REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 85001-33-33-001-2021-00063-02 Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Emiro Núñez Mesa Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO- Lesividad- Término para ejercer acciones administrativas y judiciales – Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024/PRIMA DE CLIMA NO SE INCLUYE COMO FACTOR SALARIAL EN IBL DE LA PENSIÓN GRACIA/ NO SE DESVIRTUA PRESUNCIÓN DE LA BUENA FE/IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS - no se causaron ni se comprobaron.
Sentencia Segunda Instancia Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 18 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, en la que se negaron las pretensiones de la demanda, con condena en costas. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 La UGPP por conducto de apoderada judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de acceder a las siguientes pretensiones: 1 Pág. 7 - 1_ED_ONEDRIVE_5_1492022(.zip)- 002Demanda – índice 00003- primera instancia SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 2 1.1.1.
Declarar la nulidad de la Resolución N°20301 del 14 de mayo de 2008, mediante la cual la extinta CAJANAL reliquidó por nuevos factores salariales la pensión gracia del señor Emiro Núñez Mesa, aplicando el 75% de lo devengado en el año anterior al de adquisición del status pensional, incluyendo la asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, sobresueldo, prima de clima, prima de grado y prima de transporte, incrementando la cuantía de la misma en la suma de $2.048.839.56, efectiva a partir del 5 de abril de 2001. 1.1.2.
Declarar que al señor Emiro Núñez Mesa, no le asistía el derecho a reliquidar su prestación económica incluyendo la prima de clima. 1.1.3. Condenar al demandado a restituir a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la suma correspondiente a los valores pagados, con ocasión de la reliquidación de la pensión gracia incluyendo la prima de clima, a la cual no tenía derecho, debidamente indexados por cuanto se desconoce las normas legales que rigen la materia, hasta que se profiera la sentencia que le ponga fin al proceso. 1.1.4.
La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha de pago efectivo del reajuste y la retroactividad. 1.1.5.
Liquidarse los intereses comerciales y moratorios conforme al artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, en caso de que el demandado no efectúe el pago. 1.1.8. Condenar en costas al demandado. 1.2. Hechos de la demanda2 Se concretan así: 1.2.1. El señor Emiro Núñez prestó sus servicios para el departamento de Casanare y su último cargo desempeñado fue como Supervisor de Educación Básica Primaria en el municipio de Yopal. 2 Págs. 3-6 - 1_ED_ONEDRIVE_5_1492022(.zip)- 002Demanda – índice 00003- primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 3 1.2.2. Mediante Resolución N°29217 del 31 de diciembre de 2001 la liquidada CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación gracia a favor del señor Emiro Núñez Mesa, liquidando el 75% de lo devengado en el año anterior al de adquisición del status pensional, con la inclusión de la asignación básica y sobresueldo, en cuantía de $1.518.299.25, efectiva a partir del 5 de abril de 2001. 1.2.2.
Posteriormente, con la Resolución N°16886 del 19 de abril de 2006 CAJANAL negó reliquidación de la pensión gracia por nuevos factores salariales solicitada por el causante, por cuanto los factores a incluir no se encuentran consagrados en las normas aplicables a la pensión gracia. 1.2.3. Mediante Resolución N°20301 del 14 de mayo de 2008 CAJANAL reliquidó por nuevos factores salariales la pensión gracia del demandado, aplicando el 75% de lo devengado en el año anterior al de adquisición del estatus pensional, incluyendo la asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, sobresueldo, prima de clima, prima de grado y prima de transporte, incrementando la cuantía de la misma en la suma de $2.048.839.56, efectiva a partir del 5 de abril de 2001. 1.2.4.
El señor Emiro Núñez interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de declarar la nulidad parcial de la Resolución N°20301 del 14 de mayo de 2008 y a título de restablecimiento ordenar reintegrar y dejar de descontar de las mesadas de la pensión gracia, el 12% de descuento para salud, proceso con radicado N°85001-33- 31-702-2011-00005-00, mediante el cual el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal profirió sentencia el 30 de noviembre de 2012 accediendo a las pretensiones. 1.2.5.
A través del grado de consulta el Tribunal Administrativo de Casanare en providencia del 21 de febrero de 2013, confirmo la sentencia del 30 de noviembre de 2012, la cual accedió parcialmente a las pretensiones del señor Emiro Núñez. 1.2.6. La UGPP mediante Resolución N° RDP 026426 del 11 de junio de 2013 ordenó suspender el descuento de aportes para salud efectuado en la nómina de pensionados al señor, de una pensión mensual vitalicia de jubilación de gracia, a partir del 5 de abril de 2001, pero con efectos fiscales a partir del 15 de noviembre de 2008, por prescripción trienal.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 4 1.2.7. La dirección jurídica de la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra los fallos proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, al considerar que el docente no está exento de efectuar los aportes en salud. 1.2.8.
El Consejo de Estado en el recurso extraordinario de revisión profirió sentencia del 22 de octubre de 2020, declarando fundado el recurso y revocando la sentencia del 30 de noviembre de 2012. 1.2.9. Mediante la Resolución N° RDP 027690 del 2 de diciembre de 2020 la UGPP dio cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado del 22 de octubre de 2020, declarando el decaimiento de la Resolución N° RDP 26426 del 11 de junio de 2013 y ordenando al FOPEP realizar los descuentos con destino al sistema general de salud sobre las mesadas canceladas por concepto de pensión gracia. 1.3.
Normas Violadas y Concepto de Violación3 Como fundamentos de derecho invocó: artículos 1, 2, 6, 48 y 209 de la Constitución Política; artículos 1 y 3 de la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933 y la Ley 91 de 1989. Dentro de los argumentos jurídicos, alude que en el presente asunto se quebrantaron normas superiores y legales por indebida aplicación, errónea interpretación e infracción de las normas en las que el acto debió fundarse, falsa motivación, e ilegalidad del acto expedido por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, por medio del cual se reliquido la pensión gracia incluyendo la prima de clima en favor del señor Núñez Mesa, contrariando el ordenamiento jurídico.
Manifiesta que se han quebrantado disposiciones superiores y legales por indebida aplicación, errónea interpretación e infracción de las normas en las que el acto debió fundarse, falsa motivación, e ilegalidad del acto expedido por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, por medio del cual se reliquido la pensión gracia del señor Emiro Núñez.
Señala que, los actos atacados se encuentran en contravía de la ley y la jurisprudencia al otorgar una prestación sin asistir el derecho, atentando contra los principios, derechos y deberes de los ciudadanos, asegurando el 3 Págs. 8-16 - 1_ED_ONEDRIVE_5_1492022(.zip)- 002Demanda – índice 00003- primera instancia SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 5 incumplimiento de los deberes sociales que tiene a cargo el Estado, comprometiendo recursos públicos con una causa ilegítima, en perjuicio de los demás asociados.
Resaltando que conceder una prestación a quien no tiene derecho, es comprometer recursos que deben ser destinados al pago de otras prestaciones y desconocer principios que rigen la actuación administrativa y judicial como la defensa del interés general, la moralidad administrativa y la igualdad. Según los argumentos jurídicos expresados, pagar una reliquidación de la pensión gracia con valores que no le correspondían incluir en la pensión del interesado, causa un deterioro a la estabilidad financiera del sistema general de pensiones y al erario público, contrariándose el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por su parte, trae a colación jurisprudencia del Consejo de Estado acerca de la prima de clima para afirmar que al señor Emiro Núñez Mese no le asiste el derecho a reliquidar su prestación económica incluyendo la prima de clima, en razón a que la asamblea departamental y el gobernador no tenían competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los empleados del Departamento del Valle del Cauca. 1.4.
Contestación de la Demanda 1.4.1. Emiro Núñez4 El demandado se opone a todas las pretensiones, adicionalmente, propone las siguientes excepciones: ✓ Legalidad de los actos administrativos: afirmando que el demandado cumplió con todos los requisitos para ser beneficiario de la pensión de gracia conforme a la Constitución y la Ley.
Por otro lado, resalta que la pensión de gracia es un derecho especial y autónomo al régimen pensional ordinario, concedido a favor de los maestros de las instituciones de educación primaria oficiales, los empleados y docentes de las escuelas normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales que completen los 20 años de servicio en instituciones de educación secundaria.
Referencia jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la pensión gracia, así como también del Consejo de Estado de unificación, aludiendo que la demandante incurre en abuso del derecho al demandar al señor Emiro Núñez, 4 Págs. - 1_ED_ONEDRIVE_5_1492022(.zip)- 023Contestación – índice 00003- primera instancia SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 6 causándole graves perjuicios, por tanto, la prima de clima devengada es un derecho adquirido conforme a la ley. ✓ Buena fe – no devolución de pagos de prestaciones sociales recibidas: considerando que no hay duda del actuar de buena fe del demandado, por ende, se debe aplicar el precepto de “no habrá lugar a devolución de simas percibidas de buena fe” ✓ Legalidad de la prima de clima – imposibilidad de aplicar una norma por factor territorial: al considerar que el docente demandado percibe en la liquidación de su pensión gracia la prima de clima por haber laborado en la jurisdicción territorial del departamento de Casanare, por lo tanto, no le es aplicable en virtud del principio de territorialidad de la ley, las actuaciones y ordenanzas de la asamblea de Boyacá. ✓ Cosa juzgada: relaciona la sentencia de unificación SU-014 del 2020 y la sentencia del 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado, para aludir que operó dicha institución. 1.5.
Sentencia de primera instancia5 El Juzgado Primero Administrativo de Yopal, finalizó la primera instancia con sentencia del 18 de marzo de 2025, negando las pretensiones de la demanda, con condena en costas. En primer lugar, realizó un recuento normativo y jurisprudencial frente al fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales, frente a la Ley 2381 de 2024, frente a lo cual afirma que, el objeto de la norma era evitar que las pensiones reconocidas permanecieran expuestas de manera perpetua a una solicitud de revisión, circunstancia que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados.
Así mismo, cita la sentencia C-835 de 2003, según la cual establecer un límite temporal para acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia. Resalta el a quo, en el presente caso se configura el fenómeno jurídico de la caducidad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que dispone un término de caducidad de 5 años para presentar acciones administrativas y contenciosas, relacionadas con temas de pensiones ya reconocidas. 5 Págs. 1 – 13 - 38Audiencia_0442021063APruebasAl(.pdf)- índice 00031 – primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 7 Señala que, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitó la nulidad de la Resolución N° 20301 de 2008, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social reliquidó la pensión gracia por nuevos factores de salario del señor Emiro Núñez, y por su parte presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento el día 24 de marzo de 2021, 12 años, 10 meses y 10 días después de la expedición del acto administrativo acusado.
Dado lo anterior, el Juzgado manifiesta la configuración del fenómeno de caducidad, por cuanto la demanda se presentó por fuera del término de 5 años, establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Por otro lado, refiere que no se advierte que la entidad hubiere argumentado que la reliquidación de la pensión gracia del demandado se haya obtenido de manera fraudulenta o por la comisión de algún delito, por lo tanto, el asunto no se encuadra en alguna excepción prevista en la norma antes citada, para que procediera a inaplicar el término de caducidad.
Indica que, aceptar los argumentos de la entidad demandante, implicaría someter a una suerte de inseguridad jurídica al demandado, por un análisis tardío que sobre el tema realizó la UGPP, resaltando lo manifestado por el Consejo de Estado en la jurisprudencia que se citó como fundamento, mediante la cual plantea el aspecto de la inseguridad jurídica, de someter a una persona que se le había reconocido ya su pensión y que al no tener un término de caducidad queda en la incertidumbre de que en cualquier momento se podría atacar su reconocimiento pensional.
Concluye, negando las pretensiones de la demanda, y declara probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.6. Recurso de Apelación6 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, apela argumentando que la sentencia de primera instancia utiliza la figura de la caducidad prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, sin que el Juzgado advirtiera que está 6 Págs.2- 5- 39_MemorialWeb_Recurso-85001333300120210006(.pdf)- índice 00032- primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 8 inobservando lo manifestado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, quien tiene una postura diferente garantista frente a los derechos procesales de la entidad de seguridad social. Manifiesta que, se debe analizar de fondo el asunto puesto se plantea ante la jurisdicción desde antes de la reforma pensional, época para la cual no existía caducidad, porque el litigio se entabló en mayo del año 2021, mucho antes de que existiera la Ley 2381 de 2024 que introdujo la regla de caducidad, y que fue usada por el despacho para negar las pretensiones, las cuales estaban llamadas a prosperar desde el año 2021.
Por último, menciona la condena en costas como otro punto de impugnación, aduciendo que no tiene sentido aplicar una regla objetiva de costas cuando en el presente proceso la concesión de las pretensiones se debe a un cambio normativo en medio del proceso judicial, por tanto, la entidad no sebe ser sometida a condena en costas. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 16 de septiembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la entidad demandante7, se evidencia que no hubo pronunciamiento de los extremos procesales; el Ministerio Público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la sentencia proferida el 18 de marzo de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal. 3.2.
Problemas jurídicos ¿En el caso sub júdice, es posible aplicar el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y declarar la configuración del fenómeno de caducidad, en actuaciones administrativas y contenciosas iniciadas con anterioridad a la vigencia de la citada Ley? 7 Índice 00005 SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 9 Decantado lo anterior, ¿Es posible en el fallo de segunda instancia aplicar el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, confirmando la caducidad de la pretensión de lesividad, pese a que, con posterioridad al fallo de primera instancia, la Corte Constitucional por auto 841 del 17 de junio de 2024, suspendió su entrada en vigencia? En caso de que se aplique la suspensión, se debe analizar: ¿la Resolución N°20301 del 14 de mayo de 2008, adolece de nulidad por infracción de las normas en que debía fundarse, falsa motivación y/o ilegalidad del acto expedido por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, por medio del cual se reliquidó la pensión gracia del señor Emiro Núñez, incluyendo la prima de clima como factor salarial? ¿Se prueba mala fe en las actuaciones de la parte demandada frente a la administración, en el marco del reconocimiento y liquidación de su pensión gracia, que ameriten la devolución de las sumas pagadas de más por la entidad demandante? ¿Se evidencia algún elemento probatorio o de juicio que amerite la imposición de costas y agencias en derecho ordenada por el a quo? 3.3.
Tesis de la Sala Aplicando la línea del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 20 de noviembre de 2024, expediente: 25000 23 42 000 2016 03571 01 (2336-2021), frente a la aplicación de la caducidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, aún en los casos en los que el medio de control ya se encontraba en curso y la citada norma no estaba vigente, en razón a que se debe garantizar los derechos fundamentales del pensionado que ya fueron reconocidos, con la única excepción de fraude o de la ocurrencia de un delito.
No obstante, la respuesta al segundo problema jurídico es adversa, atendiendo que la Corte Constitucional mediante auto 841 del 17 de junio de 2025 suspendió la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024, por ende, no resulta procedente declarar el fenómeno de caducidad en segunda instancia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 10 Ahora, frente al tercer problema jurídico, la Sala evidencia que de acuerdo a la Sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019 del Consejo de Estado, la prima de clima reclamada no hace parte de los factores que deben incluirse en la base de liquidación de la pensión. Se trata de emolumento de origen extralegal y fue creada por la Asamblea Departamental de Boyacá a través de la Ordenanza 054 de 1967, que fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 29 de julio de 2009 decisión confirmada por el Consejo de Estado en sentencia de 30 de junio de 2011.
Por lo tanto, se declara la nulidad parcial de la Resolución N°20301 del 14 de mayo de 2008, frente al pago de la prima de clima como factor salarial dentro del ingreso base de liquidación de la pensión gracia del señor Emiro Núñez Mesa. La respuesta al cuarto problema jurídico es adversa, teniendo en cuenta que la parte demandante no acredita la mala fe del extremo pasivo, por ende, no hay lugar a ordenar el reintegro a la UGPP de las prestaciones pagadas a la parte demandada correspondientes al exceso de las mesadas pensionales, conforme lo estipulado en el literal c) del primer numeral del artículo 164 del CPACA.
Por último, en cuanto a la condena en costas y agencias en derecho, aplicando el criterio valorativo reiterado por este Tribunal, se advierte que no se demostró actuar irregular, dilatorio o malintencionado de la parte actora, como tampoco que se hayan causado o comprobado. 3.4. Premisas jurídicas 3.4.1. Caducidad del medio de control contra actos de reconocimiento pensional, en aplicación de la Ley 2381 del 2024.
El fenómeno jurídico de la caducidad extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley. Entonces, el término constituye un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de aquellos, en Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 11 desarrollo del principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal.8 En tal sentido, el artículo 164 numeral 1, literal C del CPACA dispone: “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1.En cualquier tiempo, cuando: (..)c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe” Pero por su parte, la Ley 2381 de 2024 trajo una modificación en cuanto al término de caducidad respecto a las pensiones reconocidas, así: “Artículo 86.
Termino para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.” Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.” (Nota: el Consejo de Estado declaró la inaplicabilidad de la expresión, y que estén en curso, en Sentencia del 8 de noviembre de 2024.
Exp. 05001- 23-33-000-2014-00695-02 (0675-2024). Sección 2da. M. P. Elizabeth Becerra Cornejo.). En la providencia citada en la nota anterior, la sub sección B del órgano de cierre considera: “39. Visto lo anterior, se tiene que en el caso concreto la UGPP solicita la nulidad de la Resolución núm. 007932 de 22 de noviembre de 2005, por medio de la cual se reconoció a la hoy demandada una pensión gracia hace más de 17 años, por lo que es necesario establecer si hay lugar a la aplicación del nuevo término de caducidad, sin perder de vista las reglas previstas en el ordenamiento jurídico, en materia de tránsito legislativo, tratándose de leyes que regulan la sustanciación y las ritualidades propias de los juicios. 40.
En efecto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en tanto establece un término de caducidad de 5 años para el ejercicio de las «acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 26 de septiembre de 2024, radicados: 17001 23 33 000 2020 00060 01 (1784–2022) y 08001 23 33 000 2013 00161 01 (1132-2015).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 12 reconocidas» se considera de aquellas normas mediante las cuales se establecen las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, por lo que para efectos de su aplicación en el tránsito legislativo anunciado es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188710. 41.
Lo anterior, porque si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad se aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. 42.
En tal sentido, si bien, por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que, el legislador de 1887 no pasó por alto la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica estableciendo una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control. 43.
Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 8311. Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991, por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente.”9 No obstante, en este tema la línea no es pacífica y la Sub Sección A Sección Segunda del Consejo de Estado, tiene está interpretación en sentencia del 20 de noviembre de 2024 manifestó lo siguiente: “i) Las acciones administrativas y contencioso administrativas se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. ii)La única excepción a esa regla ocurre frente a las pensiones reconocidas con fraude o ante la comisión de algún delito. iii) En los casos en que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, que se encuentren en curso, se aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. vi)En los asuntos en los que ya se hubieren decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión dentro del término de 5 años contados a partir de la entrada en vigor de dicha ley”.
Del estudio de la norma en comento, la Sala advierte que el legislador, en la exposición de motivos del proyecto de ley,7 optó por acoger un término 9 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso - Administrativo Sección Segunda Subsección B consejera ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO, providencia del 8 de noviembre de 2024 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000- 2014-00695-02 (0675-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Luz Helena Naranjo Henao Tema: pensión gracia. Subtema 1.
Lesividad. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 13 similar al que fue aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con sustento en lo plasmado en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de no establecer un límite temporal para que la administración solicitará la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, y recordó que la jurisprudencia de esa Corporación ha señalado que definir un término para acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principios de seguridad y certeza jurídica.8 De igual modo, aprecia la Sala que la finalidad de la norma objeto de análisis es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y a la seguridad jurídica de los pensionados. 10 (negrilla fuera de texto) En el contexto descrito, según la interpretación más favorable a los pensionados en cuanto a las acciones de lesividad, la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, a los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho que tengan pretensión de lesividad en caso de que estén en trámite en sede administrativa o contencioso administrativa, garantizan los principios de seguridad y certeza jurídica de la norma citada busca evitar que las pensiones reconocidas, continúen latentes, permitiendo que en cualquier momento puedan ser controvertidas, en detrimento del debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados; claro está, siempre y cuando no se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito, caso en el cual no opera la figura de caducidad.
En cuanto a la vigencia del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en razón a que su aplicación se encuentra suspendida por la Corte Constitucional conforme el auto 841del 17 de junio de 2025; tal como se indica en la providencia previamente citada, que en los artículos 94 y 95 se dispuso: “ARTÍCULO 94. VIGENCIA. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 01 de julio de 2025.
ARTÍCULO 95. DEROGATORIAS. la presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarios. '. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.” 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A consejero ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E), 20 de noviembre de 2024, expediente: 25000 23 42 000 2016 03571 01 (2336-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ.
Demandado: Joaquín Antonio Ortegón Camacho Temas: Lesividad. Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 14 En este punto de la providencia, es importante señalar que, la Corte Constitucional en el auto 841 del 17 de junio de 2025 advierte un vicio de procedimiento en la aprobación de la Ley 2381 de 2024, esto es, insuficiencia en el debate legislativo, por cuanto suspende la entrada en vigencia de la norma que hace referencia al 01 de julio de 2025, se dispone: “SEGUNDO. ORDENAR al Presidente de la Cámara de Representantes que, con el propósito de subsanar el vicio de procedimiento en el que se incurrió en el trámite de la Ley 2381 de 2024 advertido en esta providencia, de nuevo someta a discusión y votación de la Plenaria de la Cámara de Representantes la proposición sustitutiva presentada por María del Mar Pizarro, Cristóbal Caicedo y otros representantes durante la sesión ordinaria del 14 de junio de 2024, por medio de la cual se propuso acoger el texto aprobado por la plenaria del Senado y publicado en la Gaceta del Congreso 497 de 2024.
QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.
El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024.” Conforme a lo anterior, la Ley 2381 de 2024 se encuentra suspendida desde el 17 de junio de 2025, por decisión de la Corte Constitucional hasta que el Congreso subsane el vicio procedimental, de manera que, a partir de dicha fecha la citada disposición no produce efectos jurídicos mientras se encuentre suspendida.
No obstante, dicha suspensión no tiene efectos retroactivos, toda vez que, la providencia que la ordena no lo define de manera taxativa, por ende, la suspensión per se, no genera que los efectos que se hubiesen podido ocasionar cuando la norma estuviera en vigencia sean anulados. La Sala precisa que, el Consejo de Estado en providencia del 31 de julio de 2025 dentro del expediente 76001-23-31-000-2010-01251-02 (2144-2017)- Consejero Ponente: Juan Camilo Morales Trujillo, declaró probada de oficio la excepción de caducidad conforme al artículo 86 de la ley en mención, bajo el argumento de la protección de los derechos fundamentales y principios del pensionado, y no tuvo en cuenta la suspensión de la norma, providencia que fue posterior de la fecha en que fue suspendida la norma precitada.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 15 En sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A, que da aplicación al fenómeno jurídico de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, después de haber sido suspendida por la Corte Constitucional, es el caso de la sentencia del 08 de agosto de 2025 en el expediente 50001-23-33-000-2016-00529-01 (5635-2024)- Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Por el contrario, se observa que, el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B, tiene una línea jurisprudencial diferente, y no aplica la caducidad conforme al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, teniendo en cuenta que esta se encuentra suspendida. Es el caso de la sentencia del 25 de septiembre de 2025 dentro del expediente 76-001-23-33-000-2021-009-62- 01 (2045-2025)11 Así las cosas, es de resaltar que el fallo de primera instancia del 18 de marzo de 2025 proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal declaró probada la excepción de caducidad conforme al artículo 86 de la Ley 2381 de 2021, interpretación jurídica que es procedente en razón a que para el momento en que se emitió la providencia la norma se encontraba vigente, pues su suspensión ordenada por la Corte Constitucional se genera desde el 17 de junio de 2025, sin determinar efectos retroactivos.
En consecuencia, la decisión del a quo, se encuentra ajustado a derecho; cosa distinta es que actualmente la Ley 2381 de 2024 se encuentra suspendida y por ende, el Tribunal en el fallo de segunda instancia debe tomar en consideración la orden dada por la corte Constitucional, en la citada providencia. 11 En otras, sentencia del 06 de agosto de 2025 expediente 05001233300020210210602 (0587-2025) – Consejero de Estado: Jorge Edinson Portocarrero Banguera; sentencia del 14 de agosto de 2025 expediente 05001233300020180146401(1262-2025) Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 16 3.4.2.
Precedente de unificación base de liquidación pensiones de los docentes. El Consejo de Estado determinó en sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019 que los factores que se deben tener en cuenta en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985; por tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo, entre ellos la prima de clima: “[…] los factores que deben incluirse en la base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes bajo el régimen general de la Ley 33 de 1985, son únicamente los señalados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, estos son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. […] De esta manera, en la base de liquidación de la pensión del demandante no se podían tomar en cuenta los factores devengados en el último año de servicios, como sobresueldo (…) prima de clima, prima de grado, prima grado escalafón, movilización, prima de navidad y prima de vacaciones, ya que éstos no constituyeron base de liquidación de los aportes, y por tanto, no se pueden incluir en la base de liquidación.” En otra aparte señala: “No obstante, la Sala observa que en el acto de reconocimiento pensional la entidad incluyó como factores salariales en la base de liquidación, la prima de navidad 1/12, la prima de vacaciones 1/12, y la prima climática, factores que no están incluidos en la Ley 62 de1985 dentro de los que sirven de base para calcular los aportes y por tanto conforman la base de liquidación. Sin embargo, el acto administrativo conserva su validez en la medida que no se puede afectar el derecho reconocido a la demandante cuya pretensión iba dirigida a que se incluyeran factores adicionales a los reconocidos por la entidad.
El acto acusado no puede ser modificado en aquello que no fue objeto de demanda a través de este medio de control”. (Resaltado fuera del texto original). 3.4.3. De la naturaleza de la prima de clima docente. Mediante Ordenanza 054 de 1967 expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, época en la cual Casanare hacía parte de dicho territorio, se reglamentó el ejercicio de la docencia en la Educación Media de Boyacá y crearon unas primas, así: “ARTÍCULO 9º.
Los Rectores, Profesores y demás empleados del servicio de los Planteles de Enseñanza Media, situados en climas Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 17 reconocidamente insalubres, como Casanare, Puerto Boyacá, etc., tendrán derecho a una Prima de Clima equivalente al treinta por ciento (30%) mensual.
ARTÍCULO 10. El valor de las primas creadas en la presente Ordenanza, serán pagados por los Presupuestos de los colegios respectivos donde se presta el servicio” (Resaltado fuera del texto original). Se advierte, que dicha norma fue demandada ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual mediante sentencia de 29 de julio de 2009 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formuladas por el Ministerio de Educación Nacional, pues se declaró la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 9 de la Ordenanza No. 54 de 1967.
Esta decisión fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 30 de junio de 2011 en la cual se explica: “Respecto de la prima de clima se observa que la misma se creó para los rectores, profesores y demás empleados del servicio de los planteles de enseñanza media, situados en climas reconocidamente insalubres del Departamento de Boyacá, de lo cual se infiere que no tiene relación directa ni con el cargo ni con las funciones o calidades profesionales del beneficiario de la prestación sino que pretende compensar las especiales circunstancias en que se presta el servicio, es decir que está encaminada a cubrir las contingencias o eventuales riesgos en que pueda encontrarse el empleado por laborar en climas con condiciones desfavorables para la salud, es decir que, a diferencia del sobresueldo y de la prima de grado, la prima de clima corresponde a una prestación social y no a un factor de salario.
La Constitución Política de 1886, antes de ser modificada por el Acto Legislativo de 1968, facultaba a la Asamblea Departamental de Boyacá para crear elementos salariales, como es el caso del sobresueldo del 20o/o y de la prima de grado; sin embargo, el órgano colegiado carecía de competencia para crear la prima de clima por tratarse de una prestación social, atribución, que como ha quedado expuesto, ni antes ni después de la reforma constitucional de 1968 estuvo radicada en las entidades territoriales.
Sin embargo, es preciso advertir que los elementos salariales creados atendiendo al régimen de competencias establecido para la época de expedición de la ordenanza que se acusa, pudieron haber perdido su vigencia en consideración a los cambios que se introdujeron en esta materia, por lo cual en cada caso concreto deberá analizarse su aplicabilidad, pues tal determinación escapa a la competencia funcional de la Sala en tratándose de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta, además, que el libelo demandatorio detalló claramente los cargos que se le endilgaban a dicho acto, los cuales fueron objeto de pronunciamiento a través de las consideraciones anteriormente expuestas, quedando así agotado el ámbito de enjuiciamiento en esta instancia. En conclusión, en lo que concierne a los aspectos formales de la Ordenanza No. 54 de 1967, específicamente la competencia, se encuentra que la misma se sujetó a las normas vigentes al momento de su expedición en lo concerniente a los factores salariales de sobresueldo y prima de grado y, por lo tanto, no adolece de nulidad, en este aspecto.
Sin embargo, fue expedida sin facultades respecto de la prima de clima, situación que la torna ilegal ameritando su declaratoria de nulidad parcial, tal como lo ordenó el A quo”12 (Resaltado fuera del texto original). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 30 de junio de 2011, radicado No. 15001-23-31-000-007- 00902-01 2031-09, CP.
VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, ACTOR: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOYACA, TEMA: SOBRESUELDO DEL 20 por ciento PARA DOCENTES - Es factor salarial / PRIMA DE GRADO - Carácter salarial / PRIMA DE CLIMA - Prestación social Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 18 3.4.4.
De la suspensión del pago de la prima de clima La Secretaría de Educación del departamento de Casanare expidió la Resolución No. 034 de 15 de enero de 2018, “Por medio de la cual se da aplicación al Concepto 3202 de febrero 28 de 2017, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, acogido por el Ministerio de Educación Nacional y se suspende el pago de unas primas extralegales a docentes y directivos docentes en el Departamento de Casanare, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones”, la cual en su numeral 1 preceptuó: “ARTÍCULO 1°.
SUSPENDER el pago de las primas extralegales de CLIMA, ESCALFON, RURAL Y GRADO, a los decretos y directivos docentes de las Instituciones Educativas Oficiales e los 16 Municipios no certificados de la entidad territorial Casanare, en aplicación del Concepto 3202 de febrero 28 de 2017, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, acogiendo las orientaciones que sobre el caso en particular y concreto impartió el Ministerio de Educación Nacional a través del Radicado 2017-EE-111629 del 7 de julio de 2017” (Resaltado fuera del texto original) De otra parte, se expidió Resolución 036 de 15 de enero de 2015 en la cual se precisó que el acto administrativo anterior tiene efectos fiscales a partir del 01 de enero de 2018.
Por su parte, que el sindicato de maestros de Casanare - SIMAC presentó demanda de nulidad contra las Resoluciones 034 y 036 de 15 de enero de 2018 emitidas por la Secretaría de Educación de Casanare. Este proceso cursó en el Tribunal Administrativo de Casanare y fue proferida sentencia el 11 de octubre de 2018 negando las pretensiones de la demanda, dicha decisión fue apelada y la segunda instancia fue decidida por la Sección Segunda del Consejo en sentencia proferida el 21 de septiembre de 2023, en la cual explicó: “El Ministerio de Educación Nacional, presentó solicitud ante el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, con el fin de consultar sobre varios asuntos atinentes a la creación y pago de asignaciones salariales de docentes de las entidades territoriales.
En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto de 28 de febrero de 2017, expedido dentro del radicado N° 11001-03-06-000-2016-00110-00(2302), efectuó un análisis de las competencias de las entidades territoriales, así como los alcances y efectos de los actos administrativos mediante los cuales tales autoridades crearon elementos salariales y prestacionales, precisando lo siguiente: “ i) Primas extralegales creadas para los docentes antes del Acto Legislativo 01 de 1968 Como se explicó, antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968, tanto la ley como la jurisprudencia del Consejo de Estado reconocían la competencia de las asambleas departamentales para Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 19 crear asignaciones salariales de los empleados de sus departamentos.
En tal virtud dichas asignaciones son ajustadas a derecho y deberán ser pagadas a los servidores de la educación que las devenguen, hasta cuando se produzca su retiro. Ahora bien, por ser emolumentos creados con amparo constitucional y legal, deben ser cubiertos con recursos del Sistema General de Participaciones y en su defecto con el Presupuesto General de la Nación previa validación y certificación del Ministerio de Educación Nacional. ii) Primas extralegales creadas para los docentes después del Acto Legislativo 01 de 1968 y antes de la Constitución de 1991 Para este período la jurisprudencia de la Sección Segunda y la doctrina de esta Sala del Consejo de Estado han concluido al unísono que es claro que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de todos los niveles no podía ser creado por acuerdos y ordenanzas y que a las asambleas departamentales solamente les estaba asignada la competencia para determinar las escalas salariales, pero no para crear derechos de tal entidad.
En consecuencia, las normas departamentales que crearon primas extralegales contrariaban la Constitución Política de manera evidente, lo que implica para el operador jurídico, en este caso la Administración, la obligación de inaplicarlas por inconstitucionales. Entonces, sin asomo de duda es menester acudir a la excepción de inconstitucionalidad y ante la incompatibilidad de las ordenanzas con la norma de normas, debe prevalecer la supremacía constitucional.
No sobra advertir que el Decreto 2277 de 1979 “[p]or el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”, se limitó a establecer el escalafón y de ninguna manera autorizaba a las asambleas para crear asignaciones laborales. En suma, las primas extralegales establecidas por las asambleas departamentales a partir del Acto Legislativo 1 de 1968 no pueden ser pagadas pues carecen de amparo constitucional y legal” En este orden de ideas, se observa que la decisión adoptada por la administración departamental, de suspender el pago de las primas extralegales de clima, escalafón, rural y grado, a los docentes y directivos docentes de las Instituciones Educativas Oficiales de los 18 Municipios no certificados de Casanare, si bien, tiene como motivación las instrucciones impartidas por el Ministerio de Educación Nacional en el oficio con radicado N° 2017-EE-111629 de 7 de julio de 2017 y el concepto expedido el 28 de febrero de 2017, por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; lo cierto, es que la entidad territorial hizo uso de sus competencias de administración, dirección y gerencia de los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos, con los que se pagan los salarios y prestaciones sociales de los docentes y directivos docentes de las instituciones educativas oficiales de los 16 de municipios no certificados del Departamento de Casanare.
Así las cosas, la Sala considera que la Secretaría de Educación de Casanare, de acuerdo con el marco jurídico referido, contaba con la capacidad de administración y disposición de los recursos dirigidos al pago de salarios y prestaciones de los docentes y directivos docentes Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 20 de las instituciones educativas oficiales de los 16 de municipios no certificados del Departamento de Casanare, pues el acto administrativo demandado, no tiene otro objeto que “suspender el pago” de unos emolumentos salariales y/o prestacionales, por lo que no se puede inferir que la entidad territorial ejerció una función ajena al marco de sus funciones administrativas.
En consecuencia, el cargo invocado por la parte actora no tiene vocación de prosperidad”13 (Resaltado fuera del texto original). 3.4.5. Marco jurídico de la procedencia de la recuperación de las prestaciones periódicas pagadas a los particulares. La Corte Constitucional14 señaló que, a partir de la Carta Política de 1991, la buena fe pasó de ser un principio general del derecho para convertirse en un postulado constitucional, de la siguiente manera: “Este trascendental principio exige de los particulares y de las autoridades ceñirse en sus actuaciones a una conducta honesta, leal y acorde con el comportamiento que puede esperarse de una persona correcta”.
El superior funcional15 indicó que el artículo 83 constitucional integra dos componentes del principio de la buena fe, por una parte, la establece como un parámetro de conducta a seguir y, en segundo lugar, dispone una presunción legal sobre ella: “17. En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y;
(ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico- administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario.” En consecuencia, al tratarse de una presunción legal admite prueba en contrario, lo cual implica que la carga de la prueba recae sobre la parte que pretende desvirtuar su existencia en el proceso, según lo indica la Corte Constitucional16: “Las presunciones en el ámbito jurídico son de dos tipos: las presunciones legales y las presunciones simples o judiciales también llamadas presunciones de hombre.
Dentro de las presunciones legales, se distinguen las presunciones iuris tantum - que admiten prueba en contrario - y las presunciones iuris et de iure - que no admiten prueba en contrario.” 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 21 de septiembre de 2023, radicado No. 85001-23-33-000- 2018-00019-01, CP. CÉSAR PALOMINO CORTÉS, Demandante: SINDICATO DE MAESTROS DE CASANARE – SIMAC, Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE, Tema: Nulidad de las Resoluciones N° 034 y 036 de 15 de enero de 2018, proferidas por la Secretaría de Educación de Casanare. 14 T-475-92. 15 Consejo de Estado Sección Segunda.
Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). 16 C-731-05 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 21 La Sección Segunda del Consejo de Estado expuso que la buena fe se integra a lo dispuesto en el literal c) del primer numeral del artículo 164 del CPACA., según el cual, en el contexto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no hay lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a los particulares de buena fe, así: “25.
De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe”17.
(Resaltado fuera del texto original). Según esa alta Corporación el juez deberá evaluar según lo que resulte probado en el caso concreto, si la actitud del demandado frente a la administración se apartó o, por el contrario, fue consecuente con los postulados del principio de buena fe y, examinar si dicha actitud realmente tuvo incidencia en el proceder de la administración18. 3.4.6.
Principio de la buena fe. El Consejo de Estado19 expresa: “El artículo 83 de la Constitución Política establece que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. Al interpretar ese precepto, en la sentencia T-532 de 1995, la Corte Constitucional advirtió lo siguiente: “Cuando la Constitución exige que las actuaciones de los particulares y de las autoridades se ciñan a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas, consagra un postulado que obliga a las entidades y a los servidores públicos a revisar radicalmente la posición que tradicionalmente han venido observando ante el ciudadano, marcada por la prevención y la mala voluntad. 17 Consejo de Estado Sección Segunda.
Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19) 18 Refiere Sentencia del 25 de abril de 2002, sección segunda, subsección A, exp. 1783-01, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. “25. Distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo caso, habrá que analizar situaciones particulares de los actos de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de los actos definitivos que resolvieron la cuestión. 26.
En este contexto, vale la pena recordar que la subsección A, en pretérita oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación. 27.
Así las cosas, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida”. 19 Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01114-01(AC).
CP HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 22 Tal principio exige de gobernantes y gobernados el compromiso de obrar honesta y desprevenidamente, en el marco de unas relaciones de mutua confianza, de tal manera que, sometidos todos al orden jurídico y dispuestos a cumplir sus disposiciones con rectitud, no haya motivo alguno de recelo.
La norma en mención no obliga tan sólo al particular, sino que se aplica con igual severidad al servidor público, que ni puede presumir la mala fe de la persona respecto de la cual cumple su función, ni le es permitido, en lo que toca con sus propios deberes, asumir actitudes engañosas o incorrectas”. (Negrilla fuera del texto original). 3.5.
Premisas fácticas En el presente expediente se encuentra probado lo siguiente: ✓ Resolución N°29217 del 2011 de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio del cual se reconoce y ordena el pago de la pensión vitalicia de jubilación del señor Emiro Núñez Mesa por la suma de $1.518.299.25, efectiva a partir del 05 de abril de 2001.20 ✓ Resolución N°20301 del 2008 de la Caja Nacional de Previsión Social, por la cual se reliquida la pensión gracia del señor Emiro Núñez por nuevos factores salariales como la prima de clima, elevando la cuantía en la suma $2.048.839.56., efectiva a partir del 05 de abril de 2001, así:21 4.
Caso concreto 20 Págs. 155- 157 - 1_ED_ONEDRIVE_5_1492022(.zip)- 002Demanda – índice 00003- primera instancia SAMAI. 21 Págs. 189-191 - 1_ED_ONEDRIVE_5_1492022(.zip)- 002Demanda – índice 00003- primera instancia SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 23 Alega el apelante que no es posible aplicar la figura de la caducidad prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, toda vez que, no se encontraba vigente para la época en la que se estableció el litigio dentro del presente caso bajo estudio.
En primer lugar, el numeral 1 literal C del artículo 164 del CPACA dispone que en cualquier tiempo es posible demandar los actos administrativos que reconocen o nieguen prestaciones periódicas; no obstante, la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024 realizó una modificación al respecto, en su artículo 86 determinó un término de caducidad de 5 años desde el reconocimiento de la pensión, de manera que, la disposición normativa tiene una finalidad y es, evitar que las pensiones reconocidas se encuentren expuestas de manera ilimitada en el tiempo, es decir, permitir que de manera indefinida resulte pertinente controvertir los actos administrativos que reconocen un derecho pensional.
Así las cosas, la entidad demandante solicitó la nulidad de la Resolución N°20301 del 14 de mayo de 2008, mediante la cual la extinta CAJANAL reliquidó por nuevos factores salariales la pensión gracia del señor Emiro Núñez Mesa, dicho acto administrativo es de fecha del 14 de mayo de 2008 y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se radicó el 24 de marzo de 2021, es decir, 12 años, 10 meses y 10 días después de haber sido reconocido el derecho pensional del docente.
La Ley 2381 de 2024 entró en vigencia el 16 de julio de 2024, de manera que, al momento de radicación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la norma no se encontraba vigente; sin embargo, atendiendo que no hay una línea pacifica frente al tema, la Sub Sección A del Consejo de Estado realiza una interpretación más garantista para el pensionado y declara probada la excepción de caducidad inclusive en los casos en los que ya se encontraba en curso el proceso cuando la ley entró en vigencia. Conforme a lo anterior, este Tribunal acoge los argumentos de la Sub Sección A del Consejo de Estado determinando que el fenómeno de caducidad dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es aplicable a los casos anteriores a la entrega en vigencia de la norma en referencia, ateniendo a la protección de derechos y principios fundamentales del pensionado.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 24 Así las cosas, la Sala considera que en efecto, limitar la oportunidad para presentar la demanda en los casos de reconocimiento pensional, implica una garantía para los pensionados que cumplieron los requisitos establecidos en la norma para acceder a su prestación, por ende, el objetivo es proteger derechos fundamentales como el debido proceso y la seguridad social, inclusive principios como la seguridad jurídica; por ende resulta procedente aplicar el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en el medio de control promovido después de la entrega en vigencia de la norma y asimismo, en los casos en los que ya se encontraba en curso el proceso antes de ser promulgada tal disposición, esto con el fin de evitar la vulneración de los derecho fundamentales para la persona que le fue reconocido su derecho pensional.
De tal manera que, así como lo ha manifestado el Consejo de Estado en sus providencias de Sub Sección A, el hecho de que no se determine un término para controvertir los actos administrativos que reconocen la pensión ocasiona inseguridad jurídica entre los pensionados, al igual que, trasgrede la confianza legitima de los administrados que ya adquirieron un derecho a través de un proceso determinado y en cumplimiento de los requisitos legales.
Ahora, no cabe duda que la tesis del apelante se acompasa con una de líneas de un tema que para nada ha sido pacífico, interpretando que la caducidad dispuesta en la Ley 2381 de 2024 debe aplicar a los procesos posteriores a su promulgación, atendiendo lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, no obstante, así como lo ha interpretado la alta corte en la sentencia del 31 de julio de 2025, se presenta una tensión de principios y derechos fundamentales; por un lado el derecho al acceso a la administración de justicia de la parte actora que quiere controvertir el acto que reconoce la pensión de jubilación, y por el otro, el derecho a la seguridad social, los principios de seguridad jurídica y confianza legitima de las personas que adquirieron su prestación. En ese orden de ideas, de dicha contraposición esta Sala pondera la prevalencia de los derechos y principios a favor del pensionado, en razón a que adquirió su estatus pensional en cumplimiento de requisitos establecidos en la norma mediante un proceso determinado el cual fue reconocido por la entidad pertinente, teniendo en cuenta que dicho análisis, no trasgrede Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 25 el acceso a la administración de justicia de aquellos quienes quieren controvertir el reconocimiento de tales prestaciones, en razón a que la finalidad es limitar a través del tiempo la posibilidad de cuestionar el reconocimiento pensional, es decir, que estos tienen la carga de accionar a tiempo el aparato judicial contando con el término de 5 años a partir de la expedición del acto administrativo, esto con el fin de garantizar derechos adquiridos del pensionado.
Ahora, resulta pertinente para el Tribunal tener en cuenta que aun cuando considera procedente la configuración de la caducidad conforme al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en el actual momento la norma en cita se encuentra suspendida por orden de la Corte Constitucional, así como fue abarcado en las premisas jurídicas. De tal manera que, el fallo de primera instancia declaró la excepción de caducidad dispuesta en la norma en referencia, antes de que la norma fuese suspendida, dado que la fecha en la que el Juzgado Primero Administrativo de Yopal profirió la providencia es el 18 de marzo de 2025, razón por la cual, reitera el Tribunal, su interpretación jurídica se ajusta a esa finalidad garantista decantada por el Consejo de Estado.
No obstante, resalta la segunda instancia, que no es posible confirmar tal decisión, toda vez que, a partir del 17 de junio de 2025 se suspende la entrada en vigencia de la Ley; por lo tanto, el Tribunal no puede dar aplicación a una norma que por el momento no produce ningún efecto jurídico. En consecuencia, conforme a que la Corte Constitucional por auto 841 del 17 de junio de 2025 suspendió la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024, se revocará la decisión proferida por el a quo, habida cuenta que el Tribunal debe fallar el caso con las disposiciones legales vigentes y este presupuesto no se cumple en el actual momento procesal.
Definido lo anterior, corresponde a la Sala decidir de fondo sobre las pretensiones del medio de control, y determinar si la Resolución N°20301 del 14 de mayo de 2008 adolece de nulidad, como lo manifiesta el recurrente, al afirmar que, el acto administrativo que reliquidó la pensión gracia del señor Núñez Mesa incluyen nuevos factores salariales que no tienen el carácter de tal, como lo es la prima de clima.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 26 Para la parte demandante, al señor Emiro Núñez no le asiste el derecho a reliquidar su prestación económica incluyendo la prima de clima, toda vez que, la Asamblea Departamental y el Gobernador, no tenían competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los empleados del Departamento del Valle del Cauca.
De manera que, solicita la nulidad de la Resolución N°20301 del 14 de mayo de 2008 y a título de restablecimiento se devuelva los valores pagados con ocasión de la reliquidación de la pensión gracia, incluyendo la prima de clima a la cual no tenía derecha. Al respecto, la Sala considera que según sentencia de unificación SUJ-014 - CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019 del Consejo de Estado, la prima de clima no hace parte de los factores que deben incluirse en la base de liquidación de la pensión. Por lo que, los factores que se deben tener en cuenta en la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, son aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 62 de 1985; por tanto, no se podía incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo, específicamente la prima de clima.
El Tribunal reitera, que la prima de clima es de origen extralegal ya que fue creada por la Asamblea Departamental de Boyacá mediante Ordenanza 054 de 1967 que fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 29 de julio de 2009, decisión confirmada por el Consejo de Estado mediante sentencia de 30 de junio de 2011, pues se indicó que dicho órgano colegiado no tenía competencia para crear tal prestación. En virtud de lo anterior, la Secretaría de Educación de Casanare expidió la Resolución No. 034 de 15 de enero de 2018 resolviendo suspender el pago de la prima extralegal de clima en aplicación del Concepto 3202 de 28 de febrero de 2017 emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y, acogiendo las orientaciones que sobre el tema impartió el Ministerio de Educación Nacional a través del Radicado 2017-EE-111629 del 7 de julio de 2017, tal acto administrativo entró a regir a partir del 01 de enero de 2018 según se estableció en la Resolución No. 036 de 15 de enero de 2015 y por ende no se siguió pagando la mencionada prestación. Es del caso referir que las citadas resoluciones fueron demandadas por el Sindicato de Maestros de Casanare y este Tribunal mediante sentencia de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 27 11 de octubre de 201822 negó las pretensiones de la demanda, concluyendo que la prima de clima reconocida y creada por autoridades intendenciales o departamentales y que corresponde a la hipótesis técnica de típicas prestaciones extralegales a que se refiere el concepto de 28 de febrero de 2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, surgió a la vida jurídica contrariando el régimen constitucional, por lo cual no puede predicarse derechos adquiridos.
La decisión anterior fue confirmada por el Consejo de Estado en sentencia de 21 de septiembre de 2023. Por su parte, resulta importante señalar que para la fecha en la que fue emitido el acto administrativo que reliquidó la pensión gracia del demandado, esto es, Resolución 20301 del 14 de mayo de 2008 no se había considerado la prima de clima como de origen extralegal, por lo tanto, la Resolución se encontraba amparada por la presunción de legalidad; sin embargo, cuando se radicó la demanda dentro del presente medio de control, el artículo 9 de la Ordenanza 054 de 1967 que creó la prima de clima ya había sido declaro nulo, de manera que, el acto administrativo que reliquidó la pensión gracia del señor Emiro Núñez carecía de legalidad.
En ese orden de ideas, la prima de clima no tiene origen constitucional ni legal, toda vez que, es una prestación extralegal creada en la Ordenanza 054 de 1967 emitida por la Asamblea Departamental de Boyacá, careciendo de competencia para ello, según se decidió en los fallos de 29 de julio de 2009 del Tribunal Administrativo de Boyacá y del 30 de junio de 201 de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Por lo tanto, se declara la nulidad parcial de la Resolución 20301 del 14 de mayo de 2008, excluyendo la prima de clima como factor salarial para calcular el IBL de la pensión gracia, al no tener soporte legal ni constitucional. La Sala considera que no es procedente la pretensión de devolver los valores pagados al demandado por concepto de la reliquidación de la pensión gracia incluyendo la prima de clima, teniendo en cuenta lo dispuesto en el literal c) del primer numeral del artículo 164 del CPACA. no hay lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a los particulares de buena fe tal como lo explica el Consejo de Estado que se citó en las premisas jurídicas.
En tal sentido, no se allega prueba que permita acreditar la mala fe del demandado con el fin de recuperar las prestaciones económicas pagadas; 22 Tribunal Administrativo de Casanare. Nulidad simple. Radicado: 85001233300220180001900. MP. Néstor Trujillo González. 11 de octubre de 2018. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 28 por lo tanto, al resultar necesario desvirtuar la buena fe del señor Emiro Núñez al recibir las sumas de dinero cuando no le correspondían; recae sobre la parte demandante la carga probatoria de controvertir la presunción de buena fe, y en el presente caso no se demostró, por lo que la pretensión no prospera.
Por último, el a quo condenó en costas a la entidad demandante y fijó como agencias en derecho la suma de $317.88, aspecto igualmente apelado. Al respecto, la Sala resalta que, si bien el juez tiene la facultad de disponer la condena en costas, debe valorar la conducta de las partes, esto es, si en su actuar se advirtió una actuación malintencionada, precisando que dicha evaluación no se debe regir de manera automática por el criterio objetivo; es del caso resaltar que, en el caso sub judice como resultado del análisis de segunda instancia se revoca la decisión del a quo, de tal manera que la condena en costas resulta improcedente, por tanto, se revocará el numeral segundo de la sentencia del 18 de marzo de 2025, y en su lugar se dispone que no hay lugar a condenar en costas ni agencias en derecho a la parte demandante, porque no obra prueba de su causación. 5.
Costas en segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202123, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la parte actora ni elemento de juicio que así lo amerite, aunado a que no se evidencia que el libelo se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 23 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2021-00063-02 29 RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia del 18 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal y en su lugar se dispone: “PRIMERO: DECRETAR la nulidad parcial de la Resolución N°20301 del 14 de mayo de 2008, frente al pago de la prima de clima como factor salarial dentro del ingreso base de liquidación de la pensión gracia del señor Emiro Núñez Mesa.
SEGUNDO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL“UGPP” que continúe pagando al señor Emiro Núñez Mesa la pensión gracia que le fue reconocida, con la exclusión únicamente del factor salarial prima de clima.
TERCERO: NEGAR la pretensión de la UGPP respecto que el demandado le reintegre la suma correspondiente a los valores pagados con ocasión de la reliquidación de la pensión gracia incluyendo la prima de clima.
CUARTO: sin condena en costas.”
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase al Juzgado de origen, previas constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, Acta No. 152)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado WES