REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, dos (02) de septiembre del dos mil veinticinco (2025) Medio de Control: Controversias contractuales. Radicación: 85001-33-33-000-2019-00123-00. Incidentante: REASERFIN SAS. Incidentada: Procuraduría 182 Judicial I delegado para Asuntos Administrativos.
Demandados: REASERFIN SAS e Instituto Financiero de Casanare (IFC) Cuaderno: Medidas Cautelares – Incidente de Responsabilidad. Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA MEDIDAS CAUTELARES - Incidente de responsabilidad por revocatoria de medida – auto niega indemnización perjuicios por falta de prueba. Procede el Despacho a resolver el incidente de la referencia interpuesta por la demandada RESASERFIN SAS, conforme al artículo 240 del C.P.A.C.A., por los perjuicios causados con la declaratoria de la medida cautelar propuesta por la Procuraduría 182 Judicial I delegada para Asuntos Administrativos, decretada por esta Corporación y posteriormente revocada por el Consejo de Estado.
En primer término, precisa el Despacho que lo decidido en la presente providencia de ponente, constituye un trámite autónomo que corresponde Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 al cuaderno de medidas cautelares. Independiente de principal en el que ya aparece registro de sentencia para la próxima Sala ordinaria.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de la medida cautelar. 1 1.1.1. La parte demandante pidió la suspensión inmediata de la ejecución del contrato de prestación de servicios No. 227 de 2015 suscrito entre el IFC y la empresa Reaserfin SAS. 1.1.2. Argumentó que en el oficio 410.0028 del 20 de abril de 2019 se detalló la fuente presupuestal en la que se colocaron los créditos educativos que correspondían a regalías del petróleo, recursos que no se pueden destinar a gastos de funcionamiento como lo son el valor de honorarios por recuperación de cartera por expresa prohibición del artículo 3 literal d de la Ley 617 de 2000, destinando en su concepto “de manera ilícita” el porcentaje del 20% del recaudo para pago de los mencionados honorarios. 1.1.3.
Sostuvo que lo señalado, se acarreaba la imposibilidad jurídica de continuar con la ejecución del contrato, poniendo en peligro la viabilidad financiera del IFC por la alta suma que tendría que asumir con cargo a sus recursos propios, para amparar el pago del 20% del recaudo de una cartera que asciende a CINCUENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS DIECIOCHO MILLONES CIENTO CINCUENTA Y UN MIL TRESCIENTOS OCHO PESOS ( $ 57.818.151.308). 1.1.4.
Expresó que en caso de negarse la medida se estaría ante un perjuicio irremediable, pues se continuaría afectando el patrimonio público en 1 índice 167 – SAMAI - 151ED_002Solicitudmedidaca(.pdf) Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 la medida que la tarifa de 20 % de honorarios pactada a favor del contratista no obedece a ningún análisis que valore correctamente la gestión realizada. 1.3.
Decreto de la medida cautelar.2 En auto del 29 de enero de 2020, este Tribunal accedió a decretar la medida cautelar solicitada, ordenando la suspensión provisional del contrato No. 227 de 2015 suscrito entre el IFC y Reaserfin SAS. Analizó la Sala que la solicitud cumplía con los requisitos del artículo 231 del CPACA, esto es, que se encontraba razonablemente fundada en derecho, de igual forma la titularidad del derecho por parte del Ministerio Público, que le facultaba para solicitar la medida, que de acuerdo con una ponderación de intereses era más gravoso negar la medida que concederla por lo que se causaría un perjuicio irremediable.
Resaltó el Tribunal, la certificación del 2 de abril de 2019 expedida por la directora de presupuesto del departamento de Casanare en la que indicó que los recursos provenientes de regalías petroleras fueron la fuente de financiación de los créditos educativos que dieron lugar al cobro de cartera objeto del contrato demandado. Analizado el contenido de la cláusula quinta del contrato No. 227 de 2015 en la que se acordó el pago de honorarios, se vislumbró con los elementos de juicio con que se contaba en el momento, que el porcentaje allí contemplado fue extraído del pago de capital e intereses provenientes de regalías del departamento destinadas específicamente a educación. 2 índice 167 – SAMAI - 155ED_006AutoDecretaMedida Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 Así las cosas, al encontrar transgredido lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, se consideró que la ejecución del contrato resultaba inviable ante la ausencia de recursos para cubrir los gastos de los honorarios del contratista. 1.4.
Auto que revocó la medida cautelar.3 El Consejo de Estado, mediante auto del 6 de septiembre de 2022 al resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de Reaserfin SAS revocó la medida cautelar ordenada por esta Corporación. Realizó un recuento del concepto de regalías, su destinación y la normatividad aplicable para el caso en concreto, concluyendo que del compendio de pruebas que se aportaron al plenario, se demostró que el presupuesto del Fondo de Educación Superior del Departamento del Casanare -FESCA- no tuvo como única fuente de financiación ingresos por regalías, toda vez que también lo constituyó sumas de dinero sin financiamiento, proveniente del mismo departamento, renovaciones y nuevos créditos, tal y como consta en las pruebas allegadas que refirieron los valores de los años 2007 y 2008.
El superior funcional explica que, con el Acuerdo No. 038 de 2015, proferido por la Junta Administradora del FESCA, se consideró que los intereses cancelados por los estudiantes son producto del crédito otorgado a los beneficiarios, y que la operación realizada por el IFC, -conforme al escenario legal que regula el sistema de regalías petroleras-, no corresponden en estricto sentido al concepto de rendimientos financieros de las regalías. 3 índice 167 – SAMAI -162ED_013AutoRevocaMedidaC Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 En ese entendido, el Consejo de Estado, concluyó que los intereses cancelados por los beneficiarios del proyecto no constituyen rendimientos financieros de regalías, tal y como el mismo Fondo FESCA, administrado por el IFC, lo consideró en el año 2015.
Refiere que no existe plena certeza de qué porcentaje de ese capital integra tanto las regalías, como recursos propios, rentas e ingresos departamentales cedidos, reembolsos de los mismos créditos, o rendimientos financieros derivados de inversiones del FESCA, que son los rubros que integran los dineros del Fondo, y como la misma cláusula pactada, estableció que el pago procedería del capital e intereses debidamente cobrados, teniendo claro que esos intereses no hacen parte de las regalías, el IFC podría efectuar, en principio, el pago sin perjudicar su patrimonio o ir en contra de alguna normatividad legal o constitucional, dado que no todo el dinero que integra el capital o los intereses hacen parte del Sistema General de Regalías.
Por consiguiente, explica el Superior funcional que, si bien es cierto que el FESCA no puede destinar dineros de los recursos públicos provenientes del Sistema General de Regalías para el pago de esas acreencias particulares, nada obsta que dicho pago lo realice con los recursos provenientes de las demás fuentes de ingreso. En consecuencia, revocó la medida cautelar ordenada por este Tribunal en providencia del 29 de enero de 2020. 1.5.
Incidente de Responsabilidad.4 Reaserfin SAS inició el incidente de responsabilidad contemplado en el artículo 240 del CPACA, al considerar que se generó una responsabilidad 4 índice 167 – SAMAI - ED_011IncidenteResponsa(.pdf) Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 patrimonial a cargo de la parte demandante, por el tiempo en que el contrato estuvo suspendido como consecuencia de la medida cautelar decretada.
Aduce que ante la imposibilidad jurídica de continuar su ejecución se generaron perjuicios consolidados para la fecha de radicación del incidente, dado que se desconoce el estado de la cartera la cual por el solo paso del tiempo se ve afectada. Insiste en que no existe afectación al patrimonio del IFC por efectos de la ejecución del contrato, situación que fue examinada por el órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en el que aclaró que los intereses generados por los créditos objeto de recuperación no corresponden a regalías petrolíferas, por lo cual es jurídicamente viable qué el IFC continuara con la ejecución del contrato con el pago acordado.
Afirma que el incidentado conocía a fondo de las condiciones sobre las cuales se suscribió el contrato y estaba al tanto de que el IFC adelanta procesos administrativos y jurídicos para recuperar la cartera cobijada dentro del contrato No. 227 de 2015, en este sentido se genera responsabilidad por el perjuicio causado con la medida cautelar que corresponde el pago de daños de lucro cesante y daño emergente generados a REASERFIN S.A.S. Indica que el representante del Ministerio Público partió de premisas equivocadas y sobredimensionadas con desconocimiento de la posibilidad real de recuperación de cartera, sin tener en cuenta que la ejecución del contrato No. 227 de 2015 incluía el proceso de depuración consolidación cobro de más de 6000 operaciones de crédito; sin embargo sin ningún sustento técnico definió que la remuneración a Reaserfin SAS superaría los 10.000 millones de pesos, situación que no corresponde al análisis técnico realizado por el contratista al momento de la suscripción del contrato, pues las utilidades esperadas por la ejecución del contrato corresponden a una Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 cifra muy inferior soportada desde el análisis técnico del conjunto de operaciones de crédito objeto de recuperación, y partiendo de la premisa del inventario, depuración, organización y cobro de cartera de cada operación de crédito.
Expresa que REASERFIN SAS se encuentra en una situación deficitaria en cuanto a sus finanzas, toda vez que en la ejecución del contrato se dispusieron todos los recursos obrantes en la sociedad desde el aspecto técnico, financiero, logístico y de recurso humano para la recuperación adecuada de la cartera tal y como había sido encomendado;
No obstante, transcurridos más de 6 años desde la suscripción del contrato no se ha recibido ni un solo pago derivado de su gestión, por el contrario solo ha reportado afectaciones por mayores gastos (contingencias judiciales) derivadas precisamente de la pérdida de oportunidad en la ejecución del contrato. Sostiene que durante la ejecución del Contrato en el año 2015 y el año 2016, el contratista realizó las inversiones de recursos necesarias para atender las obligaciones de recibo, depuración y organización de las operaciones de crédito que debía ejecutar durante los 12 primeros meses, la inversión realizada por el contratista se prueba con la disposición de equipos de tecnología necesarios para la digitalización, depuración y organización, la disposición del personal suficiente para procesar más de 6.000 operaciones de crédito que pueden sumar más de 250.000 documentos, el espacio físico correspondiente con las condiciones de seguridad dirigida a la salvaguarda de la información y accesibilidad necesaria para la atención de los beneficiarios de los créditos, la disposición de la conectividad, la contratación de una empresa especializada en custodia de títulos valores del sector financiero, la presentación de los informes exigidos para la ejecución del contrato y la comunicación permanente que realizó el Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 contratista durante término de ejecución, dan muestra efectiva de la buena fe contractual qué expuso el contratista.
Por lo expuesto, solicita se declare la responsabilidad patrimonial de la demandante Procuraduría General de la Nación, por los perjuicios causados a REASERFIN S.A.S., causados por el decreto de la medida cautelar solicitada sobre el contrato de prestación de servicios a tarifa No. 227 de 2015 que fuera revocada por el Consejo de Estado.
Como consecuencia se ordene a la Procuraduría General de la Nación, lo siguiente: 1. Que se reconozca y pague por parte de la Procuraduría General de la Nación y a favor de la sociedad REASERFIN S.A.S la suma de SEISCIENTOS OCHENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y TRES MIL VEINTISIETE PESOS M/C ($686.073.027), por concepto de daño emergente. 2.
Que se reconozca y pague por parte de la Procuraduría General de la Nación y a favor de la sociedad REASERFIN S.A.S, la suma de OCHENTA Y OCHO MILLONES DIECINUEVE MIL DOSCIENTOS DIECISÉIS PESOS M/C ($88.019.216), por concepto del lucro cesante por la pérdida del valor del dinero en el tiempo del daño emergente. 3. Que se reconozca y pague por parte de la Procuraduría General de la Nación y a favor de la sociedad REASERFIN S.A.S, la suma de CIENTO TREINTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS CUATRO MIL NOVECIENTOS VEINTIOCHO PESOS M/C ($133.204.928), por concepto del Lucro cesante por el reconocimiento del interés remuneratorio mínimo del daño emergente.
Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 4. Se reconozca y pague por parte de la Procuraduría General de la Nación y a favor de la sociedad REASERFIN S.A.S, la suma de QUINIENTOS OCHO MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y CINCO PESOS M/C ($508.474.885), por concepto del lucro cesante por los dineros dejados de percibir de utilidad por la no ejecución del contrato con corte 31 de diciembre de 2020 como fecha señalada de terminación del contrato. 5.
Se reconozca y pague por parte de la Procuraduría General de la Nación y a favor de la sociedad REASERFIN S.A.S, la suma de CIENTO SESENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS DOS PESOS M/C ($165.876.902), por concepto de lucro cesante por el reconocimiento de la pérdida de valor del dinero por las utilidades no recibidas por no ejecución del contrato con corte 31 de diciembre de 2020 como fecha señalada de terminación del contrato. 6.
Se reconozca y pague por parte de la Procuraduría General de la Nación y a favor de la sociedad REASERFIN S.A.S, los valores descritos anteriormente actualizados. 1.5.2. Traslado de incidente de responsabilidad. El traslado se surtió durante los días 22, 23 y 24 de noviembre de 2022 (índice Samai 042) dentro de dicha oportunidad la apoderada del Instituto Financiero de Casanare efectuó pronunciamiento (índice Samai 055).
Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 1.5.3. Instituto Financiero de Casanare5. Solicitó declarar la improcedencia del trámite por haberse radicado de manera extemporánea, toda vez que la medida cautelar se notificó el 13 de septiembre de 2022, por lo que la ejecutoria se produjo el 19 de septiembre de 2022 y la solicitud se promovió solo hasta el día 2 de diciembre de ese mismo año, es decir, un mes y 19 días por fuera del término permitido por la Ley. 1.6.
Trámite procesal. Con providencia del 5 de junio de 2025 se incorporaron pruebas y fijó fecha para audiencia de contradicción del dictamen aportado junto con el escrito de incidente de responsabilidad (índice samai 128); contra la anterior decisión la parte incidentada y el IFC interpusieron recurso de reposición del cual se corrió traslado y en auto del 3 de julio de 2025, se decidió no reponer lo dispuesto en la mencionada providencia (índice samai 145); el 24 de julio de 2025 se llevó a cabo la audiencia de contradicción de dictamen programada (índice Samai159).
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL. 2.1 Competencia. El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 209 del CPACA, según el cual se tramitaran como incidentes los asuntos consagrados en el capítulo de medidas cautelares de este Código. 5 índice 055 – SAMAI Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 Como en el presente caso se pretende la declaratoria de responsabilidad derivada de la revocatoria de una medida cautelar decretada dentro del proceso, el Despacho ponente es competente por el factor funcional para conocer del mismo. 2.2.
Premisas jurídicas. 2.2.1. Del incidente de responsabilidad y su trámite. Sobre el trámite de incidentes el C.P.A.C.A. dispone: “ARTÍCULO 209. INCIDENTES. Solo se tramitarán como incidente los siguientes asuntos: (…) 8. Los consagrados en el capítulo de medidas cautelares en este Código. (…)” Por su parte, el artículo 240 ibídem preceptúa: “Artículo 240.
Responsabilidad. Salvo los casos de suspensión provisional de actos administrativos de carácter general, cuando la medida cautelar sea revocada en el curso del proceso por considerar que su decreto era improcedente o cuando la sentencia sea desestimatoria, el solicitante responderá patrimonialmente por los perjuicios que se hayan causado, los cuales se liquidarán mediante incidente promovido dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la providencia.” En cuanto al procedimiento el artículo 210 de la Ley 1437 de 2011, establece: “Artículo 210.Oportunidad, trámite y efecto de los incidentes y de otras cuestiones accesorias.
El incidente deberá proponerse verbalmente o por escrito durante las audiencias o una vez dictada la sentencia, según el caso, con base en todos los motivos existentes al tiempo de su iniciación, y no se Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 admitirá luego incidente similar, a menos que se trate de hechos ocurridos con posterioridad.” La solicitud y trámite se someterá a las siguientes reglas: “1.
Quien promueva un incidente deberá expresar lo que pide, los hechos en que se funda y las pruebas que pretenda hacer valer. 2. Del incidente promovido por una parte en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra para que se pronuncie y en seguida se decretarán y practicarán las pruebas en caso de ser necesarias. 3. Los incidentes no suspenderán el curso del proceso y serán resueltos en la audiencia siguiente a su formulación, salvo que propuestos en audiencia sea posible su decisión en la misma. 4.
Cuando los incidentes sean de aquellos que se promueven después de proferida la sentencia o de la providencia con la cual se termine el proceso, el juez lo resolverá previa la práctica de las pruebas que estime necesarias. En estos casos podrá citar a una audiencia especial para resolverlo, si lo considera procedente. Cuando la cuestión accesoria planteada no deba tramitarse como incidente, el juez la decidirá de plano, a menos que el Código de Procedimiento Civil establezca un procedimiento especial o que hubiere hechos que probar, caso en el cual a la petición se acompañará prueba siquiera sumaria de ellos, sin perjuicio de que el juez pueda ordenar la práctica de pruebas.” 2.3.
Premisas fácticas. Dentro del trámite del incidente se recaudaron las siguientes pruebas: ✓ Reaserfin aportó dictamen de parte sobre el cálculo de los intereses proyectados en la cartera objeto de gestión en el contrato No. 227 de 2015; y dictamen sobre la valoración de los daños y perjuicios sufridos por Reaserfin con respecto a la gestión del mencionado contrato.
Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 En cuanto al primer dictamen, el perito concluyó6: Respecto al segundo, cuantificó los daños de la siguiente manera7: 6 Índice Samai 40 página 35. 7 Índice Samai 40 página 97. Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 ✓ En audiencia del 24 de julio de 2025, se desarrolló la contradicción del dictamen de parte aportado, de la que se resalta lo siguiente8: El perito comentó que, la información presentada data del año 2016 al 2020, toda vez que esta fue la periodicidad que se le solicitó y que además el dictamen fue realizado en el año 2020, sin tener claro que el contrato se había suspendido por la medida cautelar decretada.
(minuto 030:00 -031:00). expresa que, el periodo corresponde a los gastos asumidos e ingresos no percibidos desde el año 2016 al 2020. (minuto 032:30). En los términos referidos, no encuentra el Despacho claridad respecto a qué perjuicios soportó la sociedad Reaserfin con ocasión de la medida cautelar que suspendió el contrato No. 227 de 2015, pues el análisis realizado por el perito se hizo por un lapso distinto – 2016 a 2020, cuando en realidad la medida operó del 29 de enero de 2020 cuando el Tribunal la decretó al 6 de septiembre de 2022 fecha en que el Consejo de Estado la revocó, teniendo en cuenta además la ejecutoria de ésta última providencia, periodo en el que estuvo vigente la medida cautelar que originó el trámite de este incidente de responsabilidad. 2.4.
Caso concreto. De conformidad con las premisas fácticas antes relacionadas, procede la Sala a analizar si se configuran las conductas para declarar la responsabilidad de la parte incidentada, con ocasión de la suspensión del contrato No. 227 de 2015 como consecuencia de la medida cautelar 8 Índice Samai 40 página 159. Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 decretada el 29 de enero de 2020 por este Tribunal y revocada el 6 de septiembre de 2022 por el Consejo de Estado.
En su análisis, el órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo explica que si bien el capital de las obligaciones cobradas por Reaserfin hace parte de recursos que provienen de regalías, no existe certeza de cuál porcentaje de ese capital corresponde a ese rubro y qué a recursos propios como reembolsos de los mismos créditos o rendimientos financieros del FESCA, porque en la cláusula pactada para el pago de honorarios se estableció que este se haría con cargo a los deudores del capital e intereses debidamente cobrados, resaltando que los últimos no hacen parte de las regalías el IFC, podía pactar ese pago sin afectar su patrimonio.
Ahora bien, la parte incidente no logró demostrar la existencia de un menoscabo material de su patrimonio como consecuencia del decreto de la medida y su posterior revocatoria. El dictamen que aportó y del que se surtió en audiencia su contradicción, no aclaró ni cuantificó los daños sufridos como consecuencias de la medida decretada al interior del presente proceso, pues es la pericia allegada se efectuó por un periodo de tiempo distinto al que comprendió la medida.
El perito Carlos Hernando Lee Aguirre, explicó que su análisis se centró en la suspensión del proceso desde el año 2016 al 2020 y no abarcó el objeto del incidente formulado, que es el periodo comprendido entre el decreto de la medida en primera instancia 29 de enero de 2020 y el 6 de septiembre de 2022 cuando fue revocada por el superior.
De tal manera que no se probaron los perjuicios. Controversias Contractuales 85001-33-33-000-2019-00123-00 Sumado a lo expuesto, del análisis de la cláusula 5 del contrato No. 227 de 2015 suscrito entre el IFC y Reaserfin SAS, encuentra el Despacho que no se pueden materializar los perjuicios a cargo del Estado, pues allí se pactó el pago de honorarios por los particulares.
De esta manera, al no acreditarse los perjuicios causados a la sociedad Reaserfin SAS, ni la posibilidad de materialización de estos por el Estado, la petición de indemnización de perjuicios por el decreto de la medida cautelar, carece de vocación para prosperar. En consecuencia, el Despacho, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la declaratoria de responsabilidad contra la Procuraduría 182 Judicial I Administrativa, por la medida cautelar decretada el 29 de enero de 2020 contra Reaserfin SAS.
SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente, dejando las constancias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada wess