secretaría de Hacienda, estando dentro de sus funciones el procedimiento de gestión tributaria, la fiscalización, la discusión, la determinación, recaudo, devolución y cobro. 9.3.4.
Carga de la prueba en materia de determinación y sanción tributaria2 Al respecto el Consejo de Estado ha señalado en sentencia del 3 de marzo de 20223: “2.2- Aunado a lo anterior, cabe precisar que, de conformidad con el criterio reiterado de esta corporación, en virtud del principio general de la carga de la prueba consagrado en el artículo 167 del CGP, corresponde al sujeto pasivo demostrar los aspectos negativos de la base imponible (costos, gastos, impuestos descontables, compras), pues es quien los invoca a su favor.
A contrario sensu, en aquellos casos en donde se pretenda alterar el aspecto positivo de la base gravable (entiéndase adición de ingresos u operaciones sometidas a tributación), la carga se asigna a la autoridad de impuestos, por ser quien se constituye como el sujeto que invoca a su favor las respectivas normas tributarias. 2.3- Ahora, la «anulación», «resolución» o «resciliación» de un negocio jurídico lleva, naturalmente, a deshacer los efectos jurídicos que de él derivan, con consecuencias ex tunc o ex nunc según el caso, lo que, a su vez, impide que se realice el hecho imponible del impuesto sobre la renta (v. g. la obtención de ingresos susceptibles de incrementar el patrimonio).
Ahora, como modo de extinción de las obligaciones (artículo 1625 del CC), el mutuo disenso puede ser expreso o tácito, y parte del aserto de que, así como las partes gozaron y ejercieron su autonomía para celebrar un contrato, también la tienen para eliminar el conjunto de disposiciones de intereses configurado precedentemente. Así, sea consensual o solemne el contrato, su terminación anormal se prueba demostrando que las partes consintieron en ello, sin que para esos efectos sea suficiente anular una factura de venta con la correspondiente nota crédito, en la medida en que esa conducta es apenas unilateral y puede deberse a otros factores.
Le corresponde demostrar la extinción de la obligación por mutuo disenso a quien la alega a su favor (artículos 1757 del CC y 167 del CGP)2; más aún cuando la Administración demuestra la procedencia de aumentar la base imponible autoliquidada por el sujeto pasivo, de modo que a este corresponde controvertir probatoriamente los hallazgos de aquella (sentencias del 31 de mayo y del 29 de agosto del 2018, y del 08 de marzo de 2019, exps. 20813, 21349 y 21295, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez). 2.4- En conclusión, corresponde a la Administración demostrar el supuesto de hecho que da lugar al aumento de ingresos, en tanto es un factor positivo de la base gravable; correlativamente, el obligado tributario podrá desvirtuar los hechos que fundamentan la glosa planteada por la autoridad fiscal a efectos de comprobar la exactitud de su autoliquidación.” (Resaltado fuera del texto).
En cuanto a materia sancionatoria concluye dicha Corporación4: 2 El acto acusado impuso sanción de inexactitud 3 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Cuarta, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, providencia del 3 de marzo de 2022, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, radicación 63001-23-33-000-2018-00065- 01 (24514) 4 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Cuarta, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, providencia del 20 de mayo de 2021, radicación No. 13001-23-33-000-2015-00346-01 (22959) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 9 “4.2- Respecto a la carga de la prueba en el ámbito del derecho sancionador, se recalca que la autorresponsabilidad de quien reclama la aplicación de las normas jurídicas es una regla de juicio de raigambre constitucional.
Como la Constitución prescribe que toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable (artículo 29) y que nadie está obligado a inculparse a sí mismo (artículo 33), corresponde a la Administración acreditar que el investigado es autor de los hechos constitutivos de infracción y conformar los elementos necesarios para la tasación de la correspondiente sanción; y de no cumplir con su deber deberá asumir las consecuencias negativas de la falta de prueba.
Así, por virtud de los artículos constitucionales 29 y 33, es connatural al andamiaje del procedimiento sancionador tributario, por ser un ejercicio de la potestad punitiva del estado, que la sanción esté basada en medios probatorios incriminadores de la conducta reprochada y determinantes de los elementos para imponer la sanción; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, nadie esté obligado a probar su propia inocencia; y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.
En el caso específico de la sanción por no declarar ICA, teniendo en cuenta la postura de la Sala respecto a la base de la sanción, corresponde a la Administración demostrar los hechos que sustentan la sanción, es decir, la omisión de declarar ante la obtención de ingresos gravables en la jurisdicción y la cuantía de los mismos. Para ese efecto se resalta que cuenta con amplias facultades de inspección que le permiten hacerse a las pruebas necesarias para determinar los hechos sustento de las infracciones y los montos que deben constituirse como base para la tasación de las mismas.
Adicionalmente, el mismo ordenamiento tributario (parágrafo 1.º del artículo 643 del ET, aplicable por remisión del artículo 444 del ETD) le otorga como prerrogativa la posibilidad de tasar la sanción por no declarar ICA sobre cualquiera de las bases previstas en el tipo infractor (artículo 298 del ETD). A la luz de ese razonamiento, la carga de demostrar el monto de los ingresos gravables percibidos por la actora dentro del distrito está a cargo de la demandada; esto, sin perjuicio de que los hechos relevantes al caso puedan estar demostrados en el expediente a través de medios probatorios allegados por cualquiera de las partes (405 ETD).
Así, de las pruebas allegadas por la contribuyente también se puede constatar cuál es el monto de los ingresos que debieron conformar la base de la sanción, puesto que, una vez son allegados al proceso con independencia de qué parte lo aporte serán valoradas tanto en lo favorable como en lo desfavorable.” (Resaltado fuera del texto).
9.3.6. PROCEDIMIENTO DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR El Estatuto Tributario, dispone en el artículo 850:
ARTICULO 850. DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. <Artículo modificado por el artículo 49 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.
PARÁGRAFO 1 o. <Parágrafo modificado por el artículo 114 de la Ley 2010 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la devolución de saldos originados en la declaración del impuesto sobre las Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 10 ventas solo podrá ser solicitada por aquellos responsables de los bienes y servicios de que trata el artículo 481 de este Estatuto, por los productores de los bienes exentos a que se refiere el artículo 477 de este Estatuto, y los productores y vendedores de que tratan los numerales 4 y 5 del artículo 477 de este Estatuto, por los responsables de los bienes y servicios de que tratan los artículos 468-1 y 468-3 de este Estatuto y por aquellos que hayan sido objeto de retención. En el caso de los productores de bienes exentos de que trata el artículo 477 de este Estatuto, los productores y vendedores de que tratan los numerales 4 y 5 del artículo 477 de este Estatuto y los responsables de los bienes y servicios de que tratan los artículos 468-1 y 468-3 de este Estatuto, los saldos a favor originados en la declaración del impuesto sobre las ventas por los excesos de impuesto descontable por diferencia de tarifa solo podrán ser solicitados en devolución una vez presentada la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al período gravable en el que se originaron dichos saldos, salvo que el responsable ostente la calidad de operador económico autorizado en los términos del Decreto 3568 de 2011, o las normas que lo modifiquen o sustituyan, caso en el cual la devolución podrá ser solicitada bimestralmente, de conformidad con lo previsto en el artículo 481 de este Estatuto.
Adicionalmente, los productores de los bienes exentos de que trata el artículo 477 de este Estatuto, los productores y vendedores de que tratan los numerales 4 y 5 del artículo 477 de este Estatuto podrán solicitar en devolución, previas las compensaciones que deban realizarse, los saldos a favor de IVA que se hayan generado durante los tres primeros bimestres del año a partir del mes de julio del mismo año o periodo gravable, siempre y cuando hubiere cumplido con la obligación de presentar la declaración de renta del periodo gravable anterior si hubiere lugar a ella.
(…) El nuevo estatuto de rentas del Municipio de Aguazul, Acuerdo 033 de 2024, en el título Quinto, artículo 436 y ss, señala sobre devoluciones de saldo a favor: “Artículo 436. Devoluciones de saldos a favor. Los contribuyentes de los tributos administrados por la Secretaría de Hacienda, podrán solicitar la devolución o compensación de los saldos a favor originados en las declaraciones, en pagos en exceso o de lo no debido, de conformidad con el trámite señalado en los artículos siguientes.
En todos los casos, la devolución de saldos a favor se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente. En el mismo acto que ordene la devolución, se compensaran las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente. Artículo 437. Facultad para fijar trámites de devoluciones de impuestos. El Gobierno Municipal establecerá trámites especiales que agilicen la devolución de impuestos pagados y no causados o pagados en exceso.
Artículo 438. Competencia funcional de devoluciones. Corresponde a la Secretaría de Hacienda, ejercer las competencias funcionales de devolución. Artículo 439. Término para solicitar la devolución o compensación como consecuencia de saldos a favor. La solicitud de devolución o compensación de tributos administrados por la Secretaría de Hacienda, como consecuencia de saldos a favor deberá presentarse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del pago para los tributos que no tengan el deber formal de declarar.
Cuando el saldo a favor se derive de la modificación de las declaraciones mediante una liquidación oficial no podrá solicitarse, aunque dicha liquidación haya sido impugnada, hasta tanto se resuelva definitivamente sobre la procedencia del saldo. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 11 Artículo 440. Término para solicitar la devolución o compensación como consecuencia de pagos de lo no debido y pagos en exceso.
La solicitud de devolución o compensación de tributos administrados por la Secretaría de Hacienda, como consecuencia de pagos de lo no debido y/o pagos en exceso deberá presentarse dentro del término de la acción civil ordinaria, es decir dentro de cinco (5) años siguientes a la realización del pago indebido o en exceso. Artículo 441.
Término para efectuar la devolución o compensación. La Secretaría de Hacienda deberá devolver, previas las compensaciones a que haya lugar, los saldos a favor originados en los impuestos que administra, dentro de los CINCUENTA (50) DÍAS siguientes a la fecha de la solicitud de devolución presentada oportunamente y en debida forma. Parágrafo.
Cuando la solicitud de devolución se formule dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la declaración o de su corrección, la Secretaría de Hacienda dispondrá de un término adicional de un (1) mes para devolver. Artículo 442. Verificación de las devoluciones. La Secretaría de Hacienda seleccionará de las solicitudes de devolución que presenten los contribuyentes, aquellos que serán objeto de verificación, la cual se llevará a cabo dentro del término previsto para devolver.
En la etapa de verificación de las solicitudes seleccionadas, la Secretaría de Hacienda hará una constatación de la existencia d ellos pagos en exceso o de las retenciones, que dan lugar al saldo a favor. Para este fin bastará con que la Secretaría de Hacienda compruebe que existen uno o varios de los agentes de retención señalados en la solicitud de devolución sometida a verificación y que el agente o agentes comprobados, efectivamente practicaron la retención denunciada por el solicitante, o que el pago o pagos en exceso que manifiesta haber realizado el contribuyente efectivamente fueron recibidos por la Secretaría de Hacienda.
Artículo 443. Rechazo e inadmisión de las solicitudes de devolución o compensación. Las solicitudes de devolución o compensación se rechazaran en forma definitiva: 1. Cuando fueren presentadas extemporáneamente. 2. Cuando el saldo materia de la solicitud ya haya sido objeto de devolución, compensación o imputación anterior. 3. Cuando dentro del término de la investigación previa de la solicitud de devolución o compensación, como resultado de la corrección de la declaración efectuara por el contribuyente o responsable, se genera un saldo a pagar.
(…)” (Resaltado fuera del texto original) 10.
HECHOS PROBADOS 10.1. De conformidad con el certificado de existencia y representación legal del 9 de febrero de 2022 expedido por la Cámara de Comercio de Pereira, GRUPO LOPERA INGENIEROS S.A., su objeto social es “la prestación de servicios profesionales y de manufactura en el ramo de las ingenierías eléctricas, electrónicas y comunicaciones, ingeniería mecánicas y civil”5.
En esta documental se indica que dicha sociedad tiene domicilio en Pereira. 10.2. El 7 de diciembre de 20186, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Aguazul, profirió emplazamiento para declarar No. 2018-069, en contra de Grupo Lopera Ingenieros S.A., por concepto de impuesto de industria y comercio por el 5 Págs. 7-15 4_ENTRADADEMANDA_004ANEXOSPRUEBAS(.pdf) NroActua 3 índice 03 SAMAI actuación de primera instancia 6 Págs. 16-19 4_ENTRADADEMANDA_004ANEXOSPRUEBAS(.pdf) NroActua 3 índice 03 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 12 año 2015 en el Municipio de Aguazul. 10.3.
Mediante Resolución sanción por no declarar No. 2020-323 del 11 de septiembre de 20207, la Secretaría de Hacienda de Aguazul, sancionó a la demandante, por no declarar el impuesto de industria y comercio del periodo gravable 2015. 10.4. Con Resolución No. 2021-273 del 29 de junio de 20218, se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante, disponiendo confirmar la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio del periodo gravable 2015, impuesta por la Secretaría de Hacienda de Aguazul, mediante la Resolución Sanción por no declarar No. 2020-323 del 11-09-2020, en contra de Grupo Lopera Ingenieros S.A.
11. CASO CONCRETO 11.1. En el presente caso la parte recurrente pretende que se revoque la orden de devolución de dineros dispuesta en la sentencia de primera instancia, por cuanto el objeto del medio de control es controvertir los actos administrativos demandados y el restablecimiento del derecho se limita a declarar que los contribuyentes no tienen que asumir las obligaciones derivadas de estos, no obstante la devolución de recursos debe ser tramitada conforme al Acuerdo 033 de 2024, en concordancia con el procedimiento de devoluciones señalado en los artículo 850 y siguientes del Estatuto Tributario Nacional. 11.2.
El Consejo de Estado9 respecto del procedimiento de devolución de pago indebido, ha indicado que se debe diferenciar si la solicitud se produjo como consecuencia o no de una inexactitud al autoliquidar la deuda tributaria, para lo que se requiere que se presente adicionalmente una declaración de corrección: “3- A través de los supuestos obligacionales reglados en el Título XXXIII del CC, el ordenamiento jurídico colombiano establece un principio general que protege a quien ve disminuido su patrimonio por haber pagado una suma que no debía. Si bien ello suele deberse a un error del solvens (i.e., quien paga) acerca de alguno de los elementos de la relación obligatoria, el ordenamiento establece, en términos generales, que quien se favorece de un pago indebido tiene la obligación de restablecer el equilibrio patrimonial; y, en esa medida, la ley concede acción al pagador para que exija la restitución de lo que pagó sin causa.
(…) 5- En definitiva, y de acuerdo con las consideraciones jurídicas antes expuestas, solo es exigible que la solicitud de devolución de pagos indebidos se acompañe de una declaración de corrección si el obligado ha incurrido en inexactitudes al autoliquidar su deuda tributaria, siéndole imputables tales inexactitudes (lo que no ocurrirá si las normas en que fundó su estimación de la deuda tributaria son expulsadas del ordenamiento con efectos retroactivos en una fecha posterior a la de la autoliquidación).
Solo en dichos eventos la petición de reembolso estará supeditada a la corrección de la declaración conforme al procedimiento previsto en el artículo 205 del Decreto Distrital 180 de 2010 (igual al 589 del ET), con el fin de que se refleje en el título de determinación de la prestación el menor valor a cargo del obligado tributario respecto del efectivamente pagado. 7 Págs. 40-47 4_ENTRADADEMANDA_004ANEXOSPRUEBAS(.pdf) NroActua 3 índice 03 SAMAI actuación de primera instancia 8 Págs. 32-39 4_ENTRADADEMANDA_004ANEXOSPRUEBAS(.pdf) NroActua 3 índice 03 SAMAI actuación de primera instancia 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta. C.P. Wilson Ramos Girón. Providencia del 7 de diciembre de 2023. Radicación: 08001-23-33-000-2014-00586-01 (22685) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 13 (…) En definitiva, a la luz de los anteriores planteamientos, la Sala precisa que, en aquellos eventos en los cuales por causa del incumplimiento del deber formal de declarar a cargo del contribuyente sea la Administración quien liquide la deuda fiscal, tanto los actos de determinación oficial como los fallos judiciales respecto de su legalidad constituyen títulos a favor de quien pretende la devolución de sumas pagadas indebidamente.
En ese sentido, tales documentos deberán ser valorados por la Administración cuando decida las referidas peticiones de reembolso. 9- Sin perjuicio del criterio de decisión judicial establecido por esta Sección, bajo el cual el plazo para presentar la solicitud de devolución de pagos en exceso o de lo no debido se contabiliza a partir de la realización del pago10, en esta ocasión precisa la Sala que esa regla de identificación del dies a quo no es aplicable para eventos en los que el pago que el solvens alega indebido conste en un título aún no ejecutoriado por el hecho de que se encuentren pendientes de decidir en última instancia las impugnaciones adelantadas en vía administrativa o judicial.
Lo anterior, porque en esas situaciones los elementos de la obligación tributaria penden de una decisión ulterior y solo a partir de la ejecutoria de esa decisión puede identificarse la deuda que buscaba extinguirse. De modo que, en esos casos el término para solicitar la devolución por pago de lo no debido solo podrá transcurrir desde el momento en que el interesado cuente con la oportunidad de exigir jurídicamente su derecho después de que se consolide la situación jurídica del obligado tributario que se encontraba pendiente11.”(Resaltado fuera del texto original) 11.3.
En el presente caso, es claro que en la sentencia de primera instancia se declaró la nulidad de la Resolución No. 202-323 del 11 de septiembre de 2020 mediante la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Aguazul sancionó por no declarar el año gravable 2015 como contribuyente del impuesto de industria y comercio al GRUPO LOPERA INGENIEROS S.A., así como de la Resolución No. 2021-273 de 29 de junio de 2021 que confirmó la decisión previamente descrita al resolver recurso de reconsideración, y como consecuencia de ello declaró que la empresa demandante no debía presentar declaración de impuesto de industria y comercio en el Municipio de Aguazul, para el año gravable 2015, y condenó al ente municipal demandado a título de restablecimiento de derecho a realizar la devolución de la suma cancelada por la sociedad GRUPO LOPERA INGENIEROS S.A, por el valor de DOS MILLONES CIENTO SETENTA Y OCHO MIL PESOS M/CTE ($2.178.000). 11.4.
El Consejo de Estado12, en un caso similar al objeto de análisis en el que en una sentencia se declaró la nulidad de los actos demandados – liquidaciones informativas del impuesto de alumbrado público, negó la pretensión de devolución de sumas pagadas, por cuanto el titular debía conforme al estatuto de rentas municipal presentar la solicitud teniendo como título ejecutivo dicha providencia judicial: “En cambio, no accederá a la pretensión de devolución de «las sumas que se llegaren a pagar en virtud de los actos administrativos demandados», porque, el contenido del acto demandado no tuvo como objeto el análisis de una solicitud de devolución o su 10 Sentencias del 10 de marzo de 2016 (exp. 20043, CP: Jorge Octavio Ramírez), del 15 de agosto de 2018 (exp. 21792, CP: Milton Chaves García), del 05 de diciembre de 2018 (exp. 21348, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) y del 30 de octubre de 2019 (exp.21910, CP: ibidem), entre tantas 11 Sentencias del 30 de julio y 24 de septiembre de 2015 (exps. 19441 y 21320, CP.
Martha Teresa Briceño de Valencia); del 23 de febrero de 2017 (exp. 21314, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto); del 29 de junio de 2017 (exp. 21273, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez); del 08 de febrero de 2018 (exp. 21803, CP. Milton Chaves García) y del 04 de julio y 30 de octubre de 2019 (exps. 22788 y 21910, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Wilson Ramos Girón. Providencia del 16 de octubre de 2025. Radicación: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 14 rechazo, propósito para el cual, la normativa local, vigente, exige como presupuesto que el titular incoe una solicitud en tal sentido (art. 407 del Acuerdo 002 de 2013), para lo cual podrá observar la parte actora que el término para presentar dicha petición debe considerar el dies a quo establecido en la sentencia del 07 de diciembre de 2023 (exp. 22685, CP: Wilson Ramos Girón), esto es, a partir de la ejecutoria de esta sentencia, previa las verificaciones a que haya lugar por parte de la Administración.” 11.5.
En este orden de ideas, atendiendo a que los actos demandados no tuvieron como objeto de análisis la pretensión CUARTA de la demanda de ordenar al “MUNICIPIO DE AGUAZUL, CASANARE-SECRETARIA DE HACIENDA a título de restablecimiento del derecho devolver a la sociedad GRUPO LOPERA INGENIEROS S.A. el valor de DOS MILLONES CIENTO SETENTA Y OCHO MIL PESOS M/CTE ($2.178.000) más intereses de ley, valor que fueron pagados por la sociedad demandante por concepto de impuesto de Industria y Comercio y que de acuerdo con las Resoluciones 2020-323 y 2021-273 expedidas por el MUNICIPIO DE AGUAZUL, CASANARE-SECRETARIA DE HACIENDA debía ser cancelados por la sociedad GRUPO LOPERA INGENIEROS S.A.”, contrario a lo ordenado por la a quo, la parte demandante debe agotar el procedimiento previsto para la devolución de saldos, de conformidad con el artículo 850 del Estatuto tributario, y el Acuerdo 033 de 2024, título Quinto, artículo 436 del Estatuto de Rentas Municipal de Aguazul- Casanare. 11.6.
Adicionalmente el valor pagado por el contribuyente deviene de acto administrativo, cuyo soporte de legalidad desapareció y la sentencia de nulidad ejecutoriada constituye el título ejecutivo para la devolución, sin olvidar que la administración para su procedencia deberá revisar, si el solicitante tiene otras obligaciones tributarias pendientes. 11.7.
El término para presentar la solicitud de devolución empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia y con sujeción al Acuerdo 033 de 2024, estatuto tributario vigente del Municipio de Aguazul. 11.8. Así las cosas, prospera el cargo del recurrente, y en consecuencia de lo cual se revocará el ordinal TERCERO de la sentencia de primera instancia, por lo que la parte demandante deberá presentar la solicitud de devolución de pago de lo no debido, de conformidad con el Acuerdo 033 de 2024, teniendo como base de ejecución la providencia judicial. 12.
COSTAS 12.1. De conformidad al artículo 188 del CPACA13, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20219, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la entidad demandada, ni elemento de juicio que así lo amerite. 13. DECISIÓN 13.1. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 13 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00098-01 15 RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el ordinal TERCERO la sentencia de primera instancia proferida el 28 de agosto de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de primera instancia. Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, dejando las anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 6)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la sala. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.