REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 85001-3333-003-2022-00057-01 Demandante: UGPP Demandada: Martha Lucia Casas Velásquez Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA ACTIVIDAD DOCENTE/REGULACIÓN LEGAL DEL DOCENTE/PRIMA DE CLIMA NO SE INCLUYE COMO FACTOR SALARIAL EN IBL DE LA PENSIÓN GRACIA/ NO SE DESVIRTUA PRESUNCIÓN DE LA BUENA FE/IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS - no se causaron ni se comprobaron.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada y la demandante de manera adhesiva, contra la sentencia del 1 de noviembre de 2024 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicita: - Declarar la nulidad de la Resolución 06141 del 19 febrero de 2008, emitida por la extinta CAJANAL, que reliquidó la pensión gracia a favor del causante Simeón Vega Casas. 1 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 6 del consecutivo 001- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “01 Demanda.pdf”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 - Declarar la nulidad de la Resolución RDP 021249 del 19 de agosto de 2021 expedida por la UGPP, que reconoció pensión de sobreviviente a la señora Martha Lucia Casas Velásquez en calidad de compañera permanente del pensionado Simeón Vega Casas en cuantía del 100% de lo devengado en vida.
Como consecuencia a título de restablecimiento del derecho: - Ordenar a la UGPP reajustar la pensión gracia y la pensión de sobrevivientes reconocidas. - Ordenar a la parte demandada restituir a la UGPP las sumas correspondientes a los valores pagados de más con ocasión del reconocimiento irregular de la pensión gracia. - Condenar a la demandada a pagar las anteriores sumas indexadas según el IPC e intereses de mora que se generen conforme a los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A. - Condenar en costas y agencias en derecho a la accionada. 1.2.
Hechos de la demanda2 En el libelo se relatan los siguientes: 1.2.1. El señor Simeón Vega Casas laboró como docente vinculado a la Secretaría de Educación del Casanare; se retiró el 19 de diciembre de 2001 y obtuvo su estatus pensional de pensión gracia el 22 de septiembre de 2000. 1.2.2. La liquidada CAJANAL por medio de la Resolución No. 60812 del 27 de noviembre de 2006 reconoció pensión gracia al causante. 1.2.3.
La misma entidad por medio de Resolución No. 06141 del 19 de febrero de 2008, reliquidó la pensión gracia del causante incluyendo todos los factores salariales, inclusive la denominada prima de clima, conforme el IBL del último año previo al status pensional. 1.2.4. Este emolumento fue creado por ordenanza del departamento de Boyacá y aplicada en Casanare cuando dicho territorio le estaba adscrito. 1.2.5.
El señor Simeón Vega Casas falleció el 8 de mayo de 2021. 1.2.6. Por medio de la Resolución RDP No. 021249 del 19 de agosto de 2021, la UGPP reconoció pensión de sobrevivientes a la señora Martha 2 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 2-3 del consecutivo 001- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “01 Demanda.pdf”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 Lucia Casas Velásquez en calidad de compañera permanente del causante en cuantía del 100% de la suma que devengaba en vida. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación3 La entidad demandante considera transgredidos los artículos 48 y 53 de la Constitución Política. Asimismo, las siguientes normas: Ley 114 de 1913; Ley 4 de 1966; Decreto 1743 de 1966 y las Leyes 33 y 62 de 1985. Aduce que la inclusión de la prima de clima en la pensión gracia es ilegal, pues esta tiene naturaleza de prestación social, no de factor salarial, según lo ha definido el Consejo de Estado y los tribunales, ya que compensa condiciones de trabajo en climas insalubres, pero no constituye salario ni puede integrarse al cómputo pensional.
Por tanto, no debe incluirse en el cálculo de la pensión del causante; por ello, solicita la nulidad de los actos administrativos demandados, restablecer el derecho de la UGPP y ordenar el reintegro de las sumas reconocidas indebidamente al incluirse dicho emolumento en las pensiones gracia y de sobrevivientes. 1.4. Contestación de la demanda 1.4.1.
Martha Lucia Casas Velásquez4 Se opone a las pretensiones de la parte actora, ya que cumple todos los requisitos legales y jurisprudenciales para percibir la pensión de sobrevivientes-gracia del causante Simeón Casas Vega. El reconocimiento y liquidación de dicha prestación debe incluir todos los factores salariales certificados por el empleador, acorde a la Ley y a la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado; está comprobado que la señora Casas Velásquez cumple con los requisitos para ser beneficiaria, por tanto, debe integrar el factor salarial de la prima de clima en la liquidación de la pensión gracia, conforme a las sentencias de unificación. Manifiesta que la liquidación de la prestación corresponde al salario básico y todos los elementos devengados en el año en que adquirió el estatus, según lo que habitualmente percibía el docente.
No hay lugar a devolución de sumas recibidas de buena fe, ni a condena por restablecimiento del 3 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia). Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 3-6 del consecutivo 001- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “01 Demanda.pdf”. 4 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 010- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “10ContestacionDemanda.pdf”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 derecho, pues el ingreso base fue calculado conforme a la Constitución, la ley y la jurisprudencia. Propuso como medios exceptivos: “legalidad de los actos administrativos demandados en lesividad”, ya que los mismos son legales y se cumplieron los requisitos para la pensión gracia conforme a las normas y la jurisprudencia5;
Buena fe, expresando que no hay mala conducta del docente en el reconocimiento de su pensión, por lo cual no puede exigirse devolución de prestaciones recibidas como lo prevé el CPACA; legalidad de la prima de clima, ya que el docente demandado recibe en la liquidación de su pensión gracia dicha prestación, por haber laborado en la jurisdicción territorial del Departamento de Casanare, antes Intendencia Nacional, desde 1974.
Que, en consecuencia no le son aplicables, en virtud del principio de territorialidad de la ley, las ordenanzas o disposiciones de la Asamblea de Boyacá; Cosa juzgada: las decisiones previas y sentencias de unificación deben ser aplicadas de forma uniforme, y los casos resueltos son inmodificables por principio de seguridad jurídica. Aduce que la señora Martha Lucía Casas Velásquez tiene derecho a la pensión gracia de sobreviviente, regulada por la Ley 114 de 1913 y las normas complementarias, y ratificada por decisiones recientes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.
La pensión debe incluir todos los factores devengados en el año base, como lo ordenan las sentencias unificadas, sin discriminación de primas especiales como la de clima. En sus alegatos añade que la señora Martha Lucía Casas Velázquez convivió con el causante, Simeón Casas Vega, durante más de 25 años, lo cual está plenamente acreditado y le reconocieron la pensión de sobrevivientes; el causante devengó la prima de clima, factor que fue incluido en la liquidación de la pensión gracia, conforme a la Ley y no como beneficio extralegal y que, la nulidad de la Ordenanza 54 de 1967 de Boyacá no afecta la situación jurídica en Casanare, pues la territorialidad de la ley lo determina.
La jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional6 establece que la pensión gracia incluye todos los factores salariales, sin importar su denominación, y el grupo familiar del docente tiene derecho a la misma, siempre que se cumplan los requisitos de convivencia exigidos por la ley vigente al momento del fallecimiento. 5 Refiere Sentencia de Unificación SU – 014 de 2020 de La Corte Constitucional, entre otras de esta alta Corte. 6 Sentencia Unificación SUJ 029 CE S2 de 2022 y SU 014 de 2020.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 Precisa que la prima de clima debe considerarse salario para efectos de la pensión, pues según la Ley y la jurisprudencia aquel es toda retribución ordinaria y permanente que el trabajador recibe por sus servicios, incluyendo primas, sobresueldos y bonificaciones. Alega igualmente que, el cálculo del ingreso base de liquidación para la pensión gracia debe incluir todos los valores devengados regularmente por el docente, conforme al Decreto 1160 de 1947 y el Código Sustantivo del Trabajo; el precedente unificado reitera que el 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicios constituye la base para la liquidación de la pensión gracia, sin excepción de los reconocimientos salariales.
En consecuencia, solicita declarar probadas las excepciones propuestas, condenar en costas y agencias en derecho y mantener el reconocimiento de la pensión gracia y sus factores salariales. 1.5. Sentencia de primera instancia7 El Juzgado, en sentencia de 1 de noviembre de 2024 accedió parcialmente a las pretensiones; hace un recuento de las normas sobre prima de clima y planteo dos ejes temáticos: i) si procede declarar la nulidad de los actos demandados, y; ii) en caso afirmativo, determinar si la señora Martha Lucía Casas Velásquez debe restituir a la UGPP las sumas pagadas en exceso desde la sustitución de la pensión, junto con la correspondiente indexación. Encontró acreditado que mediante Resolución No. 06141 del 19 de febrero de 2008, el extinto CAJANAL reliquidó su pensión gracia con inclusión de nuevos factores salariales, lo que incrementó su mesada a $1.283.883,82 desde el 22 de septiembre de 2000; el señor Simeón Vega Casas, nacido el 22 de septiembre de 1950 falleció el 8 de mayo de 2021; a través de Resolución No. RDP 021249 del 19 de agosto de 2021a raíz de su deceso, se reconoció la pensión de sobrevivientes equivalente al 100% de la mesada que en vida percibía el causante a la señora Martha Lucía Casas Velásquez, en calidad de compañera permanente con efectos a partir del 9 de mayo de 2021.
Una vez valoró el acervo probatorio encontró que el docente Simeón Vega Casas percibió dentro de los factores para liquidar su pensión gracia, la denominada prima de clima, por lo cual precisó que el departamento de 7 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 19- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “19Sentencia.pdf”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 Casanare integró el territorio de Boyacá hasta 1973, cuando se erigió en intendencia, adquiriendo posteriormente la categoría de departamento mediante la Constitución de 1991.
Explicó que el origen de la prima de clima se remonta a la Ordenanza 054 de 1967 expedida por la Asamblea de Boyacá, cuando Casanare aún formaba parte de dicho ente territorial, que la ordenanza fue demandada por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, y que el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia del 29 de julio de 2009, declaró la nulidad parcial por inconstitucionalidad; decisión confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado con sentencia del 30 de junio de 20118, en la cual se precisó que la prima de clima constituía una prestación social y no un factor salarial, fundamento esencial para mantener la nulidad.
De otro lado, la prueba documental demuestra que el señor Simeón Vega Casas fue vinculado como docente mediante Decreto 046 de 16 de febrero de 1976, es decir, con posterioridad al año 1974; en consecuencia, no se encuentra dentro de los supuestos legales que autorizaban el reconocimiento de la prima de clima, de tal manera que la prima reconocida tuvo como origen la Ordenanza 054 de 1967, norma que, como se indicó, fue declarada nula por la jurisdicción contencioso-administrativa.
Cita jurisprudencia del H. Consejo de Estado en Sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019 con respecto a que la prima de clima, al igual que otros factores devengados, no constituye base de liquidación de los aportes y, por tanto, no se pueden incluir en la base de liquidación de la pensión. Declara la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, explicando que la prima de clima no debió ser incluida en la reliquidación de la pensión gracia del causante Simeón Vega Casas, por cuanto no constituye factor salarial, su inclusión, realizada en la Resolución 06141 del 19 de febrero de 2008, fue indebida, tal como lo ha precisa la jurisprudencia invocada, en cuanto dicha prima fue creada por una autoridad que carecía de competencia para ello, la Asamblea Departamental de Boyacá. Consideró que el patrimonio público resultó afectado, pues a la señora Martha Lucía Casas Velásquez se le reconoció y pagó una pensión de 8 C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad. 15001-23-31-000-2007-00902-01 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 sobrevivientes superior a la que legalmente le correspondía, al haberse tenido en cuenta un factor salarial ilegal; mantener dicho pago generaría un perjuicio adicional al sistema general de pensiones.
Aclara que, la señora Casas Velásquez, en su condición de beneficiaria de la sustitución pensional, no puede verse privada del derecho legítimamente adquirido; por ello, la UGPP debe continuar pagando la pensión gracia reconocida, excluyendo únicamente el valor correspondiente a la prima de clima, lo que implica ajustar la reliquidación a derecho.
Precisa que, al declararse la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, aplica lo dispuesto en el artículo 164, numeral 1, literal c), del CPACA, en tanto no procede la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena que se presume y solo se desvirtúa si la entidad prueba que el beneficiario actuó de manera fraudulenta, deshonesta o con dolo.
En consecuencia, dispuso que la demandada no debe restituir los valores recibidos en exceso, toda vez que se presume su buena fe y no existe prueba que la desvirtúe. Por lo anterior, accede a las pretensiones de la demanda al demostrarse la ilegalidad parcial de los actos administrativos enjuiciados, dejando en claro que no procede ordenar la devolución de las sumas que la UGPP pagó de buena fe a la demandada. 1.6.
Recurso de apelación parte demandada9 El recurrente solicita modificar la sentencia apelada y en su lugar declarar que la prima de clima devengada por el causante se incluya como factor salarial en el índice base de liquidación de la pensión gracia, porque la sentencia que deroga la Ordenanza 023 de la Asamblea de Boyacá no tiene efectos en Casanare.
Sostiene que los decretos presidenciales que otorgaron esta prestación social, no fueron declarado nulos por la jurisdicción; asimismo que la prima anulada en el Departamento de Boyacá es extralegal y su anulación no tiene que ver con la prima de clima de la parte demandada, que es legal. Afirma que dicho emolumento para los docentes de Casanare es autónomo e independiente del creado en Boyacá y se debe aplicar el factor territorial, ya que cuando el docente se vinculó al servicio público lo hizo en la Intendencia de Casanare; añade que no hay antecedente normativo ni 9 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 21- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “21RecursoApelacionParteDemandante.pdf”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 extralegal que determine que la prima de clima creada por la Asamblea de Boyacá, regule o se haga extensiva a los docentes de Casanare, y que se debe aplicar sentencia de unificación10 del superior funcional sobre este aspecto.
Precisa que la nulidad de la Ordenanza 023 de la Asamblea de Boyacá no tiene efectos fuera del departamento; no existe fundamento normativo que extienda su aplicación a los docentes de Casanare, quienes tienen su propio régimen salarial y de prestaciones sociales, regulado por Decretos presidenciales y que la jurisprudencia del Consejo de Estado11 y otras sentencias unificadas han reconocido la inclusión de la prima de clima como factor salarial para el cálculo del IBL en la pensión gracia de docentes de Casanare.
Añade que según la Ley 4ª de 1966, Decreto 1743 de 1966, Decreto 1160 de 1947, el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo y la jurisprudencia constitucional12, el salario comprende todas las sumas que regularmente recibe el trabajador por su labor, incluidas las primas y bonificaciones habituales. Por lo tanto, la prima de clima recibida por la docente demandada debe ser considerada para liquidar correctamente la pensión gracia, ya que tiene connotación de salario como retribución a su servicio.
En consecuencia, solicita revocar la sentencia de primera instancia. 1.7. Recurso de apelación adhesivo UGPP13 Refiere que conforme al parágrafo 3º del artículo 243 del CPACA, la parte no apelante puede adherirse al recurso presentado por otra parte, en lo que la sentencia apelada le fuere desfavorable. Precisa que la sentencia accedió parcialmente a las pretensiones de declaratoria de nulidad parcial de las resoluciones Nos. 06141 de 2008 y RDP 021249 de 2021 respecto a la inclusión de la prima de clima en la pensión de sobrevivientes de la demandada, pero negó la devolución de sumas pagadas en exceso a la demandada por considerar no probada su mala fe.
En su criterio, la presunción de buena fe no es absoluta y en este caso no se prueba, toda vez que obran en el expediente evidencias, como el certificado FOPEP, que demuestran el pago en exceso y justifican la 10 Refiere M.P. Carmelo Perdomo Cueter. 11 Radicado 85001-23-33-000-2017-00087-02 12 Refiere sentencia unificada de la Corte Constitucional SU – 014 de 2020. 13 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 25- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “25RecursoApelacionUGPP.pdf”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 devolución de esos valores; además prima el interés general sobre el particular y la sostenibilidad financiera tanto del sistema pensional como del erario público.
Señala que el Juzgado se abstuvo de imponer costas a la parte vencida y solicita revocar esta decisión, pues el Consejo de Estado14 ha indicado que la condena en costas procede objetivamente contra quien pierde el proceso; igualmente, según lo establecido por en los artículos 365, 366 del Código General del Proceso y el artículo 188 del CPACA.
Asimismo, aplicar el “Decreto” 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ya que en el expediente se acreditó la causación de las mismas. Con fundamento en lo anterior, solicita revocar los numerales tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del 1 de noviembre de 2024, ordenar la devolución de las mesadas pagadas indebidamente a favor de la UGPP, debidamente indexadas e imponer la condena en costas y agencias en derecho a la demandada, conforme a lo previsto en la ley.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 5 de mayo de 202515 se admitió la apelación interpuesta y sustentada oportunamente por la parte demandada y también se admitió el recurso de apelación incoado en forma adhesiva por la entidad demandante en contra de la sentencia de primera instancia. El Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto.
La parte demandada se pronunció16, cita el artículo 187 del CPACA, el cual dispone que en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y cualquier otra que el fallador encuentre probada. Aduce que según el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, la cual entró a regir a partir del 1 de julio de 2025 y que reguló el término para ejercer acciones administrativas respecto de pensiones, en este asunto ocurrió el fenómeno de la caducidad por transcurrir el término de 5 años a partir del reconocimiento de la pensión otorgada por la entidad.
III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 14 Sentencia del 7 de abril de 2016 del Honorable Consejo de Estado Sección Segunda, radicado interno número 1291 de 2014, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 15 Índice 00006 – 2da instancia - SAMAI 16 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 26- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “26RecursoApelacionUGPP.pdf”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 3.1. Competencia. El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2024, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal. 3.2.
Problemas jurídicos Apelación principal: ¿Le asiste el derecho a la parte demandada a que la prima de clima sea considerada factor salarial para calcular la pensión gracia y/o de sobrevivientes? Apelación adhesiva ¿Se prueba mala fe en las actuaciones de la parte demandada frente a la administración, en el marco del reconocimiento y liquidación de su pensión gracia y/o de sobreviviente, que ameriten la devolución de las sumas pagadas de más por la entidad demandante? ¿Se evidencia algún elemento probatorio o de juicio que amerite la imposición de costas y agencias en derecho ordenada por el a quo a cargo de la parte demandada? 3.3.
Tesis de la Sala La Sala evidencia que de acuerdo a la Sentencia de unificación SUJ-014 - CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019 del Consejo de Estado, la prima de clima reclamada no hace parte de los factores que deben incluirse en la base de liquidación de la pensión. Se trata de emolumento de origen extralegal y fue creada por la Asamblea Departamental de Boyacá a través de la Ordenanza 054 de 1967 la cual fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 29 de julio de 2009 decisión confirmada por el Consejo de Estado en sentencia de 30 de junio de 2011.
Se evidencia que el pago de la prima de clima fue suspendido a través de las resoluciones 034 y 36 de 2018 las cuales fueron demandadas por nulidad, en sentencia proferida el 21 de septiembre de 2023, radicado No. 85001-23- 33-000-2018-00019-01, consejero ponente CÉSAR PALOMINO CORTÉS se analizó que tal actuación estaba ajustada a derecho ya que esta prima no Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 tenía soporte legal ni constitucional además de haber sido creada por la Asamblea sin competencia para ello.
En tal sentido, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. La entidad demandada no desvirtuó la presunción de buena fe del artículo 83 Constitucional, porque el certificado FOPEP y la liquidación realizada por la UGPP que acreditan las sumas pagadas de más, per se no prueba la mala fe del extremo pasivo; por tanto, no hay lugar a ordenar el reintegro a la UGPP de las prestaciones pagadas a la parte demandada correspondientes al exceso de las mesadas pensionales, por cuanto se considera particular de buena fe en los términos del literal c) del primer numeral del artículo 164 del CPACA.
En el tópico de condena en costas y agencias en derecho, aplicando el criterio valorativo reiterado por este Tribunal, se advierte que no se demostró actuar irregular, dilatorio o malintencionado de la parte demandante, como tampoco que estas se hayan causado o comprobado. 3.4. Premisas jurídicas 3.4.1 Precedente de unificación base de liquidación pensiones de los docentes.
El Consejo de Estado determinó en sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019 que los factores que se deben tener en cuenta en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985; por tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo, entre ellos la prima de clima: “[…] los factores que deben incluirse en la base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes bajo el régimen general de la Ley 33 de 1985, son únicamente los señalados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, estos son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. […] De esta manera, en la base de liquidación de la pensión del demandante no se podían tomar en cuenta los factores devengados en el último año de servicios, como sobresueldo (…) prima de clima, prima de grado, prima grado escalafón, movilización, prima de navidad y prima de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 vacaciones, ya que éstos no constituyeron base de liquidación de los aportes, y por tanto, no se pueden incluir en la base de liquidación.” En otra aparte señala: “No obstante, la Sala observa que en el acto de reconocimiento pensional la entidad incluyó como factores salariales en la base de liquidación, la prima de navidad 1/12, la prima de vacaciones 1/12, y la prima climática, factores que no están incluidos en la Ley 62 de1985 dentro de los que sirven de base para calcular los aportes y por tanto conforman la base de liquidación. Sin embargo, el acto administrativo conserva su validez en la medida que no se puede afectar el derecho reconocido a la demandante cuya pretensión iba dirigida a que se incluyeran factores adicionales a los reconocidos por la entidad.
El acto acusado no puede ser modificado en aquello que no fue objeto de demanda a través de este medio de control”. (Resaltado fuera del texto original). 3.4.2 De la naturaleza de la prima de clima docente. Mediante Ordenanza 054 de 1967 expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, época en la cual Casanare hacía parte de dicho territorio, se reglamentó el ejercicio de la docencia en la Educación Media de Boyacá y crearon unas primas, así: “ARTÍCULO 9º.
Los Rectores, Profesores y demás empleados del servicio de los Planteles de Enseñanza Media, situados en climas reconocidamente insalubres, como Casanare, Puerto Boyacá, etc., tendrán derecho a una Prima de Clima equivalente al treinta por ciento (30%) mensual.
ARTÍCULO 10. El valor de las primas creadas en la presente Ordenanza, serán pagados por los Presupuestos de los colegios respectivos donde se presta el servicio” (Resaltado fuera del texto original). Se advierte, que dicha norma fue demandada ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual mediante sentencia de 29 de julio de 2009 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formuladas por el Ministerio de Educación Nacional, pues se declaró la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 9 de la Ordenanza No. 54 de 1967.
Esta decisión fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 30 de junio de 2011 en la cual se explica: “Respecto de la prima de clima se observa que la misma se creó para los rectores, profesores y demás empleados del servicio de los planteles de enseñanza media, situados en climas reconocidamente insalubres del Departamento de Boyacá, de lo cual se infiere que no tiene relación directa ni con el cargo ni con las funciones o calidades profesionales del beneficiario de la prestación sino que pretende compensar las especiales circunstancias en que se presta el servicio, es decir que está encaminada a cubrir las contingencias o eventuales riesgos en que pueda encontrarse el empleado por laborar en climas con condiciones desfavorables para la salud, es decir que, a diferencia del sobresueldo y de la prima de grado, la prima de clima corresponde a una prestación social y no a un factor de salario.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 La Constitución Política de 1886, antes de ser modificada por el Acto Legislativo de 1968, facultaba a la Asamblea Departamental de Boyacá para crear elementos salariales, como es el caso del sobresueldo del 20o/o y de la prima de grado; sin embargo, el órgano colegiado carecía de competencia para crear la prima de clima por tratarse de una prestación social, atribución, que como ha quedado expuesto, ni antes ni después de la reforma constitucional de 1968 estuvo radicada en las entidades territoriales.
Sin embargo, es preciso advertir que los elementos salariales creados atendiendo al régimen de competencias establecido para la época de expedición de la ordenanza que se acusa, pudieron haber perdido su vigencia en consideración a los cambios que se introdujeron en esta materia, por lo cual en cada caso concreto deberá analizarse su aplicabilidad, pues tal determinación escapa a la competencia funcional de la Sala en tratándose de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta, además, que el libelo demandatorio detalló claramente los cargos que se le endilgaban a dicho acto, los cuales fueron objeto de pronunciamiento a través de las consideraciones anteriormente expuestas, quedando así agotado el ámbito de enjuiciamiento en esta instancia. En conclusión, en lo que concierne a los aspectos formales de la Ordenanza No. 54 de 1967, específicamente la competencia, se encuentra que la misma se sujetó a las normas vigentes al momento de su expedición en lo concerniente a los factores salariales de sobresueldo y prima de grado y, por lo tanto, no adolece de nulidad, en este aspecto.
Sin embargo, fue expedida sin facultades respecto de la prima de clima, situación que la torna ilegal ameritando su declaratoria de nulidad parcial, tal como lo ordenó el A quo”17 (Resaltado fuera del texto original). 3.4.3. De la suspensión del pago de la prima de clima La Secretaría de Educación del departamento de Casanare expidió la Resolución No. 034 de 15 de enero de 2018, “Por medio de la cual se da aplicación al Concepto 3202 de febrero 28 de 2017, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, acogido por el Ministerio de Educación Nacional y se suspende el pago de unas primas extralegales a docentes y directivos docentes en el Departamento de Casanare, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones”, la cual en su numeral 1 preceptuó: “ARTÍCULO 1°.
SUSPENDER el pago de las primas extralegales de CLIMA, ESCALFON, RURAL Y GRADO, a los decretos y directivos docentes de las Instituciones Educativas Oficiales e los 16 Municipios no certificados de la entidad territorial Casanare, en aplicación del Concepto 3202 de febrero 28 de 2017, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, acogiendo las orientaciones que sobre el caso en particular y concreto impartió el Ministerio de Educación Nacional a través del Radicado 2017-EE-111629 del 7 de julio de 2017” (Resaltado fuera del texto original) De otra parte, se expidió Resolución 036 de 15 de enero de 2015 en la cual se precisó que el acto administrativo anterior tiene efectos fiscales a partir del 01 de enero de 2018. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 30 de junio de 2011, radicado No. 15001-23-31-000-007-00902- 01 2031-09, CP.
VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, ACTOR: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOYACA, TEMA: SOBRESUELDO DEL 20 por ciento PARA DOCENTES - Es factor salarial / PRIMA DE GRADO - Carácter salarial / PRIMA DE CLIMA - Prestación social Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 Por su parte, que el sindicato de maestros de Casanare - SIMAC presentó demanda de nulidad contra las Resoluciones 034 y 036 de 15 de enero de 2018 emitidas por la Secretaría de Educación de Casanare.
Este proceso cursó en el Tribunal Administrativo de Casanare y fue proferida sentencia el 11 de octubre de 2018 negando las pretensiones de la demanda, dicha decisión fue apelada y la segunda instancia fue decidida por la Sección Segunda del Consejo en sentencia proferida el 21 de septiembre de 2023, en la cual explicó: “El Ministerio de Educación Nacional, presentó solicitud ante el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, con el fin de consultar sobre varios asuntos atinentes a la creación y pago de asignaciones salariales de docentes de las entidades territoriales.
En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto de 28 de febrero de 2017, expedido dentro del radicado N° 11001-03-06-000-2016-00110-00(2302), efectuó un análisis de las competencias de las entidades territoriales, así como los alcances y efectos de los actos administrativos mediante los cuales tales autoridades crearon elementos salariales y prestacionales, precisando lo siguiente: “ i) Primas extralegales creadas para los docentes antes del Acto Legislativo 01 de 1968 Como se explicó, antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968, tanto la ley como la jurisprudencia del Consejo de Estado reconocían la competencia de las asambleas departamentales para crear asignaciones salariales de los empleados de sus departamentos.
En tal virtud dichas asignaciones son ajustadas a derecho y deberán ser pagadas a los servidores de la educación que las devenguen, hasta cuando se produzca su retiro. Ahora bien, por ser emolumentos creados con amparo constitucional y legal, deben ser cubiertos con recursos del Sistema General de Participaciones y en su defecto con el Presupuesto General de la Nación previa validación y certificación del Ministerio de Educación Nacional. ii) Primas extralegales creadas para los docentes después del Acto Legislativo 01 de 1968 y antes de la Constitución de 1991 Para este período la jurisprudencia de la Sección Segunda y la doctrina de esta Sala del Consejo de Estado han concluido al unísono que es claro que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de todos los niveles no podía ser creado por acuerdos y ordenanzas y que a las asambleas departamentales solamente les estaba asignada la competencia para determinar las escalas salariales, pero no para crear derechos de tal entidad.
En consecuencia, las normas departamentales que crearon primas extralegales contrariaban la Constitución Política de manera evidente, lo que implica para el operador jurídico, en este caso la Administración, la obligación de inaplicarlas por inconstitucionales. Entonces, sin asomo de duda es menester acudir a la excepción de inconstitucionalidad y ante la incompatibilidad de las ordenanzas con la norma de normas, debe prevalecer la supremacía constitucional.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 No sobra advertir que el Decreto 2277 de 1979 “[p]or el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”, se limitó a establecer el escalafón y de ninguna manera autorizaba a las asambleas para crear asignaciones laborales. En suma, las primas extralegales establecidas por las asambleas departamentales a partir del Acto Legislativo 1 de 1968 no pueden ser pagadas pues carecen de amparo constitucional y legal” En este orden de ideas, se observa que la decisión adoptada por la administración departamental, de suspender el pago de las primas extralegales de clima, escalafón, rural y grado, a los docentes y directivos docentes de las Instituciones Educativas Oficiales de los 18 Municipios no certificados de Casanare, si bien, tiene como motivación las instrucciones impartidas por el Ministerio de Educación Nacional en el oficio con radicado N° 2017-EE-111629 de 7 de julio de 2017 y el concepto expedido el 28 de febrero de 2017, por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; lo cierto, es que la entidad territorial hizo uso de sus competencias de administración, dirección y gerencia de los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos, con los que se pagan los salarios y prestaciones sociales de los docentes y directivos docentes de las instituciones educativas oficiales de los 16 de municipios no certificados del Departamento de Casanare.
Así las cosas, la Sala considera que la Secretaría de Educación de Casanare, de acuerdo con el marco jurídico referido, contaba con la capacidad de administración y disposición de los recursos dirigidos al pago de salarios y prestaciones de los docentes y directivos docentes de las instituciones educativas oficiales de los 16 de municipios no certificados del Departamento de Casanare, pues el acto administrativo demandado, no tiene otro objeto que “suspender el pago” de unos emolumentos salariales y/o prestacionales, por lo que no se puede inferir que la entidad territorial ejerció una función ajena al marco de sus funciones administrativas.
En consecuencia, el cargo invocado por la parte actora no tiene vocación de prosperidad”18 (Resaltado fuera del texto original). 3.4.4 Marco jurídico de la procedencia de la recuperación de las prestaciones periódicas pagadas a los particulares. La Corte Constitucional19 señaló que, a partir de la Carta Política de 1991, la buena fe pasó de ser un principio general del derecho para convertirse en un postulado constitucional, de la siguiente manera: “Este trascendental principio exige de los particulares y de las autoridades ceñirse en sus actuaciones a una conducta honesta, leal y acorde con el comportamiento que puede esperarse de una persona correcta”.
El superior funcional20 indicó que el artículo 83 constitucional integra dos componentes del principio de la buena fe, por una parte, la establece 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 21 de septiembre de 2023, radicado No. 85001-23-33-000- 2018-00019-01, CP. CÉSAR PALOMINO CORTÉS, Demandante: SINDICATO DE MAESTROS DE CASANARE – SIMAC, Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE, Tema: Nulidad de las Resoluciones N° 034 y 036 de 15 de enero de 2018, proferidas por la Secretaría de Educación de Casanare. 19 T-475-92. 20 Consejo de Estado Sección Segunda.
Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 como un parámetro de conducta a seguir y, en segundo lugar, dispone una presunción legal sobre ella: “17. En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y;
(ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico- administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario.” En consecuencia, al tratarse de una presunción legal admite prueba en contrario, lo cual implica que la carga de la prueba recae sobre la parte que pretende desvirtuar su existencia en el proceso, según lo indica la Corte Constitucional21: “Las presunciones en el ámbito jurídico son de dos tipos: las presunciones legales y las presunciones simples o judiciales también llamadas presunciones de hombre.
Dentro de las presunciones legales, se distinguen las presunciones iuris tantum - que admiten prueba en contrario - y las presunciones iuris et de iure - que no admiten prueba en contrario.” La Sección Segunda del Consejo de Estado expuso que la buena fe se integra a lo dispuesto en el literal c) del primer numeral del artículo 164 del CPACA., según el cual, en el contexto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no hay lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a los particulares de buena fe, así: “25.
De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe”22.
(Resaltado fuera del texto original). Según esa alta Corporación el juez deberá evaluar según lo que resulte probado en el caso concreto, si la actitud del demandado frente a la administración se apartó o, por el contrario, fue consecuente con los postulados del principio de buena fe y, examinar si dicha actitud realmente tuvo incidencia en el proceder de la administración23. 21 C-731-05 22 Consejo de Estado Sección Segunda.
Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19) 23 Refiere Sentencia del 25 de abril de 2002, sección segunda, subsección A, exp. 1783-01, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. “25. Distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo caso, habrá que analizar situaciones particulares de los actos de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de los actos definitivos que resolvieron la cuestión. 26.
En este contexto, vale la pena recordar que la subsección A, en pretérita oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 3.4.5. Principio de la buena fe El Consejo de Estado24 expresa: “El artículo 83 de la Constitución Política establece que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
Al interpretar ese precepto, en la sentencia T-532 de 1995, la Corte Constitucional advirtió lo siguiente: “Cuando la Constitución exige que las actuaciones de los particulares y de las autoridades se ciñan a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas, consagra un postulado que obliga a las entidades y a los servidores públicos a revisar radicalmente la posición que tradicionalmente han venido observando ante el ciudadano, marcada por la prevención y la mala voluntad.
Tal principio exige de gobernantes y gobernados el compromiso de obrar honesta y desprevenidamente, en el marco de unas relaciones de mutua confianza, de tal manera que, sometidos todos al orden jurídico y dispuestos a cumplir sus disposiciones con rectitud, no haya motivo alguno de recelo. La norma en mención no obliga tan sólo al particular sino que se aplica con igual severidad al servidor público, que ni puede presumir la mala fe de la persona respecto de la cual cumple su función, ni le es permitido, en lo que toca con sus propios deberes, asumir actitudes engañosas o incorrectas”.
(Negrilla fuera del texto original). 3.4.6 Condena en costas El artículo 188 del CPACA señala que la sentencia dispondrá la condena en costas, cuya liquidación se regirá por las normas del CGP, en cuyo artículo 365, establece que se condenará en costas a la parte vencida en litigio y que sólo habrá lugar a ellas cuando aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En relación con dicho tópico el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de octubre de 2018, explica: “La jurisprudencia de la Sala en dicha temática ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas”25.
(Negrilla fuera de texto). como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación. 27.
Así las cosas, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida”. 24 Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01114-01(AC).
CP HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de 31 de octubre de 2018, radicado no.: 170001-23-33-000-2015- 00255-01(0173-18), c. p.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, actor: Jorge Erney Rendón Agudelo. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 El Consejo de Estado, reiterando la posición anterior en sentencia de 11 de febrero de 2021, analiza: “La jurisprudencia de la S. en materia de costas procesales, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso, la S. haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de contradicción y defensa.
Por ello, esta sentencia revocará la condena en costas al vencido”26 (negrilla fuera del texto) 3.6 Premisas fácticas En el expediente se prueba lo siguiente: A través de la Resolución 06141 del 19 febrero de 2008 la extinta CAJANAL reliquidó la pensión gracia del demandante con inclusión de nuevos factores salariales aumentando la cuantía a $1,283,883,82, efectiva a partir del 22 de septiembre de 2000, liquidación que tuvo en cuenta la prima de clima27: 26 Consejo de Estado, Sección Segunda sentencia de 11 de febrero de 2021, radicado No.: 05001-23-33-000-2016- 01134-01, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Actor: J.E.C.C., Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. 27 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 55- 58 del consecutivo 001- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “01 Demanda.pdf”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 Mediante Resolución RDP 021249 del 19 de agosto de 2021, con ocasión del fallecimiento del docente Simeón Vega Casas, se le reconoció una pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente a la señora Martha Lucia Casas Velásquez, a partir del 9 de mayo de 2021 en cuantía del 100% de lo que en vida devengaba el causante28. Según formato de liquidación elaborado por la Subdirección de Defensa Judicial de la UGPP29, el valor pagado a la parte demandada en exceso es de $135.415.815,59: 28 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 59- 62 del consecutivo 001- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “01 Demanda.pdf”. 29 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia). Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 65- 67 del consecutivo 001- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “01 Demanda.pdf”. 1 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 - Las constancias expedidas el 11 de febrero de 2022 por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP, indican los valores devengado por el causante hasta el mes de abril de 202130. 4.
Caso concreto La parte demandada reclama la inclusión de la prima de clima devengada por el causante como factor salarial en el índice base de liquidación de la pensión gracia, ya que en su criterio, aplicando el factor territorial los efectos de la nulidad de dicha prestación en el departamento de Boyacá no la afecta en el Departamento de Casanare; que por tanto sigue vigente en esta última entidad territorial, avalada por pronunciamientos jurisprudenciales de las altas Cortes, así como la Ley 4ª de 1966, Decreto 1743 de 1966, Decreto 1160 de 1947, el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo; que indican que el salario comprende todas las sumas que regularmente recibe el trabajador por su labor incluidas las primas y bonificaciones habituales.
Por su parte, la entidad demandante como apelante adhesiva alega que, aunque el Juzgado accedió a las pretensiones principales negó la devolución de sumas pagadas en exceso a la demandada por considerar no probada su mala fe. En su criterio, no hay evidencia de la buena fe de la parte demandada y esta presunción no es absoluta, además hay soportes de los pagos realizados de más que justifican su devolución en beneficio del interés general, la sostenibilidad financiera del SGP y el erario público; también exige que se condene en costas al extremo pasivo, ya que se acreditó su causación con fundamento en jurisprudencia del superior funcional y los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso y el artículo 188 del CPACA, además el “Decreto” 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Con respecto al primer problema jurídico, teniendo en cuenta el material probatorio, así como las normas y disposiciones jurisprudenciales expuestas, la Sala considera que según Sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019 del Consejo de Estado, la prima de clima no hace parte de los factores que deben incluirse en la base de liquidación de la pensión. 30 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la pág. 65- 67 del consecutivo 002- Carpeta 01 CuadernoPrincipal-Archivo: “02AntecedentesAdministrativos.zip”. Ver archivos: CC9650811 y CC40384589 BENEF 9650811 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 Los factores que se deben tener en cuenta en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985; por tanto, no se podía incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo, específicamente la prima de clima.
Ahora bien, la prima de clima es de origen extralegal ya que fue creada por la Asamblea Departamental de Boyacá mediante Ordenanza 054 de 1967 que fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 29 de julio de 2009, decisión confirmada por el Consejo de Estado mediante sentencia de 30 de junio de 2011, pues se indicó que dicho órgano colegiado no tenía competencia para crear tal prestación. En virtud de lo anterior, la Secretaría de Educación de Casanare expidió la Resolución No. 034 de 15 de enero de 2018 resolviendo suspender el pago de la prima extralegal de clima en aplicación del Concepto 3202 de 28 de febrero de 2017 emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y, acogiendo las orientaciones que sobre el tema impartió el Ministerio de Educación Nacional a través del Radicado 2017-EE-111629 del 7 de julio de 2017, tal acto administrativo entró a regir a partir del 01 de enero de 2018 según se estableció en la Resolución No. 036 de 15 de enero de 2015 y por ende no se siguió pagando la mencionada prestación. Es del caso referir que las citadas resoluciones fueron demandadas por el Sindicato de Maestros de Casanare y este Tribunal mediante sentencia de 11 de octubre de 201831 negó las pretensiones de la demanda, concluyendo que la prima de clima reconocida y creada por autoridades intendenciales o departamentales y que corresponde a la hipótesis técnica de típicas prestaciones extralegales a que se refiere el concepto de 28 de febrero de 2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, surgió a la vida jurídica contrariando el régimen constitucional, por lo cual no puede predicarse derechos adquiridos.
La decisión anterior fue confirmada por el Consejo de Estado en sentencia de 21 de septiembre de 2023. De otra parte, la Sala precisa que el Decreto 878 de 1974 no fue expedido con base en las facultades extraordinarias contempladas en la Ley 19 de 31 Tribunal Administrativo de Casanare. Nulidad simple. Radicado: 85001233300220180001900.
MP. Néstor Trujillo González. 11 de octubre de 2018. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 1973, sino en las facultades del Decreto extraordinario 659 de 1974, a través del cual se emitieron normas para la administración de la Intendencia no para crear la prima de clima. Ahora bien, el Decreto 881 del 14 de mayo 1974, fue expedido con fundamento en las facultades extraordinarias contemplada en la Ley 19 de 1973, pero se derogó por el Decreto 997 del 28 de mayo de 1974.
Así las cosas, se concluye que la prima de clima no tiene origen constitucional ni legal, como se asevera en la apelación; se trata de una prestación extralegal creada en la Ordenanza 054 de 1967 emitida por la Asamblea Departamental de Boyacá, careciendo de competencia para ello, según se decidió en los fallos de 29 de julio de 2009 del Tribunal Administrativo de Boyacá y del 30 de junio de 201 de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En tal sentido, la sentencia de primera instancia será confirmada en este aspecto, pues no resulta procedente la inclusión de la prima de clima como factor salarial para calcular el IBL de la pensión gracia, al no tener soporte legal ni constitucional. En consecuencia, se confirma lo dispuesto por el Juzgado en este aspecto, es decir se mantiene la nulidad parcial de los actos administrativos demandados en lo referente a la exclusión de la prima de clima del reconocimiento pensional.
En relación con el segundo problema jurídico, la Sala considera que no puede el recurrente invertir una presunción legal que además el legislador elevó a principio Constitucional en su artículo 83. El certificado FOPEP que refiere la UGPP puede acreditar los pagos realizados de más, pero no desvirtúa la buena fe de la parte demandada al percibir esas sumas, aun cuando no le correspondieran por Ley esas sumas.
En todo caso el interesado no allega pruebas de la alegada mala fe y tampoco se encuentra en el expediente evidencia alguna en tal sentido por parte del causante y su sucesora procesal; en los términos del superior funcional previamente transcrito el servidor público no puede presumir la mala fe de la persona respecto de la cual cumple su función. Por tanto, ya que la parte que alega la mala fe tiene la carga de la prueba de desvirtuar la presunción aludida y en este caso no lo hizo, tampoco prospera este cargo.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 En cuanto al último cargo de la apelación, el Tribunal aclara que, si bien el juez tiene la facultad de disponer la condena en costas, debe valorar la conducta de las partes, esto es, si en su actuar se advirtió una conducta malintencionada, precisando que en criterio de este Tribunal, dicha evaluación no se debe regir de manera automática por el criterio objetivo.
Por ello, la Sala ha adoptado el criterio subjetivo en las diferentes providencias que ha proferido, para lo cual analiza si procede o no la condena en costas a cargo de la parte vencida en litigio, absteniéndose de imponerlas, cuando no advierte en su conducta temeridad o la mala fe o una actitud fraudulenta de la parte demandante que conlleve la imposición de costas su cargo.
Ahora bien, se observa que el a quo no condenó en costas a la parte demandante, ya que “no se evidenció una manifiesta carencia de fundamento legal, ni se evidenció temeridad o mala fe en su comportamiento a lo largo del litigio”, aspecto que fue objeto de apelación por el extremo activo, aduciendo que el Consejo de Estado fijó la posición que la condena en costas procede en forma objetiva contra la parte vencido en el litigio, además según los artículos 365, 366 del CGP y el artículo 188 del CPACA.
Sobre este tópico, se repite aplicando criterio valorativo, en el presente asunto no existe elemento de juicio del cual se pueda inferir una actitud temeraria, caprichosa o desleal de la parte demandada. En tal sentido, se confirmará el numeral cuarto de la sentencia de 1 de noviembre de 2024, que no condenó en costas ni agencias en derecho a la parte vencida, pues estas no se causaron ni se comprobaron, lo cual se acompasa con las sentencias de Consejo de Estado de 31 octubre de 2018 y 11 de febrero de 2021 citadas en el acápite de premisas jurídicas. 5.
Condena en costas en segunda instancia Conforme al artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas, por cuanto no se evidenció una conducta irregular de la parte demandada, ni elemento de juicio que lo amerite. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-3333-003-2022-00057-01 RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 1 de noviembre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase al Juzgado de origen, previas constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, Acta N° 125)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE - SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE - SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado (En comisión de servicios) DAHF