REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, siete (7) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 85001-3333-004-2024-00170-01 Medio de control: EJECUTIVO Parte Ejecutante: CONSTRUCCIONES INTEGRALES DEL CASANARE C.I.C. S.A.S. Parte Ejecutada: MUNICIPIO DE OROCUÉ Asunto: Ejecución derivada de actos administrativos – Excepciones de mérito y su procedencia – Ritualidad del proceso ejecutivo – Procedencia del recurso de apelación Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal en audiencia pública celebrada el 15 de julio de 2025, a través de la cual ordenó seguir adelante con la ejecución. II.
ANTECEDENTES 2.1. La parte ejecutante presentó solicitud de librarse mandamiento de pago con ocasión a la omisión de la devolución de los dineros contenidos en la Resolución número 116 de 28 de diciembre de 2023, emitida por el municipio de Orocué, por los siguientes conceptos: “1) Por la suma de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS M/CTE.
($59.889.369,oo), correspondiente al reconocimiento de una devolución por pago de lo no debido reconocido en la Resolución “Por la Cual Resuelve un Recurso de Reconsideración No. 116 del 28 de diciembre de 2023”. 2) Por la suma de SIETE MILLONES OCHOCIENTOS DIECISIETE MIL PESOS M/CTE. ($7.817.000,oo), correspondiente a los intereses corrientes que se generaron desde el día 11 de septiembre de 2023, y hasta el 28 de diciembre de 2023, liquidados a las tasas de interés corriente bancario que estableció la Superintendencia Financiera de Colombia para los meses de septiembre a diciembre de 2023. 3) Por la suma de TRECE MILLONES CIENTO CUARENTA Y SIETE MIL PESOS M/CTE.
($13.147.000,oo), correspondiente a los intereses moratorios tributarios que el Gobierno determina para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, liquidados del 29 de diciembre de 2023 y hasta el 31 de octubre de 2024. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 2 4) Por los intereses moratorios que se generen desde el 1º de noviembre de 2024 y hasta que el municipio de Orocué gire los recursos correspondientes, por concepto de capital e intereses moratorios liquidados a la tasa de interés moratorio tributario que el Gobierno determina para los créditos bancarios y los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, según lo dispone el artículo 527 del estatuto de rentas municipales, contenido en el Decreto 026 de 2018. 5) Por la suma de agencias en derecho y costas procesales con ocasión a la presente demanda ejecutiva”. 2.2.
Como sustento fáctico, expuso que Construcciones Integrales del Casanare – C.I.C. S.A.S., fue elegido por el municipio de Orocué para ejecutar el contrato de obra pública número 220 del 31 de julio de 2018, cuyo objeto correspondía a: “MEJORAMIENTO A NIVEL DE PAVIMENTO FLEXIBLE Y OBRAS COMPLEMENTARIAS DE LOS DOS ACCESOS VIALES AL CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE OROCUE DEPARTAMENTO DE CASANARE”, por valor de cinco mil novecientos ochenta y ocho millones novecientos treinta y seis mil ochocientos cincuenta y ocho pesos ($ 5.988.936.858,00). 2.3.
En ejecución de este contrato, el municipio procedió a descontar el valor de la “contribución pro deporte”, por la suma de cincuenta y nueve millones ochocientos ochenta y nueve mil trescientos sesenta y nueve pesos ($ 59.889.369,00). 2.4. C.I.C. S.A.S. solicitó al municipio de Orocué la devolución de este monto, por lo que se emitió la Resolución 104 de 25 de agosto de 2023, que negó la pretensión; no obstante, ante recurso de reconsideración, por Resolución 116 de 28 de diciembre de 2023, se ordenó devolver a C.I.C. S.A.S. el valor ya mencionado. 2.5.
Luego de varias actuaciones administrativas y judiciales, el municipio encartado se abstuvo, sin razón, de pagar lo dispuesto en la citada Resolución 116 de 28 de diciembre de 2023, lo que motivaba la ejecución propuesta. III. MANDAMIENTO EJECUTIVO 3.1. El 5 de diciembre de 2024, por recurso de reposición contra el auto de 6 de noviembre de dicha anualidad, la a quo libró mandamiento de pago en los siguientes términos: “PRIMERO: REPONER el auto proferido el 06 de noviembre de 2024 que no libró mandamiento ejecutivo a favor de la sociedad Construcciones Integrales del Casanare CIC S.A.S.
SEGUNDO: Sin pronunciamiento sobre el recurso de apelación interpuesto en subsidio del recurso de reposición, por los motivos indicados.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, LIBRAR MANDAMIENTO EJECUTIVO DE PAGO a favor de sociedad CONSTRUCCIONES INTEGRALES DEL CASANARE CIC S.A.S. en contra del MUNICIPIO DE OROCUÉ, teniendo como base de ejecución el acto administrativo contenido en la Resolución No. 116 de 28 de diciembre de 2023 que ordenó la devolución de $59.889.369 por concepto de pago de lo no debido por el periodo gravable 2018, más los intereses corrientes por el periodo comprendido de 11 de septiembre al 28 de diciembre de 2023 y moratorios liquidados desde el 29 de Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 3 diciembre de 2023 fecha en que se hizo exigible la obligación y hasta su pago efectivo, como se indicó en la parte motiva.
CUARTO: ORDENAR que al MUNICIPIO DE OROCUÉ realice el pago de la obligación y los intereses, en el término de cinco (5) días, conforme el artículo 431 del CGP.
QUINTO: NOTIFICAR personalmente al presentante legal del MUNICIPIO DE OROCUÉ o a quien éste haya delegado la facultad de recibir notificaciones, en la forma establecida en los artículos 197 y 199 del CPACA. Córrase traslado de la demanda y sus anexos por el término de diez (10) días para que se pronuncie de conformidad con lo establecido en el artículo 442 del CGP, el cual empieza a contabilizarse a los dos (2) días hábiles siguientes al del envío del mensaje de datos de notificación y comienza a correr a partir del día siguiente, por disposición del inciso 4º del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021”. 3.2.
La parte ejecutada allegó escrito de excepciones, planteando la ilegalidad del acto administrativo por inducción a error de derecho. IV. EL FALLO RECURRIDO 4.1. En curso de la audiencia inicial del artículo 372 de la Ley 1564 de 2012, la a quo dictó sentencia el 15 de julio de 2025, en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la excepción denominada “Ilegalidad del acto administrativo por inducción a error de derecho”, propuesta por el Municipio de Orocué, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: ORDENAR SEGUIR ADELANTE LA EJECUCIÓN en contra del Municipio de Orocué, en los términos del mandamiento ejecutivo establecido mediante auto del 05 de diciembre de 2024, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Practíquese la liquidación del crédito en los términos señalados en la parte considerativa, concediéndole a las partes el término y las obligaciones contempladas en el artículo 446 del CGP. - Esta decisión queda notificada en estrados y contra la misma no procede recurso alguno pues no se propusieron excepciones diferentes y la única planteada fue declarada improcedente, tal y como lo establece el inciso segundo del artículo 440 de CGP”. 4.2.
Para adoptar esas decisiones la a quo tuvo en cuenta los siguientes aspectos relevantes: 4.3. Respecto de la excepción planteada por el extremo ejecutado, tuvo como sustento que la litis se derivaba de un acto administrativo que ordenó la devolución del pago voluntario realizado por el demandante, que para la época de los hechos se regía por disposición que le permitía desistir de la contribución pro deporte, tan solo con informar por escrito, lo cual nunca aconteció, por lo que se hizo inducir en error al municipio, pues la solicitud de devolución se desvió hacia el argumento de que dicha contribución era un cargo arbitrariamente cobrado, lo que viciaba de ilegalidad el título ejecutivo. 4.4.
Por su parte, la parte actora hizo referencia al artículo 430 del Código General del Proceso, para sostener que los argumentos no se basaban en las excepciones Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 4 allí anotadas y lo que se aportaba como título era un acto administrativo que no había sido revocado, contando con presunción de legalidad. 4.5.
Los artículos 430 del CGP y 299 del CPACA concordaban en que los defectos formales del título ejecutivo solo podían ser discutidos a través de recurso de reposición en contra del mandamiento de pago, lo cual no se hizo. 4.6. De otro lado, la legalidad del acto administrativo solo podía ser discutida en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no a través del proceso ejecutivo; en gracia de discusión, si se tratase de un aspecto formal, debió haberse propuesto el recurso de reposición. 4.7.
En consecuencia, no había razón alguna o excepción que permitiera dar lugar a la terminación del proceso, por lo que procedía era seguir adelante con la ejecución. V. RECURSO DE APELACIÓN 5.1.1. La parte demandada propuso los siguientes puntos de disenso en contra de la sentencia de primer grado: 5.1.2. De acuerdo con el artículo 422 del Código General del Proceso, el título ejecutivo debe contener una obligación clara, expresa y exigible.
A su vez, el artículo 297 del CPACA establece que los actos administrativos que reconozcan un derecho u obligación sólo constituirán título ejecutivo cuando cuenten con constancia de ejecutoria y cuando hayan sido expedidos dentro del marco de la legalidad y competencia del órgano que los profiere. 5.1.3. Además, según el artículo 297 del CPACA, los actos administrativos que reconozcan un derecho o establezcan una obligación, constituían título ejecutivo cuando se emitiera constancia de su ejecutoria y cuando hubieran sido expedidos en el marco de la legalidad y competencia del órgano que los expedía. 5.1.4.
En el presente caso, la Resolución número 116 fue expedida con desconocimiento de un hecho determinante, la existencia de una cláusula contractual que consagraba que el contratista aceptó de manera expresa el aporte denominado “contribución pro deporte”, establecido por el artículo 283-11 del Estatuto Tributario de Orocué. 5.1.5. El municipio de Orocué presentó en tiempo las excepciones de mérito correspondientes, alegando que la administración fue inducida a error por el contratista, pues el aporte había sido aceptado voluntariamente por este último, conforme al acuerdo contractual vigente y a lo previsto en el Acuerdo Municipal 08 de 2017. 5.1.6.
La contribución fue incorporada como parte del contrato de obra con aceptación expresa de la sociedad demandante, que no manifestó inconformidad de manera formal, ni antes ni después de la ejecución del contrato de obra. 5.1.7. Pese a lo anterior, la a quo encontró que era procedente seguir adelante con la ejecución, por tenerse un título ejecutivo válido.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 5 5.1.8. La jurisprudencia había señalado reiterativamente que los actos administrativos que derivan de errores en los hechos o en el derecho carecen de fuerza ejecutoria.
Así, no todo acto administrativo ejecutoriado constituye, en sí mismo, un título ejecutivo, pues ha debido validarse que este se hubiera proferido en derecho y bajo hechos ciertos. 5.1.9. La a quo también ordenó el reconocimiento de intereses, constituyendo este actuar en un detrimento para el erario, por cuanto no debía accederse, en primer lugar, al pago de un capital fruto de un acto eminentemente ilegal. 5.1.10.
El pago forzoso de una obligación discutida derivada de un acto viciado y sin claridad legal, comprometía la autonomía presupuestal del municipio, reconocida en el artículo 287 de la Constitución Política. 5.1.11. Obligar al ente territorial a ejecutar un pago no previsto sin haber agotado el debate de su procedencia, afectaba directamente el principio de planeación del gasto público. 5.1.12.
Por lo anterior, solicitó se revocara la decisión de primer grado para, en su lugar, denegar la ejecución; en caso de confirmarse la decisión de primer grado, solicitó que no se condenara en costas. VI. CONSIDERACIONES 6.1. Competencia 6.1.1. Visto el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente en razón de la naturaleza del asunto y el factor funcional, habida cuenta que la primera instancia correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal. 6.2.
Pronunciamiento sobre nulidades 6.2.1. Revisada la actuación surtida hasta el momento, en cumplimiento del control de legalidad del artículo 132 del Código General del Proceso, no se observan irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad total o parcial de lo actuado. Por el contrario, se encuentra cumplido el procedimiento de los artículos 422, siguientes y concordantes de ese estatuto procesal, al cual remite al artículo 298 del CPACA, es decir, se cumplió el debido proceso del artículo 29 de la Carta Política. 6.3.
Límites de la apelación 6.3.1. Según el inciso segundo del artículo 328 del Código General del Proceso, “cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. 6.3.2. Dado que en este asunto solo apeló un extremo procesal, la competencia del Tribunal se limita a los reparos presentados en contra de la sentencia de primer grado, sin perjuicio de la prevención de no vulnerar el principio de non reformatio in peius.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 6 6.4. Problema Jurídico 6.4.1. De acuerdo con el recurso de apelación presentado en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable en materia de ejecución de actos administrativos, la Sala considera que el problema jurídico se centra en establecer si debe seguirse adelante con la ejecución, como lo dispuso la titular del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, en sentencia emitida el 15 de julio de 2025. 6.4.2.
Para resolver el problema planteado, la Sala hará referencia a la procedencia de excepciones en el proceso ejecutivo y su alcance, así como su análisis en el caso concreto. 6.5. Las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo 6.5.1. De acuerdo con el artículo 442 del Código General del Proceso, el trámite de las excepciones es el siguiente: “La formulación de excepciones se someterá a las siguientes reglas: 1.
Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo el demandado podrá proponer excepciones de mérito. Deberá expresar los hechos en que se funden las excepciones propuestas y acompañar las pruebas relacionadas con ellas. 2. Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida. 3.
El beneficio de excusión y los hechos que configuren excepciones previas deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago. De prosperar alguna que no implique terminación del proceso el juez adoptará las medidas respectivas para que el proceso continúe o, si fuere el caso, concederá al ejecutante un término de cinco (5) días para subsanar los defectos o presentar los documentos omitidos, so pena de que se revoque la orden de pago, imponiendo condena en costas y perjuicios”. 6.5.2.
A su vez, el artículo 430 del mismo cuerpo normativo, prevé que “los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo”. 6.5.3. Por su parte, el inciso segundo del artículo 440 del CGP dispone: “Si el ejecutado no propone excepciones oportunamente, el juez ordenará, por medio de auto que no admite recurso, el remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente se embarguen, si fuere el caso, o seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo, practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado”.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 7 6.6. El trámite del proceso ejecutivo en relación con el tipo de título 6.6.1. De acuerdo con la normativa a la que se ha hecho referencia, es necesario precisar que, de acuerdo con el tipo de título que se pretende ejecutar hay restricción de excepciones, lo que implica el destino del trámite del proceso.
Específicamente, si el título ejecutivo está constituido por providencias judiciales, conciliaciones u otros mecanismos alternativos de solución de conflictos, aprobados por la jurisdicción, o actos administrativos, las excepciones que pueden proponerse se reducen, de forma taxativa, a pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida. 6.6.2.
Si el título está comprendido por documentos derivados de contratos estatales o por actos administrativos, las excepciones de mérito adquieren un espectro más amplio, pero ello no significa que todo mecanismo exceptivo sea procedente, por la naturaleza propia del proceso ejecutivo. 6.6.3. Ahora, para efectos pedagógicos, se presenta la siguiente tabla, que representa el trámite de la ejecución: Inicio Presentación Demanda Ejecutiva Mandamiento de pago ¿Se libra Mandamiento Ejecutivo? NO Procede el recurso de apelación SÍ Procede el Recurso de Reposición por defectos formales del título o hechos que constituyan excepciones previas Reposición ¿Se repone la decisión y se revoca el Mandamiento? SÍ 1.
Procede demanda declarativa, dentro de los cinco días siguientes ante el mismo juez. 2. Procede nueva demanda declarativa, teniendo en cuenta caducidad. 3. Procede recurso de apelación NO El mandamiento adquiere firmeza formal. Pasa a las opciones del demandado. Opciones del demandado ¿El demandado paga la obligación dentro de los 5 días siguientes? SÍ Fin del Proceso NO Proposición de excepciones de mérito.
Taxativas para providencias judiciales y actos administrativos, enunciativas para otros títulos, sin perjuicio de la naturaleza del proceso ejecutivo Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 8 Trámite de Excepciones ¿Las excepciones propuestas son procedentes para decisión de fondo? SÍ Se adelanta Trámite de Audiencia y Decisión en Sentencia (artículo 442, CGP).
Cosa Juzgada material, procede el recurso de apelación NO Las excepciones se Rechazan de Plano. Contra el auto de rechazo de excepciones procede el recurso de apelación (numeral 4, artículo 321, CGP) No se proponen excepciones o se presentan de forma extemporánea Se emite Auto que ordena seguir adelante con la ejecución o disponer el avalúo y remate de bienes.
Contra este auto no proceden recursos (inciso segundo, artículo 440, CGP) 6.7. La excepción de mérito propuesta por el municipio de Orocué en el trámite de la contestación y en el recurso de apelación 6.7.1. Establecido lo anterior, en este punto deben resolverse dos situaciones, a saber: i) la procedencia de la excepción formulada por el municipio de Orocué; y ii) el trámite procesal en primera instancia. 6.7.2.
Sobre el primer aspecto, la apoderada del municipio de Orocué insistió en el recurso de apelación sobre la presunta ilegalidad de la Resolución número 116 de 28 de diciembre de 2023, por haber sido aparentemente inducida la administración en error por parte de C.I.C. S.A.S. 6.7.3. Al respecto, la Sala concuerda con la a quo en que esta excepción no es procedente en este caso concreto, porque se trata de la ejecución de un acto administrativo, que se encuentra revestido de presunción de legalidad y, por tanto, este escenario judicial no es el adecuado para que se decida controversia sustancial sobre el derecho subyacente al aspecto meramente económico que se persigue en la ejecución. 6.7.4.
Esto porque, si bien la literalidad del artículo 430 del Código General del Proceso (que proviene del artículo 509 del antiguo Código de Procedimiento Civil) no prevé los actos administrativos dentro de los títulos objeto de taxatividad en cuanto a las excepciones, la jurisprudencia del Consejo de Estado sí lo ha interpretado así. Al respecto, la Sección Tercera, en providencia de 27 de julio de 2005, unificó criterios en la materia, como se extrae a continuación: “La Sala recoge la tesis anterior, para en cambio señalar mayoritariamente, que dentro de los procesos ejecutivos en los cuales el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer como excepciones, las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2° del artículo 509 del Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 9 C. P. Civil, introdujo la Ley 794 de 2003.
Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del C. C. Administrativo, le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel establecido por el Legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el Legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de legalidad.
Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que sólo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título.
Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2° del C. P. Civil”1 (resaltado fuera de texto). 6.7.5. La tesis de la Sección ha sido reiterada en el tiempo, como puede apreciarse en el expediente 05001-23-31-000-2000-04218-03(35436)2 y 05001-23-31-000- 2003-02734-04(44557)3.
De esta última decisión, se resalta: “Así las cosas, desde ese entonces, la jurisprudencia ha sostenido, de manera pacífica y reiterada, que las inconformidades que existan frente a la legalidad del acto administrativo que se exhibe como base de ejecución deben ventilarse por el afectado a través de la interposición de las acciones previstas en los artículos 85 y 87 del Código Contencioso Administrativo, por ser ese el medio idóneo para el efecto.
Siguiendo el orden expuesto, la Sala precisa que el análisis del caso en punto a la viabilidad de formular excepciones de mérito orientadas a desvirtuar la legalidad de los actos que fungen como base de recaudo, debe emprenderse a la luz de la jurisprudencia imperante al tiempo en que se resuelve este asunto, esto es aquella que apunta a su improcedencia”. 6.7.6.
De manera más reciente, el Consejo de Estado se pronunció sobre la vigencia de esta postura, aun en casos regidos por el Código General del Proceso, en los siguientes términos: “70. En la misma providencia señaló que en los procesos ejecutivos sólo era posible proponer como excepciones, las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basaran en hechos ocurridos con 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Providencia de 27 de julio de 2005 en acción ejecutiva con radicado 25000-23-26-000-1996-01357-01(23565). C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Providencia de 3 de diciembre de 2008 en acción ejecutiva con radicado 05001-23-31-000-2000-04218-03(35436).
C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 10 de febrero de 2016 en acción ejecutiva contractual con radicado 05001-23-31-000-2003-02734-04(44557). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 10 posterioridad a la expedición de dicho acto del ente estatal.
Postura que a la fecha es la que impera en el entendimiento del trámite del proceso ejecutivo4. 71. Con este panorama, el juez de lo contencioso administrativo, al momento de determinar si proferirá o no mandamiento de pago, únicamente puede argumentar argumentos de falta de claridad, expresividad y/o exigibilidad de la obligación para negar la orden de ejecución pedida.
De manera que los motivos de ilegalidad de los actos administrativos o de validez del contrato estatal que son base del título de recaudo, no constituyen razones para negarlo. 72. Esto se proyecta en la esfera de competencia del juez de la ejecución, pues no podrá bajo esta cuerda procesal debatir aspectos relacionados con la legalidad de los actos administrativos o la validez de los contratos que constituyen el título a ejecutar, pues para tales asuntos el juez de las controversias contractuales o de la nulidad y restablecimiento del derecho es el depositario de la competencia legal para decidir.
De no ser así, “el proceso ejecutivo perdería su principal sustento en caso de que el juez del proceso ejecutivo tuviese que analizar la legalidad de los actos administrativos o contractuales en los cuales se fundamenta la ejecución, pues se estaría arrogando competencias propias del juez ordinario”5”6 (resaltado fuera de texto). 6.7.7.
Como puede apreciarse, existe una postura, actualmente pacífica, según la cual las excepciones de mérito son taxativas cuando se ejecutan actos administrativos. Esto implica que los cuestionamientos efectuados por el ente territorial demandado en la excepción denominada ilegalidad del acto administrativo por inducción a error de derecho, al no estar contemplada en el inciso segundo del artículo 430 del CGP, no es susceptible de análisis de fondo, porque, se insiste, el proceso ejecutivo no se instituye para discutir aspectos referentes a la legalidad de los actos administrativos, pues en este escenario prima esta presunción y, mientras se cumplan los requisitos de claridad, expresividad y exigibilidad, prevalece el derecho del acreedor a obtener de su deudor la satisfacción de la obligación contraída. 6.7.8.
Sobre esta cuestión, el Consejo de Estado ha expuesto: “53. Conforme a lo que el demandante reclame -o lo que es lo mismo, a la naturaleza de las pretensiones-, tradicionalmente se ha diferenciado entre los procesos declarativos y ejecutivos. Los primeros, como su nombre indica, corresponden a aquellos que se surten para debatir y definir la existencia o inexistencia de un derecho; mientras que los ejecutivos se encaminan a obtener la plena satisfacción de una prestación u obligación clara, expresa y exigible a favor del demandante y a cargo del demandado, contenida en una sentencia de condena o en un documento suscrito por las partes que cumple con los requisitos exigidos para el efecto por la ley7.
De 4 Ver, Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2020, Rad. 85001-23-31-000-2009- 00139-01(44458) M.P. Martín Bermúdez Muñoz; Sentencia del 2 de julio de 2021, Rad. 25000-23-26-000- 2002-00954-02(37759) M.P. María Adriana Marín; Auto del 12 de abril de 2024, Rad. Rad. 25000-23-36-000- 2014-00814-02 (59742). M.P. Alberto Montaña Plata y Sentencia del 28 de septiembre de 2023, Rad. 850012333000-2019-00126-01 (66547) M.P. María Adriana Marín. 5 Consejo de Estado.
Sección Tercera – Subsección A. Auto del 9 de diciembre de 2013. Rad. (47.487). M.P. Mauricio Fajardo Gómez 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 21 de febrero de 2025 en proceso ejecutivo con radicado 25000233600020140105703 (70.108). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 7 Azula C, Jaime.
Manual de Derecho Procesal. Tomo I. Décima edición. Editorial Temis, Bogotá, 2010. Pág.61 y 63. Además, la Corte Suprema de Justicia ahondó en esta diferenciación y precisó que los procesos declarativos se dirigen a modificar y extinguir una relación jurídica, y los ejecutivos, requieren de que se pruebe la existencia de una obligación clara, expresa y exigible: “Aquel, por tanto, tiene como finalidad que se declare Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 11 manera que la incertidumbre acerca del estatus que tiene el derecho, los diferencia. (…) 55.
Como se desprende de su denominación, es propio de la naturaleza de los procesos ejecutivos la realización directa y coactiva de obligaciones ya existentes en cabeza de una de las partes. Por tanto, no se trata de un proceso judicial cuyo propósito sea discutir aspectos sustanciales relacionados con el fondo de la prestación cuyo cumplimiento se reclama, pues para ello el legislador estableció el cauce de los procesos declarativos como escenario judicial en el que se reconoce, modifica y extingue una relación jurídica, la que llega al proceso arropada de incertidumbre”8 (resaltado fuera de texto). 6.7.9.
Ahora bien, es de destacar que, si bien con anterioridad a la modificación efectuada por la Ley 2080 de 2021, el CPACA se acompasaba plenamente con el CGP, en cuanto los asuntos inherentes a los defectos formales del título ejecutivo se reservaban únicamente al recurso de reposición y al juez le estaba vedado abordarlos en otras etapas, ello cambió para esta jurisdicción, al incluirse el parágrafo del artículo 298, según el cual “los defectos formales del título ejecutivo podrán declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso”. 6.7.10.
Esta facultad residual, permite al operador judicial estudiar ciertas situaciones que pudieran devenir en decisiones arbitrarias o injustas, que causarían un enriquecimiento sin causa. 6.7.11. Sin embargo, en este caso concreto tampoco es pertinente este análisis, pues no se advierte que el título ejecutivo adolezca de falencias formales, sino que, se insiste, se ha planteado un velo de duda sobre su legalidad, asunto ajeno al proceso ejecutivo. 6.7.12.
De esta manera, la Sala no advierte que los argumentos del recurso de apelación tengan la entidad suficiente para que se revoque la decisión adoptada en primer grado, por lo que será confirmada. 6.8. Consideraciones adicionales 6.8.1. Finalmente, la Sala encuentra pertinente hacer una aclaración respecto del trámite impartido en primera instancia. 6.8.2.
Como se expuso en precedencia, la a quo había considerado, en principio, que la sentencia en cuestión no era susceptible de recursos, en cuanto se había encontrado improcedente la excepción presentada por el municipio de Orocué. la existencia de un derecho subjetivo carente de certeza, se modifique o extinga una relación jurídica presente y de ser el caso, se imparta orden al deudor para que satisfaga una determinada prestación. Éste, por su parte, se encamina a lograr el cumplimiento coactivo de una obligación expresa, clara y exigible contenida en documento que constituya plena prueba de ella, a cargo del deudor”.
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia SC15032-2017 del 22 de septiembre de 2017, Rad. 08001-31-03-002-2011- 00049-01. M.P. Luis Alonso Rico Puerta. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 21 de febrero de 2025 en proceso ejecutivo con radicado 25000233600020140105703 (70.108).
C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 12 6.8.3. En todo caso, pese a que se concedió, en últimas, el recurso de apelación, existió una confusión en el trámite del proceso, porque, en primer lugar, si la a quo consideraba que la excepción planteada no era procedente para un estudio de fondo, debió haberla rechazado de plano. Pese a que la normativa procesal no establece de manera expresa un trámite para este tipo de providencia, el numeral cuarto del artículo 321 del Código General del Proceso sí prevé como apelable el auto “que rechace de plano las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo”. 6.8.4.
En sintonía con lo expuesto, el Consejo de Estado ha considerado: “En el segundo caso, si el ejecutado contesta la demanda, propone excepciones de mérito, pero estas no son aquellas que enlista el numeral 2 del artículo 422, el juez o magistrado ponente debe mediante auto rechazarlas de plano. Decisión que, tal y como se indicó en párrafo anterior, de acuerdo con lo consignado en el numeral 4 del artículo 321 del CGP, será apelable”9 (resaltado propio del texto). 6.8.5.
Ahora bien, si adecuó el trámite del proceso para decidir la excepción de fondo, junto con la práctica de pruebas, la forma de la decisión es la de sentencia, como efectivamente se realizó, por lo que resulta apelable, en términos del artículo 243 del CPACA, que determina qué providencias son objeto de este recurso en esta jurisdicción, sin que tuviera que acudirse, en este aspecto, al CGP10. 6.8.6.
La conclusión a la que llegó la a quo para determinar que la sentencia no era objeto de recurso judicial fue errada, porque la asimiló al auto que ordena seguir adelante con la ejecución, en términos del inciso segundo del artículo 440 del CGP, que, en efecto, no admite recursos, pero sin advertir que esta providencia solo es procedente cuando no se proponen excepciones en absoluto o se presentan de manera extemporánea, lo cual no sucedió en este caso. 6.8.7.
Hechas las anteriores precisiones, la Sala no advierte, de cualquier manera, que, efectuado el control de legalidad de la actuación11, exista alguna irregularidad que vicie el proceso, pues la a quo siguió la ritualidad que garantizó el derecho de defensa y contradicción de las partes y el debido proceso, al permitirse la doble instancia en el caso.
VII. COSTAS 7.1. Al respecto, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, dispone: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
Inc. 2. adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 9 Consejo De Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Providencia de 16 de junio de 2025 en proceso ejecutivo con radicado 68001-23-33-000-2014-00912-02 (1614-2024).
C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 10 Ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Admirativo. C.P: Oswaldo Giraldo López, Rad: 11001 0315 000 2023 00857 00. Bogotá, D.C. doce (12) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). 11 Artículos 132 del CGP y 207 del CPACA. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2024-00170-01 Construcciones Integrales del Casanare C.I.C. S.A.S. vs. Municipio de Orocué Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 13 7.2.
El numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso establece que, se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Sin embargo, como no se acreditó su causación, la Corporación se abstendrá de efectuar condena por este concepto, atendiendo lo preceptuado por el numeral 8 ibídem. VIII. DECISIÓN 8.1.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 15 de julio de 2025, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, ORDENAR devolver el expediente al juzgado de origen, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala virtual de 7 de octubre de 2025, acta número 120) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO Firmado Electrónicamente SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA (Ausente con permiso) INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA JPMP