Sentencia — Tribunal Administrativo de Casanare

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 85001-3333-001-2019-00326-01 Demandante: LILIAN FERNANDA SALCEDO RESTREPO Demandado: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE Vinculado: DEPARTAMENTO DE CASANARE Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.

OBJETO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Contraloría Departamental de Casanare y por la parte demandante contra la sentencia del 23 de julio de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

2. ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de radicación de la demanda 31-07-2019 Pág. 89 Archivo 1 1_ED_ONEDRIVE_9_2052023(.zip) NroActua 5 índice 5 SAMAI actuación de primera instancia Admisión demanda 20-02-2020 Archivo 2 1_ED_ONEDRIVE_9_2052023(.zip) NroActua 5 índice 5 SAMAI actuación de primera instancia Notificación demanda 1-07-2022 Archivo 5 1_ED_ONEDRIVE_9_2052023(.zip) NroActua 5 índice 5 SAMAI actuación de primera instancia Contestación demanda Contraloría Departamental de Casanare 19-08-2022 Archivo 6-17 1_ED_ONEDRIVE_9_2052023(.zip) NroActua 5 índice 5 SAMAI actuación de primera instancia Contestación Departamento de Casanare 19-08-2022 Archivo 18-20 1_ED_ONEDRIVE_9_2052023(.zip) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 2 NroActua 5 índice 5 SAMAI actuación de primera instancia Auto tener por contestada demanda, fija fecha audiencia inicial 4-07-2024 Índice 6 SAMAI actuación de primera instancia Audiencia inicial 11-12-2024 Índice 14 SAMAI actuación de primera instancia Audiencia de alegatos y Sentencia primera instancia 23-07-2025 Índice 021 SAMAI expediente de primera instancia. Recurso CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE 5-08-2025 Índice 024 SAMAI expediente de primera instancia. Recurso demandante 6-08-2025 Índice 025 SAMAI expediente de primera instancia. Auto concede recurso de apelación 21-08-2025 Índice 026 SAMAI expediente de primera instancia. Admite recurso de apelación en segunda instancia 26-09-2025 Índice 005 SAMAI expediente de segunda instancia. Notificación auto que admite el recurso de apelación 29-09-2025 Índice 008 SAMAI expediente digital segunda instancia. 3.

ANTECEDENTES 3.1. La señora LILIAN FERNANDA SALCEDO RESTREPO, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE, en la cual formuló las siguientes pretensiones: 3.1.1. Que se declare la nulidad del fallo de responsabilidad fiscal No. 001-2019, proferido en el proceso No. 1498 y el auto No. 4 del 15 de febrero de 2019, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición confirmando el fallo de responsabilidad fiscal. 3.1.2.

En consecuencia, como restablecimiento del derecho solicita, se reconozca y pague a la demandante, por daño material emergente equivalente a treinta y tres millones ciento noventa y cinco mil setecientos cuarenta y un pesos, más los intereses pagados a la Contraloría, entre la fecha del auto y el momento del pago. Adicionalmente solicita el reconocimiento de daño inmaterial.

Daño moral, causado con los actos administrativos demandados, suma que equivale a cien millones de pesos. 3.2. Lo anterior con fundamento en los siguientes HECHOS: Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 3 3.2.1. La Contraloría Departamental de Casanare tramitó proceso ordinario de responsabilidad fiscal 1498, en contra de la doctora Lilian Fernanda Salcedo, quien fungió como alcaldesa del Municipio de Yopal, para el periodo constitucional 2008-2011. 3.2.2.

El 21 de noviembre de 2018, se profirió auto No. 011 mediante el cual se imputaron cargos a la demandante, José Eduardo Ángel Pasachova, María Lucila Ramírez Castañeda y Víctor Manuel Ángel Pasachova, “con ocasión al daño patrimonial causado a los intereses patrimoniales de la Alcaldía Municipal de Yopal…” 3.2.3. La demandante en el término concedido por la ley, presentó escrito de descargos y solicitó medios de prueba. 3.2.4.

La Contraloría Departamental de Casanare, profirió el auto de pruebas el 21 de diciembre de 2018. 3.2.5. En el término de ejecutoría, se solicitó adición de la providencia a fin de que el despacho se pronunciara sobre los llamados en garantía y sobre la vinculación de nuevos presuntos responsables fiscales. 3.2.6. Adicionalmente se solicitó aclaración de la providencia del 21 de diciembre de 2018, respecto de las razones por las que la demandada rechazó el testimonio de Rubiel Vargas Pinto. 3.2.7.

Sin quedar en firme, la Contraloría Departamental de Casanare, decide darle cumplimiento a la providencia sin que estuviera en firme, violando el debido proceso, el derecho de defensa, contradicción y confrontación propio de los estados de derecho democráticos y modernos. 3.2.8. EL 24 de enero de 2019, la Contraloría Departamental de Casanare, expidió fallo de responsabilidad fiscal No. 001 -2019, mediante el cual se condenó en Treinta y Tres Millones Ciento Noventa y Cinco Mil Setecientos Cuarenta y un pesos ($33.195.741) en forma solidaria y a favor del Municipio de Yopal. 3.2.9.

Contra dicha providencia, se interpuso recurso de reposición dentro del término legal. 3.2.10. El 15 de febrero de 2019, se profirió el auto No. 04 mediante el cual se resolvió el recurso de reposición en contra del fallo 001-2019 confirmando en todas sus partes, la providencia recurrida, 3.2.11. El 25 de febrero de 2019, la demandante efectuó el pago de treinta y tres millones ciento noventa y cinco mil setecientos cuarenta y un pesos. 3.2.12.

La responsabilidad de no haberse recuperado el valor descontado por el pago de impuesto predial, fue que la anterior administración 2012-2019 demandó la póliza, cuando debió presentar la demanda ejecutiva con el acta de liquidación, así mismo la nueva administración debió revocar las resoluciones del predial e iniciar el cobro coactivo por esas circunstancias y así recuperar el dinero entregado por concepto de pago anticipado. 3.2.13.

La demandante ha sufrido daño moral, con ocasión del proceso seguido Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 4 en su contra, ante la impotencia de demostrar su inocencia. 3.

FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 3.1. La demandante argumenta como normas quebrantadas, el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 3.2. Señaló que existe falsa motivación, porque el juez del proceso de responsabilidad fiscal, no tuvo en cuenta que el periodo de la demandante como alcaldesa terminó el 31 de diciembre de 2011 y que dentro del nuevo gobierno aparecen a la vista varias estrategias jurídicas, que la nueva administración, podía usar para hacer cumplir el contrato, porque en ese momento existían varias vías para ello. 3.3.

La demandada violó las normas que se refieren a la liquidación del contrato, en tanto la demandante no fue quien liquidó el contrato de compraventa No. 407, y al no ser ella, quien liquidó el contrato, mal podría endilgársele responsabilidad.

4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

4.1. CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE 4.1.1. Se opone a las pretensiones de la demanda. 4.1.2. Propone como excepciones de mérito: (i) Inexistencia de vulneración al debido proceso dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. 1498: Atendiendo a que en el trámite hubo pronunciamiento expreso y previo al fallo de las solicitudes probatorias, con lo que se salvaguardó el debido proceso administrativo, respetándose igualmente la ritualidad que establecen las disposiciones legales sobre el proceso de responsabilidad fiscal.

(ii) Presunción de legalidad de los actos administrativos demandados en nulidad: la evaluación probatoria que se solicitó, se evacuó, los medios de prueba que se rechazaron por ser impertinentes, inconducentes o superfluos, los cuestionamientos de llamamiento en garantía, vinculación de terceros entre otros aspectos, por lo que los hechos de la demanda no son ciertos, y por ello debe conservarse la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados por estar ajustados al ordenamiento jurídico en materia de responsabilidad fiscal y por ello se expidieron de forma regular, con las garantías del debido proceso administrativo.

(iii) Garantía de los derechos de audiencia y defensa de la demandante dentro del proceso de responsabilidad fiscal: De los actos demandados y de las piezas probatorias, se desprende que no existe fundamento alguno para determinar que existió pretermisión de algún procedimiento fiscal, que vulnere el derecho de audiencia y defensa. (iv) Acto administrativo motivado y ajustado a las atribuciones de quien los profirió: La demandante expidió la Resolución 600 de 2011, mediante la cual declaró el incumplimiento del contrato de compraventa No. 407 de 2011, el 22 de diciembre de 2011 después de vendido la fecha de amparo de la póliza de cumplimiento, demostrando que no se actuó con diligencia, ya que la póliza de cumplimiento No. 300040126 de fecha 22-07-2011 expedida por la Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 5 Compañía de Seguros Cóndor S.A., amparaba el contrato referido hasta el 21 de diciembre de 2011, pretermitiendo igualmente la obligación establecida a los servidores públicos y los particulares que administren fondos o bienes del Estado de realizar la entrega de su cargo mediante Acta de Informe de Gestión, conforme lo indica la Ley 951 de 2005, Circular No. 11 del 27 de julio de 2006 proferida por la Contraloría General de la República, Directiva No. 6 del 23 de mayo de 2007 de la Procuraduría General de la Nación; situaciones que permitieron el menoscabo del erario.

(v) Cualquiera otra que resulte probada y que la ley permita su declaratoria de oficio.

4.2. DEPARTAMENTO DE CASANARE 4.2.1. Se opone a las pretensiones de la demanda. 4.2.2. Propone como excepciones de mérito: Falta de legitimación en la causa por pasiva: atendiendo al libelo demandatorio, en tanto no tuvieron injerencia en la violación al debido proceso y derecho de audiencia y defensa en el proceso de responsabilidad fiscal.

5. EL FALLO APELADO 5.1. Sentencia del 23 de julio de 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, su parte resolutiva es la siguiente:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad del fallo con responsabilidad fiscal No. 001 de 24 de enero de 2019 y del auto No. 4 de 15 de febrero de 2019, providencias proferidas dentro del proceso de responsabilidad fiscal de única instancia No. 1498, a través de las cuales se declaró responsable fiscalmente a la señora Lilian Fernanda Salcedo Restrepo y a otros funcionarios, por las razones antes expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: CONDENAR a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE a título de restablecimiento del derecho, a pagar a la señora LILIAN FERNANDA SALCEDO RESTREPO el valor de treinta y tres millones ciento noventa y cinco mil setecientos cuarenta y un pesos m/cte ($33.195.741), debidamente indexados al momento de su pago, tal cual se desarrolló en la motivación del fallo.

TERCERO: ORDENAR a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE que dé cumplimiento a la sentencia dentro del término establecido en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, advirtiendo que la condena reconocida devengará intereses moratorios desde su ejecutoria, de acuerdo a lo previsto en el inciso tercero de este mismo artículo.

CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el departamento de Casanare.

SEXTO: CONDENAR en costas a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE. Liquídense por Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 del C.G.P., teniendo en cuenta como agencias en derecho la suma de SEISCIENTOS SESENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS CATORCE PESOS ($663.914), equivalente al 2% de la cuantía del proceso… Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 6 6.2.

El fallo accedió a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 6.2.1.Señala que si bien de forma previa a la expedición del auto número 064 de 21 de diciembre de 2018, no se pronunció sobre las solicitudes que efectuó la parte demandante en el escrito que rindió sus respectivos descargos, relacionadas con un llamamiento en garantía y la solicitud de vinculación de un nuevo presunto responsable, lo cierto es que esta circunstancia, no implicó una vulneración de los derechos de defensa y audiencia, en tanto dichas peticiones resultaban improcedentes, el llamamiento en garantía y extemporánea, en relación con la vinculación de un nuevo presunto responsable, por lo que no tenían la entidad de alterar el curso del proceso de responsabilidad fiscal. 6.2.2.

Aunado a lo anterior, en el pronunciamiento respecto del recurso de reposición interpuesto en contra del auto No. 064 del 21 de diciembre de 2018, el apoderado de la parte demandante, se pronuncio con suficiencia y claridad sobre la improcedencia de la figura del llamamiento en garantía en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal y la imposibilidad jurídica de vincular a nuevos responsables. 6.2.3.

Sobre el cargo de falsa motivación, refiere que, en el auto de imputación de responsabilidad fiscal, no se encuentra acreditado el nexo de causalidad entre las omisiones y acciones atribuidas a la ex funcionaria y el detrimento patrimonial sufrido por el Municipio de Yopal. 6.2.4. Indica que, aunque la Contraloría Departamental de Casanare, señaló que no se había logrado la recuperación de los dineros pactados como pago anticipado a favor de los vendedores del contrato de compraventa de inmueble No. 407, en la medida que la demandante omitió la entrega del acta de informe de gestión al finalizar su periodo como alcaldesa de Yopal, en el que se indicara la declaratoria de incumplimiento del contrato, lo cierto es que a dicha circunstancia no puede atribuírsele ser la causa directa de la reclamación extemporánea que se presentará ante el agente liquidador de Seguros Cóndor S.A., por cuanto antes de que transcurriera el término fijado para efectuar la reclamación ante el agente liquidador de Seguros Cóndor S.A., la administración que sucedió a la demandante, conocía de la existencia de la Resolución No. 600 del 22 de diciembre de 2011, a través de la cual se declaró el incumplimiento del contrato de compraventa No. 407 y el siniestro de las pólizas de cumplimiento y del pago anticipado, porque desde el 7 de febrero de 2013 se había interpuesto demanda ejecutiva, por parte del Municipio de Yopal, en contra de la aseguradora por dicho concepto. 6.2.6.

En este orden, la responsabilidad de haber reclamado extemporáneamente el 28 de abril de 2014, ante el agente liquidador de Seguros Cóndor S.A., recae no en la alcaldesa que terminó su periodo en diciembre de 2011, sino en los funcionarios de la administración municipal 2012-2015, sin que se pudieran excusar en la rendición del informe final de gestión, independientemente de que se hubiese o no presentado. 6.2.7.

La demandada no relacionó en el fallo de responsabilidad fiscal jurisprudencia del Consejo de Estado, o concepto de Colombia Compra Eficiente, sobre los que se soportara lo afirmado por el órgano de control fiscal, respecto de la ilegalidad de pactar un pago anticipado imputable al pago del impuesto predial, tan solo se limitó a afirmar que ello constituía una donación o inversión Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 7 6.2.8.

En este orden, no se encuentra soporte alguno para afirmar que la ex – alcaldesa actuó con culpa grave al haber pactado un pago anticipado en el contrato de compraventa del referido inmueble, ni que ello constituya la causa del detrimento patrimonial alegado por la Contraloría, tampoco de no haber rendido el informe de su gestión sea la causa eficiente del detrimento patrimonial, por lo que se encuentra configurada la causal de falsa motivación, de los actos demandados. 6.2.9.

No accedió a los perjuicios morales solicitados, por considerarse que lo esgrimido por los testigos no tiene el peso o entidad suficiente para acreditar la causación de los mismos y porque no se allegó prueba médica de afectación psicológica. 6.2.15. Finalmente declara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Casanare, en razón a que los actos cuestionados no fueron expedidos por el referido ente territorial si no por la Contraloría Departamental entidad que en los términos de la citada disposición cuenta con capacidad para ser parte dentro de los procesos judiciales.

6. EL RECURSO DE APELACIÓN 6.1. La Contraloría Departamental de Casanare, apeló la sentencia inicial bajo los siguientes argumentos, resumidos: Señala que el hecho fiscal se produjo cuando la demandante fungía como alcaldesa del Municipio de Yopal, periodo en el que se expidió la Resolución No. 2279 del 26 de julio de 2011, en la que se dispuso imputar la suma de $23.886.542 por concepto de impuesto predial unificado de las vigencias 2006 a 2011 del inmueble objeto de la promesa de compraventa, suma cancelada al Municipio de Yopal en cumplimiento a lo dispuesto en el contrato No. 407 de 2011 y al otro si modificatorio del 23 de junio de 2011 y cuyo saldo se pagó $779.421 al señor José Eduardo Ángel Pasachova, y $334.037 a favor de la señora María Lucila Ramírez Castañeda, de acuerdo al comprobante de egreso No. 0003484 del 26 de julio de 2011, para un total de $25.000.000, sin que se hubiere cumplido el objeto contractual y emitiendo el 22 de diciembre de 2011, la Resolución No. 600 mediante la cual se declaró el incumplimiento del contrato No. 407 del 22 de junio de 2011, acto administrativo que no se ejecutó oportunamente por parte de la Alcaldía Municipal de Yopal, teniendo en cuenta que no obran en el proceso, ni en los archivos históricos de la Alcaldía Municipal de Yopal, el acta de informe de gestión de entrega realizada por la demandante al finalizar su periodo como alcaldesa Municipal de Yopal.

Refiere que en dicho informe se debió señalar las acciones ejecutivas o judiciales pendientes por adelantar por parte de la Alcaldía de Yopal, frente a la declaratoria de incumplimiento de siniestros en el contrato No. 407 del 22 de junio de 2011. Se incurre en error, al ignorar que ese pago que realizó la entidad tuvo fuente en las actuaciones desarrolladas con ocasión del contrato de compraventa 407 de 2011, en el que tuvo inherencia en calidad de gestora fiscal.

El nexo causal es la relación que existe entre un hecho antecedente y un resultado, de modo que, si el primero no se hubiere presentado, el segundo Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 8 tampoco. En este caso el hecho antecedente lo constituye la suscripción del contrato estatal No. 407 de 2011, el pago anticipado, omitió el cumplimiento de un deber legal de realizar la entrega del acta de informe de gestión al finalizar su periodo como alcaldesa de Yopal el 31 de diciembre de 2011, como lo exige la Ley 951 de 2005, en el que debió indicar las acciones ejecutivas pendientes de adelantar por parte de la Alcaldía Municipal de Yopal, por la declaratoria de incumplimiento del contrato No. 407 de 2011y la declaratoria de siniestros amparados de cumplimiento y pago anticipado.

Por otra parte, señala que el fallo con responsabilidad fiscal declarado nulo no solo fue contra la demandante, sino contra otros funcionarios, luego entonces solamente se debió fallar en lo concerniente a la actora, sin revisar la responsabilidad de los otros responsables que no ostentaban calidad de funcionarios del Municipio, sino la calidad de contratistas y el tercero civilmente responsable respecto del daño fiscal censurado por los contratistas Refiere que el Doctor Wilson Mesa Cepeda debió declararse impedido por cuanto tiene un proceso contra la Contraloría Departamental de Casanare, solicitando la nulidad de un fallo de responsabilidad fiscal, el cual fue definido mediante fallo de 30 de agosto de 2024, como reparación negando las pretensiones de la demanda.

Solicita no sean condenado en costas, por cuanto no ha actuado bajo una conducta temeraria. 6.2. Parte demandante Indica que su inconformidad versa sobre los perjuicios morales, porque de acuerdo a lo indicado por el Consejo de Estado, la sola cercanía o vínculo familiar o afectivo no basta para descartar la credibilidad de un testigo.

Aunado a lo anterior, los testimonios en este caso fueron espontáneos, detallados y coherentes en cuanto al sufrimiento y la afectación emocional que vivió la demandante tras el fallo de responsabilidad fiscal, en un contexto político – electoral donde su imagen se vio severamente lesionada en redes sociales y medios, afectando su aspiración política en 2019.

La negación del perjuicio moral bajo el argumento de que se requería historia clínica o certificado médico, implica exigir una prueba exclusiva e inadmisible en derecho, contrariando los postulados del principio de libertad probatoria que rige en materia de reparación del daño extrapatrimonial. Indica que la demandante era servidora pública, debía estar preparada para ser investigada, y que por ende no podía presumirse afectación psicológica.

El fallo fiscal tuvo efectos reputacionales, económicos, sociales y psicológicos profundos.

8. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 8.1. El 26 de septiembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto. No se presentó pronunciamiento alguno de las partes ni del Ministerio Público. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 9

9. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9.1 COMPETENCIA El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos y en este caso el fallo del 23 de julio de 2025 fue proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal.

9.2. PROBLEMA JURÍDICO 1. ¿Es procedente revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, atendiendo a que se configuró el elemento de nexo causal para demostrar la responsabilidad fiscal de la demandante, respecto del detrimento patrimonial ocasionado con la falta de recuperación de los dineros pactados como pago anticipado en el contrato de compraventa No? 407 de 2011? 2.

¿Hay lugar al pago de perjuicios morales en el presente caso? 3. ¿Existe algún vicio de nulidad ante la falta de impedimento del procurador judicial? 4. ¿Es procedente la revocatoria de la condena de costas impuesta en la sentencia de primera instancia?

9.3. CONTEXTO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL. 9.3.1. El Control Fiscal en la nueva Constitución. A partir de la carta de 1991 la Asamblea Constituyente, y luego de revisar la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado se concluye, que el control fiscal es una función pública de origen constitucional, plenamente reglada y de obligatorio ejercicio bajo los principios de eficiencia, economía, eficacia, para lograr la equidad y la valoración de los costos ambientales que rigen el ejercicio del control fiscal.

Es decir, que la vigilancia de la gestión fiscal no es ni eventual, ni transigible, ni facultativa,1 su fin primordial es proteger el patrimonio de la Nación, bien sea sobre una entidad, ya sea pública, privada o mixta, cuando recaude, administre o invierta fondos públicos, a fin de cumplir los objetivos señalados en la Constitución Política.

La Constitución de 1991 busca evitar a toda costa la coadministración por los órganos de control, por lo cual distinguió, sobre todo en materia de gasto, la función ejecutiva administrativa (ordenación del gasto) de la función de control (verificación de su legalidad y eficacia y eficiencia de gestión). En ese orden de ideas, la independencia del control fiscal supone la formulación ética del control con el ejercicio independiente, llevando dicho control fiscal como otra forma del poder público.2 1 YOUNES MORENO, Diego.

Derecho del Control Fiscal. 5ª Ed. Actualizada. Bogotá: Ediciones Jurídicas Ibáñez, 2006, p. 106. 2 DIEGO MEYER ARTUNDUAGA LA REFORMA AL CONTROL FISCAL COLOMBIANO Y SU INCIDENCIA EN LA Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 10 La justificación primordial del control fiscal radica en la necesidad de salvaguardar los bienes y recursos del Estado.

La Asamblea Nacional Constituyente consideró que era "indispensable que exista una instancia, legítimamente constituida, que garantice y verifique la correcta ejecución de los presupuestos públicos, evitando y/o sancionando el despilfarro, la desviación de recursos, los abusos, la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas"3.

El control fiscal se concibió como instrumento directamente ligado a la consecución de los objetivos estatales. La Constitución "vincula directamente el control fiscal a los fines del Estado, en la medida que se orientan a garantizar la concreción efectiva de las tareas públicas mediante la asignación adecuada de los recursos públicos"4.

Esta visión resalta la importancia del control fiscal como un medio para asegurar que los recursos se destinen efectivamente a las actividades y propósitos para los cuales están previstos. Es vital implementar mecanismos efectivos para combatir la corrupción y promover la transparencia en la gestión pública. El control fiscal se concibió como una herramienta crucial para "contribuir efectivamente a la lucha contra este flagelo".

La independencia y autonomía otorgadas a los órganos de control fiscal buscan garantizar la imparcialidad y eficacia en la vigilancia de los recursos públicos. De importancia es la inclusión del control sobre los resultados de la gestión pública, pues no se limitaría a verificar la legalidad del gasto, sino que también evaluaría "los resultados de la implementación de las políticas públicas".

Este enfoque busca asegurar que los recursos públicos no solo se gastaran de manera legal, sino también de forma eficiente y efectiva. Tales características persisten en aun con la reforma constitucional del control fiscal introducido por el acto legislativo núm. 04 de 2019, que por el contrario lo fortaleció, pues además del control posterior y selectivo, se amplió al preventivo y concomitante de carácter excepcional y no implica coadministración, se introduce una función de advertencia y se asignaron funciones jurisdiccionales a la Contraloría.5 AUTONOMIA DEL CONTROL FISCAL TERRITORIAL.

Universidad Externado de Colombia 2021. https://bdigital.uexternado.edu.co/server/api/core/bitstreams/9117909a-23ed-4c84-807c- 561b7e9943cb/content 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-06-000-2011- 00018-00(2055) 4 Funcionalidad del Control Fiscal de Colombia.

Ángela Andrea Villací Castrillón. Fabio Fernando Arroyave Rivas. Universidad Externado de Colombia Facultad de Finanzas, Gobierno Y Relaciones Internacionales Maestría en Gobierno y Políticas Públicas Bogotá, D.C. 2017. 5 Constitución Política de Colombia. Artículo 267: <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019.

El nuevo texto es el siguiente:> La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos.

La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público.

El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control.

El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas.

Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 11 9.3.2. Definición y naturaleza jurídica La responsabilidad fiscal se define como el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares que, en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.67 La responsabilidad fiscal tiene una naturaleza jurídica autónoma e independiente, aunque desde el punto de vista técnico comparte los mismos elementos de la responsabilidad civil.

Al efecto, el Consejo de Estado sostuvo que:8 “( ) la responsabilidad fiscal tiene características que la diferencian de los demás tipos de responsabilidad, incluyendo la civil, de donde se desprendió para adquirir su propia personalidad ( ) En nuestro país la responsabilidad fiscal ha adquirido suficiente grado de identidad. Surge cuando el daño al patrimonio del Estado es producido por un agente suyo que actúa en ejercicio de la gestión fiscal de la administración o por particulares o entidades que manejan fondos o bienes públicos y como consecuencia de irregularidades encontradas por los funcionarios de los organismos de control fiscal, quienes tienen competencia para adelantar los respectivos procesos, deducir la consiguientes responsabilidad e imponer las sanciones pertinentes, para lo cual cumplen el tipo de gestión pública a que se refiere el artículo 267 de la Carta Política, en donde la responsabilidad fiscal encuentra su específico fundamento Por tanto, la responsabilidad fiscal no debe ser tratada como una especie de responsabilidad civil, sino más bien como uno de los distintos tipos que emanan del género responsabilidad, cuya fuente directa es, como se dejó expresado, el artículo 6º de la Constitución.” La Corte constitucional también reconoce la autonomía de la responsabilidad fiscal y la caracteriza calificándola como esencialmente administrativa, patrimonial y meramente resarcitoria, 9 porque la responsabilidad que se declara a través de esto proceso es esencialmente administrativa al juzgar la conducta de un servidor público, o de una persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal.

Dicha responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales.

La Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley. El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozará de etapas y términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna del recurso público.

Su trámite no podrá ser superior a un año en la forma en que lo regule la ley. La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización y al cumplimiento de su misión constitucional.(…) (Negrilla fuera del texto original) 6 Cfr. Consejo De Estado Sala De Consulta y Servicio Civil.

Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos Bogotá, D. C, quince (15) de noviembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 11001-03-06-000-2007-00077-00(1852) 7 LEY 610 DE 2000 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. ARTÍCULO 1o. DEFINICION. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.” 8 Manuel Alberto Restrepo Medina.

Responsabilidad fiscal. Estud. Socio-Juríd vol.3 no.2 Bogotá.July/Dec. 2001 9 Corte Constitucional, sentencia SU–620796 de noviembre 13 de 1996, ponente: Antonio Barrera Carbonell. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 12 perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. Es más, el resarcimiento a través de la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal, es el único perseguido con la declaración de responsabilidad.

En consecuencia, esta es una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por los mismos hechos, siendo dable una acumulación de los tres tipos de responsabilidad, con la salvedad de que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente obtener un nuevo reconocimiento a través del proceso de responsabilidad fiscal. 9.3.3.

Elementos de la responsabilidad fiscal Según el artículo 5° de la Ley núm.. 610 de 2000, los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal son: 1. Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. 2. Un daño patrimonial al Estado. 3. Un nexo causal entre la conducta y el daño.10 Es importante destacar que la responsabilidad fiscal es de carácter subjetivo, lo que significa que para su determinación es necesario establecer si el gestor fiscal actuó con dolo o culpa grave aspecto que excluye cualquier juicio de responsabilidad objetiva. 9.3.4.

Gestores fiscales Se consideran gestores fiscales aquellos servidores públicos y particulares que tienen a su cargo la administración y manejo de recursos o fondos públicos en sus diferentes etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición. La jurisprudencia ha ampliado este concepto, incluyendo a aquellos que, sin tener la calidad de servidores públicos, manejan o administran recursos o fondos públicos11. 9.3.5.

Detrimento patrimonial El artículo 6° de la Ley 610 de 2000 define el daño patrimonial al Estado como "La lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna"(…) 9.3.6.

Características del proceso de responsabilidad fiscal La Corte Constitucional en sentencia en Sentencia C-131-02 sobre la caracterización de los procesos de responsabilidad fiscal, estableció: 10 Ley 610 de 2000. “Artículo 5°. Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: - Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.” 11 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil cuatro (2004). Radicación número: 05001-23-31-000-1997-2093 01 Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 13 “ el proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado.

Como lo tiene establecido la jurisprudencia de esta Corporación, se trata de un proceso de naturaleza administrativa pues recae sobre la responsabilidad de servidores públicos o de particulares vinculados a la gestión fiscal y su conocimiento le corresponde a autoridades administrativas; la responsabilidad que en él se declara es esencialmente administrativa y patrimonial ya que juzga el incumplimiento de deberes funcionales y conmina a la reparación del daño causado al Estado y no tiene un carácter sancionatorio ni penal ni administrativo sino estrictamente resarcitorio.

Como puede advertirse, el proceso de responsabilidad fiscal no tiene una naturaleza jurisdiccional sino administrativa. Esto es, el investigado en estricto sentido no es juzgado, no es sometido al ejercicio de la función jurisdiccional del Estado sino a la función administrativa. Sólo cuando la actuación de ésta ha culminado, puede optar por cuestionar ante la justicia contencioso administrativa la legalidad del procedimiento a que fue sometido y de la decisión proferida.

Esto implica que los servidores públicos o los particulares que cumplen gestión fiscal cuentan con dos escenarios posibles para plantear sus pretensiones y que ante cada uno de ellos son titulares de unos derechos que, aunque con las matizaciones de cada caso, no pueden ser desconocidos”. (Resaltado fuera del texto original) Así mismo el Tribunal Constitucional en la sentencia C-340 de 2007 destacó la naturaleza reparatoria de la responsabilidad fiscal y explicitó las diferencias frente a otras como la administrativa sancionatoria, la penal o disciplinaria: “a. La materia del proceso de responsabilidad fiscal es determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado.

Se trata de un proceso de naturaleza administrativa, a cargo de la Contraloría General de la República y las contralorías, departamentales y municipales. b. La responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de quienes están a cargo de la gestión fiscal, pero es, también, patrimonial, porque se orienta a obtener el resarcimiento del daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. c. Como consecuencia de lo anterior, la responsabilidad fiscal no tiene un carácter sancionatorio -ni penal, ni administrativo-, sino que su naturaleza es meramente reparatoria.

Por consiguiente, la responsabilidad fiscal es independiente y autónoma, distinta de las responsabilidades penal o disciplinaria que puedan establecerse por la comisión de los hechos que dan lugar a ella. Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-661 de 2000[9], al referirse a la distinta naturaleza del daño en la responsabilidad disciplinaria y en la fiscal, puntualizó que mientras que el daño en la responsabilidad disciplinaria es extrapatrimonial y no susceptible de valoración económica, el daño en la responsabilidad fiscal es patrimonial.

En consecuencia, señaló la Corte, “ el proceso disciplinario tiene un carácter sancionatorio, pues busca garantizar la correcta marcha y el buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga e lcomportamiento de los servidores públicos ‘frente a normas Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 14 administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública’[10]”, al paso que “ el proceso fiscal tiene una finalidad resarcitoria, toda vez que ‘el órgano fiscal vigila la administración y el manejo de los fondos o bienes públicos, para lo cual puede iniciar procesos fiscales en donde busca el resarcimiento por el detrimento patrimonial que una conducta o una omisión del servidor público o de un particular haya ocasionado al Estado[11]”.

(Resaltado fuera del texto original) En consecuencia se destacan al menos la siguientes características del proceso de responsabilidad fiscal: 1. Es de naturaleza administrativa. 2. Tiene carácter patrimonial y resarcitorio, no sancionatorio. 3. Es autónomo e independiente de otros tipos de responsabilidad. 4. Se rige por los principios de la función administrativa y la gestión fiscal. 9.3.7.

Debido Proceso: Por supuesto, el debido proceso conforme al artículo 29 constitucional, es una garantía aplicable a este tipo de procesos, como expone la Corte Constitucional en sentencia SU-620 de 1996[3], destacando lo siguiente: “En el trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de interés público o social, con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.), a través de las actividades propias de intervención o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio de la función y de la actividad de policía o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores públicos o a los particulares que desempeñan funciones públicas.

En tal virtud, la norma del art. 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”.(Resaltado fuera del texto original) Si bien es cierto, el debido proceso es aplicable a estos juicios fiscales ha de recordarse que si bien estas garantía son comunes a los procesos penales, claro resulta que estas no tienen la misma intensidad y se aplican en la misma proporción, por la disimilitud del tipo de responsabilidad porque el proceso penal a establecer la responsabilidad del imputado lleva a privar de la libertad, mientas que en el asunto en estudio es la indemnización o reparación patrimonial al erario.

Si bien la normativa vigente trae dos procedimientos en juicios fiscales el ordinario y el verbal, destacase la indagación preliminar fase previa y a grosso modo el primero por ser el atinente a la litis en curso. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 15 Indagación Preliminar como Fase Previa Antes de iniciar formalmente el proceso de responsabilidad fiscal, la normativa prevé una fase preliminar para determinar la pertinencia de abrir un proceso.

La indagación preliminar está regulada en el artículo 39 de la Ley 610 de 2000, y procede cuando no existe certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial, la entidad afectada o la determinación de los presuntos responsables.12 Esta etapa tiene como objetivo principal verificar la competencia del órgano fiscalizador, la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio estatal, determinar la entidad afectada e identificar a los posibles responsables.

La duración máxima de seis (6) meses, prorrogables por un término igual mediante auto motivado. Al culminar este período, únicamente procede el archivo de las diligencias o la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, ya sea ordinario o verbal, según corresponda. Procedimiento Ordinario El procedimiento ordinario de responsabilidad fiscal constituye un mecanismo fundamental para determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y particulares que, en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen daño al patrimonio del Estado.

Auto de Apertura El procedimiento inicia formalmente como indica el artículo 40 de la Ley 610 de 2000, que establece: "Cuando de la indagación preliminar, de la queja, del dictamen o del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, el funcionario competente ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal".

El artículo 41 de la misma ley detalla los requisitos que debe contener este auto: 1. Competencia del funcionario de conocimiento 2. Fundamentos de hecho 3. Fundamentos de derecho 4. Identificación de la entidad estatal afectada y de los presuntos responsables fiscales 5. Determinación del daño patrimonial al Estado y estimación de su cuantía 6.

Decreto de las pruebas que se consideren conducentes y pertinentes 7. Decreto de las medidas cautelares a que hubiere lugar, las cuales deberán hacerse efectivas antes de la notificación del auto de apertura a los presuntos responsables. 8. Solicitud a la entidad donde el servidor público esté o haya estado vinculado. Notificación y Vinculación de los Presuntos Responsables 12 Consejo de Estado Sala De Consulta Y Servicio Civil Consejero Ponente: Édgar González López Bogotá D.C., Veintiocho (28) De Mayo De Dos Mil Veinte (2020) Radicación Número: 11001-03-06- 000-2020-00001-00(2442) Actor: Departamento Administrativo De La Función Pública Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 16 Esta etapa encuentra su fundamento en el último párrafo del artículo 40 de la Ley 610 de 2000, que dispone: "En el evento en que se haya identificado a los presuntos responsables fiscales, a fin de que ejerzan el derecho de defensa y contradicción, deberá notificárseles el auto de trámite que ordene la apertura del proceso".

Complementariamente, el artículo 44 ibídem regula la vinculación del garante: "Cuando el presunto responsable o el bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso se encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la Compañía de Seguros, en calidad de tercero civilmente responsable" Decreto y Práctica de Pruebas Esta fase está regulada por los artículos 22 al 32 de la Ley 610 de 2000, que conforman el Capítulo II "Pruebas" del Título II.

El artículo 22 establece la necesidad de prueba y el artículo 23 consagra la libertad probatoria en el proceso de responsabilidad fiscal. El artículo 25 dispone que "el daño patrimonial al Estado y la responsabilidad del investigado podrán demostrarse con cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos". Asimismo, el artículo 28 regula las pruebas trasladadas, permitiendo que las pruebas obrantes válidamente en un proceso judicial puedan trasladarse al proceso de responsabilidad fiscal1.

Auto de Imputación de Responsabilidad Fiscal El auto de imputación está regulado por el artículo 48 de la Ley 610 de 2000, que señala que éste procede cuando este demostrado objetivamente el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado y existan testimonios que ofrezcan serios motivos de credibilidad, indicios graves, documentos, peritación o cualquier medio probatorio que comprometa la responsabilidad fiscal de los implicados.

Descargos Una vez notificado el auto de imputación, los presuntos responsables fiscales disponen del término establecido en el artículo 50 de la Ley 610 de 2000 para presentar sus descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretenda hacer valer. Práctica de Pruebas Solicitadas en Descargos Esta etapa está regulada por el artículo 51 de la Ley 610 de 2000, que establece que, vencido el término para presentar descargos, el funcionario competente ordenará mediante auto la práctica de las pruebas solicitadas o decretará de oficio las que considere pertinentes y conducentes, por un término máximo de treinta (30) días.

Fallo La decisión final del proceso está contemplada en dos artículos principales: 1. Fallo con Responsabilidad Fiscal (Artículo 53): "El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de: la existencia del daño al patrimonio público, su cuantificación, la individualización del gestor fiscal que actuó con dolo o culpa y la relación de causalidad entre el comportamiento y el daño".

Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 17 2. Fallo sin Responsabilidad Fiscal y Archivo (Artículo 47): "Habrá lugar a proferir auto de archivo cuando se pruebe que el hecho no existió, que no es constitutivo de detrimento patrimonial o no comporta el ejercicio de gestión fiscal, se acredite el resarcimiento pleno del perjuicio o la operancia de una causal excluyente de responsabilidad o se demuestre que la acción no podía iniciarse o proseguirse por haber operado la caducidad o la prescripción de la misma".

9.3.8. CONDENA EN COSTAS El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado13, en providencia reciente, sobre la condena en costas, ha señalado que se debe analizar la conducta procesal asumida por las partes a la luz de la normativa referenciada: “(…) dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia.”14 Aunado a lo anterior, este Tribunal en providencia reciente 15 recordó lo analizado por esta corporación en materia de imposición de condena en costas: “Por las razones indicadas, el precedente horizontal y pacífico de esta Corporación en materia de costas, siguiendo los criterios gramatical, lógico, finalista y sistemático de interpretación de las normas jurídicas, es que resulta razonable ponderar en cada caso la actividad de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria, el fundamento mismo de los actos procesales, o si la actuación resulta dilatoria en la interposición 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, del 5de octubre de 2023, en el proceso con radicación 23001-23-33-000-2017- 00485-01 (4024-2021) 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, SALA ÚNICA.

Magistrado Ponente: JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO. Septiembre 1°. de 2022. Radicación: 85001-3333-001-2018-00082-01. Actor: CLARA ESPERANZA DÍAZ AGUILAR Y OTROS. Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA. 15 Tribunal Administrativo de Casanare, sentencia de segunda instancia del 2 de mayo de 2024, en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho, identificado con radicación No. 850013333001-2020-00106- 01.

Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 18 de un recurso, la proposición o trámite de un incidente, ya que algunos se salen de todo contexto jurídico serio o son caprichosos, arbitrarios o algo similar. Las sentencias de la Sección Segunda indicadas en el cuadro precedente igualmente establecen el criterio objetivo valorativo y subjetivo, es decir, respaldan la posición uniforme de la Corporación en materia de costas.

Analizada la situación planteada en el recurso de apelación acorde con los parámetros anteriormente indicados, resulta lo siguiente: a.- El criterio que se debe utilizar para decidir lo relacionado con costas es el objetivo valorativo. b.- Dicho criterio conlleva a analizar la conducta de la parte vencida durante el proceso, en especial, si sus pretensiones tienen un asidero jurídico plausible, si actuó con temeridad o mala fe, o si su conducta fue dilatoria.

En el presente caso no se observa ninguna de esas situaciones. Por lo tanto, se acogen los planteamientos hechos por el recurrente y se revocará la condena en costas impuesta en la primera instancia. En su lugar se absolverá por ellas. (…)” 10.

HECHOS PROBADOS Del contrato de compraventa No. 407 10.1. El 22 de junio de 2011, se suscribió contrato de compraventa No. 101.19- 407 16, entre la demandante como alcaldesa del Municipio de Yopal, y contratistas José Eduardo Ángel Pasachova y María Lucila Ramírez Castañeda, con el objeto de adquirir el predio identificado con matricula inmobiliaria No. 407-31453 para el desarrollo de los proyectos de equipamiento urbano de uso recreativo en el Municipio de Yopal, por valor de $100.000.000.

En la cláusula cuarta del mismo establece que dicha suma se pagara, lo correspondiente al 25% como pago anticipado, del cual se descontaran los valores que se adeudan al impuesto predial del inmueble. 16 Págs. 100-110 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 19 10.2.

El 23 de junio de 2011, se suscribió otro sí No. 1 17 al contrato de compraventa referido, con el que en su clausula Primera se adicionó la cláusula cuarta inicial, a fin de establecer un porcentaje del valor de la venta de manera discriminada para cada uno de los vendedores así: 10.3. El señor Ángel Pasachova José Eduardo, tomó una póliza de seguro de cumplimiento No. 300040126 el 22 de julio de 201118 con la Compañía de Seguros Generales Condor S.A., en la que se constata como beneficiario al Municipio de Yopal, y con objeto: “Garantizar el cumplimiento, devolución del pago anticipado del contrato de compraventa No. 407 de 2011, referente a: adquisición del predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 47031453 para el desarrollo de los proyectos de equipamento urbano de uso recreativo en el Municipio de Yopal.

El pago anticipado hace referencia a devolución del pago anticipado.”, el valor asegurado por concepto de cumplimiento fue de diez millones de pesos M/cte y por pago anticipado por veinticinco millones de pesos M/CTE: 17 Págs. 114-115 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia 18 Págs. 118 -120índice 20 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 20 10.4.

El 22 de julio de 201119, se suscribió acta de inicio, pactando como fecha de terminación del mismo el 5 de agosto de 2011: 10.5. Con Resolución No. 2279 del 26 de julio de 201120, se ordenó imputar pagos por concepto de impuesto predial unificado respecto de los predios objeto de compraventa: 19 Págs. 127-128 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia 20 Págs. 129 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 21 10.6.

Los contratistas el 28 de julio de 201121, manifestaron inconformidad del descuento por pago de impuesto predial unificado y el 29 de julio de 2011, solicitaron ampliación del plazo para protocolización de escritura22. 10.7. El 2 de agosto de 201123, se suscribió entre las partes “Adicional No. 01 en plazo al contrato de compraventa No. 407…”, por 15 días. 10.8.

El 4 de agosto de 201124, se remitió citación para suscripción de escritura a la señora María Lucila Ramírez Castañeda, por parte del jefe Oficina de Planeación Municipal, como interventor del contrato 407 de 2011. 10.9. El 8 de agosto de 201125, la señora María Lucila Ramírez Castañeda, presentó inconformidad frente al negocio de compraventa, indicando que la venta se dio por presión de expropiación del terreno. 10.10.

El 9 de agosto de 201126, el Notario Único del Círculo de Aguazul – Casanare, certificó que los contratistas comparecieron a firmar la escritura, pero que la señora Lucila Ramírez Castañeda, firmó dejando nota donde manifiesta desacuerdo en el negocio: 10.11. El 10 de agosto de 201127, la señora María Lucila Ramírez Castañeda, fue citada por el jefe de la Oficina Asesora de Planeación, como quiera que el contrato de compraventa no fue suscrito por el notario, ante la nota de desacuerdo con el negocio, sin embargo, la contratista no compareció pese a los requerimientos efectuados el 16, 24, 31 de agosto de 201128. 21 Págs. 132 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia 22 Págs. 133-128 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia 23 Págs. 135-136 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia 24 Págs. 138-139 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia 25 Págs. 141-145 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia 26 Págs. 147 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia 27 Págs. 150 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia 28 Págs. 157 y 166, 174 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 22 10.12.

El 6 de diciembre de 2012 se suscribió acta de liquidación unilateral29 del contrato No. 407 del 22 de junio de 2011, atendiendo a incumplimiento de los numerales 3 y 4 de la cláusula SEXTA, por parte de los vendedores: 10.13. Mediante Resolución No. 600 del 22 de diciembre de 201130, el Municipio de Yopal, declaró el incumplimiento del contrato de compraventa No. 407 del 22 de junio de 2011, por parte de los vendedores- contratistas, no obstante, refiere que dicho incumplimiento esta amparado con la póliza No. 300040126 expedida por la Compañía de Seguros Generales Condor S.A.: 29 Págs. 184-187 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia 30 Págs. 192-200 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 23 10.14.

El 29 de agosto de 201131, se adelantó visita especial por parte de la Procuraduría Regional de Casanare, con el fin de verificar o desvirtuar una posible irregularidad en la negociación de los predios de mutuo acuerdo con la señora Lucila Ramírez, en su condición de quejosa 31 Págs. 169-173 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 24 Hechos probados.

Proceso de responsabilidad fiscal No. 1498 10.15. El 19 de septiembre de 201332, se avocó conocimiento de la indagación preliminar radicada bajo el No. 067, en el que se indicó que como resultado de la auditoría regular realizada a la contratación de la vigencia 2011, se encontró un hallazgo fiscal relacionado con presuntas irregularidades en el contrato de compraventa No. 407 de 22 de junio de 2011 que generó en “consecuencia un posible detrimento al erario del ente territorial por la suma de Treinta y Cinco Millones de pesos ($35.000.000), en razón a que el grupo auditor no encontró en la carpeta contractual el registro de la devolución del pago anticipado de la garantía única No. 300040126 Expedida por la compañía de Seguros Generales Cóndor S.A. 10.16.

El 26 de febrero de 201433, se expidió auto de apertura en el proceso de responsabilidad fiscal radicado bajo el número 1498, vinculando como presuntos responsables a la demandante, María Luisa Ramírez Castañeda, José Eduardo Ángel Pasachova y Victor Manuel Ángel Pasachoba. 10.17. Con proveído del 9 de julio de 201434, el director de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental de Casanare, dio apertura a etapa probatoria, decretando como prueba que se solicitara información sobre un proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Primero Administrativo, por el municipio de Yopal en contra de la Compañía de Seguros Cóndor S.A., con ocasión del aludido contrato de compraventa. 10.18.

El 21 de noviembre de 201835, se profirió auto No. 011 de imputación de responsabilidad fiscal dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. 1498, por parte de la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción coactiva, en el que se determinó que dicha imputación era por la suma de veinticinco millones de pesos ($25.000.000) M/cte.

En dicho proveído se indicó como Motivación Jurídico Fiscal: Adicionalmente se identifica como nexo causal: 32 Págs. 17-19 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 PRF No. 1498 folio 1 al 209 PDF 33 Págs. 140-145 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 PRF No. 1498 folio 1 al 209 PDF 34 Págs. 163-164145 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 PRF No. 1498 folio 1 al 209 PDF 35 Págs. 94-165 7 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 PRF No. 1498 folio 260 al 536 PDF Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 25 10.19.

El 21 de diciembre de 2019 36, la demandante rindió descargos, solicitando la vinculación del señor Celemín Cáceres- Alcalde de Yopal 2012- 2015, 10.20. Mediante auto No. 064 del 21 de diciembre de 201837, se decretaron unas pruebas y se denegaron otras. 10.21. El 3 de enero de 201938, el apoderado de la demandante solicitó adición del auto a fin de obtener pronunciamiento del llamamiento en garantía. 10.22.

Con auto del 9 de enero de 201939, la demandada decidió no reponer, ni adicionar el auto No. 064, indicando que la vinculación solicitada nor resultaba pertinente ni conducente, ni útil. 10.23. Recaudadas las pruebas decretadas, la Contraloría Departamental de Casanare40, expidió fallo No. 001-2019 del 24 de enero de 2019, en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. 1498, resolvió: 36 Págs. 206 7 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 PRF No. 1498 folio 260 al 536 PDF 37 Págs. 211 yss 7 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 PRF No. 1498 folio 260 al 536 PDF 38 Págs. 228-233 7 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 PRF No. 1498 folio 260 al 536 PDF 39 Págs. 234 7 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 PRF No. 1498 folio 260 al 536 PDF 40 Pág. 19 a 124 Archivo 1 1_ED_ONEDRIVE_9_2052023(.zip) NroActua 5 índice 5 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 26 En dicha decisión se indica que la demandante al finalizar su periodo como alcaldesa municipal de Yopal, no presentó acta de informe de gestión de entrega, en el que se debían relacionar las acciones ejecutivas pendientes por adelantas por parte de la Alcaldía de Yopal, por la declaratoria de incumplimiento del contrato No. 407 del 22 de junio de 2011 y la declaratoria de siniestros amparados de cumplimiento y pago anticipado dentro del contrato referido, de acuerdo a la obligación que le asistía como servidora pública, según lo dispuesto en la Ley 951 de 2005, situación que generó el daño al patrimonio público y por lo tanto el hallazgo fiscal de fecha 27 de diciembre de 2012. 10.24.

El 14 de febrero de 201941, la parte demandante presentó recurso de reposición contra la anterior decisión. 10.25. Mediante auto No. 04 del 15 de febrero de 2019 42, el Director de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, resolvió los recursos de reposición presentados, confirmando en todas sus partes el fallo con responsabilidad fiscal de fecha 24 de enero de 2019, proferido por la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental de Casanare. 10.26.

EL 25 de febrero de 2019 43, la parte demandante, a través de su apoderado judicial radicó memorial junto con soporte de consignación del valor de treinta y tres millones ciento noventa y cinco mil setecientos cuarenta y un pesos a la cuenta de la Contraloría Departamental de Casanare, para dar cumplimiento a lo ordenado en el fallo proferido en el proceso de responsabilidad fiscal No. 1498. 10.27.

Mediante auto del 7 de marzo de 201944, la Contraloría Departamental de Casanare, Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, en el proceso de jurisdicción coactiva No. 259 avocó conocimiento y ordenó dar inicio a la etapa persuasiva de cobro- 10.28. El 20 de marzo de 201945, la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva en el proceso de jurisdicción coactiva No. 259, expidió el 41 Págs. 139-148 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 Proceso Jurisdicción Coactiva índice 15 Samai Actuación de Primera Instancia 42 Págs. 149-194 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 Proceso Jurisdicción Coactiva índice 15 Samai Actuación de Primera Instancia 43 Págs. 212 y 213 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 Proceso Jurisdicción Coactiva índice 15 Samai Actuación de Primera Instancia 44 Págs. 214-217 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 Proceso Jurisdicción Coactiva índice 15 Samai Actuación de Primera Instancia 45 Págs. 223-22611_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 Proceso Jurisdicción Coactiva índice 15 Samai Actuación de Primera Instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 27 auto de archivo por pago total de la obligación No. 1, como consecuencia del pago efectuado por la demandante, disponiendo la terminación del proceso:

11. CASO CONCRETO 11.1. En el presente caso la Contraloría Departamental de Casanare solicita revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, porque la sanción impuesta a la demandante, se produjo como consecuencia de la verificación del nexo causal entre el hecho antecedente, es decir la suscripción del contrato estatal – contrato de compraventa No. 407 de 2011, en el que se contempló un pago anticipado en favor de los contratistas- vendedores, y la omisión del deber legal de realizar la entrega del acta de informe de gestión al finalizar su periodo como alcaldesa de Yopal el 31 de diciembre de 2011, de conformidad con la Ley 951 de 2005, en el que se debía indicar las acciones ejecutivas pendientes de adelantar frente a la declaratoria de incumplimiento del contrato referenciado y la declaratoria de siniestros amparados de cumplimiento y pago anticipado. 11.2.

Al respecto es preciso puntualizar: (i) El 22 de junio de 2011, se suscribió contrato estatal -contrato de compraventa No. 407, entre la demandante como alcaldesa del Municipio de Yopal, y los contratistas José Eduardo Ángel Pasachova y María Lucila Ramírez Castañeda, con el objeto de adquirir el predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 407-31453 para el desarrollo de los proyectos de equipamiento urbano de uso recreativo en el Municipio de Yopal, por valor de $100.000.000, de los cuales de conformidad con la clausula cuarta, se pagaría un 25% como anticipo, del cual se descontarían los valores adeudados de impuesto predial del inmueble.

(ii) El señor Ángel Pasachova José Eduardo, tomó una póliza de seguro de Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 28 cumplimiento No. 300040126, el 22 de julio de 201146 con la Compañía de Seguros Generales Condor S.A., en la que se constata como beneficiario al Municipio de Yopal, y con objeto: “Garantizar el cumplimiento, devolución del pago anticipado del contrato de compraventa No. 407 de 2011”.

(iii) Mediante Resolución No. 2279 del 26 de julio de 2011 expedida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Yopal, se ordenó imputar pagos por concepto de impuesto predial unificado, por la suma de $23.886.542, respecto del inmueble sobre el que versa el contrato No. 407 de 2011 y el otrosí modificatorio del 23 de junio de 2011, por lo que del 25% que correspondía por pago anticipado, al señor José Eduardo Ángel Pasachova, le fue pagada la suma de $779.421 y a la señora María Lucila Ramírez Castañeda, el monto de $334.037.

(iv) El 6 de diciembre de 2011, se suscribió acta de liquidación unilateral del contrato No. 407 del 22 de junio de 2011, atendiendo a incumplimiento de los numerales 3 y 4 de la cláusula SEXTA, obligaciones de los vendedores, en tanto la contratista – vendedora, señora María Lucila Ramírez Castañeda al firmar la escritura dejo anotación en la misma, en la que indicó que estaba en desacuerdo con el negocio, tal como lo certificó el Notario único del Círculo de Aguazul- Casanare.

(v) Mediante Resolución No. 600 del 22 de diciembre de 201147, el Municipio de Yopal en cabeza de la demandante, declaró el incumplimiento del contrato de compraventa No. 407 del 22 de junio de 2011, por parte de los vendedores- contratistas, declaró la ocurrencia de los siniestros a fin de obtener la devolución del pago anticipado, riesgo amparado con la póliza de seguro No. 300040126, por lo que debía adelantarse las gestiones para hacerla efectiva.

(vi) El 31 de diciembre de 2011, terminó el periodo de administración del Municipio de Yopal de la ex alcaldesa Lilian Fernanda Salcedo Restrepo. (vii) El 19 de septiembre de 2013, se avocó indagación preliminar del proceso de responsabilidad fiscal, por hallazgo fiscal de fecha 27 de diciembre de 2012, como consecuencia de auditoria regular en la que se encontraron irregularidades en el Contrato No. 407 de 2011, ante la falta de registro de devolución del pago anticipado y del pago de los amparos de cumplimiento de la garantía única No. 300040126 expedida por la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A, según la resolución No. 600 de 2011, mediante la cual se declaró el siniestro por incumplimiento del contrato, lo cual generó un detrimento al erario del ente territorial por valor de $35.000.000.

(viii) El 26 de febrero de 2014 se expidió auto de apertura vinculando como presuntos responsables a la demandante, María Luisa Ramírez Castañeda, José Eduardo Ángel Pasachova y Victor Manuel Ángel Pasachoba. (ix) El 24 de enero de 2019, la Contraloría Departamental de Casanare, expidió fallo No. 001-2019, determinando la responsabilidad fiscal de la demandante, y de los vinculados en cuantía de treinta y tres millones ciento noventa y cinco mil setecientos cuarenta y un pesos ($33.195.741), en forma 46 Págs. 118 -120índice 20 SAMAI actuación de primera instancia 47 Págs. 192-200 índice 20 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 29 solidaria y a favor del Municipio de Yopal.

La demandante como gestora fiscal al suscribir el contrato de compraventa No. 407 de 2011, respecto del periodo de su administración del 01-01-2008 a 31-12-2011. (x) El 20 de marzo de 2019, la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva en el proceso de jurisdicción coactiva No. 259, expidió el auto de archivo por pago total de la obligación No. 1, como consecuencia del pago efectuado por la demandante. 11.3.

Ahora bien, examinado El fallo sancionatorio, se observa que en el mismo, se determinó que respecto de la demandante se configuraron los elementos de responsabilidad fiscal: (i) conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza la gestión fiscal; (ii) Un daño patrimonial al Estado; y (iii)un nexo causal entre los dos elementos. 11.4.

Sobre el primer elemento, en el fallo sancionatorio se indicó que la demandante desplegó una conducta gravemente culposa, de conformidad con lo establecido en el artículo 63 del Código Civil “Negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios”. por cuanto: (i) Se pactaron disposiciones contrarias a la Ley en el clausulado del contrato No. 407 de 2011, porque se dispuso un pago anticipado del 25% del precio pactado, del cual se descontaría lo adeudado de impuesto predial del inmueble, en contravía de los fines esenciales del Estado, afectando los derechos patrimoniales del Municipio de Yopal, teniendo en cuenta que el artículo 355 de constitucional consagra una regla general, según la cual no es posible que las entidades públicas otorguen auxilios o efectúen donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, por lo que no se encuentra exento el pago por concepto de impuesto predial, lo anterior atendiendo a que no se adquirió la propiedad con solamente la firma del contrato, en tanto solamente constituye un título traslaticio de dominio, lo que implica que la tradición del dominio de un inmueble solamente se produce con la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos.

Lo anterior le genera responsabilidad conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007, en virtud de los deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual. (ii) La demandante como gestora fiscal, no presentó acta de informe de gestión de entrega al finalizar su periodo como alcaldesa del Municipio de Yopal, a quien le sustituía legalmente en sus funciones, en el que se debía señalar las acciones ejecutivas pendientes por adelantar por parte de la Alcaldía de Yopal frente a la declaratoria del incumplimiento del contrato No. 407 de 22 de junio de 2011 y la declaratoria de los siniestros amparados de cumplimiento y pago anticipado dentro del contrato referido, de acuerdo a la obligación que le asistía como servidora pública.

En este sentido, la demandada calificó en el fallo sancionatorio demandado, el actuar de la demandante: “bajo el título de culpa grave, por pretermitir e inobservar cumplir fiel y legalmente los deberes impuestos para el cargo por la ley y la Constitución Política, a la par que al parecer incumplió los principios y normas relacionadas con el adecuado manejo de los recursos públicos y también las Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 30 propias de la administración y la moralidad pública que la encontramos en los artículos 1,2,6,90,209 de la Constitución Política, dejando de cumplir un acto que el deber funcional el exigen, como lo era establecer el acta de informe de gestión de entrega realizada por la señora LILIAN FERNANDA SALCEDO RESTREPO, al finalizar su periodo como alcaldesa Municipal de Yopal, al finalizar su administración a 31 de diciembre de 2011, en el que debió relacionar las acciones ejecutivas pendientes por adelantar por parte de la Alcaldía de Yopal por la declaratoria del incumplimiento del contrato No. 407 del 22 de junio de 2011, de acuerdo con la obligación que le asistía como servidora pública…” 11.5.

Respecto del segundo elemento, relacionado con el daño al patrimonio público se constata en el proceso sancionatorio, que el mismo corresponde a la falta de devolución del pago anticipado del Contrato No. 407 de 2011 respaldado en los amparos de cumplimiento de la garantía única No. 300040126 expedida por Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A. La existencia del daño ocasionado al patrimonio público por la disminución y el detrimento, en cuantía que alcanza la suma indexada de Treinta y tres millones ciento noventa y cinco mil setecientos cuarenta y un pesos ($33.195.741) 11.6.

Sobre el tercer elemento relacionado con el nexo causal. En el fallo del proceso sancionatorio, se indicó sobre el nexo causal: “por cuanto los señores Lilian Fernanda Salcedo Restrepo, quien actuó en calidad de Alcaldesa del Municipio de Yopal, entidad afectada y por lo tanto ordenadora del gasto y los señoras María Lucila Ramírez Castañeda, Víctor Manuel Ángel Pasachoba y José Eduardo Ángel Pasachova, quienes actuaron en calidad de contratista dentro del contrato de compraventa No. 407 de 2011, y en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causaron por acción u omisión respectivamente y en forma culposa un daño al patrimonio del Estado, en virtud de lo establecido en el artículo 6º de la Ley 610 de 2000, consistente en el pago con recursos del Municipio de Yopal, la obligación tributaria de orden municipal que tenían los contratistas por concepto de impuesto predial unificado adeudado de un inmueble por propiedad privada de los contratistas, el no cumplir con las condiciones del contrato de compraventa como lo era suscribir la escritura pública de venta del inmueble para su posterior registro y el no reintegrar al Municipio de los recursos pagados anticipadamente a los contratistas… Es evidente en este caso el nexo de causalidad, pues si quien se encuentra vinculado dentro del presente proceso hubiese actuado de forma diligente y cuidadosa frente a las condiciones establecidas en el contrato de compraventa y las obligaciones derivadas del mismo, máxime cuando se trata de una persona que tiene la calidad de servidor público, para el caso de una (1) implicada, y si además hubieran ejercido sus funciones adecuadamente, se habría evitado entonces la configuración del detrimento patrimonial que hoy se investiga por parte de este organismo de control En síntesis, al situar a los implicados como gestores fiscales y con ocasión a la gestión fiscal para la época de los hechos y en consecuencia, como determinadores de la situación que es ya evidente de un detrimento patrimonial, se configura con claridad meridiana el nexo causal que exige la ley como elemento indispensable de la responsabilidad fiscal de que trata el artículo 5º de la Ley 610 de 2000.

“ 11.7. Atendiendo a lo anterior, es claro que el nexo causal establecido, en este caso por parte de la Contraloría Departamental de Casanare, se establece respecto de la demandante para endilgarle responsabilidad a título de culpa Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 31 grave, por pretermitir e inobservar cumplir fiel y legalmente los deberes impuestos para el cargo por la ley y la Constitución Política, como consecuencia la suscripción del contrato de compraventa de inmueble No. 407, en el que se pactó un pago anticipado, consistente en el 25% del precio de la venta, del cual se pagó la obligación tributaria por concepto de impuesto predial unificado adeudado y el excedente al porcentaje pactado se pagó a los vendedores. 11.8.

En este punto se precisa que del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, se determina que es legal pactar pagos anticipados, en los contratos estatales:

PARÁGRAFO. En los contratos que celebren las entidades estatales se podrá pactar el pago anticipado y la entrega de anticipos, pero su monto no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) del valor del respectivo contrato. 11.9. De tal forma que contrario a lo concluido en el fallo sancionatorio, es evidente que la cláusula pactada relacionada con el pago anticipado no es contraria a la ley, y corresponde al ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes, más aún si se tiene en cuenta, que la misma tenía por objeto el pago del impuesto predial, para garantizar la obtención de paz y salvo y la protocolización de la escritura correspondiente, a favor del Municipio de Yopal. 11.10.

Aunado a lo anterior, la entidad demandada, no soportó normativa ni jurisprudencialmente, la aludida ilegalidad del pago anticipado, ni tampoco la afirmación relacionada con que dicho pago constituía una donación o inversión de dineros públicos en predios privados, conclusiones que resultan contrarías a la naturaleza y objeto del contrato de compraventa pactado. 11.11.

En suma, a lo anterior se observa que en el contrato pluricitado se previó en la cláusula octava, que el contratista debía de amparar la posibilidad de un incumplimiento a través de la suscripción de una póliza, específicamente respecto del pago anticipado asó: “GARANTÍAS. EL CONTRATISTA se obliga a constituir a favor del MUNICIPIO la garantía única expedida por compañía de seguros legalmente establecida de conformidad con el Art. 25 numeral 19 de la Ley 80 de 1993 y decreto 679 de 1994. 1) DE CUMPLIMIENTO.

Para garantizar las obligaciones a su cargo, amparar el pago de multas, sanción penal pecuniaria e indemnizaciones a que hubiere lugar por el diez (10%) por ciento del valor del contrato, por el término de la vigencia del contrato y cuatro (04) meses más contados a partir de la firma del presente contrato; 2) DE DEVOLUCIÓN DEL PAGO ANTICIPADO. 100% del valor dado en calidad de pago anticipado, por el término de la vigencia del contrato y cuatro meses más…” 11.12.

En consecuencia, de lo anterior se respaldó el pago anticipado por la póliza de seguro No. 300040126 del 22 de julio de 2011, tomada por el señor José Eduardo Ángel Pasachova, que garantizaba la devolución del mismo, por incumplimiento de los contratistas- vendedores. 11.13. Así las cosas. el solo hecho de pactar un contrato de compraventa con pago anticipado, no produjo el detrimento patrimonial, por cuanto tal como se indicó precedentemente, además de estar permitido legalmente, estaba respaldado por una póliza de seguro, que amparaba el riesgo de incumplimiento.

Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 32 11.14. En este orden, no se establece nexo de causalidad entre la conducta referente a la suscripción del contrato con pago anticipado y el detrimento patrimonial imputado a la demandante. 11.15. Ahora bien, no puede dejarse de lado, que tal como se determinó en la Resolución No. 600 del 22 de diciembre de 2011, mediante la cual la demandante en cabeza del Municipio de Yopal, declaró el incumplimiento del contrato de compraventa No. 407 del 22 de junio de 2011, por parte de los contratistas o vendedores de conformidad con el numeral 4. de la cláusula sexta del contrato, en el que se les imponía como obligación: “1.

Firma y protocolización de la escritura par lo cual se requiere: pago de gastos notariales y de registro (a cargo del vendedor), inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos y en la oficina de catastro municipal.”, situación que finalmente no se produjo, tal como se corrobora del acervo probatorio. 11.16. Por otra parte, es claro que en el proceso sancionatorio desde el acto de imputación se endilgo a la demandante responsabilidad a título de culpa grave, por omitir la entrega del acta de informe de gestión al finalizar su periodo como alcaldesa de Yopal, de conformidad con los dispuesto en la Ley 951 de 2005 “Por la cual se crea el acta de informe de gestión”, en el que se debía informar al funcionario entrante o alcalde electo, que se había declarado el incumplimiento del contrato de compraventa No. 407 del 22 de junio de 2011, y la declaratoria de los siniestros amparados por la póliza de cumplimiento y pago anticipado expedida por Seguros Condor S.A., para que el servidor público entrante efectuara los trámites ejecutivos para lograr el cobro. 11.17.

Al respecto, es preciso señalar que si bien es cierto, la demandante en el trámite del proceso sancionatorio, no demostró que hubiese cumplido con la obligación de rendir informe de gestión al alcalde municipal de Yopal entrante para el periodo 2012-2015, informando que respecto del contrato de compraventa No. 407 del 22 de junio de 2011, se presentó incumplimiento, declarado en la forma referenciada precedentemente, con el fin de hacer efectiva la póliza referenciada, también lo es, que en el artículo 15 de la Ley 951 de 2005 se establece que cuando el “servidor público saliente se abstenga de realizar la entrega del informe de los asuntos y recursos a su cargo, en los términos de esta ley, será requerido por el órgano de control interno correspondiente, para que en un lapso de quince (15) días contados a partir de la fecha de su separación, cumpla con esta obligación.”, situación que no fue verificada dentro del expediente sancionatorio, de tal forma que se corrobora como causa eficiente que la administración entrante de 2012 a 2015, omitió requerir a la demandante como servidora pública saliente dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrega de la administración para que cumpliera dicha obligación, con lo que se hubiese podido conocer el incumplimiento del contrato, y de esta forma realizar las gestiones pertinentes desde enero de 2012, lo que hubiese potenciado la recuperación del dinero pagado como pago anticipado, y anticiparse a los efectos adversos en la liquidación la Compañía de Seguros Condor S.A. 11.18.

En suma a lo anterior, no puede dejarse de lado que, tal como se indicó en el fallo sancionatorio, la alcaldía de Yopal administración 2012 a 2015, el 7 de febrero de 2013, presentó demanda ejecutiva radicada bajo el No. 85001-33- 33-001-2013-0027 adelantada en el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, en contra de la aseguradora Seguros Condor S.A., a fin de obtener la efectividad de la póliza que respaldaba la devolución del pago anticipado ante Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 33 incumplimiento de los vendedores en el contrato de compraventa No. 407 de 2011, proceso que fue suspendido, como consecuencia del proceso de liquidación de la aseguradora, de conformidad con la Resolución 1482 del 5 de agosto de 2013 de la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo que el A quo dispuso su remisión al agente liquidador de la Compañía aseguradora el 11 de abril de 2014, agente que informó mediante comunicación No. 2-2018-6842 del 24 de abril de 2018, que hasta el 28 de abril de 2014 se radicó la reclamación correspondiente no obstante el mismo no fue reclamado dentro del término dispuesto por el liquidador en el proceso de liquidación, lo que generó que no se recuperará el pago anticipado. 11.19.

En suma, a lo anterior, la Contraloría Departamental de Casanare en Auto No. 00148 del 9 de enero de 2019, por medio del cual resolvió un recurso de reposición indicó que el periodo establecido en el proceso de liquidación para hacerse parte este tipo de créditos fue del 27 de diciembre de 2013 al 27 de enero de 2014: 11.20. En este orden es claro, que la sola falta de acreditación de la presentación del informe de gestión por parte de la demandante al nuevo alcalde Municipal de Yopal de la vigencia 2012-2015, no fue la causa eficiente del detrimento al patrimonio público, objeto de responsabilidad, ante la falta de devolución del pago anticipado efectuado en virtud del contrato de compraventa No. 407 de 48 Págs. 243 7 11_MemorialWeb_Otro-201900326RESPUESTA(.pdf) NroActua 15 PRF No. 1498 folio 260 al 536 PDF Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 34 2011, como quiera que la misma acaeció como consecuencia en primera medida de una situación sobreviniente que fue la liquidación de la Compañía de Seguros Condor S.A., la cual no podía ser objeto de previsión por parte de la demandante, en tanto, tal como se demostró para la fecha de suscripción del contrato en que los vendedores respaldaron el incumplimiento del mismo, a través de la póliza, la aseguradora no se encontraba en proceso de liquidación. 11.21.

En suma a ello, no puede dejarse de lado que, ante el incumplimiento del contrato, por parte de la administración municipal en cabeza de la demandante en 2011, se efectuaron varias citaciones a la señora María Lucila Ramírez Castañeda en tres oportunidades durante el mes de agosto de dicha anualidad, ante su manifestación de desacuerdo en el contrato de compraventa en el momento de la firma de la escritura, con lo que se evidencia que se adelantaron acciones positivas para lograr el cumplimiento del mismo. 11.22.

De otro lado, es claro que la nueva administración tuvo conocimiento de la declaratoria de incumplimiento del contrato No. 417 de 2011, decretada mediante la Resolución No. 600 del 22 de diciembre de 2011, situación que se evidencia con la presentación de demanda ejecutiva el 7 de febrero de 2013, y que correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Yopal, despacho que remitió el proceso, a la Superintendencia financiera, siendo radicado ante el agente liquidador de la compañía el 28 de abril de 2014, no obstante como el periodo para hacerse parte del proceso liquidatorio iba desde el 27 de diciembre de 2013 al 27 de enero de 2014, la reclamación fue extemporánea, por lo que finalmente se imposibilitó la recuperación del valor entregado como pago anticipado. 11.23.

En este orden, es claro que, las gestiones efectuadas por la administración entrante periodo 2012-2015, para ejecutar el amparo cubierto por la póliza ante la ocurrencia del siniestro asegurado, no resultaron suficientes y eficientes, porque le reclamación ante el agente liquidador de Seguros Condor, fue presentada de manera extemporánea el 28 de abril de 2014, época para la cual, la demandante no tuvo ninguna injerencia, en las decisiones adoptadas. 11.24.

De esta forma aun cuando la demandante incumplió con el deber legal de presentar el informe de gestión al nuevo alcalde municipal de Yopal, esta situación no fue la causa directa del detrimento patrimonial, atendiendo a que la administración municipal del periodo 2012-2015, tuvo conocimiento y tenía herramientas para hacer valer el crédito.

Aunado a lo anterior para la fecha de presentación de la demanda ejecutiva se debió revisar por parte del Municipio de Yopal, el certificado de existencia y representación legal de la Compañía de Seguros Condor S.A., a fin constatar la situación jurídica de la entidad, y adoptar otro tipo de gestiones urgentes y eficientes para garantizar el cobro y la devolución del pago anticipado cubierto por la póliza. 11.25.

No puede perderse de vista, que la demandante ejerció el cargo hasta el 31 de diciembre de 2011, y que por tanto correspondía a la nueva administración analizar otras opciones para recuperar lo correspondiente por pago anticipado, a través de un proceso ejecutivo con base en el acta de liquidación del contrato, o adelantando alguna actuación al interior de la administración respecto de la Resolución No. 2279 del 26 de julio de 2011 por medio de la cual la Secretaría de Hacienda municipal liquidó el impuesto predial del inmueble objeto del contrato.

Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 35 11.26. De otro lado es claro, que finalmente del pago anticipado los veinticinco millones de pesos ($25.000.000) M/cte., fueron destinados al impuesto predial unificado del inmueble objeto del contrato de compraventa, la suma de veinte tres millones ochocientos ochenta y seis mil quinientos cuarenta y dos pesos ($23.886.542) M/cte., y el excedente fue pagado a los vendedores-contratistas, de tal suerte que contrario a lo indicado por la Contraloría Departamental de Casanare, de ninguna forma se cumplen los requisitos de una donación de conformidad con el artículo 1443 del Código Civil, esto es que “se trate de un acto por el cual una persona transfiere gratuita e irrevocable de una parte de sus bienes a otra persona que la acepta”, como quiera que en este caso, se pactó la transferencia de un bien, fijando un precio, a cambio, presupuestos que corresponden a una compraventa, distinto es que hubiese un incumplimiento contractual y no se hubiere obtenido el reembolso del pago anticipado de la compañía aseguradora, con base en una gestión a cargo de la administración municipal entrante. 11.27.

En sujeción a los argumentos expuestos anteriormente, observa la sala que la omisión de la demandante consistente en la falta de entrega de informe de gestión, no fue la causa eficiente del detrimento patrimonial con ocasión del incumplimiento de las obligaciones asumidas por los contratistas vendedores, por cuanto la misma estaba respaldada con una póliza que no pudo hacerse efectiva ante la liquidación sobreviniente de la compañía de seguros, y la no reclamación en tiempo en el proceso liquidatario por parte de la administración municipal 2012-2015, época para la cual la apelante carecía de potestad de administración y gestión en la alcaldía de Yopal, por lo que no prospera el cargo de apelación de la Contraloría Departamental de Casanare. 11.28.

Sin embargo, se modificará el ordinal primero de la sentencia de primera instancia como quiera que, en este caso, tanto en primera como en esta instancia, solamente se analizó la responsabilidad de la demandante, por lo que la declaratoria de nulidad sobre los actos demandados es parcial. 11.29. Respecto de la situación planteada por la Contraloría Departamental de Casanare, ante situaciones de hecho que pudieran dar lugar a un impedimento por parte del Doctor Wilson Mesa, como procurador judicial en primera instancia durante la práctica de la audiencia de alegatos y sentencia, como quiera que no se allegó soporte probatorio alguno que respaldara dicha inconformidad, no hay lugar a efectuar estudio alguno al respecto. 11.30.

Respecto de la inconformidad de la parte demandante, relacionada con los perjuicios morales, examinada la demanda, se observa que en el hecho 16 el demandante señala: “16. La Dra. Fernanda salcedo ha sufrido, daño moral, con ocasión del proceso seguido y fallado en su contra, dada la impotencia de demostrar su inocencia, cuando se viola su debido proceso y su derecho de contradicción y defensa.” 11.31.

Aunado a lo anterior, en la pretensión número 3 se solicitó: “3. Por los daños inmateriales (daño moral) causados con los actos administrativos demandados, suma que equivale a cien millones de pesos.” 11.32. En este orden es claro, inicialmente que dicha pretensión no fue sustentada en el libelo demandatorio, en un daño a la salud, en tanto no se Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 36 adujo deterioro psicológico como consecuencia del proceso sancionatorio adelantado en su contra, por lo que no hay lugar a efectuar análisis al respecto en consonancia con el principio de congruencia. 11.33..

Aunado a ello, la pretensión se fundó en razón de “la impotencia de la demandante en demostrar su inocencia”, situación que se relaciona con un daño a un bien constitucionalmente amparado como es el buen nombre, sin embargo, las pruebas practicadas no dan cuenta suficiente de una afectación de tal magnitud que amerite el reconocimiento de un perjuicio más allá del meramente material, más aún si se tiene en cuenta que por su vinculación como servidora pública estaba expuesta a este tipo de investigaciones en las que en ejercicio del derecho de contradicción podía ejercer su defensa. 11.34.

Aunado a ello no se demostró probatoriamente, los efectos reputacionales, económicos, sociales y psicológicos referidos en la alzada, por lo que este cargo no tiene vocación de prosperidad. 11.35. Respecto al motivo de inconformidad del recurrente en torno a la condena en costas, es preciso señalar que, según el fundamento normativo y jurisprudencial y el criterio de este Tribunal, no se establece que la parte demandada haya desplegado su actuación de manera dilatoria, de mala fe, o carente de fundamento legal, por lo que se dispondrá revocar el numeral SEXTO de la sentencia del 23 de julio de 2025, disponiendo que no hay lugar a condena en costas 14.10.

Así las cosas, se confirmará la providencia de la primera instancia, 12. COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA49, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20219, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la entidad demandada, ni elemento de juicio que así lo amerite.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR el numeral PRIMERO de la sentencia de primera instancia proferida el 23 de julio de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial del fallo con responsabilidad fiscal No. 001 de 24 de enero de 2019 y del auto No. 4 de 15 de febrero de 2019, providencias proferidas dentro del proceso de responsabilidad fiscal de única instancia No. 1498, exclusivamente respecto de la declaratoria de responsabilidad fiscal de la señora 49 ARTÍCULO 188.

CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00326-01 37 Lilian Fernanda Salcedo Restrepo, por las razones antes expuestas en la parte motiva de esta sentencia.”

SEGUNDO: REVOCAR el numeral SEXTO de la sentencia de primera instancia proferida el 23 de julio de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal. En su lugar, se dispone no condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Sin costas en esta instancia.

QUINTO: ORDENAR devolver el expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 149)

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la sala. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.