REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, dieciséis (16) de octubre del dos mil veinticinco (2025) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 85001-3333-002-2019-00383-01. Demandante: Emperatriz Peña Soler. Demandados: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. – Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales – ITRC. – Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA PROCESO DISCIPLINARIO/ PRÁCTICA DE PRUEBA EN EL PROCESO DISCIPLINARIO. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual negó las pretensiones la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 1 C01PrimeraInstancia; índice samai 005 – archivo 001. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 2 1.1.1. Solicita que se declare la nulidad del fallo de primera instancia proferido el 19 de diciembre de 2018 por el subdirector técnico de la agencia de investigaciones disciplinarias de la unidad administrativa especial de la agencia del inspector de tributos, rentas y contribuciones parafiscales ITRC, dentro del expediente disciplinario 1704-0002018-087 mediante el cual se declaró responsable a la señora Emperatriz Peña Soler, de conformidad con lo establecido en el artículo 48 numeral 1 de la Ley 734 del 2002, y en consecuencia impuso sanción disciplinaria consistente en destitución e inhabilidad general por un periodo de 10 años. 1.1.2.
De igual forma, la nulidad del fallo número 4 de segunda instancia proferido el 25 de febrero de 2019 por la directora general de la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector de tributos, rentas y contribuciones parafiscales ITRC, en el que confirmó el fallo de primera instancia. 1.1.3. Que, a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, el reintegro de la señora Emperatriz Peña Soler a la planta global de empleador de Yopal en el cargo de gestor 1 departamental que ostentaba al momento de su desvinculación, motivada en el cumplimiento de la sanción disciplinaria injustamente impuesta. 1.1.4.
Se reliquiden, reconozcan y paguen a título de indemnización los salarios, las prestaciones salariales y sociales, vacaciones, aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión; así como los demás emolumentos laborales que dejó de percibir TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 3 desde el momento de su desvinculación y hasta cuando se ordene su reintegro. 1.1.5.
De manera subsidiaria solicita se liquiden, reconozcan y paguen a título de indemnización los salarios, las prestaciones salariales, las prestaciones sociales, las vacaciones, aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión, así como los demás emolumentos laborales que dejó de percibir desde el momento de su desvinculación, proyectado y liquidado hasta la edad de retiro forzoso. 1.1.6.
Se liquiden, reconozcan y paguen los perjuicios morales que se le ocasionaron a Emperatriz Peña Soler, con la destitución y sanción disciplinaria impuesta tazada en 100 salarios mínimos legales mensuales, al ser la afectada directa, por haber padecido sufrimiento por los perjuicios ocasionados, al no generar ingresos para su sustento diario y el de su familia, a la fecha de ejecutoria de la sentencia o del auto que ordene su liquidación. 1.1.7.
Que se reconozca y pague al Demandante todos los perjuicios causados. 1.1.8. Se ordene a la Procuraduría General de la Nación, retirar la anotación en los antecedentes administrativos de Emperatriz Peña Soler, el registro de la sanción disciplinaria y la consecuente inhabilidad. 1.1.9. Que se reconozca y pague a la demandante los intereses moratorios desde la fecha de ejecutoria hasta cuando se verifique el pago.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 4 1.1.10. Que la condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el último inciso del Art. 187 del C.P.A.C.A, aplicando la liquidación de variación del promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo. 1.2.
Hechos de la demanda2 1.2.1. Relata que la demandante laboraba en la DIAN desde el 3 de enero de 2012 como empleada de planta temporal, y que a partir del 22 de enero de 2018 fue nombrada como provisional en los empleos de planta global, siendo su último cargo el de gestor código 301, grado 01de la división de gestión de fiscalización – Dirección de Impuestos y Aduanas de Yopal. 1.2.2.
Manifiesta que, en noviembre del año 2017 se denunciaron irregularidades respecto de algunos funcionarios de la DIAN en Yopal, en las que se acusa a la demandante de solicitar $20.000.000 a la ciudadana Nubia Montaña Holguín para evitar sanciones como consecuencia del inicio de investigación tributaria por presuntas inconsistencias en su declaración del IVA del primer periodo del año 2015. 1.2.3.
Indica que el 24 de noviembre de 2017 se remitió la queja por parte de la directora seccional de la DIAN a la agencia ITRC, quien el 20 de noviembre de ese mismo año, a través del jefe de fiscalización emitió auto en el que ordenó incluir a la señora 2 C01PrimeraInstancia; índice samai 005 – archivo 001. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 5 Emperatriz Peña soler de la investigación adelantada en contra de la contribuyente denunciante. 1.2.4.
El 9 de febrero de 2018, la denunciante ratificó ante la ITRC su queja inicial, por lo que el 23 de abril de esa anualidad, la subdirección de investigaciones disciplinarias ordenó la apertura de indagación preliminar por determinar responsables, además de la práctica de pruebas. 1.2.5. Que el 29 de octubre de 2018 rindió descargos en audiencia verbal, y posteriormente el 19 de diciembre de 2018 emitió el acto administrativo No. 17317-00036 en el que dictó el fallo de primera instancia dentro del proceso administrativo disciplinario, imponiendo la sanción consistente en destitución e inhabilidad general por el término de 10 años. 1.2.6.
En contra de la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto el 25 de febrero de 2019 a través del fallo No. 004 por la directora general de la agencia ITRC, que resolvió confirmar el fallo proferido en primera instancia. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación3 De la lectura integral de la demanda, se pudo extractar lo siguiente: Sostiene que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad al ser expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, falsa motivación y con violación al debido proceso. 3 C01PrimeraInstancia; índice samai 005 – archivo 001.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 6 Lo anterior, por cuanto las decisiones atacadas desconocieron los artículos 4, 6, 9, 13, 12, 20, 21 y 29 de la Constitución Política, al igual que el artículo 48 de la ley 734 de 2002, además de inaplicar el principio de presunción de inocencia. Refiere que no se valoró de manera correcta las pruebas obrantes en el expediente disciplinario, en el que se dio veracidad a lo denunciado por la señora Nubia Montaña Holguín, sin atender los medios de defensa de la hoy demandante, lo que llevó a que con falsos argumentos se profiera la sanción de destitución e inhabilidad.
Finalmente, considera vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, porque este se inició, adelantó y falló, bajo el presupuesto de certeza que ofreció el testimonio confuso de la contribuyente, sin hacer una valoración integral de las pruebas, pues en el expediente obran otras pruebas testimoniales de funcionarios de la DIAN que contradicen el dicho de la contribuyente, determinando el fallador de que la demandante incurrió en falta disciplinaria gravísima. 1.4.
Contestación de la demanda. 1.4.1. DIAN. 4 Se opuso a la totalidad de las pretensiones. Presentó las excepciones que denominó falta de legitimación en la causa por pasiva, actos de ejecución no son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa, inexistencia de acto administrativo complejo y genérica. Las anteriores al considerar que los actos administrativos no fueron expedidos por la DIAN sino por la UAE Agencia del ITRC quien fue la entidad que investigó, formuló pliego de cargos, impuso y confirmó la 4 C01PrimeraInstancia; índice samai 005 – archivo 013.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 7 sanción. De igual forma, que los actos de ejecución son de mero trámite que dan cumplimiento a órdenes impartidas en determinados actos que modifican derechos subjetivos. Indica que el acto demandado es complejo y se encuentra conformado por la Resolución No. 17317-00036 del 19 de diciembre de 2018 por medio de la cual la UAE agencia del ITRC sancionó a la señora Emperatriz Peña Soler y por otro la Resolución No. 002699 del 11 de abril del 2019 con la que la DIAN hace efectiva la sanción disciplinaria impuesta; de tal forma que los actos expedidos por el ITRC son de carácter particular al modificar una situación en concreto y por tanto son susceptibles de control jurisdiccional; mientras que los proferidos por la DIAN son de simple trámite o cumplimiento que ejecutan la decisión tomada por otra entidad como lo es el ITRC. 1.4.2.
Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales -ITRC. Se opuso a la totalidad de las pretensiones y los cargos propuestos en la demanda. Presentó las excepciones que denominó como violación de las normas legales de la jurisdicción administrativa, improcedencia del restablecimiento del derecho y ausencia de demostración de los perjuicios que por lo demás son la carga razonable que debe soportar quien es hallado responsable disciplinariamente.
Expresó que los actos fueron expedidos con base al debido proceso evidenciado en la investigación contenida en el expediente FZ2015201700116 y las declaraciones juramentadas presentadas por la quejosa, señora Montaña Holguín, de lo que se concluyó que la disciplinada cometió la falta tipificada como infracción disciplinaria TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 8 gravísima del numeral 1 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, además del delito de concusión tipificado en el artículo 404 del código penal. 1.4.3.
Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Presentó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que el Ministerio no fue la entidad que emitió los actos administrativos demandados, por lo que no está llamada a defender la legalidad de estos. De igual forma, indicó que existe ausencia de responsabilidad presupuestal por parte del Ministerio, presunción de legalidad de los actos acusados, improcedencia del restablecimiento del derecho y ausencia de demostración de los perjuicios que por lo demás son carga razonable que debe soportar quien es hallado responsable disciplinariamente. 1.5.
Sentencia de primera instancia.5 En providencia del 27 de septiembre del 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, que negó las pretensiones de la demanda. El a quo señaló que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los fallos disciplinarios contenidos en la Resolución No. 17317- 00036 emitido por el ITRC el 19 de diciembre de 2018 y el fallo No. 4 del 25 de febrero de 2019 que confirmó la decisión adoptada, al acreditarse que no existió falsa motivación, vulneración al debido proceso, indebida 5 C01PrimeraInstancia; índice samai 00031.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 9 valoración probatoria, ni violación al principio de presunción de inocencia. Lo anterior, por cuanto de las pruebas recaudadas en el proceso disciplinario, se llegó a la certeza procesal de la existencia del hecho disciplinable por parte de la hoy demandante; por ello, consideró que no probó los cargos planteados; estimando que del material probatorio recaudado en el proceso disciplinario resultó suficiente, pertinente y conducente en la decisión adoptada y la sanción impuesta.
Declaró la falta de legitimidad por pasiva de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público atendiendo a que el ITRC, si bien es una entidad del orden nacional de la Rama Ejecutiva adscrita al Ministerio, cuenta con autonomía administrativa y patrimonio independiente, por lo que decidió su desvinculación. En consecuencia, negó las pretensiones del medio de control. 1.6.
Recurso de apelación6 Dentro de la oportunidad legal, la demandante radicó recurso de apelación, manifestando su inconformidad con el fallo de primera instancia. Aduce que en el numeral 6.2 de la sentencia, se dio certeza sobre la comisión de la falta, imputando el numeral 1 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, además de adecuar la falta al delito de concusión, sin considerar las siguientes situaciones fácticas que a su juicio pasaron desapercibidas: 6 C01PrimeraInstancia; índice samai 0034.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 10 1. Que, en la queja, no se hace mención a la funcionaria Emperatriz Peña Soler, por el contrario, los nombres de los supuestos responsables se encuentran tachados. 2. No se indica quien es el funcionario responsable de la exigencia económica. 3. En la queja, refiere que la señora Nubia Montaña contaba con pruebas de audio y vídeo de las solicitudes, las que nunca aportó. 4.
En la queja, nunca indicó que se le hubiera realizado una exigencia económica por la suma de $20.000.000. 5. Se hace referencia a hechos ocurridos con otros funcionarios de la Dian dirección de fiscalización seccional Yopal diferentes a la demandante. 6. Relata hechos de vigencias en donde la señora Emperatriz Peña Soler, no participó. Sostuvo que curiosamente la denunciante cuando amplió la queja relaciona e identifica a la señora Emperatriz Peña Soler e incorpora la exigencia de $ 20.000.000, circunstancia a su juicio extraña, pues debió haberla informado una vez radicó la queja y no esperar a la ampliación de la misma, más cuando se trataba de una conducta punible.
Expresa que en el fallo de primera instancia se obvió que en el trámite no se precisaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrollaron los hechos irregulares, especialmente los siguientes: 1. Desde el momento en que se radicó la queja no hubo identificación de las personas que cometieron el delito de concusión. 2.
Manifestó que tiene conocimiento que esa situación le sucedió a más personas del gremio, sin identificarlas. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 11 3. No denunció los hechos judicialmente, pese a la gravedad de estos. 4. No identificó cual es el valor solicitado por las funcionarias de la DIAN. 5. Solo hasta tiempo después identificó a la funcionaria Emperatriz Peña y le atribuyó la exigencia de $20.000.000. 6.
Refiere que, en la queja se indicó que la señora Emperatriz Peña no tenía competencia para investigarla y que sus visitas fueron en horarios no hábiles. Situación que en su criterio resulta equivocada porque tanto ella como su auxiliar contable para la fecha de los hechos, fueron enfáticas al indicar que la señora Emperatriz Peña llegó sobre las once y treinta minutos a realizar la visita, donde se presentó como funcionaria de la DIAN e indicó que estaba en proceso una investigación por el IVA del año 2015 exhibiendo el auto que la comisionó desde la ciudad de Bogotá y el cual conforme lo dicho por la quejosa era de su conocimiento.
Por lo anterior, solicita se revoque la sentencia proferida en primera instancia y se accedan a las pretensiones de la demanda. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Con auto del 25 de febrero del 20257 se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte demandante. Al no existir pruebas por decretar en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, no se corrió traslado para alegar de conclusión. La apoderada de la entidad demandada realizó pronunciamiento respecto al recurso de apelación interpuesto por el demandante.
El Ministerio Público presentó concepto. 7 C02SegundaInstancia, índice 006 samai.pdf TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 12 2.1. Pronunciamiento parte demandada - ITRC.8 La parte demandada de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, se pronunció frente al recurso de apelación presentado por la parte demandante.
Indicó que la sanción disciplinaria que se impuso a la señora Peña Soler fue el resultado de una actuación que se promovió con respeto de las reglas de competencia, de la estructura procesal establecida en la Ley 734 de 2002. Consideró que en el recurso se modificó la causa pretendí al presentarse un cargo nuevo no presentado con la demanda, al establecer que presuntamente dentro del proceso disciplinario no se identificó desde un comienzo a la señora Emperatriz Peña Soler.
Afirma que no es cierto que el fallador de instancia haya omitido lo que plantea la parte actora en su recurso y que, por el contrario, el a-quo estableció con certeza lo actuado dentro del expediente administrativo disciplinario 1704-00-2018- 087, el operador disciplinario al momento de proferir fallo realizó un estudio y análisis juicioso del material probatorio arrimado al expediente, entre los cuales se encontraba la acreditación de la investigada, quien era funcionaria pública de la DIAN para el momento de los hechos, el acervo probatorio que ofrece seguridad jurídica, más allá de toda duda razonable; respecto del acontecer fáctico, entendiéndose acreditada la solicitud de dinero de parte de la señora EMPERATRIZ PEÑA SOLER, como contraprestación para auxiliar en una acción de fiscalización tributaria iniciada a solicitud del nivel central 8 C02SegundaInstancia, índice 009 samai.pdf TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 13 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en contra de la entonces quejosa.
Considera que la recurrente no logra formular verdaderos cargos de ilicitud en contra de los actos administrativos demandados ni del fallo de primera instancia, puesto que no argumenta ni prueba con claridad los supuestos errores en que incurrió el a-quo y que al parecer incidieron sustancialmente en su decisión. Respecto al cargo de la comisión del delito de concusión, explicó que existe independencia entre el derecho disciplinario y el penal, por tanto, el reproche del apelante respecto al tema de la comisión del delito de concusión específicamente al compararlo con el derecho penal, no tiene sustento normativo o jurisprudencial por lo que solicita se desestime el reproche.
Lo anterior, toda vez que el ITRC como autoridad disciplinaria demostró que todas las actuaciones estuvieron acorde a la normativa, al debido proceso y siempre se garantizó la debida defensa de la hoy sancionada. Por lo expuesto, solicitó se confirme la decisión proferida en primera instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 27de septiembre del 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal. 2.2.
Problema jurídico. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 14 ¿El fallo sancionatorio de primera instancia del 19 de diciembre de 2018 y el fallo número 4 de segunda instancia del 25 de febrero de 2019, expedidos dentro del trámite disciplinario 1704-0002018-087 por el ITRC adolecen de nulidad al proferirse con falsa motivación y violando el debido proceso derivado de una deficiente valoración probatoria, al tener en cuenta sólo la declaración de la denunciante? 2.3.
Tesis de la Sala. Para la Sala, las resoluciones demandadas se expidieron con todas las garantías procesales dentro del trámite disciplinario, el acervo probatorio recaudado da cuenta de que se rindieron sendos testimonios, los cuales fueron debidamente contrastados con las situaciones de modo, lugar y tiempo denunciadas. Por lo anterior, la Sala encuentra que los cargos de apelación carecen de vocación de prosperidad; en el sub examine, se respetó el principio de defensa, atendiendo la contradicción de la prueba; sin que se evidencie que los actos demandados se hayan expedido con algún vicio de nulidad. 2.4.
Premisas jurídicas. 2.4.1. Control Judicial en los procesos disciplinarios. El control que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos administrativos disciplinarios es un control pleno e integral, que se efectúa a la luz de las disposiciones de la Constitución Política como un todo y de la Ley en la medida en que sea aplicable y que no se encuentra restringido ni por aquello que se plantee expresamente en la TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 15 demanda, ni por interpretaciones restrictivas de la competencia de los jueces que conforman la jurisdicción. En este tópico, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de febrero de 2020, explica: “Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado, se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.
Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad sancionadora que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio”.9 (negrilla fuera del texto) Así las cosas, la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede realizar una revisión integral del proceso disciplinario, con el propósito de garantizar el debido proceso constitucional, no encontrándose limitado únicamente a verificar el respeto por las garantías mínimas del investigado. 2.4.2.
Las pruebas y su valoración en el derecho disciplinario. El artículo 128 de la Ley 734 de 2002, dispone que tanto el acto administrativo sancionatorio como toda decisión interlocutoria, deben tener sustento en las pruebas legalmente producidas y aportadas por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa. La citada 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 28 de febrero de 2020, radicado No. 19001-23-33-000-2014-00005-01(4023-16), con ponencia del consejero William Hernández Gómez.
Actor: Victorio Garrido Caicedo. Demandado: Procuraduría General De La Nación. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 16 norma consagra que la carga de la prueba, en estos procesos, le corresponde al Estado. Así pues, es deber de la autoridad disciplinaria encontrar la verdad real de lo sucedido, para lo cual es su obligación efectuar una valoración ponderada y razonada de las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo.
En este sentido, el numeral 1 del artículo 90 de la Ley 734 de 2002, preceptúa que los sujetos procesales pueden solicitar, aportar pruebas e intervenir en la práctica de estas. Ahora bien, el artículo 129 de la Ley 734 de 2002, señala: “Artículo 129. Imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba. El funcionario buscará la verdad real.
Para ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio". Respecto de lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 15 de mayo de 2013, analiza: “La norma en cita desarrolla el principio de investigación integral, según el cual, las actuaciones que se efectúen dentro del proceso disciplinario no solo deben apuntar a probar la falta del servidor público, sino, además, a encontrar las pruebas que desvirtúen o eximan de responsabilidad al mismo.
Lo anterior, en todo caso, no exonera a la parte investigada de presentar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer en su favor”.10 Por su parte, el artículo 141 de la Ley 734 de 2002, en lo atinente al análisis y valoración de las pruebas, establece que ésta debe hacerse según las reglas de la sana crítica, de manera conjunta y explicando en la respectiva decisión el mérito de cada una. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de mayo de 2013, radicado No. 11001- 03-25-000-2011-00571-00(2196-11), con ponencia de la consejera Bertha Lucia Ramírez de Páez, Actor: Jorge Eduardo Serna Sánchez.
Demandado: Procuraduría General de la Nación. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 17 2.4.3. Debido proceso administrativo. El artículo 29 de la Constitución Política establece que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes y con la observancia de las formas propias de cada juicio.
El debido proceso en actuaciones administrativas, remite a un sistema de garantías cuya finalidad es proteger los derechos de los ciudadanos frente a las actuaciones del Estado y, a su vez, limitar y controlar el poder que este ejerce, para que se obtengan decisiones justas conforme a las normas que regulan la materia. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras.
Por su parte, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la sede administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa. Ahora bien, en lo concerniente al procedimiento disciplinario y su debido proceso, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 31 de enero de 2018, explica: “El procedimiento disciplinario es un conjunto de actividades procesales dirigidas a investigar y/o a sancionar las conductas de los servidores públicos y particulares que ejercen funciones públicas, tipificadas como falta disciplinaria y, que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 18 Por otro lado, por principio constitucional, en toda actuación administrativa o judicial se debe aplicar el debido proceso y son elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, entre otros, “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba (iv) el principio de la doble instancia (v) la presunción de inocencia (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in ídem (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.”11 (negrilla fuera de texto) La citada Corporación, estudia las reglas fundamentales aplicables en materia disciplinaria: “La garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. […] En todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos. [ ] Si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la Administración gozan de la presunción de legalidad (…) indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.”12(negrilla fuera de texto) De los parámetros jurisprudenciales transcritos, se colige que la aplicación de la Ley disciplinaria debe ceñirse a normas previamente establecidas, 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 31 de enero de 2018, radicado No. 11001-03-25- 000-2012-00679- 00(2360-2012), con ponencia del consejero César Palomino Cortés, Actor: Francisco Rojas Birry, Demandado: Procuraduría General de la Nación. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 25 de enero de 2018, radicado No. 11001-03-25- 000-2014- 01539-00(4945-14) C.P. Gabriel Valbuena Hernández, demandante: RED ALEXANDER ÁLVAREZ PÉREZ, demandado: Nación Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 19 atendiendo a los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad y debido proceso. 2.5. Premisas fácticas. Con el recaudo probatorio se demuestra lo siguiente: La Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales – ITRC, mediante Resolución No. 17317-00036 del 19 de diciembre de 2018 profirió fallo de primera instancia dentro del proceso administrativo disciplinario No. 1704-00-201-087 con el que se declaró la responsabilidad disciplinaria de la señora Emperatriz Peña Soler, y se impuso sanción de destitución e inhabilidad por el término de 10 años.13 Se probó que el ITRC en fallo No. 4 del 25 de febrero de 2019 confirmó de manera integral la decisión proferida en primera instancia dentro del proceso disciplinario.14 El 24 de noviembre de 2017, la señora Nubia Montaña Holguín radicó vía correo electrónico, queja disciplinaria en contra de Emperatriz Peña Soler.
De igual forma, obra en el expediente que el 9 de febrero de 2018 se desarrolló diligencia de testimonio rendido bajo la gravedad de juramento por la denunciante, donde identifica a la señora Emperatriz Peña Soler como la funcionaria de la DIAN que le solicitó un pago de $20.000.000 para archivar investigaciones por declaración del IVA correspondiente al periodo 2015.
Con lo anterior, se demuestra que la hoy 13 C01PrimeraInstancia, índice 0001 samai -anexo pág. 37 a 54 14 C01PrimeraInstancia, índice 0001 samai -anexo pág. 55-70. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 20 demandante sí fue identificada desde el inicio de la investigación por quien presentó la queja.15 El 29 de octubre de 2018, se practicaron testimonios en el proceso disciplinario tramitado en contra de la demandante, en la que se escuchó a la investigada Emperatriz Peña Soler en la que negó los hechos e indicó que no existe prueba alguna de haber solicitado dinero a la contribuyente.
De igual forma, se recibió nuevo testimonio de la denunciante Nubia Montaña Holguín, quien reiteró lo manifestado por ella en la queja inicial y en su primera diligencia, estableciendo que la señora Peña Soler acudió a su negocio a informarle de la apertura de investigaciones por parte de la DIAN por la facturación en el mismo, las cuales arrojarían cuantiosas multas, por lo que reiteró que la funcionaria le solicitó un pago de $20.000.000 para cerrar las investigaciones.16 2.6.
Caso concreto. De conformidad con las premisas fácticas y jurídicas antes relacionadas, procede la Sala a analizar si se configuran las conductas para declarar la nulidad del fallo sancionatorio de primera instancia del 19 de diciembre de 2018 y el fallo No. 4 de segunda instancia del 25 de febrero de 2019, dentro del trámite disciplinario No. 1704-0002018-087 proferido por la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector de Tributos Rentas y Contribuciones Parafiscales- ITRC mediante los cuales declaró responsable a la demandante Emperatriz Peña Soler.
Analizando los cargos planteados por la recurrente, encuentra la Sala que estos se centran en atacar la valoración probatoria realizada por el 15 C01PrimeraInstancia, índice 0005 samai -archivo 11 pág. 74-79. 16 Consecutivo one drive – expediente administrativo IRTC folio 148 - MAH00005 Y MAH00006. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 21 juez de instancia y por el ITRC en el proceso disciplinario, particularmente cuestiona que se haya tenido como única prueba para sancionar el testimonio rendido por la denunciante, la señora Nubia Montaña Holguín; además de que en la queja inicial remitida por correo electrónico no identificó a la señora Emperatriz Peña Soler, sumado a que los nombres y documentos de las denunciadas se encuentran tachados y tampoco se manifiesta una exigencia económica.
Para el Tribunal, los cargos expuestos no tienen vocación de prosperar, si bien es cierto que en el documento obrante en el expediente, la queja radicada vía correo electrónico por la señora Nubia Montaña Holguín se encuentra con tachas en el nombre de las funcionarias denunciadas, también lo es que en la diligencia de testimonio rendido el 9 de febrero del 2018, se identificó de manera clara a la señora Emperatriz Peña Soler como la autora de los hechos denunciados, especialmente, el de exigir una suma de $ 20.000.000 de pesos para archivar unas investigaciones por la declaración de IVA del primer período del año 2015.
Posterior a ello, se surtió dentro del proceso disciplinario cada una de las etapas correspondientes, garantizando el derecho de defensa y contradicción de la señora Emperatriz Peña Soler; fue escuchada en audiencia de versión libre y descargos, actuó a través de apoderada judicial, se admitió el recurso de apelación en contra del primer fallo disciplinario, garantizando el principio de doble instancia. Ahora bien, la Sala analizará si se vulneró el debido proceso administrativo, por haberse proferido los fallos con una indebida valoración probatoria; con tal fin, se precisa que la sanción disciplinaria partió de la configuración del posible delito de concusión, lo anterior, porque presuntamente la disciplinada exigió una cantidad de dinero a la contribuyente Nubia Montaña para archivar investigaciones de la DIAN TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 22 por aparentes irregularidades en el reporte de ventas de su negocio comercial.
En el análisis desarrollado en los fallos disciplinarios, se examinó la coherencia en las declaraciones rendidas en distintas fechas y circunstancias por la señora Nubia Montaña Holguín, cuyo relato concordó siempre en circunstancias de modo, lugar y tiempo respecto de los hechos acaecidos con la señora Emperatriz Peña Soler; incluso, con la propia declaración de la disciplinada, que si bien no aceptó haber solicitado dinero, sí lo hizo respecto a la visita que efectuó al establecimiento de comercio con el fin de dar cumplimiento a una investigación o requerimiento por la declaración del impuesto IVA del año 2015.En efecto, en el trámite disciplinario se tuvo en cuenta como indicio en contra de la hoy accionante, la ausencia de acta de visita al establecimiento de comercio la primera ocasión que acudió, fecha en la que se denuncia se realizó la pretensión económica.
Examinado el acervo probatorio, no se evidencia irregularidad alguna en el trámite, se dio aplicación al debido proceso disciplinario, se realizó una debida valoración probatoria que llevó a los investigadores a tener certeza de que la disciplinada cometió la falta disciplinaria que desencadenó en la posterior sanción. Así las cosas, no prospera el cargo de valoración probatoria insuficiente y parcializada al tomar en cuenta únicamente la declaración de la señora Nubia Montaña Holguín: No es demostrado el mencionado argumento por la apelante, pues se acredita que el proceso disciplinario valoró los testimonios de ambas partes, quejosa y disciplinada, además de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que fueron debidamente contrastadas y concordantes en ambas declaraciones.
De esta forma, reitera la Sala que los tópicos planteados en el recurso de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 23 apelación, no son suficientes para revocar el fallo de primera instancia, pues pese a que en la queja inicial no se haya señalado la cantidad de dinero solicitada y se encuentre tachado el nombre de la funcionaria a la que acusó, en el desarrollo del proceso y cada una de sus etapas, estas situaciones se manifestaron de manera clara y concreta, tan así que la decisión fue la de sancionar e inhabilitar a la señora Emperatriz Peña Soler.
Por lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. Condena en Costas En aplicación del numeral 8 del artículo 365 del C. G. P., solo habrá lugar a ellas, cuando aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Por tanto, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas, pues no se encuentra probado en sede de primera instancia que se hayan causado erogaciones a cargo al demandado17.
Otro asunto. La doctora Martha Lucía Cardona Cortez actuando en calidad de directora seccional de impuestos y aduanas de Yopal, revocó el poder conferido a la abogada Natalia Álvarez Grisales y a su vez otorgó al abogado Cesar Augusto Ruano Fonseca. Teniendo en cuenta que cuenta con la facultad para conferir poder de acuerdo a las funciones del cargo, por reunir los requisitos del artículo 75 del CGP se reconocerá personería. (samai 011) 17 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA;
SUBSECCIÓN A; C. P.: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS; Bogotá, 18 de junio de 2020; Radicación número: 76001-23-33-000-2014-01278-01(2223- 17); Actor: LUZ MIREYA HERNÁNDEZ GANTIVÁ; Demandado: MUNICIPIO DE PALMIRA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00383-01 24 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 27 de septiembre de 2024 proferida por el juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de conformidad con lo señalado en precedencia.
TERCERO: RECONOCER al abogado César Augusto Ruano Fonseca identificado con C.C. 7.177.183 y T.P. 132.993 del C.S. de la J. como apoderado de la DIAN; y se entiende revocado el poder otorgado a la abogada Natalia Álvarez Grisales.
CUARTO: En firme esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 125)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE - SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE - SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado (En comisión de servicios) wess