REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, once (11) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 85001-33-33-005-2025-00411-01 Accionantes: José Eriel Carreño Alfonso y otros1 Accionado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S. A. “FIDUAGRARIA” MAGISTRADA PONENTE: AURA PATRICIA LARA OJEDA DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA – PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA COMO MECAMISMO DEFINITIVO – VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO Procede la Sala a resolver las impugnaciones interpuestas por las entidades accionadas, contra el fallo de tutela proferido el 29 de octubre de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, en el que se amparó los derechos fundamentales a la vivienda digna y dignidad humana de las accionantes, y declaró carencia actual de objeto por hecho superado en lo que se refiere a las peticiones radicadas.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Peticiones2 Se sintetizan de la siguiente manera: Que se protejan los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, a la salubridad pública, al goce de una vivienda digna y petición. 1 Wilmer Barreto Montañez, Pablo Rodríguez, Rolando Zamudio, Hernando Montaña, Víctor Montaña, Epimenio Jiménez, Elizabeth Montañez, Aldrunan Chacón Riveros, Cupertino Calderón, Salomón Montaña, José Mario Mora, Omaira Jiménez, Filemón Quezada, Noel Quesada Rodríguez, Ana Rodríguez, José Morales Acosta, Raimundo Jiménez, Luis Arturo Jiménez, Yaneth Calderón, Jairo Octavio Caballero, Adriana Barreto, Mario Morales, Rosana Calderón, Luz Nelly Alfonso y José Miguel Cruz. 2 Índice 0001 – primera instancia - SAMAI TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 2 Ordenar a las accionadas que dentro del término que se disponga, den cumplimiento a la materialización del proyecto urbanístico, es decir, construyendo y realizando la entrega de los subsidios a sus beneficiarios, para cesar los agravios que padecen. De forma subsidiaria, se ordene al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, establecer un modelo de ejecución inmediata a través del cual se pueda entregar el valor del subsidio correspondiente a cada beneficiario, para que sea ejecutado de manera individual. Vincular a la acción de tutela a los terceros que puedan tener responsabilidad en lo pretendido o que resulten afectados con la decisión. 1.2.
Hechos3 En los escritos de tutela se relatan los siguientes: La Nación - Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, luego de la respectiva convocatoria y postulación, mediante la Resolución No. 00597 del 14 de noviembre de 2019, otorgó subsidio para mejoramiento de vivienda a 78 beneficiarios residentes en el municipio de Chámeza, cada subsidio por valor de $18.218.552.
La Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuaria S. A. es la entidad encargada de ejecutar o contratar a un tercero para realizar el proyecto, según convenio firmado con el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural. Se menciona que de los 78 subsidios adjudicados solo se han ejecutados 16, luego de más de 34 meses, desde la suscripción del acta de inicio del proyecto, por parte del contratista, quien suspendió labores constructivas hace más de 3 años.
Se expone que la gran mayoría de viviendas son construidas de manera improvisada, son espacios propensos para el albergue de insectos, roedores y otras plagas, que afectan su salubridad. 3 Índice 0003 – primera instancia - SAMAI TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 3 Además, que los accionantes al estar registrados en los sistemas de información como beneficiarios del programa de vivienda, están vetados para postularse a otros proyectos, pese a que los subsidios no han sido materializados.
El 22 de agosto de, los tutelantes solicitaron al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural informar cuál había sido su rol en la ejecución de los subsidios mencionados, proyección o cronograma para la entrega de los subsidio, o si era factible la entrega directa a cada beneficiario, para que por su cuenta se ejecute; la entrega de documentos contentivos de la trazabilidad de la ejecución del proyecto, entre otros tópicos, sin que haya emitido respuesta; en la misma fecha pidieron a Fiduagraria información similar, la que emitió respuesta el 29 de agosto de 2025 de forma parcial, porque no entregó copia de la documentación solicitada.
Se menciona que las familias beneficiaras del proyecto de mejoramiento de vivienda rural ostentan la condición de víctimas del conflicto armado interno, campesino y desplazados por la violencia que están retornando a los territorios y que dentro de los núcleos familiares se encuentran niños, niñas y adultos mayores. 1.4. Contestación de la tutela. 1.4.1.
Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.4 Se opuso a las peticiones argumentando que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para ordenar la ejecución y/o la creación o ejecución inmediata del gasto público, en virtud de que ello depende de la disponibilidad presupuestal y del trámite legal correspondiente. Adiciona que la Dirección de Gestión de Bienes Públicos del Ministerio, tiene la función del otorgamiento del subsidio de vivienda de interés social y prioritario rural; no ha estado inerte frente a los inconvenientes contractuales, administrativos y financieros que presenta el proyecto; del escrito de tutela no se infiere que los accionantes se encuentren ante un perjuicio irremediable; la falta de recursos por decisión del Ministerio de Hacienda, afectó los subsidios, pese a que fueron girados a Fiduagraria no 4 Índice 0010 – primera instancia – SAMAI TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 4 fueron ejecutados; la política pública de reconocimiento de subsidios está sujeta a la disponibilidad de recursos y a la sostenibilidad fiscal; y, que estas circunstancias se han puesto en conocimiento de los beneficiarios de manera clara y oportuna.
De otro lado, explica que la asignación de los 79 subsidios familiares de vivienda de interés social rural al municipio de Chámeza, Casanare, mediante Resolución 597 de 2019, se otorgaron condicionalmente; es decir que, conforme a la metodología de aplicación, debe estudiarse con posterioridad a la asignación de este, mediante el llamado diagnóstico integral, de verificarse el incumplimiento de las condiciones exigidas a los hogares para iniciar la ejecución del proyecto, establecidas en el reglamento operativo del programa, así como la imprecisión o inconsistencias en la documentación aportada, dará lugar a su pérdida.
Además, precisa que los recursos de los mencionados subsidios fueron asignados de la bolsa nacional, bajo la administración de Fiduagraria, la cual tiene a su cargo realizar el diagnóstico y/o prefactibilidad de ejecución, para contratar terceros que se encarguen de las obras civiles, interventoría y trabajo social Revisadas las fuentes de información, se encontró que los 79 subsidios, corresponden a la tipología de mejoramiento de vivienda, con una asignación presupuestal de $18.218.552, 16 se encuentran ejecutados y con procesos de protocolización, los restantes presentan las siguientes particularidades: i.) 7 postulantes tienen duplicidad que generan sustitución o exclusión, por lo que se harán las gestiones pertinentes en aras de establecer si los beneficiarios presentan doble postulación; ii.) Fiduagraria S. A. como entidad ejecutora de los subsidios, ha reportado un estado de “devueltos” para 6.081 subsidios, argumento basado en una reducción contractual del alcance de su gestión tras modificaciones contractuales a finales de 2023, limitando su responsabilidad a un menor número de subsidios, circunstancia que se puso en conocimiento de los accionante.
Pese a ello, están vigentes los contratos de fiducia mercantil (20180472 y 20190418), los cuales debe cumplir. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 5 iii.) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió la Circular Externa 002 del 7 de enero de 2025, que aplica el parágrafo transitorio del artículo 319 de la Ley 2294 de 2023, ordenando el reintegro de recursos presupuestales girados a entidades financieras que no se hayan utilizado en más de dos años, como es el caso de los programas de Subsidios de Vivienda de Interés Social Rural.
Por lo anterior, se vio en la necesidad de crear una estrategia, con miras al cierre del programa, y por consiguiente la proyección de la necesidad de los recursos necesarios para cerrar el programa, priorizando en el nivel ALTO, casos específicos, con órdenes de seguimiento con alto nivel de litigiosidad, como: modelo de autogestión adaptado, contratación con nuevo operador o varios operadores, gestión comunitaria y esquema público con asignación de subsidio y cofinanciación. En lo que respecta al derecho de petición, aduce que se presenta carencia actual de objeto por hecho superado, porque la Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le respondió de fondo, a través de radicado 2025-440-022930-1, a los accionantes.
Por lo anterior, solicita que no se acceda a las peticiones de los tutelantes en contra del Ministerio, y en tal sentido, se disponga declarar la improcedencia de la acción de tutela. 1.4.2. Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S. A. “FIDUAGRARIA”5 Afirma que la acción de tutela no resulta procedente en este caso, porque existen otros mecanismos judiciales disponibles, es decir, no satisface el requisito de subsidiaridad.
Se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, porque la entidad ha actuado conforme a sus obligaciones contractuales emanadas del contrato de Fiducia Mercantil suscrito con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 5 Índice 0012 – primera instancia – SAMAI TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 6 En relación al mencionado contrato de administración y pagos No. 2019- 00418, celebró contrato de obra No. 064-2021 con el Consorcio Casanare VISR, cuyo objeto consistió en “(…)Ejecutar en el plazo estipulado en el contrato, el diagnóstico integral, re diagnósticos que se requieran, así como la estructuración de los proyectos de los hogares beneficiarios de los subsidios de vivienda de interés social rural otorgados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la construcción de las viviendas correspondiente a los recursos de la vigencia 2019, en zonas rurales de los departamentos y municipios establecidos en el ANEXO No. 1 CUADRO DE SFVISR EN MODALIDADES DE VIVIENDA NUEVA cumpliendo con lo exigido en el Manual Operativo 2019 y sus anexos, garantizando el cumplimiento de las normas que la legislación colombiana ha establecido para tal fin y acorde con los estudios, diseños, áreas, especificaciones y presupuestos para los proyectos aprobados”.
Aclara que, inicialmente el contrato de obra contemplaba a los beneficiarios de los subsidios según Resolución No. 00597 del 14 de noviembre de 2019, el cual finalizó el plazo de ejecución el 18 de octubre de 2023, con incumplimiento por parte del ejecutor. Solicita que se desvincule de la acción de tutela, por no tener responsabilidad de la conculcación de los derechos fundamentales invocados por José Eriel Carreño Alfonso, Wilmer Barreto Montañez, Pablo Rodríguez, Rolando Zamudio, Hernando Montaña, Víctor Montaña, Epimenio Jiménez, Elizabeth Montañez, Aldrunan Chacón Riveros, Cupertino Calderón, Salomón Montaña, José Mario Mora, Omaira Jiménez, Filemón Quezada, Noel Quesada Rodríguez, Ana Rodríguez, José Morales Acosta, Raimundo Jiménez, Luis Arturo Jiménez, Yaneth Calderón, Jairo Octavio Caballero, Adriana Barreto, Mario Morales, Rosana Calderón, Luz Nelly Alfonso, José Miguel Cruz y Gloria Calderón Diaz, porque fue el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el que adelantó proceso de devolución de subsidios, dejando por fuera del alcance del contrato de fiducia un número significativo de subsidios, lo cual se materializó en la quinta prórroga y tercera modificación al contrato de fiducia mercantil de la vigencia 2019 firmada el 29 de diciembre de 2023, la cual redujo su alcance.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 7 En lo referente a la presunta vulneración al derecho de petición, se indica que no se configura, ya que la entidad atendió la solicitud en los términos y plazos previstos en la normativa vigente, dando respuesta de fondo, clara mediante oficios VNO-VISR-29967 del 25 de agosto de 2025 y VNO-VISR- 30563 del 8 de octubre de 2025. 1.5.
Sentencia de primera instancia6 En sentencia proferida el 2 de octubre de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, accedió parcialmente las pretensiones de la acción y declaró la carencia actual de objeto por hecho superado en relación al derecho fundamental de petición. Encontró que la acción de tutela cumple los presupuestos de procedibilidad, entre ellos el de subsidiaridad e inmediatez, según jurisprudencia de la Corte Constitucional concluyó que en el sub judice, contrario a lo afirmado por las entidades accionadas, resulta procedente la acción como mecanismo definitivo para proteger el derecho fundamental a la vivienda digna en conexidad con la dignidad humana, porque se acreditó que los tutelantes fueron beneficiarios con el otorgamiento de subsidios familiares de vivienda de interés social prioritario rural en modalidad de mejoramiento de vivienda y saneamiento según la Resolución 000597 de 2019 como víctimas del conflicto armado, por tanto, son sujetos de especial protección constitucional.
Además, que a la fecha no se han materializado los subsidios, por situaciones de carácter administrativo o contractual que no le son imputables, y que actualmente residen en unidades de vivienda construidas por ellos mismos utilizando materiales como madera, con pisos en tierra y techos en láminas reutilizadas, sin que se probara lo contrario.
En relación al presupuesto de inmediatez, indicó que en este caso la presunta violación a derechos fundamentales obedece a una situación de permanencia o prolongada en el tiempo, desde el año 2019 cuando se adjudicaron los subsidios y a la fecha de interposición de la tutela no se han materializado. 6 Índice 0013 – primera instancia – SAMAI TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 8 Encontró acreditado que los demandantes fueron beneficiarios de los aludidos subsidios de vivienda, a través de la Resolución No. 00597 del 14 de noviembre de 2019 proferida por la Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Para tal fin, el 25 de julio de 2019 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural suscribió con Fiduagraria S. A. contrato de fiducia mercantil con el fin de constituir un patrimonio autónomo de administración y pagos, donde la fiduciaria actúe como operador. Según el informe rendido por las accionadas encontró que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, hasta el año 2019 era el competente para asignar este tipo de subsidios, para el cierre presupuestal del programa y por lo mismo es el responsable de culminar los proyectos sobre los que se comprometieron recursos para las vigencias 2018 – 2019; con tal fin se suscribieron contratos de fiducia mercantil 20180472 y 20190418 con Fiduagraria, los cuales están vigentes; de los 79 subsidios otorgados, únicamente se materializaron 16 sin que se hayan explicado las razones por las cuales no fue posible ejecutar los de los tutelantes; se mencionan dificultades presupuestales ocurridas en el año 2023, 4 años después, así como conflictos de tipo contractual, no imputables a los accionantes; y, si bien Fiduagraria señaló que los subsidios de los tutelantes ya no están incluidos, el Ministerio dice lo contrario, que debe materializarlos.
En consecuencia, encontró probado que las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues a pesar de que el subsidio fue adjudicado de forma condicionado, no resulta justificable que pasados 5 años no se haya definido la situación de los accionantes. Por lo anterior, amparó los derechos fundamentales a la vivienda digna y dignidad humana, ordenando al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que, en el ámbito de sus competencias realice las verificaciones a que haya lugar para determinar si todos los accionantes cumplen con los requisitos para ser beneficiarios del subsidio a que se refiere la Resolución 00597 del 14 de noviembre de 2019.
En caso negativo deberá adelantar el trámite correspondiente garantizando el debido proceso al beneficiario y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 9 ejecutando las actividades a que haya lugar para permitirle su postulación en otros programas de vivienda de interés social. Respecto de los accionantes que sí pueden ser acreedores de la materialización del subsidio el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural deberá iniciar las gestiones administrativas, presupuestales y contractuales a que haya lugar con el fin de elaborar un plan de trabajo en el que se incluyan estrategias tendientes a garantizar a los tutelantes sus derechos a la vivienda digna y dignidad humana a través de acciones positivas que incluyan la priorización de casos y la determinación de si esos subsidios están o no incluidos entre los que debe ejecutar FIDUAGRARIA en desarrollo de los contratos de fiducia que suscribió con el Ministerio y la posibilidad de ejecución de los subsidios referidos o la aplicación de alternativas que permitan el goce efectivo del subsidio en un plazo que no podrá exceder de 1 año contado a partir de la ejecutoria de este fallo, para lo cual deberán tener en cuenta si es o no procedente la indexación de esos subsidios.
En caso de que de la realización de estas actividades resulte que los subsidios de los tutelantes se encuentran incluidos dentro de los contratos de fiducia que suscribió el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con FIDUAGRARIA, esta entidad en cumplimiento de sus obligaciones deberá adelantar las actividades necesarias a fin de ejecutarlos en la forma en que defina el estudio que elaborará el Ministerio.
En lo que respecta al derecho de petición, se acreditó que se radicó ante las entidades tuteladas petición el 22 de agosto de 2025 por los accionantes, el Ministerio con oficio del 16 de octubre del mismo año dio respuesta y Fiduagraria S. A. con los oficios NO-VISR-29969, el 8 de octubre de 2025 con oficio No. VNO-VISR-30563 dio alcance a la primera y el 17 de octubre de 2025 emitió segunda comunicación, anexando soportes de notificación a los interesados, las que fueron de fondo, clara, precisas y congruentes con lo pedido.
En consecuencia, se configuró carencia actual de objeto por hecho superado. 1.6. Impugnación. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 10 1.6.1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.7 Expresa en relación a la protección del derecho a la vivienda digna como derecho fundamental que no se trata de un derecho absoluto, ni de cumplimiento inmediato, en tanto, su efectividad depende de la disponibilidad de recursos y de la observancia de procesos administrativos previsto en la ley.
Precisa que, incluidos los subsidios de vivienda dirigidos a poblaciones en situaciones de especial protección como las personas en reincorporación, requiere el respeto de los turnos de priorización establecidos por las autoridades competentes, así como el cumplimiento de los requisitos, plazos y etapas previstas en las convocatorias públicas.
Para el caso, de los 63 subsidios familiares de vivienda de interés social y prioritario rural asignados a beneficiarios del municipio de Chámeza, Casanare, a través de la Resolución No. 597 de 2019, se encuentra regulados por el Decreto 1071 de 2015 modificado por el Decreto 2317 de 2019, son de carácter condicionado y está sujeto a una condición resolutoria, lo que implica que puede ser revocado si los hogares no cumplen los requisitos del reglamento operativo.
Además, que el proceso contempló una focalización poblacional, que prioriza a víctimas del conflicto armado, personas en procesos de reincorporación, mujeres cabeza de hogar, personas con discapacidad, adultos mayores, menores de cinco años y miembros de comunidades étnicas, así como focalización territorial, que orienta la asignación hacia municipios con mayor déficit habitacional.
Bajo el anterior contexto, la intervención del juez constitucional frente a estos procedimientos debe ser excepcional y prudente, alterar el orden legal de priorización podría vulnerar el principio de igualdad y afectar derechos de otros hogares en condiciones similares. Además, que el Juzgado desconoció la responsabilidad que recae sobre la entidad operadora Fiduagraria S. A., a la que le corresponde la ejecución integral de los subsidios (diagnóstico, ejecutor de obra, trabajo social, ambiental e interventoría), pues el rol del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es de otorgante de los subsidios, y no el supervisor del contrato de obra. 7 Índice 00017 – 1era instancia - SAMAI TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 11 Argumenta que la acción de tutela no procede en temas de presupuesto nacional, según jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que cita; refiere que existen pronunciamientos judiciales en sede de tutela donde se niega la protección de derechos fundamentales porque no se acreditó un perjuicio irremediable, lo cual tampoco ocurre en este caso, toda vez que se presenta dificultades propias para materializar el subsidio de vivienda, a pesar que se adjuraron en el año 2019.
En línea con lo anterior, estima que la orden impartida de conminar la ejecución de los aludidos subsidios como se realizó en la sentencia impugnada, sin que exista una apropiación presupuestal previa, esto derivado de la aplicación de la circular 002 del Ministerio de hacienda y Crédito Público, seria violar los principios de sostenibilidad fiscal y legalidad del gasto consagrados en los artículos 334 y 335 superiores.
Por lo expuesto, solicitó se revoque la decisión proferida en primera instancia y en su lugar se desvincule al Ministerio. 1.6.2. Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S. A. “FIDUAGRARIA”8 Sostiene que la primera instancia no tuvo en cuenta lo manifestado por la entidad en la contestación de la acción de tutela, en particular a las labores de contratación de los derivados encargados de realizar la ejecución de los subsidios, las acciones administrativas encaminadas a proteger el recurso girado en calidad de anticipo al contratista ejecutor (Consorcio Casanare VISR); y, se indicó de manera clara y precisa al despacho que, que la obligación de Fiduagraria S.A., como Vocera y Administradora del Patrimonio Autónomo VISR MAD, consistente en administrar los recursos de SVISR otorgados por el MADR y actuar como su operador de los Subsidios de Vivienda de Interés Social Rural de cual son acreedores los beneficiarios, que a la fecha ya no están incluidas las personas señaladas en precedencia dentro del alcance del contrato de fiducia mercantil, por decisión del Ministerio accionado.
Señaló que el contrato de fiducia mercantil, estará vigente hasta el 1º de diciembre de 2025, y en comité fiduciario del 4 de noviembre del año que 8 Índice 00016 – 1era instancia - SAMAI TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 12 avanza, se decidió no prorrogarlo, razón por la cual entrará en etapa de liquidación a partir de esa fecha, cesando todo tipo de obligación de materializar los subsidios.
De acuerdo con lo anterior, insiste que no tiene legitimación por pasiva en este caso. Por lo expuesto solicita se revoque el fallo de primera instancia, sin perjuicio de las demás medidas que el juez de tutela considere necesarias, pertinentes e idóneas para salvaguardar los derechos constitucionales que se vean afectados. II. CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia y oportunidad. El Tribunal es competente para conocer de la impugnación interpuesta en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal del 29 de octubre de 2025 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por ser el superior funcional del despacho judicial que emitió la sentencia de primera instancia. Se evidencia que las impugnaciones fueron presentadas el 4 y 5 de noviembre de 20259, es decir dentro de la oportunidad establecida en el artículo 31 del Decreto 2591 de 199110. 2.2.
Problemas jurídicos. ¿Procede la acción de tutela cuando se pretende la protección del derecho fundamental a la vivienda digna? ¿Las órdenes impartidas por el a quo para conjurar la amenaza no tuvo en cuenta el precedente de la Corte Constitucional aplicable? ¿La afectación del derecho fundamental a la vivienda digna y dignidad humana es atribuible a las entidades accionadas? 9 Índice 00016 y 00017 – primera instancia - SAMAI 10 La sentencia fue notificada el 29 de octubre de 2025 - índice 0014 – primera instancia - SAMAI TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 13 2.3.
Tesis de la Sala. La respuesta al primer problema jurídico es afirmativa, porque en el caso analizado, se trata de un grupo de personas víctimas del conflicto armado interno, sujetos de especial protección constitucional, respecto de los cuales los mecanismos ordinarios de protección no resultan eficaces para proteger su derecho fundamental a la vivienda digna, amenazado por las accionadas que han omitido materializar el subsidio de vivienda reconocido desde el año 2019, por circunstancias administrativas que no se les puede trasladar.
Respecto al segundo problema jurídico, el Tribunal considera que las órdenes impartidas por la primera instancia se ajusta a los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en casos similares, entre ellas providencia T-009 de 2021, en tanto, la garantía de la vivienda digna exige una actuación eficaz y celera, para garantizar la calidad de vida de los beneficiarios de los programas sociales.
Finalmente, para la Sala se acredita que la violación de los derechos fundamentales objeto de protección es atribuible tanto al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como a la Fiduagraria S. A., ésta última, en su condición de administradora del patrimonio autónomo creado para tal efecto, encargada de la contratación del ejecutor del proyecto, seguimiento y control.
En consecuencia, se confirmará la sentencia. 2.4. Premisas Jurídicas. 2.4.1 El derecho fundamental a la vivienda digna y las ordenes a impartir por el juez de tutela En punto a la subsidiariedad de la acción de tutela en casos donde se persiga la protección constitucional del derecho fundamental a la vivienda digna de las víctimas del conflicto armado, la Corte Constitucional ha dicho: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 14 “Sobre el derecho a la vivienda digna de las víctimas de desplazamiento forzado, la Corte ha señalado que, si bien pueden existir otros mecanismos de defensa judicial ordinarios idóneos, estos no siempre son eficaces para lograr la protección inmediata.
Según ha precisado, no se debe desconocer la carga económica y temporal que puede implicar el proceso judicial y la grave situación de vulnerabilidad e indefensión a la que esta población se encuentra expuesta, precisamente por haber tenido que abandonar de manera intempestiva y obligatoria sus hogares o lugares de residencia, con secuelas difíciles de superar y los obstáculos económicos y sociales que de tal situación se derivan.
Cabe resaltar que el derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental social. En consecuencia, de él se derivan obligaciones de cumplimiento inmediato, relacionadas con el respeto y la protección, y otras de carácter progresivo y prestacional, conexas, en especial, con obligaciones de garantía. Por regla general, la tutela es procedente en el primer caso, porque busca salvaguardar las necesidades más apremiantes de la población. En el segundo, la procedencia dependerá de las particularidades del caso concreto, atendiendo a la naturaleza subsidiaria de la misma.”11(Negrilla fuera del texto) Ahora bien, en relación a la protección de este derecho en casos donde las autoridades dejan sin efecto subsidios de vivienda a beneficiarios de programas, la Corte Constitucional expresó: “36.
Así, con respecto a la dimensión de inmediato cumplimiento la Corte ha señalado que el derecho a la vivienda está conformado por contenidos mínimos que deben ser atendidos en períodos cortos de tiempo. De acuerdo a los precedentes constitucionales vigentes, estos contenidos se pueden resumir en las siguientes tres obligaciones: (i) un mandato de abstención para no interferir en el goce efectivo del derecho a la vivienda;
(ii) una obligación de incorporar al ordenamiento jurídico diferentes mecanismos administrativos y judiciales para preservar el uso pacífico de la vivienda y proteger a las personas de injerencias ilegítimas de terceros y; (iii) la responsabilidad de consolidar, entre otras cosas, planes específicos que determinen de forma clara las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales se va a realizar el derecho a la vivienda, especialmente en los casos que involucran personas en situación de debilidad manifiesta.
(…) 38. Por su parte, la Corte desarrolló con precisión cada uno de estos componentes en la sentencia T-266 de 2022 en la que amparó el derecho a la vivienda digna de 276 familias que habían sido beneficiarias de subsidios para adquirir vivienda de interés social y a quienes les revocaron los beneficios por una decisión de la alcaldía municipal.
(…) (…) 45. En la asignación de subsidios de vivienda por parte del Estado, cualquiera que sea su modalidad, debe respetarse el derecho al debido proceso y las garantías que lo integran. De esta manera, las autoridades encargadas de la convocatoria, asignación y aplicación y entrega de los subsidios de vivienda deben cumplir con las formas y etapas dispuestas para su otorgamiento. 11 SENTENCIA T-009 de 2021.
Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 15 46. En consecuencia, la observancia del debido proceso en el trámite para la adquisición de un subsidio de vivienda tiene conexión directa con el derecho a la vivienda digna. Justamente, los subsidios son la herramienta con la que cuenta el Estado para materializar el Estado Social de Derecho y las distintas dimensiones del derecho a la vivienda digna para grupos específicos que están en diversas situaciones de vulnerabilidad.
En este sentido, el proceso de asignación del subsidio debe hacerse en cumplimiento de la normatividad que rige la actuación, de manera que un beneficiario de la prestación estatal no puede ser privado de esta sin que antes se agote un proceso del cual tenga conocimiento y en el cual haya podido participar.”12.”13(Negrilla fuera del texto) En relación a las órdenes del juez de tutela en casos donde se verifica que la no entrega de subsidios de vivienda obedece a incumplimiento contractual o circunstancias administrativas ajenas a los beneficiarios, la Corte Constitucional ha dispuesto: “En efecto, se considera pertinente reiterar que el incumplimiento por parte de las entidades involucradas en el proceso de hacer efectivo el subsidio de vivienda no puede derivar en cargas administrativas a los beneficiarios de dicho auxilio económico, como ya lo ha señalado esta Corte en previas oportunidades, a saber: “en casos como estos, los beneficiarios del subsidio de vivienda no deben correr con las consecuencias de un incumplimiento que no les es imputable, porque la misma finalidad que se logra con una decisión como la cuestionada, puede alcanzarse al menos en un grado aceptable con otra medida, que no sacrifica el derecho a la vivienda como sí lo hace la decisión adoptada en este caso por Comfenalco.” (…) De conformidad con las consideraciones esbozadas, esta Sala restablecerá los derechos conculcados de los accionantes y ordenará a Fonvivienda prorrogar la vigencia de los subsidios de vivienda familiar otorgados a los accionantes de conformidad con el artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, hasta la fecha de legalización y de registro de la escritura pública de los inmuebles destinados para su habitación y estos sean entregados a los beneficiarios.
De igual manera, en concordancia con lo resuelto por esta Corte en la sentencia T-311 de 2016, se ordenará a la Gobernación de Córdoba que: (i) dentro de los nueve (9) meses siguientes a la notificación de esta providencia, le haga entrega a los accionantes y sus núcleos familiares de las soluciones de vivienda pactadas en los Contratos de promesa de Compraventa suscritos con cada uno de ellos, en el proyecto Urbanización Villa Melisa y, (ii) de resultar necesario, ejecute las actuaciones administrativas a que haya lugar para elevar el subsidio complementario a los accionantes, en caso de que el valor del subsidio otorgado por Fonvivienda no sea suficiente para cubrir los precios actuales de las viviendas de los accionantes.”14.”15(Negrilla fuera del texto) 12 SENTENCIA T-251 de 2023.
Magistrada ponente: NATALIA ÁNGEL CABO. 13 SENTENCIA T-009 de 2021. Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO. 14 SENTENCIA T-433 de 2016. Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO. 15 SENTENCIA T-009 de 2021. Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 16 2.4.2.
De la formulación y ejecución de la política pública de vivienda rural. Mediante el Decreto Ley 890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural”, consagró en su artículo 8º que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural otorgará los subsidios familiares de vivienda de interés social rural y prioritario rural de que trata la Ley 3 de 1991 y los que se otorguen con ocasión de la implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural para las soluciones de vivienda ubicadas en zona rural, de conformidad con lo establecido en los planes de ordenamiento territorial; y en su artículo 9 se estableció que la administración y ejecución de los subsidios de interés social rural y prioritario rural, estaría a cargo de las entidades operadoras que selecciones para tal fin el mencionado Ministerio.
La Corte Constitucional en sede de control de constitucionalidad de la norma ante identificada, precisó: “55. El artículo 8 define que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será la entidad otorgante del subsidio de vivienda de que trata la Ley 3ª de 1991 y los que se otorguen con apoyo en el Plan. Esta disposición es compatible con la Constitución dado que asigna al Ministerio que actúa como jefe del sector de agricultura y desarrollo rural, la competencia para definir el otorgamiento de un apoyo que tiene por objeto promover el desarrollo rural facilitando el acceso a una vivienda (arts. 64 y 208).
En adición a ello, la Corte destaca que la regla que impone el respeto a los planes de ordenamiento territorial no se opone a la Constitución dado que es a través de tales instrumentos que las entidades territoriales y, en particular los municipios, concretan la competencia constitucional de regulación de usos del suelo que les otorga a los Concejos Municipales el artículo 313.7, en concordancia con el artículo 311 de la Carta. 56.
El artículo 9 tiene varios contenidos normativos de significativa relevancia que se analizan a continuación. 56.1. Como regla general se indica que la administración y ejecución del subsidio le corresponde a las entidades operadoras[85] seleccionadas por el Ministerio, de conformidad con las normas vigentes, quienes deberán cumplir, al menos los siguientes requisitos: (i) contar con experiencia mínima de cinco años en la estructuración y ejecución de proyectos públicos de infraestructura y vivienda y (ii) que la persona jurídica o su representante no estén incursos en ninguna causal de incompatibilidad o inhabilidad.
Para la Corte respeta la Constitución y en particular los artículos 208 y 209, que a la entidad otorgante del subsidio –Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural- se le atribuya la función de seleccionar a las personas jurídicas encargadas de administrar y ejecutar los subsidios. Dicho proceso de selección deberá ajustarse a las normas vigentes -como lo reconoce la misma disposición- y, en particular, a los principios que rigen el ejercicio de la función pública según el citado artículo 209.
A su vez, establecer algunos requisitos mínimos que deben TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 17 cumplir las entidades operadoras y en particular los allí contenidos, no desafía norma constitucional alguna y, por el contrario, contribuye a realizar los principios de transparencia, eficiencia y eficacia que rigen la actividad de la administración pública.”16 2.5 Premisas fácticas.
En el expediente se encuentra probado lo siguiente: ✓ El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mediante Resolución No. 00597 del 14 de noviembre de 2019, otorgó condicionalmente el subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural en especie en la modalidad de mejoramiento de vivienda y saneamiento básico, a 158 hogares conformados por población víctima del conflicto armado interno, con cargo a la Bolsa de Atención a Población Rural Víctima de departamento del Casanare, de los cuales 79 corresponden al municipio de Chámeza, encontrándose relacionados los accionantes17. ✓ Para la administración y ejecución de los subsidios el Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural celebró contratos de fiducia mercantil 20180472 y 20190418 con la Fiduagraria S. A18. ✓ Según los informes allegados por las accionadas, a la fecha solamente se han entregado 16 subsidios de vivienda de los 79 asignados para el municipio de Chámeza, por diferentes circunstancias, en especial, el incumplimiento contractual del contrato de obra No. 064-2021 firmado entre la fiduciaria con el Consorcio Casanare VISR, ausencia de recursos para culminar el proyecto, exclusión de beneficiarios y modificación del contrato de fiducia mercantil en relación a su alcance19,. 3.
Caso concreto. La Sala procede a resolver las impugnaciones presentadas por el Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural y la Fiduagraria S. A. contra la sentencia de 16 Sentencia C-570 de 2017. Magistrado sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLO. 17 Archivo 2 Índice 0001 – primera instancia - SAMAI 18 Índice 00010 y 00012 – primera instancia - SAMAI 19 Índice 00010 y 00012 – primera instancia - SAMAI TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 18 primera instancia proferida el 29 de octubre de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la acción. Por efectos metodológicos, el Tribunal resolverá en primer lugar el cargo relacionado con la procedencia de la acción de tutela en este caso, el cual fue propuesto por las entidades accionadas, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural afirma que el derecho a la vivienda digna no es absoluto cuya protección es excepcional y, Fiduagraria S. A. afirma que los demandantes no demostrarnos sufrir un perjuicio irremediable.
Al respecto, la Sala encuentra acredito que a los accionantes precisamente se les asignó el subsidio de vivienda por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por acreditar su condición de víctimas del conflicto armado, de modo, que nos encontramos ante sujetos de especial protección constitucional. Bajo este contexto diferencial, el derecho a la vivienda digna, exige la responsabilidad de consolidar planes y proyectos específicos que determinen de forma clara las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales se materializará esta garantía. Por ende, tal como se ha reconocido por la Corte Constitucional en sentencia T-009 de 2021, pese a que puedan tener a su alcance mecanismo ordinarios, no son eficaces, en consideración la condición especial de vulnerabilidad en que viven.
En consecuencia, analizada las particularidades de los tutelantes, resulta procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo de protección. Por lo tanto, este cargo no prospera. En segundo lugar, se resolverá el cargo propuesto por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, encaminado a cuestionar la intervención del juez constitucional, pues considera que debe ser excepcional a fin de no alterar el orden legal de priorización y el derecho a la igualdad de otros hogares en condiciones similares.
Al especto, el Tribunal encuentra acreditado que a los tutelantes se les reconoció un derecho subjetivo, consistente subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural en especie en la modalidad de mejoramiento TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 19 de vivienda y saneamiento básico, a través de la Resolución No. 00597 del 14 de noviembre de 2019, y a la fecha no se ha materializado, entre otros motivos porque el contratista ejecutor incumplió el contrato de obra que fuera celebrado con Fiduagraria y por problemas de liquidez del proyecto, circunstancias que no pueden trasladarse a los beneficiarios del programa como se ha señalado por la Corte Constitucional.
Ahora, revisada las órdenes emitidas en la sentencia impugnada, se ordenó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que, dentro de las 46 horas siguientes, en el marco de sus competencias: i.) Iniciar las verificaciones a que haya lugar, para determinar si todos los accionantes cumplen o no con los requisitos para ser beneficiarios del subsidio a que se refiere la Resolución 00597 del 14 de noviembre de 2019, trámite que no puede durar más de 3 meses contados a partir de la ejecutoria del fallo. ii.) Respecto de los tutelantes que no superen el filtro, deberá adelantar el trámite administrativo correspondiente garantizando el debido proceso al beneficiario. iii.) Respecto de los accionantes que si cumplan requisitos debe iniciar las gestiones administrativas, presupuestales y contractuales a que haya lugar con el fin de elaborar un plan de trabajo en el que se incluyan estrategias tendientes a garantizar a los tutelantes sus derechos a la vivienda digna y dignidad humana a través de acciones positivas que incluyan la priorización de casos. iv.) Determinar si esos subsidios están o no incluidos entre los que debe ejecutar FIDUAGRARIA en desarrollo de los contratos de fiducia que suscribió con el Ministerio. v.) Establecer si es posible la ejecución de los subsidios referidos o la aplicación de alternativas que permitan el goce efectivo del subsidio en un plazo que no podrá exceder de 1 año contado a partir de la ejecutoria de este fallo, para lo cual deberán tener en cuenta si es o no procedente la indexación de esos subsidios.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 20 En cuanto a FIDUAGRARIA, ordenó que de resultar que los subsidios de los tutelantes se encuentran incluidos dentro de los contratos de fiducia mercantil celebrado con el Ministerio, debe adelantar las actividades necesarias a fin de ejecutarlos en la forma en que defina el estudio que elabore la cartera ministerial.
Así las cosas, no representan una interferencia arbitraria, pues según los parámetros de la Corte Constitución en casos similares, este derecho exige que los subsidios de vivienda como instrumentos encaminados a garantizar mínimos de calidad de vida, se mantengan vigente, su modificación o revocatoria deben garantizar el debido proceso y en todo caso, las autoridades a cargo de la política de vivienda deben cumplir con su entrega en los plazos dispuestos en los proyectos.
Por lo tanto, no prospera este cargo. Finalmente, la Sala abordará el cargo propuesto por Fiduagraria S. A. a través del cual pretende demostrar que no le asiste responsabilidad alguna en la ejecución de los subsidios asignados a los demandantes, al considerar que es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la entidad de adjudicarlos y entregarlos a los beneficiarios.
Sobre este punto, no obra prueba alguna de que los subsidios asignados a los accionantes, a la fecha hayan sido revocados o modificados por parte del Ministerio, o fueran excluidos de los contratos de fiducia mercantil como se sostiene por la entidad fiduciaria. Ahora bien, conforme los artículos 8 y 9 del Decreto Ley 890 de 2017, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el operador de los subsidios, en este caso, Fiduagraria S. A., son responsables de la ejecución de este tipo de proyectos, y ante la incertidumbre en que se encuentran los tutelantes en relación a la fecha en que se verán materializados, las órdenes judiciales impartidas son consideradas pertinentes para conjurar la amenaza.
Por lo antes mencionado, no le asiste razón a la entidad fiduciaria respecto a que no tiene responsabilidad alguna en la administración de los subsidios adjudicados a los accionantes. En suma, el cargo no prospera. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-005-2025-00411-01 21 En ese orden de ideas, la Sala confirmará lo ordenado por el juez de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de octubre de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, previo envío de copia de esta al juzgado de origen. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 138)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMA LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado FJCM