REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, once (11) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 85001-3333-002-2019-00138-01 Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Parte Demandante: MUNICIPIO SAN LUIS DE PALENQUE Parte Demandada: UT VIAS SAN LUIS ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA ENTIDAD COOPERATIVA Asunto: Liquidación judicial del contrato – Carga probatoria – Límites del recurso de apelación Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 16 de junio de 2025, que negó las pretensiones de la demanda. II. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES 2.1. A través de apoderado judicial, el municipio de San Luis de Palenque presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la UT Vías San Luis y la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa, solicitando la liquidación judicial del contrato de interventoría número 0346 de 22 de diciembre de 2015, a causa del incumplimiento de la demandada. 2.2.
En síntesis, los hechos relevantes de la demanda se resumen de la siguiente manera: 2.3. El 22 de diciembre de 2015, el municipio de San Luis de Palenque celebró contrato de obra pública número 0343 con la UT Mantenimiento Vial, con fin de desarrollar el “MEJORAMIENTO Y REHABILITACIÓN MEDIANTE LA ESTABILIZACIÓN QUÍMICA Y SELLADO SUPERFICIAL DE LA VÍA QUE COMUNICA LA Y DEL MOLINO Y LA VEREDA MIRAMAR DE GUANAPALO Y LA VEREDA QUE COMUNICA LA VEREDA SANTA ANA A LA BENDICIÓN DEL MUNICIPIO DE SAN LUIS DE PALENQUE – CASANARE” por valor de dos mil trescientos ochenta millones doscientos diez mil pesos ($ 2.380.210.000,00) y un plazo inicial de dos (2) meses.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 2 2.4. Por su parte, el 22 de diciembre de 2015, el municipio de San Luis de Palenque Casanare suscribió el contrato de interventoría número 0346 con la UT Vías San Luis, el cual tenía por objeto: “REALIZAR LA INTERVENTORÍA TÉCNICA, ADMINISTRATIVA, FINANCIERA, CONTABLE Y JURÍDICA AL CONTRATO CUYO OBJETO ES EL MEJORAMIENTO Y REHABILITACIÓN MEDIANTE LA ESTABILIZACIÓN QUÍMICA Y SELLADO SUPERFICIAL DE LA VÍA QUE COMUNICA LA Y DEL MOLINO Y LA VEREDA MIRAMAR DE GUANAPALO Y LA VÍA QUE COMUNICA LA VEREDA SANTA ANA Y LA BENDICIÓN DEL MUNICIPIO DE SAN LUIS DE PALENQUE CASANARE”, por un valor de ciento diecinueve millones treinta y ocho mil setecientos cincuenta y dos mil pesos ($ 119.038.752,00), en plazo de dos (2) meses. 2.5.
El 25 de diciembre de 2015 se suscribió el acta de inicio del citado contrato de interventoría. 2.6. Mediante orden de pago número 00000157 de fecha 29 de enero de 2016 se realizó el pago del 30% del anticipo a la UT Vías San Luis, por valor de cincuenta y nueve millones quinientos diecinueve mil trescientos setenta y seis mil pesos ($ 59.519.376,00). 2.7.
El 22 de abril de 2016 se suscribió otrosí en plazo, por el término de un (1) mes. 2.8. El 13 de mayo de 2016, la UT Vías San Luis solicitó la suspensión del contrato, por lo que el 17 del mismo mes y año se suscribió el acta de suspensión número 2, por plazo de dos (2) meses. 2.9. Posteriormente, el día 15 de julio de 2016. por solicitud de la UT Vías San Luis, se suscribió el acta de suspensión número 3, por el término de tres (3) meses. 2.10.
Nuevamente, por solicitud de la UT Vías San Luis, el día 12 de octubre de 2016 se suscribió el acta de suspensión número 4, por el término de tres (3) meses. 2.11. El contrato fue sometido a ampliación de la suspensión, por acta número 5 de 11 de enero de 2017, por el término de dos (2) meses. 2.12. El 7 de marzo de 2017, el municipio de San Luis de Palenque autorizó el reinicio de obra, celebrándose varias reuniones y emitiéndose comunicaciones de respuesta respecto del plan de mejora presentado ante la Contraloría General de la República. 2.13.
Se narraron los hechos de presentación de avances y actas parciales, además de las suspensiones del contrato de obra número 0343. 2.14. Se destacó que para el 10 de marzo de 2017 se suscribió acta de ampliación de suspensión del contrato de obra, dadas las inconsistencias detectadas. 2.15. Mediante documento de 7 de abril de 2017, se allegaron resultados de laboratorio Geotécnico Vía Matesanto la Y el Molino y Santana, la Bendición Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 3 del Municipio de San Luis de Palenque Casanare por parte del Ingeniero Geotecnista NELSON EDUARDO ARANGO GUTIÉRREZ, a la UT Vías San Luis. 2.16.
Si bien era cierto que el contrato de obra se ejecutó parcialmente, no era menos cierto que la obra ejecutada y pagada no cumplió los estándares de calidad y estabilidad que se contrataron, ya que no se garantizó por parte del contratista su funcionamiento adecuado, la garantía de estabilidad para el presente contrato estaba dada para cinco (5) años y se hizo evidente que la obra contratada no tuvo una vida útil superior a (6) seis meses.
III. OPOSICIÓN DEL EXTREMO DEMANDADO 3.1. UT Vías San Luis 3.1.1. El apoderado de la demandada refutó las acusaciones de incumplimiento. Respecto al señalamiento de no suscribir las actas de reinicio del contrato, la defensa calificó esta afirmación como falsa, argumentando que la entidad demandante jamás demostró con oficios cuándo, cómo o en qué fechas realizó dichos requerimientos. 3.1.2.
Por el contrario, la defensa destacó una contradicción fundamental, señalando que fue la propia interventoría quien apremió el reinicio del contrato en marzo de 2017, como constaba en el hecho cuadragésimo de la misma demanda, e intentó nuevamente impulsar el reinicio en febrero de 2018, sin respuesta de la Alcaldía. 3.1.3. En cuanto a la supuesta falta de asesoría técnica, la defensa sostuvo que no se podía culpar a la interventoría por sucesos geotécnicos imprevisibles que aparecieron durante la ejecución. El interventor basó su actuar en los estudios previos y pliegos de condiciones proporcionados por el municipio, y no estaba obligado a prever fallas futuras causadas por factores externos como la época invernal, el tráfico pesado de camiones y tractores, el alto nivel freático y la composición arcillosa del suelo. 3.1.4.
La defensa citó las propias palabras del Alcalde municipal en un Acta de Mesa de Trabajo, donde él mismo reconoció que los estudios no habían previsto la siembra de arroz en el sector y, por ende, no se contempló la capacidad de carga que deterioró la vía. Esto, según la defensa, demostraba que las causas del daño fueron imprevisibles y no atribuibles a una omisión de la interventoría, la cual incluso contrató a su propio costo un estudio geotécnico para intentar salvar la obra. 3.1.5.
Finalmente, la defensa invocó la figura de exceptio non adimpletis contractus (excepción de contrato no cumplido), basándose en el artículo 1609 del Código Civil. Sostuvo que el incumplimiento real provino de la administración municipal al no haber planeado debidamente los riesgos y haber licitado la obra con estudios y diseños equivocados.
Esta falla inicial de la entidad contratante, argumentó la defensa, generó una imposibilidad de cumplir para la interventoría ante circunstancias extremas que no fueron contempladas en el contrato. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 4 3.1.6.
Aunque no se opuso a la liquidación del contrato, sí presentó reparo en la petición de devolución del valor del anticipo. 3.2. Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa 3.2.1. La defensa de Aseguradora Solidaria fundamentó sus argumentos fácticos y jurídicos sosteniendo que la interventora cumplió a cabalidad con sus obligaciones. 3.2.2. afirmó que la demanda carecía de fundamento, ya que el supuesto incumplimiento se basaba realmente en las presuntas fallas del contratista de obra (UT Mantenimiento Vial) y no en omisiones de la interventora.
La defensa argumentó que la ejecución de la interventoría estaba supeditada a las circunstancias del contrato de obra, el cual se ejecutó siguiendo los estudios y diseños provistos. 3.2.3. Así, los defectos posteriores en la vía se debieron a circunstancias ajenas e imputables al municipio, tales como el mal uso de las vías, la falta de mantenimiento, la congestión de aguas, la falta de control al tráfico pesado y, crucialmente, la no construcción por parte de San Luis de Palenque de las obras complementarias (canales y alcantarillas) que los propios estudios de la entidad e INVÍAS habían determinado como necesarias para la estabilidad de la obra. 3.2.4.
Como argumento central, la defensa estableció que la obligación de la interventoría era de medio y no de resultado; es decir, debían actuar con diligencia y experticia, lo cual hicieron, pero no podían garantizar el resultado final de la obra frente a las fallas de diseño y omisiones de la entidad. La interventora ejecutó el 100% de los recursos entregados y que el Municipio no sufrió perjuicios.
Finalmente, la aseguradora presentó un argumento sólido y directo contra la póliza: el contrato de seguro se encontraba terminado. Esto se debió a que la contratista (tomadora) y la entidad (asegurada) incumplieron su carga de informar a la aseguradora sobre las múltiples suspensiones del contrato, omitiendo así alteraciones que modificaron el estado del riesgo, lo que, conforme al artículo 1060 del Código de Comercio produce la terminación del seguro. 3.2.5.
Propuso las excepciones de terminación del contrato de seguro por modificación del riesgo, riesgo inasegurable, prescripción, incumplimiento de la contratante, hecho de un tercero, límite del monto asegurado, falta de cobertura por acuerdo expreso de exclusión. IV. EL FALLO APELADO 4.1. El día 16 de junio de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal dictó sentencia de primer grado en los siguientes términos: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.”. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 5 4.2. Para llegar a la referida decisión, el juez de primer grado expuso los siguientes argumentos: 4.3.
Establecidos los antecedentes del contrato de interventoría número 0346 de 22 de diciembre de 2015, para los años 2015 a 2017, destacó que, con anterioridad, el municipio de San Luis de Palenque había promovido demanda de controversias contractuales contra la UNIÓN TEMPORAL MANTENIMIENTO VIAL, con pretensión de declaratoria de incumplimiento y liquidación judicial, proceso que le correspondió a este Tribunal bajo el radicado número 85001-2333-000-2019-00097-00, con sentencia de primera instancia de 11 de abril de 2024. 4.4.
Esto quiere decir que el municipio había demandado al contratista de obra, bajo los mismos presupuestos que demandaba ahora al interventor de obra, resaltando que el fallo había sido favorable a los intereses de la parte demandada, teniendo en cuenta que el municipio de San Luis de Palenque había omitido su deber de prever técnicamente las condiciones necesarias para que la construcción contratada llegara a ser estable y duradera. 4.5.
Posteriormente, tuvo en consideración las declaraciones de los representantes legales de la UT Vías San Luis y Cónsul Servicios Ingeniería S.A.S. 4.6. En cuanto al presunto incumplimiento, destacó que lo que se endilgaba al contratista interventor consistía en abstenerse de suscribir un acta de reinicio, de no implementar asesoría técnica y de omitir el reporte de novedades, lo cual habría generado un detrimento patrimonial. 4.7.
No obstante, observó que este Tribunal ya había encontrado probado que la no ejecución total de la obra y sus malos resultados obedecieron a factores climáticos y a una deficiente planeación de la entidad, al punto que los estudios y diseños no eran adecuados para el tipo de vía a intervenir. 4.8. Revisó el contrato de consultoría y advirtió que no se pactó que el interventor debiera realizar ajustes a los diseños iniciales suministrados por la entidad, ni modificar cantidades, especificaciones o presupuestos.
Por lo tanto, no estaba dentro de sus obligaciones realizar una gerencia integral del proyecto en esos componentes. El alcance técnico se limitaba a velar por el cumplimiento de las especificaciones técnicas ya existentes, y no se le podía atribuir el incumplimiento de obligaciones no pactadas. 4.9. Aunado a lo anterior, se constató que el interventor sí presentó dos informes de actividades y realizó el seguimiento que permitió el pago de dos actas parciales, correspondientes al 82% del avance de obra.
Así, el a quo concluyó que el argumento determinante era que el deterioro de las obras no obedeció a la conducta del interventor. Esta conclusión, además, ya había sido determinada judicialmente mediante una sentencia ejecutoriada que hizo tránsito a cosa juzgada, la cual no podía ser desatendida. En consecuencia, determinó que no se encontraron satisfechos los requisitos para declarar el incumplimiento del interventor, lo que relevó de analizar la responsabilidad de la aseguradora al no haberse probado el siniestro.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 6 4.10. En cuanto a la liquidación del contrato, el contratista demandado presentó dos informes mensuales de actividades con soportes, pero no obraban actas parciales de avance que permitieran cotejar la inversión del anticipo dado por la entidad, sin que ello indique que no se ejecutó el contrato por lo menos parcialmente en consideración al porcentaje de obra acreditada. 4.11.
Aunado a lo anterior, el contratista accionado no aportó pruebas que permitieran establecer el balance final del contrato y al contrario en sus alegatos de conclusión insistió que debía pagársele el total del presupuesto oficial comprometido, para lo cual debió promover demanda de reconvención. V. EL RECURSO DE APELACIÓN 5.1. El apoderado del municipio de San Luis de Palenque expuso su desacuerdo con la sentencia de primer grado, en los siguientes términos: 5.2.
El argumento principal fue el error del a quo al desestimar la liquidación judicial, a pesar de que se demostró que el contrato estaba terminado de hecho desde 2017, pues no se suscribió un acta de liquidación bilateral, la entidad no expidió una liquidación unilateral y existía una controversia contractual evidente, especialmente sobre el uso y amortización del anticipo entregado. 5.3.
A juicio del recurrente, la función judicial no podía ser eludida por falta de voluntad del contratista o de supuesta carencia de documentos contables, por lo que debió procederse con la liquidación del contrato. 5.4. Otro argumento destacado fue la incongruencia interna del fallo. El apelante señaló que el propio juzgado reconoció expresamente que la acción no estaba caducada y que, habiendo vencido los plazos legales para la liquidación administrativa, la jurisdicción estaba plenamente habilitada para conocer la controversia.
Sin embargo, el a quo se contradijo al admitir su competencia procesal, pero negar luego la posibilidad de proferir la sentencia de liquidación, alegando una supuesta carencia de pruebas. 5.5. El municipio también sostuvo que el a quo desconoció el abundante acervo probatorio, que incluía actas de suspensión, informes técnicos y la evidencia del giro del anticipo sin amortización completa.
Finalmente, se argumentó que la negativa judicial a liquidar el contrato vulneraba la protección del erario municipal, ya que impedía establecer si el anticipo fue debidamente amortizado y si había valores pendientes de reintegrar a favor de la entidad. VI. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Sometido el asunto a reparto, por acta de 24 de septiembre de 2025, correspondió al Despacho del magistrado ponente. 6.2.
Por providencia de 8 de octubre hogaño, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 7 6.3. En ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 6.4.
Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 153, 155 y 156 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
VII. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 7.1. En oportunidad, el señor Procurador 53 Judicial II para asuntos administrativos de Yopal destacado ante el Tribunal rindió su concepto, en los siguientes términos: 7.2. En primer lugar, resaltó que a esta instancia correspondía únicamente pronunciarse sobre lo que era objeto de apelación por la parte recurrente, es decir, con la falta de decreto de la liquidación judicial del contrato por parte del a quo, así como la valoración integral de la prueba que conllevara a la liquidación del contrato. 7.3.
En este orden de ideas, era procedente hacer revisión de lo probado al interior del proceso, de lo que destacó: - El contrato de interventoría se celebró con plazo inicial de dos (2) meses. - El contratista suscribió la póliza que amparaba el cumplimiento del contrato, en los términos de Ley. - El acta de inicio se suscribió el 25 de febrero de 2016. - El 29 de enero de 2016, se desembolsó el anticipo equivalente al 30% del valor total del contrato. - El 2 de abril de 2016, se suscribió otrosí adicional en plazo por un (1) mes. - Durante la ejecución del contrato se suscribieron 6 actas de suspensión de la obra y consecuentemente del contrato de interventoría, principalmente motivadas por el factor climático que imposibilitó el avance de los trabajos. - Se suscribieron 2 actas parciales durante la ejecución del contrato de fecha 11 de abril y 10 de mayo de 2016, mediante las cuales se avaló el pago correspondiente al 70,57% del valor del contrato. - Por parte de la interventoría se presentaron 2 informes de avance de las obras que comprendieron los periodos del 07 de marzo al 10 de abril de 2016, y del 11 de abril de 2016 al 10 de mayo de esa misma anualidad.
También se presentó un informe ejecutivo de fecha 28 de Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 8 noviembre de 2017. En los informes presentados realizó observaciones, conclusiones y recomendaciones frente a la ejecución del contrato de obra 0343 de 2015. - La interventoría realizó estudios de suelo y topográficos para dar continuidad a las obras y superar las falencias presentadas. - Fue acreditado que en la etapa precontractual se presentaron graves falencias en los estudios previos, de mercado y planeación por parte de la entidad contratante. 7.4.
A partir de lo anterior, el agente del Ministerio Público concluyó que, como lo había decidido el a quo, no se había probado el incumplimiento contractual de UT Vías San Luis, en la medida que su actuar estuvo ajustado a las obligaciones contractuales pactadas en el citado contrato y las mismas fueron cumplidas sin que el municipio allegara prueba que permitiera acreditar dicho incumplimiento. 7.5.
Si bien aceptó el agente del Ministerio Público que era deber del Juez Administrativo efectuar la liquidación contractual cuando así se le solicitaba en la demanda, y que en el presente caso se allegaron los antecedentes contractuales del contrato 046 de 2015, tales como acta de inicio, pago de anticipo, pólizas, adicional al plazo, actas de ampliación de la suspensión, informes de interventoría, comités técnicos, actas de reuniones, plan de mejoras realizado por la interventoría, estudios de suelo realizados por la interventoría, entre otros, concordó con la posición del a quo, según la cual no existían elementos suficientes para establecer el balance final del contrato. 7.6.
Contrario a lo señalado por el recurrente para poder realizar la liquidación judicial no era suficiente con la prueba arrimada al plenario por la propia entidad pública, pues sobre el contrato de interventoría 0346 de 2015, existía una supervisión la cual tenía entre otras funciones las de realizar el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico sobre el cumplimiento del objeto del contrato, en los términos establecido por el artículo 83 de la ley 1474 de 2011, pero el municipio demandante limitó su actuar a aportar únicamente como suporte de dicha actividad, algunos requerimientos efectuados a la interventoría frente al cumplimiento de algunas de sus obligaciones contractuales, sin que se hubiera aportado prueba alguna frente al seguimiento administrativo, financiero, contable, que permitiera establecer el porcentaje de ejecución y cumplimiento contractual del citado contrato, es decir, que no se le allegó al juez información financiera suficiente para proceder a la liquidación judicial del contrato, al punto que en ninguna de las actas suscritas existía evidencia del porcentaje de ejecución del contrato y del balance de inversión del anticipo. 7.7.
Así, el municipio de San Luis de Palenque falló en su labor probatoria, de forma tal que no era posible acceder a su pretensión de liquidación del contrato. 7.8. En consecuencia, solicitó al Tribunal confirmar el fallo de primer grado. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 9 VIII.
CONSIDERACIONES 7.1. Problema jurídico 7.1.1. De acuerdo con el escrito de recurso, en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable en materia de la liquidación judicial de los contratos, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolverse consiste en establecer si debe confirmarse, modificarse o revocarse la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 16 de junio de 2025. 7.1.2.
Para el efecto, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) la liquidación judicial del contrato y sus presupuestos; ii) el valor del material probatorio aportado; iii) el alcance de las pretensiones. 7.2. Límite del recurso de apelación 7.2.1. Por tratarse de un fallo de instancia apelado únicamente por un extremo procesal, la competencia del Tribunal es limitada, por lo que se sujeta a los reparos propuestos en el recurso, bajo la previsión de no vulnerarse el principio de non reformatio in peius, operante a favor del apelante único. 7.3.
La liquidación judicial del contrato y sus presupuestos 7.3.1. La actividad contractual, por antonomasia, tiende a la prevalencia de la voluntad de las partes contratantes, quienes pueden de manera preferente establecer la terminación del vínculo y la correspondiente distribución de utilidades, pérdidas, compensaciones, entre otras figuras.
En materia estatal, el Consejo de Estado ha establecido: “De manera reiterada, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que la liquidación del contrato estatal es la actuación mediante la cual, con posterioridad a su terminación normal o anormal, se define, de forma final y definitiva, la existencia, o no, de prestaciones, obligaciones o derechos —y su cuantía— a cargo de las partes1.
Es, en pocas palabras, el corte de cuentas técnico y económico que determina qué se deben las partes, por qué concepto y en qué cuantía”2. 7.3.2. En lo que refiere a los contratos estatales, que se rigen por el estatuto general de la contratación (Ley 80 de 1993), las entidades públicas cuentan con la posibilidad de liquidar bilateralmente, además de la prerrogativa de la liquidación unilateral y, si ello no fuera posible o no se tuviera la claridad suficiente, cualquiera de los contratantes puede acudir a la jurisdicción para pedir al juez del contrato que lo liquide. 1 Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 20 de septiembre de 2007, C.P. Ruth Stella Correa Palacio (Exp.16.370).
En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 12 de diciembre de 2019, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (Exp. 61.614); Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 20 de octubre de 2014, C.P. Enrique Gil Botero (Exp. 27.222). También: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 28 de junio de 2016, C.P. Álvaro Namén Vargas (Exp. 2253). 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 7 de mayo de 2021 en medio de control de controversias contractuales con radicado 76001-23-31-000-2002-01766-01(48746). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 10 7.3.3.
No obstante, la liquidación judicial de los contratos no puede darse íntegramente por parte del juez, pues ha de partir de los supuestos que proponen las partes y de una carga probatoria suficiente, además de la presentación de un balance convincente. En este sentido, el Consejo de Estado ha establecido: “5.2.9.1. La liquidación del contrato es un acto mediante el cual se efectúa un balance de cuentas en el que se adquiere certeza sobre el grado de cumplimiento de las obligaciones surgidas del acuerdo de voluntades, de los créditos, transacciones y reconocimientos económicos pendientes en torno a la ejecución del negocio, para, de ese modo, extinguirlo.
Para esta Colegiatura es claro que la prosperidad del encargo de esta labor al juez mediante la formulación de una pretensión en ese sentido también depende de que los extremos del proceso cumplan con la carga probatoria, de acuerdo con los estatutos procedimentales y las normas civiles que así lo ordenan. En ese sentido, si el juzgador no cuenta con los elementos suficientes para realizar dicho balance, lo procedente es denegar la pretensión de liquidación del contrato, porque si las partes no cumplen con la carga que les corresponde para obtener el pronunciamiento favorable a sus intereses —en este caso, el de finiquitar el contrato en los términos que ellas plantean— el juez carece de fundamentos para dictar una decisión judicial con efectos jurídicos, sobre bases fácticas precarias3, como lo requiere el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil”4 (resaltado fuera de texto). 7.3.4.
En efecto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo se legitima para asumir la competencia de los contratantes, pero con los límites que se fijan en la controversia de quien acude al aparato judicial, por lo que deben cumplirse cargas argumentativas y probatorias fuertes: “A no dudarlo, el conflicto es la causa que justifica la existencia del proceso contencioso administrativo, toda vez que constituye el objeto sobre el cual debe recaer el pronunciamiento del juez y, en esa misma secuencia, se muestra como el marco que fija el límite de su competencia. 3 La jurisprudencia ha razonado al respecto, del siguiente modo: “[…] es claro entonces que la liquidación contendrá las cuentas, los ajustes y reconocimientos que se encuentren directamente relacionadas con el contrato que se pretende liquidar, de ahí que únicamente las actuaciones del Contratista que se lleven a cabo dentro del marco de la ejecución del contrato estatal debidamente perfeccionado se podrán entender como parte de la ejecución del objeto contractual y por ende el acta de liquidación del mismo sólo podrá consignar las pretensiones que emanen directamente del contrato. […] Así las cosas, encuentra la Sala que en efecto las partes de la referencia celebraron el contrato de prestación de servicios No. 123 y, como consecuencia de ello, contrajeron unas obligaciones contractuales, no obstante lo cual, se observa que el material probatorio obrante en el proceso es escaso, al punto de que no existen elementos probatorios que demuestren en qué medida y de qué manera se cumplieron las obligaciones recíprocas derivadas del contrato, con el fin de determinar si las partes se encuentran a paz y salvo por concepto relacionado con la ejecución del contrato. […] En ese contexto, comoquiera que no existen elementos probatorios que permitan determinar el estado de las prestaciones, como tampoco los conceptos y las cuantías que se adeudan entre sí las partes, en relación directa con el contrato que entre ellas se celebró, no será posible para la Sala liquidar por vía judicial el referido contrato, en tanto que no hay manera de verificar si las partes cumplieron, o no, las obligaciones derivadas del contrato No. 123 y en qué medida lo hicieron.” CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 30 de abril de 2014. Rad. 25000-23-26-000-2000-00089-01(27877). 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Providencia de 13 de marzo de 2024 en acción contractual con radicado 50001-23-31-000-2005- 00517-01 (58666).
C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 11 En ese orden ideas, la pretensión de liquidación judicial no se agota solamente en el hecho de pedir que se haga una declaración en tal sentido5.
Esta súplica –como cualquier otra– debe estar acompañada de las razones de hecho de las que se derivarían las consecuencias jurídicas que se solicita sean declaradas con carácter definitivo y vinculante entre las partes, las cuales, a su vez, deben esclarecer con precisión el litigio sobre el cual ha de pronunciarse el juez para dirimirlo, previa intervención de la contraparte”6 (resaltado fuera de texto). 7.4.
El alcance de la pretensión del recurso y el presupuesto de la liquidación judicial 7.4.1. En este punto, la Sala destaca que el recurso de apelación centró sus argumentos en torno a la aparente renuencia del a quo a liquidar judicialmente el contrato de interventoría número 0346 y a la presunta falencia en el análisis del material probatorio, con el que se podía hacerse el balance pedido. 7.4.2.
También es de resaltarse que a la pretensión de liquidación judicial precedió una de declaratoria de incumplimiento, que no prosperó en primer grado, y de la que no hubo reparo en el recurso de apelación, por lo que a la Sala le está vedado el análisis respectivo. 7.4.3. Un tercer elemento relevante consiste en la pretensión económica de la demanda, es decir, el fundamento de la liquidación requerida en esta sede.
Efectivamente, lo que se pidió como restablecimiento del derecho fue la suma de cincuenta y nueve millones quinientos diecinueve mil trescientos setenta y seis mil pesos ($ 59.519.376,00), que fueron pagados a UT Vías San Luis a título de anticipo. 7.4.4. Estos elementos suponen el límite de análisis en esta instancia, empezando por el hecho de que a la pretensión de liquidación judicial del contrato no precede incumplimiento o nulidad, porque no se demostró y su declaratoria ya se cerró en primera instancia. 7.4.5.
Como ya lo expuso la Sala (supra considerando 7.3.4.), no basta con que se eleve la solicitud de liquidación judicial, sino que ella debe acompañarse con el sustento fáctico y probatorio suficiente que permite al juez de la causa establecer el ajuste de cuentas final y así asignar los créditos y débitos según lo pretendido; en este caso particular, el municipio de San Luis de Palenque no demostró que el contrato debiera liquidarse a su favor por el incumplimiento de su contratista interventor y, si sólo se solicitó la restitución del valor del anticipo, ello fue porque el contrato de obra no fue concluido, de tal suerte que el de interventoría tampoco llegó a completarse, pero no por culpa de la UT Vías San Luis, sino por situaciones ajenas a su control, insistiendo que esto no es asunto de debate en esta instancia. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2024, expediente No. 67.395. 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 1 de julio de 2025 en medio de control de controversias contractuales con radicado 250002336000 202100269 01(71486). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 12 7.4.6.
Es por este motivo que quien pretendió la liquidación judicial del contrato, a saber, el municipio de San Luis de Palenque, tenía la carga de demostrar que el anticipo no se invirtió o esto se hizo de manera defectuosa, por lo que no puede, como pretende el recurrente, imponer esta labor en el juez del contrato, pues, si bien la finalidad sí es la liquidación, lo cierto es que la justicia se administra y no se busca construir, con fundamento en los intereses de las partes, lo que implicaría una afectación a la imparcialidad. 7.4.7.
Es por ello, que la Sala no encuentra prosperidad en los argumentos del recurrente, según los cuales existiera incongruencia interna en el fallo apelado, por la sencilla razón de haber fenecido el plazo para hacerlo bilateralmente o de forma unilateral por la administración. Esta es una visión reduccionista del mecanismo judicial y una pretendida justificación de la inacción del ente territorial para haber ejercido su potestad exorbitante, lo cual es reprochable. 7.4.8.
De igual forma, no es cierto que la declaración del a quo sobre la imposibilidad de liquidar el contrato contraríe “el principio de responsabilidad fiscal, patrimonial y contractual”, porque, en primer lugar, como se verá más adelante, el municipio demandante tenía la potestad de liquidar unilateralmente el contrato y no lo hizo y, en últimas, podía acudir a fórmulas de arreglo dentro del mismo plazo para demandar, pues aún en ese lapso las partes tenían potestad contractual. 7.4.9.
De forma tal que lo que procede, en aplicación del principio de congruencia (artículo 281 del Código General del Proceso), es determinar si, con las pruebas referidas en el recurso, procede liquidar el contrato de interventoría número 0346 de 2015, en cuanto al anticipo entregado a la UT Vías San Luis. 7.5. Las pruebas allegadas al proceso y la posibilidad de liquidar judicialmente el contrato 7.5.1.
Teniendo en cuenta lo expuesto sobre el límite del recurso, se tiene en cuenta lo atinente al anticipo entregado a la UT Vías San Luis. 7.5.2. Se aportó al plenario copia del contrato de interventoría número 0346 de 20157, del que se extrae su cláusula cuarta: “Para todos los efectos legales y fiscales, el valor del presente contrato es hasta por la suma CIENTO DIECINUEVE MILLONES TREINTA Y OCHO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS ($119.038.752.00) M/CTE, el Municipio pagará de la siguiente manera: Un cincuenta por cientos (50%) del valor del contrato en calidad de anticipo, previa suscripción y perfeccionamiento del contrato, y suscripción del acta de iniciación de obra por parte del Supervisor, cuyos recursos deberán invertirse íntegramente conforme al plan de inversión presentado en la propuesta.
Para el manejo del anticipo, el contratista deberá abrir una cuenta bancaria no conjunta a nombre 7 Archivo “MINUTA CONTRATO 0346”, cuaderno primera instancia, expediente digital. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 13 del contrato, donde se consignarán los recursos entregados en tal calidad.
La entidad considera suficiente para cubrir el pago de personal profesional, Transporte y para el alquiler de equipo de cómputo propuesto para la consultoría necesarios para iniciar la ejecución del objeto contractual la entrega de un anticipo de hasta el cincuenta por ciento (50%) del valor básico del contrato. Recursos que se otorgan en calidad de préstamo y deben ser amortizados en el desarrollo del objeto contractual, y que cubren la inversión a realizar por parte del contratista al inicio del contrato.
Hasta un cuarenta por cientos (40%) del valor del contrato mediante Actas parciales de avance, previa amortización del anticipo, en la misma proporción en que fue pagado, de acuerdo con las condiciones aceptadas por la Supervisión y los precios ofertados, no sin antes verificarse el cumplimiento del contratista en sus obligaciones con el Sistema de Seguridad Social conforme a la Ley 828 de 2003 (salud, pensión, riesgos profesionales) y aportes parafiscales.
Un pago final correspondiente al saldo del valor del contrato, es decir, el DIEZ POR CIENTO (10%), que será cancelado a la entrega final de la interventoría a satisfacción del Municipio, previa liquidación final del contrato, una vez el contratista presente todos los soportes de la liquidación de sus contratos en los cuales exigirá la presentación de los siguientes documentos: Acta de recibo final debidamente firmada por las partes, aprobación de la póliza que garantice la calidad del servicio, Paz y salvos a todo el personal vinculado para la realización de los trabajos objeto de contratación o liquidación de sus contratos, en los cuales se haga constar, que han recibido a satisfacción los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones derivados del contrato, certificación bancaria donde conste los rendimientos financieros originados por las sumas depositadas en calidad de anticipo y en general, todo aquello que compruebe el cumplimiento por parte del contratista en el pago de sus obligaciones frente al Sistema de Seguridad Social Integral y parafiscales (Cajas de Compensación Familiar, Sena e ICBF)” (resaltado fuera de texto). 7.5.3.
Es claro que, probado que el municipio sí entregó a la interventora el monto de cincuenta y nueve millones quinientos diecinueve mil trescientos setenta y seis mil pesos ($ 59.519.376,00) a título de anticipo, el contrato obligaba a esta a invertirlo de acuerdo con lo expuesto en su propuesta. No obstante, esta no fue aportada como prueba, por lo que no es posible revisar la forma en la que este debía invertirse. 7.5.4.
Además de lo anterior, la parte demandante acusó a UT Vías San Luis de no haber ejecutado completamente el valor del anticipo, es decir que, al menos, parcialmente sí lo hizo, pero tampoco aportó ningún material que demostrara en qué medida esto fue así. 7.5.5. También resulta de relevancia revisar el informe de interventoría de 28 de noviembre de 20178, del que se destaca: “2.
ESTADO ACTUAL DEL PROYECTO Y SUGERENCIAS. El proyecto a la fecha presenta un avance físico de obra es del 75.00%, contra un avance financiero del 70.57%, como refleja en los informes que reposan en los archivos del proyecto. 8 Archivo “INFORME DE INTERVENTORIA 07-04-2017”, cuaderno primera instancia, expediente digital. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 14 Cabe resaltarle a la entidad que esta interventoría ha cumplido las funciones para la cual fue contratada, sin embargo es oportuno manifestar que en varias ocasiones ha realizado comunicaciones u oficios a la entidad, y que en muchas ocasiones no se ha recibido respuesta, como la última comunicación con los conceptos dados por el geólogo y estudios de suelos los cuales arrojaron unas recomendaciones que se describirán a continuación y que fueron expuestas en comité de obra, en mesas técnicas con comité y veeduría y a la fecha la entidad no se ha manifestado, de igual forma manifestamos que hemos tramitado a su entidad varios oficios requiriendo un comité de obra y no hemos recibido respuesta alguna.
La interventoría se encuentra preocupada, ya que nuevamente se aproxima la temporada de verano y a la fecha no se ha manifestado la entidad respecto al reinicio y solicitudes de interventoría y del contratista respecto al futuro del proyecto” (resaltado fuera de texto). 7.5.6. Como puede apreciarse, el interventor expuso en este informe (cuya revisión se solicitó en el recurso de apelación) que el contrato de obra objeto de supervisión se había ejecutado a un 75% en términos físicos y un 70% en cuanto a lo financiero, lo que, correlativamente, hace suponer que la labor del interventor se encontraba adelantada en estado similar; el municipio de San Luis de Palenque no contradijo esta prueba ni propuso excepción al respecto. 7.5.7.
Ahora bien, las actas de suspensión del contrato no develan incumplimiento alguno del interventor (asunto que no es objeto de análisis), sino las condiciones externas que impedían el desarrollo del contrato de obra en el terreno. 7.5.8. Por ello, a más del desembolso del anticipo, la parte demandante y ahora recurrente no demostró la presunta falencia en su inversión por parte de UT Vías San Luis, por lo que su pretensión liquidatoria carece de sustento, se reitera, porque incumplió con su obligación, de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso, de probar su derecho como parte contratante. 7.5.9.
Fuerza, entonces, confirmar la sentencia apelada, contrario a los intereses del apelante, porque no es posible liquidar judicialmente el contrato al carecer de material fáctico y probatorio suficiente. VIII. COSTAS 8.1. Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2019-00438-01 Municipio San Luis de Palenque vs. UT Vías San Luis y Otro Controversias Contractuales Sentencia de Segunda Instancia 15 8.2. Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. IX. DECISIÓN 9.1. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 16 de junio de 2025, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: ORDENAR la devolución del expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de 11 de noviembre de 2025, acta número 138) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO Firmado Electrónicamente SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA Firmado Electrónicamente SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA JPMP