TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, octubre dieciséis (16) de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN No.: 850013333003-202200203-01 DEMANDANTE: LA PREVISORA S.A. DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL el 22 de mayo del 2025, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la PREVISORA S.A., a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES PRIMERO: DECLARAR, en lo relacionado con LA PREVISORA S. A., la nulidad de los actos administrativos que a continuación se relacionan: a. Fallo de responsabilidad fiscal No. 001 del 17 de febrero de 2022 proferido por la colegiatura regional Casanare de la Contraloría General de la República, dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 2017- 00882. b. Auto No. 149 del 1º. de mayo del referido año por medio del cual la gerencia departamental colegiada de Casanare de la Contraloría General de la República resolvió los recursos de reposición interpuestos contra el precitado fallo. c. Auto No. URF2-700 del 13 de junio de la mencionada anualidad a través del que se resolvieron los recursos de apelación formulados en contra del fallo de responsabilidad fiscal No. 001 de 2022.
Pág. 2 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 SEGUNDO: como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento de derecho, ORDENAR a la entidad accionada que devuelva: a. La suma de CUARENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($45.000.000) por cada una de las pólizas del Sector Oficial Nos. 1002810 y 3000031 que debió pagar LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS con ocasión del fallo No. 001 del 17 de febrero de 2022. b. La devolución de cualquier suma de dinero a la que se haya visto obligada a pagar la antes mencionada compañía de seguros con ocasión del referido fallo (fls. 2 y 3 c. primera instancia ítem 01 índice 3 SAMAI).
Como fundamento de sus pretensiones señaló los siguientes HECHOS AÑO 2009 1. El 16 de enero LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS expidió el “Seguro Manejo Póliza Sector Oficial No. 1002810” vigente hasta el 16 de enero de 2010 amparando al MUNICIPIO DE VILLANUEVA por pérdidas ocasionadas por actos de empleados constitutivos de delitos contra la administración pública o por incumplimiento legal o reglamentario que generase detrimento, siempre que ocurrieran durante la vigencia de la póliza. 2.
El 19 de agosto se suscribió Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 054 entre el DEPARTAMENTO DE CASANARE y el MUNICIPIO DE VILLANUEVA cuyo objeto consistía en la “Construcción, readecuación del sistema de acueducto del corregimiento de caribayona del Municipio de Villanueva Departamento de Casanare”, por valor de SEISCIENTOS DIECIOCHO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS DOS PESOS ($618.597.702) y con un plazo de ejecución de seis (6) meses. 3.
El 30 de octubre se suscribió acta de inicio. 4. El 4 de noviembre el MUNICIPIO DE VILLANUEVA firmó con la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE VILLANUEVA “ESPAVI S. A. E. S. P.” el convenio de cooperación interadministrativo No. 011, el que tenía por objeto “Aunar esfuerzos para realizar la construcción, readecuación del sistema de acueducto del corregimiento de caribayona del Municipio de Villanueva Departamento de Casanare”, por valor de SEISCIENTOS VEINTINUEVE MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS DOS PESOS ($629.597.702) y un plazo de ejecución de cinco (5) meses. 5.
El 12 de noviembre se dio inicio al precitado convenio. Pág. 3 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 6. El 17 de diciembre ESPAVI S.A. E.S.P. suscribió contrato de obra No. 007 con el señor CARLOS AUGUSTO GONZÁLEZ CAÑÓN cuyo objeto correspondió a la “Construcción, readecuación del sistema de acueducto del corregimiento de caribayona del Municipio de Villanueva Departamento de Casanare”, por valor de QUINIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES OCHENTA Y CUATRO MIL CIENTO NOVENTA Y OCHO PESOS ($589.084.198) y un plazo de ejecución de cuatro (4) meses. 7.
El 12 de enero de 2010 se suscribió acta de inicio del precitado contrato de obra. AÑO 2011: 8. El 9 de mayo de 2011 se firmó acta de liquidación bilateral del contrato de obra No. 007 de 2009. 9. El 30 de noviembre se liquidó el convenio interadministrativo No. 011 de 2009 AÑO 2012 10. El 10 de julio se suscribió acta de liquidación de contrato interadministrativo No. 054 de 2009 AÑO 2014 11.
El 10 de enero 2014, LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS expidió el “Seguro Manejo Póliza Sector Oficial No. 300003”vigente hasta el 16 de enero de 2010 amparando al MUNICIPIO DE VILLANUEVA por pérdidas patrimoniales sufridas en vigencia de la póliza que impliquen menoscabo de fondos y bienes públicos causados por sus servidores públicos en el ejercicio de los cargos amparados y por incurrir en conductas que se tipifiquen como delitos contra la administración pública o que generen fallos con responsabilidad fiscal siempre y cuando la conducta que dio origen al daño tenga lugar dentro de la vigencia de la presente póliza AÑO 2017 12.
El 1o. de agosto la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - GERENCIA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE CASANARE profirió auto No. 271 dando apertura al proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. 2017-00882 señalándose como presuntos responsables a los señores JOSUÉ ALEXANDER BOHÓRQUEZ PEÑA, ÁNGEL ANTONIO CAMPOS BARRERA, Y RUTH YANETH BOHÓRQUEZ PEÑA, considerándose que pese a que la obra fue construida en su totalidad no se puso en funcionamiento y tasándose el presunto detrimento en la suma de QUINIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES TREINTA Y UN MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MILLONES.
($589.031.459). Pág. 4 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 AÑO 2021 13. Mediante auto No. 126 del 15 de abril de 2021 la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – GERENCIA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE CASANARE ordenó la vinculación de LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS porque fue quien expidió las pólizas que amparaban el cargo de Alcalde Municipal de Villanueva para la fecha de los hechos, específicamente la de manejo del sector oficial No. 1002810 vigente desde el 16 de enero de 2009 y hasta el 16 de enero de 2010; y, la de manejo del sector oficial No. 3000031 vigente del 16 de enero de 2013 al 16 de marzo de 2017. 14.
Con auto No. 334 del 15 de julio la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE CASANARE imputó responsabilidad fiscal a título de culpa grave a los señores JOSUÉ ALEXANDER BOHÓRQUEZ PEÑA, ÁNGEL ANTONIO CAMPOS BARRERA, extendiendo los efectos de la imputación a LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, en calidad de tercero civilmente responsable, por el valor total del amparo contenido en las pólizas Nos. 1002810 y 3000031 AÑO 2022 15.
El 17 de febrero se profirió por parte de la GERENCIA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE CASANARE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL dentro del proceso No. 2017-00882 por la suma actualizada de OCHOCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y UN MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS ($844.581.658) de los cuales LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS debió responder por la suma de NOVENTA MILLONES DE PESOS ($90.000.000), afectando el total de las dos pólizas menos el deducible pactado consistente en el 10% sobre el valor de la pérdida (fls. 3 a 6 c. primera instancia ítem 01 índice 3 SAMAI)
FUNDAMENTOS DE DERECHO Para fundamentar sus pretensiones la parte accionante considera que el acto acusado vulnera los artículos 29 de la C. P. y 138, 162 y 164 de la Ley 1437 de 2011 en consideración que: • La CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA por medio de la GERENCIA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE CASANARE incurrió en un error al acumular indebidamente las pólizas Nos. 1002810 y 3000031 dentro del fallo con responsabilidad fiscal PRF 2017-00882 sustentando dicha actuación en que el daño al patrimonio público era de tracto sucesivo o continuado.
El análisis de los convenios y contratos celebrados para la construcción del acueducto del corregimiento Caribayona, particularmente el contrato de obra No. 007 de 2009, permitió establecer que la obligación contractual consistía únicamente en la Pág. 5 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 ejecución material de la obra, la cual fue terminada y entregada de acuerdo con los plazos estipulados, sin que se contemplara en ningún momento la puesta en funcionamiento del sistema.
A pesar de que la propia Gerencia reconoció el cumplimiento del objeto contractual, erróneamente consideró que la persistencia en el tiempo de la afectación por el no funcionamiento de la obra suponía un daño de tracto sucesivo, lo que llevó a una incorrecta afectación de dos pólizas para un mismo hecho generador. Por lo tanto, no resulta procedente endilgar responsabilidad fiscal ni extender la cobertura de las pólizas más allá de los límites establecidos por la naturaleza, duración y el objeto de los contratos de obra suscritos para la ejecución del proyecto. • La autoridad demandada incurrió en indebida tasación del detrimento patrimonial al establecer un daño por el valor total de la obra a pesar de que el contrato No. 007 de 2009 se ejecutó y cumplió a cabalidad, destinándose en su integridad los recursos públicos a la construcción del acueducto y entregándose la obra conforme a lo pactado.
Bajo ese escenario, no resultaba ajustado determinar un menoscabo equivalente al costo completo de la obra. • En el asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción fiscal toda vez que el contrato de obra No. 007 de 2009 culminó el 11 de febrero de 2011 y, en consecuencia, el término de cinco años previsto por el artículo 9 de la Ley 610 de 2000 se cumplió el 11 de febrero de 2016 y el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal solo se profirió hasta el 1º. de agosto de 2017, esto es, cuando ya había expirado el plazo legal (fl. 6 a 9 c. primera instancia ítem 01 índice 3 SAMAI) ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN La demanda se radicó el 5 de octubre de 2022 y le correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal (ítem 03 c. primera instancia índice 3 SAMAI), el que a través de auto proferido el 21 de julio de 2023 admitió la demanda y ordenó la notificación de las partes y del Ministerio Público (ítem 10 c. primera instancia índice 3 SAMAI), diligencia que se surtió el 27 de julio del mismo año (ítem 12 c. primera instancia índice 3 SAMAI).
Dentro del término concedido para el efecto la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda indicando que: • La acumulación de las pólizas Nos. 1002810 y N.º 3000031 resultaba procedente en tanto el daño fiscal debía considerarse de tracto sucesivo y continuado Pág. 6 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 porque la obra de acueducto no cumplió su objeto y la afectación patrimonial se mantuvo en el tiempo.
Por esa razón, era jurídicamente viable hacer efectivas ambas garantías que amparaban los periodos durante los cuales se configuró y prolongó el daño. • La obligación del municipio no se agotaba con la entrega material de la infraestructura sino que comprendía la puesta en funcionamiento del sistema y la gestión de los permisos requeridos para su operación. En ese sentido, el objeto contractual no se entendía cumplido con la sola construcción ya que la finalidad del contrato era dotar de agua potable a la comunidad, lo cual nunca ocurrió. • La tasación del detrimento patrimonial por el valor total de la obra fue adecuada toda vez que la inversión no produjo el beneficio esperado y la comunidad quedó sin el servicio de acueducto.
El hecho de que existiera infraestructura física no elimina la afectación patrimonial porque el propósito de la contratación era obtener un sistema en funcionamiento, por lo que la pérdida de los recursos debía calcularse en su totalidad. • No operó la caducidad de la acción fiscal, dado que el hecho generador del daño no correspondía a una situación instantánea, sino a un hecho de carácter continuado: la no puesta en marcha del acueducto.
En consecuencia, el término de cinco años previsto en la Ley 610 de 2000 debía contarse desde el último hecho de afectación, lo que hacía vigente la acción al momento de expedirse el auto de apertura. • La excepción de caducidad tampoco podía ser examinada en sede judicial por cuanto no fue planteada oportunamente en la actuación administrativa y conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es posible introducir hechos nuevos ante la jurisdicción contenciosa, sino únicamente mejorar los argumentos ya expuestos en vía gubernativa, razón por la cual el cargo carece de viabilidad procesal (ítem 13 c. primera instancia índice 3 SAMAI).
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN A través de auto del 19 de octubre de 2023 se dispuso que las partes presentaran por escrito sus alegatos de conclusión dentro de los diez (10) días siguientes (ítem 18 c. primera instancia - índice 3 SAMAI), término dentro del cual el señor representante del Ministerio Público podía emitir su concepto final si a bien lo tenía. En el plazo concedido para el efecto LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS en su escrito de cierre reafirmó que: • La Contraloría imputó equivocadamente responsabilidad fiscal dentro del proceso N.º 2017-00882, porque, aunque la obra del contrato No. 007 de 2009 fue construida y entregada a cabalidad, el objeto contractual se limitaba a la Pág. 7 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 construcción de la infraestructura y no contemplaba su puesta en funcionamiento, por lo cual no podía derivarse responsabilidad fiscal ni la vinculación de LA PREVISORA S.A. como tercero civilmente responsable. • En el asunto operó el fenómeno de la caducidad ya que el precitado contrato terminó el 11 de febrero de 2011, el término de cinco años previsto en la Ley 610 de 2000 venció el 11 de febrero de 2016 y el auto de apertura del proceso se profirió el 1 de agosto de 2017, cuando ya había expirado el plazo legal. • La vinculación de LA PREVISORA S.A. como tercero civilmente responsable se produjo por fuera del término de prescripción previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio, pues desde el acta de terminación del contrato (11 de febrero de 2011) habían transcurrido más de dos años al momento de la expedición del auto de vinculación (15 de abril de 2021), lo que tornaba improcedente dicha actuación. • En virtud de lo anterior, se solicitó declarar la nulidad del Auto N.º URF2-0700 del 13 de junio de 2022, del Auto N.º 149 del 10 de mayo de 2022 y del Fallo No. 001 del 17 de febrero de 2022 así como ordenar la devolución de las sumas pagadas con ocasión de la afectación de cada una de las pólizas Nos. 1002810 y 3000031 (ítem 24 c. primera instancia índice 3 SAMAI).
Por su parte, la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA señaló que: • Los actos administrativos acusados fueron expedidos por la autoridad competente con sujeción al procedimiento previsto en la Ley 610 de 2000, en garantía del debido proceso y el derecho de defensa y con fundamento en pruebas legal y oportunamente allegadas, razón por la cual no se configura causal alguna de nulidad. • El daño patrimonial derivado del contrato de obra No. 007 de 2009 se configuró porque aunque la infraestructura fue construida nunca entró en funcionamiento ni cumplió con el objeto para el cual fue contratada: dotar de agua potable a la comunidad de la vereda Caribayona.
La falta de gestión municipal en la obtención de permisos, legalización de predios y operación del sistema ocasionó el abandono y deterioro de la obra. • La vinculación de La Previsora S.A. como tercero civilmente responsable fue procedente en la medida en que las pólizas Nos. 1002810 y 3000031 amparaban el cargo de Alcalde Municipal de Villanueva durante los periodos en que se produjeron las conductas generadoras del detrimento.
La Contraloría consideró que el daño debía calificarse como de tracto sucesivo y continuado lo que justificaba afectar ambas pólizas. • La interpretación de las obligaciones contractuales no puede limitarse a la simple entrega de la obra física, sino que, conforme a la finalidad del contrato y la jurisprudencia del Consejo de Estado, se trata de una obligación de resultado Pág. 8 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 que comprendía la puesta en funcionamiento del sistema de acueducto, sin lo cual el objeto contractual no se tuvo por cumplido. • La tasación del detrimento patrimonial por la suma de $589.031.459, correspondiente al valor total invertido, fue adecuada, puesto que la obra no generó el beneficio esperado ni prestó el servicio público de agua potable.
El uso parcial de algunos elementos de la infraestructura no desvirtúa el daño, ya que lo contratado y financiado fue un sistema de tratamiento de agua en operación y no instalaciones inservibles o incompletas. • La caducidad de la acción fiscal no operó, pues el hecho generador del daño consistió en la no puesta en funcionamiento del acueducto, situación que se prolongó en el tiempo y se calificó como de tracto sucesivo.
Así, al momento de la apertura del proceso (1 de agosto de 2017), no había transcurrido el término de cinco años establecido en la Ley 610 de 2000.Además, la caducidad no podía ser objeto de análisis judicial, por cuanto no fue planteada en la actuación administrativa. Conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es posible introducir hechos nuevos en sede judicial, de manera que la demandante carecía de legitimidad para alegar ese cargo en esta instancia. • En consecuencia, los actos administrativos cuestionados se encontraban ajustados a derecho, fundados en las pruebas recaudadas y emitidos con respeto al procedimiento legal, motivo por el cual solicitó negar las súplicas de la demanda y mantener incólume su validez.
(ítem 28 c. primera instancia índice 3 SAMAI). SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 22 de mayo de 2025, la que en sus apartes pertinentes dispuso: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de i) el fallo N° 001 del 17 de febrero de 2022, “fallo con responsabilidad fiscal PRF 2017-00882” emitido por la Gerencia Departamental Colegiada de Casanare, en el que se declaran responsables fiscales a título de culpa grave, a los señores JOSUE ALEXANDER BOHÓRQUEZ PEÑA, identificado con cédula de ciudadanía N° 7.060.691 quien se desempeñó como alcalde del municipio de Villanueva – Casanare, para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011 y ÁNGEL ANTONIO CAMPOS BARRERA quien lo sucedió como Alcalde del mismo Municipio entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015, adicionalmente declara como tercero civilmente responsable a LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS; ii) el auto No 149 del 10 de mayo de 2022 “Auto que resuelve recurso de reposición y concede apelación contra el fallo emitido en el proceso ordinario”; y iii) el auto N° URF2-0700 del 13 de junio de 2022 “Por medio del cual se resuelve recurso de apelación contra el fallo con responsabilidad fiscal N° 001” expedido por la Gerencia Departamental Colegiada de Casanare, y notificado por medio Pág. 9 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 de correo electrónico el día 29 de junio de 2022, únicamente en lo que respecta a las decisiones y ordenes impartidas contra la PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - GERENCIA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE CASANARE, pagar a favor de LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS la suma cancelada con ocasión a lo ordenado en los actos administrativos anulados, esto es NOVENTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($90.000.000).
TERCERO: Las sumas causadas deberán actualizarse de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del C.P.A.C.A.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas de conformidad con lo señalado en precedencia.” (…). Las anteriores determinaciones se adoptaron con fundamento en que: a. El concepto de violación invocado en la demanda se circunscribió únicamente a la aplicación de la caducidad fiscal prevista en la Ley 610 de 2000 y no a la prescripción del artículo 1081 del Código de Comercio, razón por la cual se descartó el análisis de la prescripción por no haber sido planteada desde la demanda inicial, en garantía del derecho de defensa de la entidad demandada. b. La afectación patrimonial alegada por la Contraloría no reviste la naturaleza de un daño continuado o de tracto sucesivo sino de un hecho dañoso inmediato cuyos efectos pueden prolongarse lo que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado obliga a computar la caducidad desde la fecha real de ocurrencia del daño o desde su conocimiento y no desde constataciones administrativas posteriores. c. Se acreditó que la construcción del acueducto del corregimiento de Caribayona se ejecutó mediante el contrato de obra No. 007 de 2009 el cual comenzó el 12 de enero de 2010 y concluyó el 11 de febrero de 2011 por lo que cualquier actuación posterior es irrelevante para el cómputo del término de caducidad. d. La acción fiscal debió ser promovida como máximo hasta el 11 de febrero de 2016 y comoquiera que el auto de apertura de la investigación fiscal aconteció hasta 1°. de agosto de 2017, operó el fenómeno jurídico de la caducidad.
(ítem 30 c. primera instancia índice 3 SAMAI). RECURSO DE APELACIÓN Contra el fallo antes referido y dentro del término concedido para el efecto, la parte demandada interpuso recurso de apelación, esbozando las razones que serán objeto de análisis cuando se estudie el caso concreto (ítem 32 c. primera instancia -índice 3 SAMAI). Pág. 10 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 El recurso se concedió el 31 de julio de 2025 (ítem 34 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI).
ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El proceso ingresó por reparto el 8 de agosto de 2025 (índice 3 SAMAI) y por auto del 4 de septiembre del mismo año se admitió el recurso de apelación interpuesto (índice 5 SAMAI) precisándose que, como el mismo se radicó en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia. Las diligencias arribaron al Despacho para fallo el diez (10) de octubre de 2025 (índice 13 SAMAI) El señor REPRESENTANTE DEL MINISTERIO PÚBLICO en su concepto final, luego de hacer un recuento de los antecedentes procesales, relacionar las pruebas allegadas, las actuaciones procesales relevantes, formular el problema jurídico que considera debe ser resuelto y establecer lo relacionado con la naturaleza del control fiscal, manifestó que: a. La conducta que se reprocha al hoy demandante es de aquellas denominadas de tracto sucesivo y en tal sentido, el término para contabilizar la caducidad de la misma deberá contabilizarse desde el ultimo hecho generador del daño esto es, i) 10 de julio de 2012, fecha de liquidación del Convenio 054 del 29 de diciembre de 2010, en cuyo caso el término para el ejercicio de la acción iría hasta el día 10 de Julio de 2017; el ii) 30 de Noviembre de 2011, fecha de liquidación del convenio 011 del 28 de octubre de 2011, término para ejercicio de la acción de responsabilidad fiscal se contaría hasta el 30 de noviembre de 2016; el iii) 11 de febrero de 2011, fecha de Liquidación Contrato 09 de mayo de 2011 término para ejercicio de la acción hasta el 9 de mayo de 2016; y, el iv) 23 de mayo de 2012, fecha en que el gerente de la ESPAVI solicitó al Municipio gestionar la puesta en funcionamiento del acueducto, termino para el inicio de la acción de responsabilidad Fiscal hasta el 23 de mayo de 2017.Conforme a ello, en el sub judice la acción de responsabilidad fiscal iniciada por la Contraloría se ejerció por fuera de los términos establecidos por el artículo 9 de la ley 610 de 2000, esto es, dentro de los cinco (5) años siguientes al último hecho o acto por tratarse de una conducta de carácter permanente o continuado pues el auto No. 27 por medio de la cual se apertura el proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. 2017-00882 se expidió el 1o. de agosto de 2017 b. Para la póliza No. 1002810 el hecho generador del daño se configuró el 30 de noviembre de 2011 fecha de liquidación del convenio 011 de 2011 mientras que respecto de la póliza No. 3000031 dicho término se computa a partir del 23 de mayo de 2012, fecha en la que el gerente de la ESPAVI solicitó la gestión Pág. 11 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 administrativa para poner en funcionamiento el acueducto.
En esta última, el daño derivó de la omisión de la administración al no atender dicha solicitud durante la vigencia de la póliza. c. No resulta ajustado a derecho que la Contraloría compute el término de caducidad desde el 30 de octubre de 2016, fecha de la visita técnica, pues esta no corresponde al momento del hecho generador, sino que existen actos y omisiones debidamente fechados y documentados (liquidación de convenios y comunicaciones oficiales) que son determinantes para la contabilización del término de caducidad conforme al artículo 9 de la Ley 610 de 2000. d. Tampoco resulta ajustado a derecho el argumento del ente de control según el cual el término de prescripción corresponde únicamente al ejercicio de la acción fiscal y no a la vinculación de la aseguradora como tercero civilmente responsable, por cuanto si al momento de iniciar la acción ya ha operado la caducidad respecto de los servidores públicos amparados por las pólizas, no es posible vincular legítimamente a la aseguradora dentro del proceso fiscal.
Adoptar la tesis contraria permitiría que la administración llamara a las aseguradoras en cualquier momento, aún luego de vencido el plazo legal, lo cual contradice la finalidad y los límites impuestos por la ley y la jurisprudencia en materia de prescripción e. En conclusión, la visita técnica realizada en octubre de 2016 no puede considerarse como el hecho generador del daño para efectos de iniciar la acción fiscal, ya que este momento corresponde a un acto de constatación posterior y no a la ocurrencia real del hecho que originó el presunto detrimento patrimonial, por lo que solicitó CONFIRMAR la sentencia de primera instancia (índice 49 SAMAI).
CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual no existen aspectos que deban sanearse. 2.- COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 ibidem, esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación impetrado contra el fallo proferido por un Juez Administrativo del Circuito de Yopal.
Pág. 12 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma. La capacidad para comparecer al juicio se encuentra debidamente acreditada pues LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS es una sociedad de economía mixta del orden nacional sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado (fl 14 ítem 01c. primera instancia– índice 3 SAMAI); y, la demandada es una entidad estatal del orden nacional cuyas existencias no requieren prueba por tratarse de personas jurídicas de derecho público (Art. 166 numeral 4º. del C. P. A. C. A.). 4.- REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD En el caso sub lite no es necesario surtir la conciliación prejudicial en tanto, el numeral 1º. del artículo 161 del C. P. A. C. A., modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021 dispone que, cuando la parte actora sea una entidad pública, el mismo es facultativo.
Igualmente se observa que, el procedimiento administrativo se encuentra concluido pues el proceso de responsabilidad fiscal finalizó con la expedición del fallo de segunda instancia contenido en el Auto No. URF2-0700 de 13 de junio de 2022 (fls. 181 ítem 001) proferido por la Contraloría Delegada Intersectorial 6 de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de la República, que confirmó lo resuelto en primera instancia por la Gerencia Departamental Colegiada de Casanare en fallo con Responsabilidad Fiscal No 001 del 17 de febrero de 2022 (fls. 99 ítem 001) y Auto No. 149 del 01 de mayo de 2022 (fls. 171 ítem 001), que resolvió desfavorablemente el recurso de apelación propuesto en contra del mencionado fallo de primera instancia 5.- CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El artículo 164 del C. P. A. C. A. con relación a la oportunidad para presentar demanda, señala en el literal d) del número 2: “cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso (…)” Teniendo en consideración que, el Auto URF2-0700 del 13 de junio de 2022 por medio del cual se concluyó el proceso de responsabilidad fiscal No. 2017-00882, fue notificado Pág. 13 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 en Estado No. 070 de 29 de junio de ese año (fls. 1701 ítem 15 - índice 003 SAMAI) y que la demanda se radicó el 5 de octubre de 2022 el medio de control no se encuentra caducado, atendiendo la norma antes transcrita. 4.- PROBLEMA JURÍDICO.
Corresponde a la Sala determinar si, ¿debe revocarse la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarar que no operó la caducidad de la acción fiscal en lo que refiere a LA PREVISORA S. A.? 5.- CARGOS DE APELACIÓN 5.1 En caso sub judice la acción fiscal fue iniciada en el término legal pues el daño investigado reviste carácter continuado y su afectación pudo verificarse inclusive al momento de emitirse el fallo fiscal.
Esta interpretación se ajusta a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre hechos continuados y de tracto sucesivo en materia de responsabilidad fiscal toda vez que el término de caducidad debe contabilizarse desde el último hecho generador relacionado con la omisión de poner en funcionamiento de manera adecuada el sistema de acueducto del corregimiento de Caribayona, situación que se extendió en el tiempo y cuya persistencia fue confirmada mediante visitas técnicas y actuaciones administrativas posteriores; y, la sentencia de primera instancia incurre en un error al estimar la caducidad frente a la aseguradora pues no existe una obligación normativa de vincular al tercero civilmente responsable dentro de los cinco años, bastando con que tal vinculación se realice antes del fallo y dentro de un proceso fiscal incoado oportunamente, conforme al artículo 44 de la Ley 610 de 2000: a respecto se tiene que además los artículos 9 y 44 de la Ley 610 de 2000 preceptúan: “Artículo 9°.
Caducidad y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto.
La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare. El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública.”
ARTÍCULO
44. VINCULACIÓN DEL GARANTE. Cuando el presunto responsable, o el bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso, se encuentren amparados Pág. 14 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 por una póliza, se vinculará al proceso a la compañía de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado.
La vinculación se surtirá mediante la comunicación del auto de apertura del proceso al representante legal o al apoderado designado por éste, con la indicación del motivo de procedencia de aquella.” (Esa negrilla y subrayado fuera del texto original). Por su parte, el artículo 65 de la ley 80 de 1993 dispone: “ARTICULO
65. DE LA INTERVENCIÓN DE LAS AUTORIDADES QUE EJERCEN CONTROL FISCAL. La intervención de las autoridades de control fiscal se ejercerá una vez agotados los trámites administrativos de legalización de los contratos. Igualmente se ejercerá control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que éstos se ajustaron a las disposiciones legales.
Una vez liquidados o terminados los contratos, según el caso, la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de resultados, fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. El control previo administrativo de los contratos le corresponde a las oficinas de control interno. Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestión contractual a los servidores públicos de cualquier orden”.
Igualmente, la H. Corte constitucional frente al control fiscal, señaló: “(…) esta Corporación se pronunció sobre el alcance del carácter posterior del control fiscal en relación con los contratos estatales, al declarar exequible un aparte del artículo 65 de la Ley 80 de 1993 en el que se establece que la vigilancia fiscal se efectuará “una vez liquidados o terminados los contratos”.
La Corte consideró que el contenido normativo demandado no se oponía a la Constitución, por cuanto: (i) el control sobre los contratos estatales liquidados o terminados no es el único momento en que se lleva a cabo el control fiscal, dado que este puede efectuarse a partir de su legalización y durante su ejecución; (ii) el control posterior no es en sí mismo inoportuno, pues este debe iniciarse una vez ejecutadas las operaciones o procesos objeto de control y antes de que prescriban las acciones correspondientes.
La Corte precisó que el control fiscal respecto de los contratos estatales “se ejerce a partir de su perfeccionamiento, durante todo el proceso de ejecución, y después de su liquidación o terminación”. Dentro del mismo, cabe distinguir dos momentos: “1. una vez concluidos los trámites administrativos de legalización de los contratos, es decir, cuando se ha perfeccionado el acuerdo de voluntades, para vigilar la gestión fiscal de la administración y, en general, el cumplimiento de las normas y principios que rigen la contratación estatal.
Igualmente, se deberá ejercer control posterior sobre las cuentas y pagos derivados del contrato, y 2. una vez liquidados o terminados los contratos, para ejercer un control financiero, de gestión y de resultados, (…)”1. (Resalta la Sala). 1 SENTENCIA C-103/15. Magistrada ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Pág. 15 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 Frente a la caducidad de la acción fiscal, el H. Consejo de Estado ha expresado: “(…) 3.1 De la caducidad de la acción fiscal El artículo 9 de la Ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, consagra dos fenómenos jurídicos plausibles de configurarse en los procesos de responsabilidad fiscal: (i) caducidad y (ii) prescripción. Frente al primero, la norma indica que la acción fiscal caduca si transcurridos 5 años desde la ocurrencia del hecho que genera el daño al patrimonio público, no se ha dictado el auto por medio del cual se da apertura al proceso de responsabilidad fiscal, esto es, se extingue el derecho de acción que tienen las contralorías para iniciar formalmente un proceso de responsabilidad fiscal.
Respecto del segundo fenómeno (prescripción), la norma dispone en el inciso segundo que la responsabilidad fiscal prescribe en 5 años, contados a partir del auto que da apertura al proceso de responsabilidad fiscal, si dentro se ese lapso las contralorías no han dictado la providencia en firme que la declare, esto es, los entes de control fiscal pierden el derecho a atribuir responsabilidad al implicado.
El artículo 9 de la Ley 610 de 2000, es del siguiente tenor: “Artículo 9°. Caducidad y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para Expediente: 250002324000201200195-01 Demandante: Instituto SER Investigación en liquidación Demandada: Contraloría General de la República Nulidad y Restablecimiento Fallo de segunda instancia 17 los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la (sic) del último hecho o acto.
La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare. El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública”.
(Negrita no es original del texto) De la claridad de la norma transcrita, se puede concluir: (i) la acción fiscal caduca si transcurridos cinco años, desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal; (ii) el citado término se empieza a contar a) para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización; mientras que, b) para los hechos o actos complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado, desde el último hecho o acto.
(…)”2 2 CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO. Agosto 9 de 2018. Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00195-01 Actor: INSTITUTO SER INVESTIGACIÓN - EN LIQUIDACIÓN Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Pág. 16 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 Y en pronunciamiento posterior la misma Corporación recalcó: “(…) De este modo, para la Sala es claro que los cinco (5) años que señala la norma para que opere la caducidad de la acción fiscal se cuenta a partir del hecho generador del daño hasta el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
Sobre el particular, esta Sección ha señalado las diferencias entre la caducidad y la prescripción en los siguientes términos: “[…] la Sala recuerda que la caducidad y la prescripción son instituciones procesales diferentes. La caducidad de la acción fiscal se refiere al término máximo con que cuentan las autoridades de control para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal tal y como se desprende del inciso 1° del artículo 9° de la Ley 610 de 2000.
Por su parte, la prescripción en materia de responsabilidad fiscal alude al término máximo con que cuentan los órganos de control para proferir una decisión declarativa con o sin responsabilidad fiscal. Ambas instituciones procesales favorecen la aplicación efectiva de los principios de seguridad jurídica y el cumplimiento de los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.
Esta Sección ha definido estas dos instituciones en el siguiente sentido: Repárese que el inciso primero se refiere al término de caducidad y el inciso 2° al término de prescripción. Por tanto son dos instituciones procesales distintas, en la medida en que la caducidad hace relación al término máximo de que disponen las autoridades de control para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal y la prescripción, alude al plazo máximo que tienen esas mismas autoridades para declarar la responsabilidad fiscal y la consecuente sanción, en caso de que luego de haber proferido el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, encuentre méritos para declararla o para exonerar de compromiso al investigado.
En el caso de autos, la Sala se limitará al análisis de la caducidad, cuyo extremo temporal inicial viene marcado por la fecha de ocurrencia de los hechos generadores de la presunta lesión al patrimonio del Estado, en tanto que el final, por la fecha del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Así, la acción fiscal caduca si transcurridos cinco años desde la ocurrencia del hecho generador del patrimonio, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal […]”37.
(Subrayado del texto original). La Sección Primera de esta Corporación ha precisado que el término de caducidad de la acción fiscal se cuenta a partir del hecho generador del daño al patrimonio público que se evidencia o materializa en la fecha de liquidación del contrato estatal: “[…] El fenómeno de la caducidad se cuenta a partir de la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público.
Y este hecho, en el caso sub examine, lo constituye el sobrecosto en que se incurrió en la referida contratación, que se evidencia o materializa en la fecha de liquidación del convenio de 22 de julio de 2005. En virtud de lo anterior, para la Sala no es acertado contabilizar en el presente caso el término de caducidad de la acción de responsabilidad fiscal a partir de la suscripción del Convenio Interadministrativo núm. 084 de 2002, sino Pág. 17 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 desde el último acto, teniendo en cuenta que el hecho o acto generador del daño al patrimonio público, como ya se dijo, se materializa en ese momento.
Ahora, como quiera que el último acto o hecho, esto es, el Acta de Liquidación del Convenio núm. 084 de 2002 tuvo ocurrencia el 22 de julio de 2005, ello significa que, a partir de la ocurrencia de este hecho, la Contraloría General de la República tenía un máximo de cinco (5) años para ejercer la acción de responsabilidad fiscal. De manera que si el Auto núm. 420, “Por el cual se apertura el Proceso de Responsabilidad Fiscal radicado bajo el número 2008-20-00-449”, fue proferido el 27 de agosto de 2008, la acción fiscal no se encontraba caducada, pues contaba hasta el 22 de julio de 2010 para iniciar la correspondiente acción fiscal […]”.
En el mismo sentido, la Sección Quinta de la Corporación señaló que el control fiscal que se puede ejercer sobre el contrato estatal es posterior una vez este se encuentre liquidado: “[…] Como se aprecia, si bien los dineros que se imputan como pérdida del patrimonio del Estado son aquellos que se depositaron en Corfipacífico, la realidad muestra que los hechos origen de la declaratoria de responsabilidad fiscal nacieron de la suscripción, por parte del Instituto SER y la Universidad del Pacífico, del contrato 017 de 1997.
En este punto, valga la pena señalar que el control fiscal que se puede ejercer sobre la contratación estatal, normalmente es posterior, esto es, una vez liquidado el contrato. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia C-103 de 2015, expresó: “…esta Corporación se pronunció sobre el alcance del carácter posterior del control fiscal en relación con los contratos estatales, al declarar exequible un aparte del artículo 65 de la Ley 80 de 1993 en el que se establece que la vigilancia fiscal se efectuará “una vez liquidados o terminados los contratos”.
La Corte consideró que el contenido normativo demandado no se oponía a la Constitución, por cuanto: (i) el control sobre los contratos estatales liquidados o terminados no es el único momento en que se lleva a cabo el control fiscal, dado que este puede efectuarse a partir de su legalización y durante su ejecución; (ii) el control posterior no es en sí mismo inoportuno, pues este debe iniciarse una vez ejecutadas las operaciones o procesos objeto de control y antes de que prescriban las acciones correspondientes.
La Corte precisó que el control fiscal respecto de los contratos estatales “se ejerce a partir de su perfeccionamiento, durante todo el proceso de ejecución, y después de su liquidación o terminación”. Dentro del mismo, cabe distinguir dos momentos: “1. una vez concluidos los trámites administrativos de legalización de los contratos, es decir, cuando se ha perfeccionado el acuerdo de voluntades, para vigilar la gestión fiscal de la administración y, en general, el cumplimiento de las normas y principios que rigen la contratación estatal.
Pág. 18 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 Igualmente, se deberá ejercer control posterior sobre las cuentas y pagos derivados del contrato, y 2. una vez liquidados o terminados los contratos, para ejercer un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales”.
Atendiendo lo señalado en precedencia, para esta Sala resulta válido que la Contraloría General de la República, al advertir que el contrato 017 de 1997 no se liquidó, tomara como referencia para efectos de adelantar el juicio fiscal la fecha en que Datapoint, firma subcontratada por el Instituto SER, suscribió el acta de entrega de aquella parte del contrato para el cual fue subcontratada, lo cual sucedió el 25 de julio de 2001.
En criterio de la Sección Quinta del Consejo de Estado, incluso resultaba innecesario fijar tal fecha, en tanto que si la Contraloría tiene competencia para verificar las condiciones financieras de un contrato, aún con posterioridad a su liquidación, la que en el presente caso no existió, bien podía haber ejercido esa competencia a partir del momento en que se le puso en conocimiento la existencia de las irregularidades investigadas.
Lo cual fue muy posterior al 25 de julio de 2001. Así las cosas, a diferencia de lo que señala el apoderado de la demandante, fueron las distintas inconsistencias contractuales las que provocaron el juicio fiscal, dentro del cual se estableció que en desarrollo del contrato 17 de 1997, el Instituto SER recibió anticipadamente dinero de la Universidad del Pacífico, pese a que sabía que no podía cumplir con el objeto dentro del plazo acordado, dinero que invirtió en Corfipacífico, institución financiera que entró en liquidación, lo que generó un daño al patrimonio del Estado.
Por lo anterior, como la Contraloría General de la República, expidió el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, el 25 de julio de 2006, tomando como fecha de partida el 25 de julio de 2001, día en que la subcontratista firmó su acta de entrega, para la Sala no se configura la caducidad de la acción fiscal, razón por la que confirmará el fallo de primera instancia […]”.
De este modo, la Sala advierte que la última actividad del contrato de obra núm. 124 de 8 de octubre de 2007 fue su liquidación, razón por la cual debe tomarse esta fecha para computar el término de caducidad de la acción fiscal, por cuanto el hecho o acto generador del daño al patrimonio público se materializó en ese momento en el que realiza el balance financiero del contrato conforme a lo ejecutado.
En el asunto sub examine, la Sala advierte que el hecho generador del daño al patrimonio público se materializó en el Acta de Liquidación del Contrato núm. 124 de 8 de octubre de 2007 la cual tuvo ocurrencia el 23 de febrero de 2011, ello significa que, a partir de la ocurrencia de este hecho, la parte demandada tenía un máximo de cinco (5) años para ejercer la acción de responsabilidad fiscal, de modo que si el auto deapertura del proceso de responsabilidad fiscal fue expedido el 20 de diciembre de 2013, la acción fiscal no se encontraba caducada, puesto que la parte demandada contaba hasta el 23 de febrero de 2016 para iniciar la correspondiente acción fiscal.
Pág. 19 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 Por lo anterior, la fecha máxima para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal sin que operara el fenómeno de la caducidad de la acción era el 23 de febrero de 2016, el auto de apertura de investigación se expidió el 20 de diciembre de 2013, de modo que no caducó la acción fiscal en el término previsto de 5 años.
Así las cosas, es claro que desde la fecha de ocurrencia de los hechos que dieron origen al proceso de responsabilidad fiscal hasta el momento en que se profirió el Auto de Apertura de la Investigación Fiscal no transcurrieron más de cinco años, de modo que, la Sala confirmará la sentencia impugnada por este aspecto. (…)”3 Finalmente, en lo que respecta el acta de liquidación esta misma corporación señaló: “(…)11.3.
En efecto, como es bien sabido, la liquidación del contrato constituye la etapa final del negocio jurídico, en la cual las partes se ponen de acuerdo sobre el resultado último de la ejecución de las prestaciones a su cargo y efectúan un corte de cuentas, para definir, en últimas, quién debe a quién y cuánto, es decir para establecer el estado económico final del contrato, finiquitando de esa forma la relación negocial.
Como de tiempo atrás lo tiene establecido la jurisprudencia de la Corporación: La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado quedan después de cumplida la ejecución de aquél; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes.
La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no pueden con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento (…)”4 En relación con este aspecto, en el expediente digital se acareditó lo siguiente: Auto de Apertura de proceso No. 271 de 1° de agosto de 2017 (fls. 74 ítem 001 c. principal – índice 3 SAMAI).
Fallo con Responsabilidad fiscal No. 001 de 17 de febrero de 2022 (fls. 99 ítem 001 c. principal – índice 3 SAMAI). Fallo de Segunda instancia Auto No. URF2 -0700 del 13 de junio de 2022” (fls. 181 ítem 001 c. principal – índice 3 SAMAI).) “(…) En los precisos términos del artículo 9 de la ley 610 de 200014, la acción fiscal se encuentra vigente en el entendido que no han trascurrido cinco (5) años desde el último hecho generador del daño al “(…) En los precisos términos del artículo 9 de la ley 610 de 2000, la acción fiscal se encuentra vigente en el entendido que para la fecha de apertura del proceso (1 de Agosto de 2017) no habían trascurrido cinco (5) años desde el último hecho generador del daño al patrimonio público.
Lo anterior en “(…) Así las cosas, en los precisos términos del artículo 9 de la ley 610 de 2000, la acción fiscal se encuentra vigente en el entendido que para la fecha de apertura del proceso (1 de Agosto de 2017) no habían trascurrido cinco (5) años desde 3 CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA. Consejero Ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ.
Febrero 9 de 2023.Núm. único de radicación: 850012333000201800128011 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez Demandada: Contraloría General de la Republica. 4 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA. Consejero ponente DANILO ROJAS BETANCOURTH. Octubre 9 de 2014. Radicación número: 25000-23-26-000-2001-02508-01(28881) Actor: SYP INGENIEROS LTDA. Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-IDU Pág. 20 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 patrimonio público.
Lo anterior en razón a que el último pago realizado en virtud del convenio interadministrativo No 011 de 2009 se efectuó el 20 de Noviembre de 2012 según se registra en el Recibo de Caja No 069, emitido por la Empresa de Servicios Públicos de Villanueva EPSAVI S.A E. S P(…)” razón a que en este caso se está ante un hecho de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado, pues el hecho generador del daño al patrimonio público que marca el inicio del término de caducidad de la acción fiscal corresponde a la no puesta en funcionamiento adecuada del sistema de tratamiento de agua potable del corregimiento de Caribayona, hecho que ha permanecido en el tiempo, conforme se indica en esta providencia. Sumado a lo anterior a la fecha no han trascurrido 5 años desde la apertura del proceso por lo que no se configura la caducidad de la acción fiscal (…)” el último hecho generador del daño al patrimonio público, específicamente en la visita técnica realizada al acueducto el 30 de octubre de 2016, en la cual se estableció la falta de funcionamiento del acueducto (…)” Con fundamento en las pruebas que reposan en el plenario se establece con claridad que el hecho generador del daño endilgado a la sociedad demandante aconteció por la falta de planeación de los acuerdos que devinieron en la construcción y readecuación del sistema de acueducto del corregimiento de Caribayona del MUNICIPIO DE VILLANUEVA, puesto que, desde los estudios previos del convenio 011 de 2009 no se hizo referencia alguna a la forma en que se financiaría o efectuaría la operación de dicho acueducto, ni tampoco se acreditó la consecución de la concesión de aguas subterráneas necesaria para su operación. En virtud de lo anterior, para la Sala no es acertado contabilizar el término de caducidad de la acción de responsabilidad fiscal a partir de la visita ocular realizada por parte de la CAR el 30 de octubre de 2016, ni tampoco del pago realizado el 20 de noviembre de 2012 a favor de la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE VILLANUEVA “ESPAVI” sino a partir de la suscripción de las actas de liquidación de los acuerdos de voluntades tantas veces referidos, los cuales pusieron fin a los componentes técnicos, jurídicos y económicos de la obra y por ende, materializaron de manera definitiva el detrimento al patrimonio públicos, las cuales acontecieron así: No. DE CONTRATO FECHA DE LIQUIDACIÓN FECHA MAXIMA PARA EJERCER LA ACCIÓN FISCAL (5) AÑOS.
Pág. 21 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 CONVENIO NO. 054 DE 20095 10 DE JULIO DE 2012 10 DE JULIO DE 2017 CONVENIO NO. 011 DE 20096 30 DE NOVIEMBRE DE 2011 30 DE NOVIEMBRE DE 2016 CONTRATO DE OBRA 007 DE 20097 9 DE MAYO DE 2011 9 DE MAYO DE 2016 CONTRATO DE CONSULTORÍA NO. 0048 9 DE MAYO DE 2011 9 DE MAYO DE 2016 Así las cosas fuerza concluir que, la Contraloría General de la República debía iniciar la acción fiscal a partir de la suscripción de la liquidación de los precitados contratos; empero, el auto que dio apertura al proceso de responsabilidad se profirió el 1°. de agosto de 2017, esto es, por fuera de los términos otorgados en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000.
No puede pasarse por alto el argumento de la apelante en el sentido que, la aseguradora puede ser vinculada en cualquier momento antes del fallo sin observar el plazo legal de caducidad pues, el artículo 44 de la Ley 610 de 2000 otorga expresamente al tercero civilmente responsable los mismos derechos y facultades del principal implicado en el proceso fiscal lo que implica que la aseguradora debe ser llamada al proceso dentro de los cinco años siguientes a la fecha de ocurrencia del hecho generador del daño en los términos del transcrito artículo 9 pues admitir un llamamiento extemporáneo vulneraría los principios de seguridad jurídica y de igualdad procesal y desnaturalizaría el alcance garantista de la caducidad como límite temporal estricto para el ejercicio de la acción fiscal frente a todos los sujetos eventualmente responsables. 5.2 La parte actora no agotó el recurso de apelación contra la declaratoria de caducidad dentro de la actuación administrativa, exigencia establecida en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 como requisito previo para acudir en demanda de nulidad de actos administrativos de carácter particular.
Tal omisión imposibilita que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se pronuncie de fondo sobre esta causal, por cuanto privo a la administración de la oportunidad de verificar y, en su caso, corregir la presunta irregularidad: sobre el punto la norma en mención indica: “ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: “(…)2.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. 5 fls 1301 ítem 14 c. principal - índice 3 SAMAI 6 fls 57 a 60 ítem 01 – índice 3 SAMAI 7 fls 213 ítem 15 c. principal - índice 3 SAMAI 8 fls 1024 ítem 14 c. principal - índice 3 SAMAI Pág. 22 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Al respecto el H. Consejo de estado ha indicado: “(…) 6- En concreto, el ordinal 2.º del artículo 161 del CPACA indica que «cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios». En esa medida, el juez como director del proceso debe controlar que no se acuda a la jurisdicción sin haber agotado previamente la vía administrativa, aun cuando esa circunstancia no sea formulada como excepción previa por el extremo pasivo de la litis.
Así, el estudio de fondo de los cargos de la demanda dependerá de que se hayan ejercido los recursos que en el procedimiento administrativo se prevean respecto de aquellos actos cuyo control de legalidad se pretende adelantar. Ese control debe ejercerse por el fallador, aun de oficio, en todas las etapas del proceso, incluso en la sentencia, sin que ello suponga una transgresión de la confianza legítima y del acceso a la administración de justicia, puesto que el debido agotamiento de la sede administrativa corresponde a un mandato de orden público que busca que las autoridades administrativas tengan la oportunidad de revisar sus propias decisiones para revocarlas, modificarlas o aclararlas, antes de que sean sometidas a control ante la jurisdicción contencioso-administrativa (sentencias del 15 de julio de 2010 y 15 de octubre de 2015, exps. 19690 y 16919, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas).9 Con fundamento en lo anterior se advierte que, aunque la parte demandante no formuló un cargo autónomo y específico sobre la caducidad en el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso de responsabilidad fiscal, sí cumplió con el requisito sustancial de agotarlo, en los términos previstos en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, tal como se analizó en el acápite correspondiente.
Sin embargo, ello no comporta una afectación al derecho de defensa de la entidad interesada, toda vez que la cuestión relativa a la caducidad fue debatida y considerada tanto en el auto de apertura como en las decisiones de primera y segunda instancia, con la participación de los distintos intervinientes en el análisis de esta figura.
En consecuencia, la administración dispuso de una oportunidad real y efectiva para revisar, modificar o aclarar sus determinaciones en torno a la eventual extinción de la acción fiscal, cumpliéndose así la finalidad del presupuesto procesal del agotamiento previo y los principios que garantizan el debido proceso. 9 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA.
Consejero ponente WILSON RAMOS GIRÓN. Junio 12 de 2025. Radicación número: 25000-23-37-000-2018-00545-01 (28009) Actor: Jack Khoudari Amram. Demandado DIAN Pág. 23 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 6.- DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” De otro lado, no pasa por alto la Sala que el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.”; lo cual implicaría en principio que debía condenarse a la demandante por dicho concepto.
Sin embargo, revisadas las actuaciones en esta instancia no se observa que la parte accionada haya acreditado las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL el 22 de mayo del 2025 atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta ) Notifíquese y cúmplase. Pág. 24 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 202200203-01 INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado (ausente por comisión de servicios)