REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 85001-3333-002-2018-00362-01 Demandante: MUNICIPIO DE LA SALINA Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 10 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
2. ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de radicación de la demanda 24-08-2018 Archivo 02 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Admisión demanda 8-04-2019 Archivo 07 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Notificación demanda 19-07-2021 Archivo 14 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Contestación demanda 6-07-2021 Archivo 15 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Auto tener por contestada demanda, declara no probada la excepción previa de “falta de requisito de procedibilidad” 14-02-2022 Archivo 18 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Acta audiencia inicial, corre traslado para alegatos de conclusión 3-11-2022 Archivo 28 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 2 Sentencia primera instancia 10-03-2025 Índice 015 SAMAI expediente de primera instancia. Notificación sentencia de primera instancia 11-03-2025 Índice 017 SAMAI expediente de primera instancia. Recurso SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD 26-03-2025 Índice 018 SAMAI expediente de primera instancia. Auto concede recurso de apelación 23-04-2025 Índice 020 SAMAI expediente de primera instancia. Admite recurso de apelación en segunda instancia 04-07-2025 Índice 005 SAMAI expediente de segunda instancia. Notificación auto que admite el recurso de apelación 07-07-2025 Índices 008 y 009 SAMAI expediente digital segunda instancia. 3.
ANTECEDENTES 3.1. El MUNICIPIO DE LA SALINA, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, en la cual formuló las siguientes pretensiones: 3.1.1. Que se declare la nulidad del proceso sancionatorio SIAD No. 0910201500845, y las Resoluciones Nos. PARL 006356 del 22 de diciembre de 2016, PARL 002859 del 20 de diciembre de 2017 y 003317 del 30 de enero de 2018, adelantado contra el Municipio de la Salina. 3.1.2.
En consecuencia, como restablecimiento del derecho solicita, declarar que el Municipio de la Salina Casanare, no debe pagar la multa de que tratan los actos acusados y que en el evento que haya operado el pago de la misma, se ordene reintegrar lo sufragado con sus respectivos rendimientos financieros, liquidados entre el momento de pago y el del reintegro efectivo por parte de la demandada. 3.2.
Lo anterior con fundamento en los siguientes HECHOS: 3.2.1. La Superintendencia Nacional de Salud, inició proceso administrativo sancionatorio SIAD No. 0910201500845, mediante Resolución PARL 004601 de octubre de 2015, por el presunto incumplimiento en garantizar la implementación y ejecución del plan de intervenciones colectivas, bajo principios de calidad durante la vigencia 2013. 3.2.2.
El 22 de diciembre de 2016, la demandada expidió resolución sanción contra el Municipio de la Salina Casanare, por multa de cien (100) S.M.L.M.V. 3.2.3. La parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. 3.2.4. Mediante Resolución No. PARL 002859 del 12 de diciembre de 2017, la demandada resolvió recurso de reposición, confirmando la sanción de multa, pero modificando su quantum a 30 S.M.L.M.V. 3.2.5.
El recurso de apelación fue resuelto mediante Resolución No. 003317 del Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 3 30 de enero de 2018, confirmando lo decidido en la resolución que resolvió el recurso de reposición. 3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 3.1. La parte demandante argumenta como normas quebrantadas, el artículo 138 del CPACA. 3.2. Señala como cargos de nulidad: (i) la violación al debido proceso e incumplimiento del deber de garantizar los principios constitucionales por aplicación retroactiva de la norma; (ii) Nulidad por falta de competencia en razón a caducidad de la potestad sancionatoria, por cuanto, aunque la Resolución No. PARL 006356 de 2016, se expidió el 22 de diciembre de 2016 y la citación a la notificación personal fue enviada mediante correo electrónico el 23 de diciembre de dicho año, de tal forma que se notificó por aviso mediante correo electrónico del 23 de enero de 2017, por lo que se da aplicación del artículo 52 del CPACA.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
4.1. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD 4.1.1. Se opone a las pretensiones de la demanda, por carecer de fundamento de orden legal, constitucional y respaldo probatorio. 4.1.2. Formula como excepciones: (i) Legalidad de los actos administrativos objeto de medio de control: La actuación administrativa, se ajustó al procedimiento establecido.
La parte demandante tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, presentando argumentos en contra de los cargos presentados. (ii) Inexistencia de caducidad de la facultad sancionatoria- los actos administrativos fueron resueltos oportunamente dentro del término que ha dispuesto la ley para el efecto: La Superintendencia no tenía la carga legal de notificar dentro del término que pretende la parte actora, sino que lo realizó en la oportunidad legal.
En consecuencia, no es procedente la medida de suspensión provisional, como tampoco están llamadas a prosperar las pretensiones solicitadas porque las apreciaciones que se extrañan sobre la notificación del acto administrativo son aplicables al acto que impone la sanción más no al que resuelve o decide los recursos; (iii) Inexistencia de causal de nulidad y en consecuencia ausencia de título jurídico que fundamente el restablecimiento del derecho: por cuanto no existe causal de nulidad contenida en el bloque de legalidad predicable de los actos demandados, por cuanto se observa con absoluta nitidez, la competencia del funcionario que los expidió, el reconocimiento del derecho de defensa y su debida notificación. (iv) Falta de requisito de procedibilidad: La parte demandante no mencionó que existiera caducidad de la facultad sancionatoria, por no notificarse de acuerdo al artículo 52 del CPACA, la Resolución 0063656 de 2013, es decir, ese tema no fue de estudio ante el comité de conciliación, lo que implica que no se agotó la vía gubernativa en forma correcta.
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6. EL FALLO APELADO 6.1. Sentencia del 10 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, su parte resolutiva es la siguiente: “PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones de mérito propuestas por la parte demandada.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en: -. Resolución N° PARL 006356 de 22 de diciembre de 2016, mediante la cual la Superintendencia Nacional de Salud sancionó al Municipio de La Salina con multa en cuantía de 100 SMLMV. -. Resolución N° PARL 002859 de 12 de diciembre de 2017, mediante la cual la Superintendencia Nacional de Salud resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra del acto anterior decidiendo modificarlo en el sentido de reducir la cuantía de la multa a 30 SMLMV. -.
Resolución N° 003317 de 30 de enero de 2018, mediante la cual la Superintendencia Nacional de Salud resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución N° PARL 006356 del 22 de diciembre de 2016, confirmando lo allí decidido, según la modificación de la Resolución N° 002859 del 12 de diciembre de 2017.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho se ordena a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD que en caso de haber dado inicio al cobro coactivo de las obligaciones contenidas en los actos enjuiciados, proceda al archivo de las respectivas diligencias, y en caso de haber logrado el recaudo forzado de suma de dinero alguna, deberá reintegrarla al MUNICIPIO DE LA SALINA (Casanare), debidamente ajustada a valor presente con base en el índice de precios al consumidor.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: No se condena en costas en esta instancia.” 6.2. El fallo accedió a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 6.2.1. Respecto al cargo de vulneración al debido proceso e incumplimiento del deber de garantizar los principios constitucionales por aplicación retroactiva de la norma, indica que a la demandante no se le sanciona por incumplimiento de las obligaciones derivadas de la Resolución 518 de 2015, sino por no haber contratado la ejecución de las actividades del PIC en la vigencia 2013, de acuerdo a lo preceptuado en “los artículos 44 (numerales 44.1 y 44.3) y 46 de la Ley 715 de 2001; 11 de la Ley 1438 de 2011; 3 y 26 del Decreto 1011 de 2006; 19 de la Resolución 425 de 2008 y 5º del Decreto 4747 de 2007, en concordancia con lo establecido en la Circular Conjunta No. 001 de 2008 del Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud.”, por lo que no se puede concluir que no fue juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto u omisión que se le imputa y que por tanto tampoco le fue desconocido su derecho al debido proceso. 6.2.2.
En torno a la “Nulidad por falta de competencia en razón a caducidad de la potestad sancionatoria”, indica que, aunque la demandante contratare la ejecución del PIC solo hasta noviembre de 2013 y lo haya reiniciado en junio de Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 5 2014, no implica que se trate de una conducta continuada que cesó solo hasta que finalmente comenzó a ejecutarse el PIC. 6.2.4.
No existe duda, que la ejecución del PIC debe ser continua y debe garantizarse mediante su contratación oportuna, sin embargo, en el presente caso no puede desconocerse que la conducta que se endilgó a la demandante en la resolución mediante la cual se dio apertura al procedimiento sancionatorio y por la cual se le sancionó, fue por no haber garantizado la ejecución del PIC en 2013.
Es decir, así la demandante persistiere en omitir su deber de contratar la ejecución del PIC en el año 2014, ello no significa que se trate de una conducta continuada, porque en la formulación del cargo imputado clara y expresamente se limitó la temporalidad de la conducta endilgada a ese año específico. 6.2.5. En este orden, como la omisión reprochada a la demandante se limitó temporalmente al 2013, el término de caducidad de la facultad sancionatoria comenzó a correr desde el 31 de diciembre de esa anualidad, por lo que la demandada debía expedir y notificar el respectivo acto administrativo sancionatorio a más tardar el 31 de diciembre de 2016.
Como quiera que se encuentra acreditado que la Resolución No. PARL 006356 del 22 de diciembre de 2016, mediante la cual la demandada impuso a la demandante sanción por no haber garantizado la ejecución del PIC del 2013, fue notificada por aviso el 23 de enero de 2017, es claro que operó la caducidad de la facultad sancionatoria derivado de lo cual la demandada no tenía competencia temporal para imponer sanción alguna a la demandante, por lo que declaró la nulidad de los actos enjuiciados por falta de competencia de la demandada para expedirlos. 6.2.6.
En consecuencia, de lo anterior, la demandada no puede exigir el cobro de la multa impuesta en los actos nulitados de manera que si dió inicio al cobro coactivo de esas obligaciones deberá archivar las respectivas diligencias y si logró su pago forzado, deberá reintegrar a la demandante las sumas de dinero recaudadas.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada, apeló la sentencia inicial bajo los siguientes argumentos, resumidos: 7.1. No es cierto que exista caducidad sancionatoria por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, porque si bien es cierto el artículo 52 del CAPACA señala en su parte inicial: “Salvo lo dispuesto en las leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlos, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado” al final precisa “Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que ceso la infracción y/o ejecución”. 7.2.
De acuerdo a lo anterior, la demandante no cumplió de manera alguna con sus obligaciones como se señaló en el cargo único, situación demostrada por la Superintendencia Nacional de Salud y confirmada por la vigilada cuando manifestó y allegó las pruebas de que solo hasta el 7 de noviembre de 2013 realizó el contrato interadministrativo 002, el cual solo ejecutó según sus afirmaciones hasta el 12 de noviembre de 2013, reanudándose el 3 de junio de 2014. 7.3.
Por lo que la conducta fue continuada, de tal forma que solo desde junio de 2014 se puede contar la cesación de la infracción, lo que implica de manera clara que no operó la caducidad sancionatoria, por parte de la entidad. La Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 6 sanción y su notificación se realizaron acorde al artículo 52 del CPACA. 7.4.
En la solicitud de conciliación, ni en los recursos interpuestos por la parte actora, no se evidencia que ni siquiera de manera indiciaria que existía caducidad de la facultada sancionatoria.
8. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 8.1. El 4 de julio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto. No se presentó pronunciamiento alguno de las partes ni del Ministerio Público.
9. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9.1 COMPETENCIA El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos y en este caso el fallo del 10 de marzo de 2025 fue proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal.
9.2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Es procedente revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, atendiendo a que la Superintendencia Nacional de Salud no había perdido competencia para sancionar al Municipio de la Salina con ocasión a la caducidad de la facultad sancionatoria, por tratarse de una conducta continuada, regulada en el artículo 52 del CPACA?
9.3. CONTEXTO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL. 9.3.1. Caducidad de la facultad sancionatoria de la administración El artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, dispone sobre la facultad de sancionatoria “ARTÍCULO
52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.” (Resaltado fuera del texto) En este orden, respecto de la aplicación del artículo 52 del CPACA, la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas: (i) Caduca a los 3 años de ocurrido el hecho, la conducta o la omisión censurable;
(ii) El acto sancionatorio Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 7 debe expedirse y notificarse dentro del plazo de 3 años y en 1 año el acto que resuelva recursos, so pena que se entiendan fallados a favor del recurrente. El Consejo de Estado 1 ha señalado específicamente sobre la pérdida de competencia en los eventos en que no se produce respuesta de las autoridades administrativas, frente a los recursos interpuestos: “39.
Esta Sala, atendiendo la reglamentación establecida en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 y los pronunciamientos jurisprudenciales uniformes que en relación con el efecto que tiene la configuración del silencio administrativo positivo sobre la competencia de las autoridades para pronunciarse expresamente sobre un determinado asunto, que no es otro que la pérdida de esa competencia; considera que siempre que las autoridades administrativas, decidan o notifiquen el acto, por medio del cual resuelven los recursos interpuestos dentro de la actuación administrativa, por fuera del plazo de un año establecido en la disposición citada supra, se materializará en dicho acto el vicio de pérdida de competencia que, sin atención a que se haya o no protocolizado el silencio administrativo positivo, conllevará a la nulidad del acto demandado; lo anterior, salvo que en el ordenamiento jurídico se hayan previsto de manera especial plazos y efectos distintos a los que de manera general, para asuntos sancionatorios, regula el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” (Resaltado fuera del texto) Ahora bien, para contabilizar el término de caducidad de la facultad sancionatoria, se debe determinar el tipo de conducta objeto de infracción, es decir si se trata de un acto de ejecución instantánea, evento frente al cual el conteo del término previsto en el artículo 52 del CPACA, se contabiliza desde su ocurrencia, o si se trata de una conducta continuada, se tendrá en cuenta la fecha en que se produjo la cesación de la conducta.
Respecto de las conductas continuadas, en sentencia reciente el Consejo de Estado2, reiterando lo indicado por la alta Corporación, señaló: “Por su parte, la sentencia del 4 de septiembre de 2008, exp. 15106, C.P. Héctor J. Romero Díaz, que resolvió una demanda interpuesta también contra la Superintendencia de Valores (hoy SFC), indicó que, aun cuando haya varias infracciones materialmente separables, la contravención puede considerarse única, en atención a un propósito común. De esta forma la infracción se considerará continuada cuando i) exista pluralidad de acciones, ii) haya unidad de intención y iii) se verifique identidad de los elementos que configuran la conducta sancionable.” 9.3.2.
Del derecho al debido proceso El Consejo de Estado3 en providencia reciente indicó sobre este derecho: “60. Visto el artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso “[…] se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas […]”. Asimismo, “[…] [n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]”. 1 Consejo de Estado.
Sección Primera. Providencia del 26 de mayo de 2022. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Radicación Núm. 680012333000201601355 01. 2 Consejo de Estado. Sección Cuarta. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Providencia del 22 de agosto de 2024. Radicación 25000-23-41-000-2017-00833-01 (27554). 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. C.P. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Providencia del 20 de marzo de 2025. Radicación núm. 250002341000201401171-01 Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 8 61. En términos generales, el Consejo de Estado4 ha considerado que “[…] el derecho al debido proceso se erige como una garantía a todas las personas según la cual su intervención en una actuación administrativa o judicial está regida por reglas previamente establecidas por el legislador, que a su vez le permiten defenderse y solicitar las pruebas tendientes a demostrar lo que afirma, sin que la voluntad del funcionario público pueda tener alguna injerencia [i.e] en las distintas etapas del proceso […]”. 62.
Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho del debido proceso es “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia […]”5; se trata de un mecanismo orientado a: i) limitar el poder de las autoridades, “[…] forzando a que sus actuaciones se sometan siempre a las formas preestablecidas por la ley […]”; ii) contribuir “[…] a la garantía y realización de los derechos de los particulares, que deben gozar de posibilidades adecuadas de participación en el proceso de formación de la voluntad de la Administración […]”; y iii) a mejorar el ejercicio de las funciones públicas y a lograr un mayor estándar de imparcial en la aplicación del derecho, gracias al debate entidad-particular que propicia6” 10.
HECHOS PROBADOS 10.1. Contratación PIC 2013 del Municipio de la Salina 10.1.1. El 1º de febrero de 20137, el Municipio de la Salina pactó contrato de prestación de servicios CPS- No. 024-2013 con la señora Mildrey Pérez Guanaro, con el objeto de “prestar los servicios como promotora de salud”, por 11 meses, desde el 1º de febrero hasta el 31 de diciembre de 2013: En la cláusula sexta de dicho contrato, la contratista tenía como obligaciones: (i)Ejecutar a cabalidad el objeto del contrato, las actividades previstas para su desarrollo y cumplir con las obligaciones derivadas del mismo; 2) Garantizar la calidad de los servicios ofrecidos (idoneidad y moral); 3) Desarrollar las actividades que se describen a continuación: a) velar por la salud de la población del Municipio de la Salina Casnare; b) hace visitar a las diferentes veredas y hacer los chequeos necesarios a la población; c) estar pendiente de que todos los programas de salud lleguen a la población (…) 10.1.2.
El 29 de octubre de 2013 8, se expidieron los estudios previos de 4 […] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativos, Sección Primera; sentencia de 21 de agosto de 2014; C.P. Guillermo Vargas Ayala; número único de radicación 680012333000201400413 01. […]. 5 Corte Constitucional, sentencia C-980 de 1 de diciembre de 2010.
M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 6 […] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativos, Sección Primera; sentencia de 21 de agosto de 2014; C.P. Guillermo Vargas Ayala; número único de radicación 680012333000201400413 01. […]. 7 Págs. 93-98 Archivo 15 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia 8 Págs. 102-111 Archivo 15 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 9 conveniencia y oportunidad para la celebración de un contrato interadministrativo para la ejecución del plan de intervenciones colectivas de la Salina Casanare, determinando como modalidad del contrato interadministrativo- Contratación directa: 10.1.3.
Contrato interadministrativo No. 002 del 7 de noviembre de 20139, entre el Municipio de la Salina – Casanare y Red Salud Casanare ESE, cuyo objeto era 9 Págs. 112-117 Archivo 15 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 10 “Desarrollar el plan de intervenciones colectivas del Municipio de la Salina Casanare encaminado al fortalecimiento de las acciones de promoción y prevención en salud de acuerdo a lo establecido en el plan operativo anual de inversión 2013” 10.1.4.
Acta de inicio Contrato interadministrativo No. CI-002/201310, pactado entre el Municipio de la Salina – Casanare y Red Salud Casanare E.S.E., con fecha de inicio del 7 de noviembre de 2013 y fecha de terminación del 6 de mayo de 2014: 10.1.5. Acta de suspensión temporal No. 1 del contrato interadministrativo No. Cl-002/201311, por el término de 6 meses y 22 días, contados desde el 12 de noviembre de 2013, y hasta el 3 de junio de 2014, atendiendo a la jornada decembrina, vacaciones de los jóvenes y niños estudiantes, orden público y el mal estado de la vía de acceso al Municipio, por lo que se dificulta ejecutar el objeto del contrato, la cual fue aceptada por las partes comprometidas: 10 Pág. 121 Archivo 15 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia 11 Pág. 122 y 123 Archivo 15 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 11 10.1.6.
Reinicio del contrato interadministrativo No. Cl-002/201312, desde el 3 de junio de 2014: 12 Pág. 126 y 127 Archivo 15 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 12 10.1.7. Acta de terminación del contrato interadministrativo No. Cl-002/201313, del 2 de diciembre de 2014, en el que se verifica que Red Salud Casanare ESE, “no desarrolló las actividades objeto del contrato por dificultades administrativas, técnicas, sociales y económicas”: 13 Pág. 124 y 125 Archivo 15 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 13 10.1.8.
El contrato interadministrativo No. Cl-002/2013, fue liquidado el 17 de diciembre de 201414: 14 Pág. 128-132 Archivo 15 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 14 (…) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 15 10.2.
Proceso sancionatorio ante la Superintendencia Nacional de Salud 10.2.1. Mediante Resolución No. 004601 del 19 de octubre de 201515, expedida por la Superintendente Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud, se dio inició al procedimiento administrativo sancionatorio en contra del Municipio de la Salina – Casanare, ante la falta de implementación de las acciones del Plan de Intervenciones Colectivas (PIC) durante la vigencia 2013: 10.2.2.
Con Resolución PARL 006358 del 22 de diciembre de 201616, expedida por la Superintendente Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud, y notificada por aviso por correo electrónico el 23 de enero de 2017, se sancionó con multa del 100 SMLMV al Municipio de la Salina- Casanare, por no implementar y ejecutar adecuadamente las acciones del Plan de intervenciones colectivas (PIC) para la vigencia 2013, incumpliendo el artículo 46 de la Ley 715 de 2001; 11 de la Ley 1438 de 2011; 3 y 26 del Decreto 1011 de 2006; 19 de la Resolución 425 de 2008 y 5º del Decreto 4747 de 2007, en concordancia con lo establecido en la circular Conjunta No. 001 de 2008: 10.2.3.
EL 3 de febrero de 201717, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución 6356 de 2017. 10.2.4. Con Resolución Número PARL 002859 del 12 de diciembre de 201718, la 15 Págs. 40-50 Archivo 01 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia 16 Págs. 51 -66 Archivo 01 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia y pág. 82 Archivo 15 ibidem 17 Págs. 20-23 Archivo 01 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia 18 Págs. 68 Archivo 01 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 16 Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud, señala que a pesar que el Municipio la Salina, no garantizó la oportuna implementación y ejecución de las acciones del plan de intervenciones colectivas (PIC), bajo los principios de calidad que incluye la eficiencia, integralidad, continuidad, seguridad y oportunidad, no obstante como atenuante, se encuentra la celebración del contrato de prestación de servicios No. 024 de 2013, a fin de realizar actividades colectivas, por lo que se modifica la sanción de multa: 10.2.5.
Mediante Resolución Número 003317 del 30 de enero de 2018 19, la Superintendencia Nacional de Salud en sede de recurso de apelación confirmó la Resolución No. PARL 006356 del 22 de diciembre de 2016, modificada por la Resolución No. PARL 002859 del 12 de diciembre de 2017.
11. CASO CONCRETO 11.1. En el presente caso la parte demandada solicita revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, porque la Superintendencia Nacional De Salud no perdió competencia por caducidad de la potestad sancionatoria, al tenor del inciso segundo del artículo 52 del CPACA, dada la naturaleza de conducta sancionada como continuada. 11.2.
La Superintendencia Nacional de Salud, sancionó al Municipio de la Salina mediante Resolución número PARL 006356 del 22 de diciembre de 2016, y modificada por la número PARL 0002859 del 12 de diciembre de 2017, por incumplimiento de lo previsto en los artículos 44 (numerales 44.1 y 44.3) y 46 de la Ley 715 de 2001; 11 de la Ley 1438 de 2011; 3 y 26 del Decreto 1011 de 2006; 19 de la Resolución 425 de 2008 y 5º del Decreto 4747 de 2007, en concordancia con lo establecido en la circular Conjunta No. 001 de 2008 del Ministerio de Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, al no garantizar la oportuna implementación y ejecución de las acciones del Plan de Intervenciones Colectivas (PIC), bajo los principios de calidad que incluye la eficiencia, la eficacia (sic), integralidad, continuidad, seguridad y oportunidad, durante la vigencia 2013. 11.3.
El PIC, inicialmente denominado Plan de Atención Básica, en el artículo 4 20 del Decreto 806 de 1998, y posteriormente Plan de Salud Pública de 19 Págs. 5- 16 y 77-79 Archivo 01 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia 20 Artículo 4º. Plan de Atención Básica, PAB. Es un plan cuyos contenidos son definidos por el Ministerio de Salud en desarrollo del artículo 49 de la Constitución Política, es de carácter obligatorio y gratuito, dirigido a todos los habitantes del territorio nacional, prestado directamente por el Estado y sus entidades territoriales o por Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 17 Intervenciones Colectivas, conforme al literal h)21 del artículo 33 de la Ley 1122 de 2007, es un plan complementario al obligatorio de salud, que tiene por fin lograr un impacto positivo en los resultados sociales en salud, a través de la ejecución de intervenciones colectivas o individuales. 11.4.
La Ley 715 de 2001, otorgó en su artículo 44.1.1. como atribución a los Municipios “Formular y ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en armonía con las políticas y disposiciones del orden nacional y departamental”, y en el artículo 44.3.1. Numeral modificado por el artículo 5 de la Ley 1438 de 2011, estableció como competencia de los entes municipales: “Adoptar, implementar y adaptar las políticas y planes en salud pública de conformidad con las disposiciones del orden nacional y departamental, así como formular, ejecutar y evaluar, los planes de intervenciones colectivas.” 11.5.
Atendiendo a dicha competencia, se observa las siguientes actuaciones del Municipio de la Salina, respecto de dichas atribuciones para la vigencia 2013: (i) El 1º de febrero de 201322, el Municipio de la Salina pactó contrato de prestación de servicios CPS- No. 024-2013 con la señora Mildrey Pérez Guanaro, con el objeto de “prestar los servicios como promotora de salud”, por 11 meses, desde el 1º de febrero hasta el 31 de diciembre de 2013, no obstante, dicha contratación no tenía los mismos fines previstos para las actividades propias del Plan de intervenciones Colectivas, por lo que solamente fue tomado como atenuante para la modificación del quantum de la multa impuesta a la demandada.
(ii) El Municipio de la Salina suscribió contrato interadministrativo No. Cl-002/2013, el 7 de noviembre de 2013, con Red Salud Casanare ESE, con el objeto de Desarrollar el plan de intervenciones colectivas del Municipio de la Salina Casanare encaminado al fortalecimiento de las acciones de promoción y prevención en salud de acuerdo a lo establecido en el plan operativo anual de inversión 2013.
(iii) El 12 de noviembre de 2013, fue suspendido el contrato por 6 meses y 22 días, atendiendo a “la jornada decembrina, vacaciones de los jóvenes y niños estudiantes, orden público y el mal estado de la vía de acceso al Municipio se dificulta ejecutar el objeto del contrato, la cual fue aceptada partes comprometidas.” Fijando como fecha de reinicio el 3 de junio de 2014.
(iv) El 3 de junio de 2014, se reinició al contrato interadministrativo, estableciendo como fecha de terminación el 2 de diciembre de 2014, fecha en la cual acaeció dicha situación. 11.6. En este orden, si bien es cierto, la conducta sancionada por la Superintendencia Nacional de Salud, tuvo su origen en la no implementación y ejecución del Plan de Intervenciones Colectivas (PIC) para la vigencia 2013, por parte del Municipio de la Salina, también lo es que inicialmente dicha entidad territorial pactó en febrero de 2013 un contrato para la prestación de servicios de salud con un particular, contratación que no responde a la naturaleza del particulares mediante contrato con el Estado. 21 Artículo 33 (…) h) Las actividades colectivas que estén a cargo de la Nación y de las entidades territoriales con recursos destinados para ello, deberán complementar las acciones previstas en el Plan Obligatorio de Salud.
El Plan de salud pública de intervenciones colectivas, reemplazará el Plan de Atención Básica 22 Págs. 93-98 Archivo 15 13ED_01CPRINCIPAL28zip(.zip) NroActua 24 índice 24 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 18 plan de intervenciones colectivas, entendidas como servicios complementarios al plan obligatorio de salud, y tan solo hasta el 7 de noviembre de 2013, pactó contrato interadministrativo No. Cl-002/2013, para el desarrollo del PIC, el cual fue suspendido el día 12 de noviembre de dicho año, y reiniciada su ejecución hasta el 3 de junio de 2014, como quiera que se presentó una suspensión de 6 meses y 22 días, la cual no cuenta con respaldo probatorio, respecto a las causas que justificarían la falta de materialización, en perjuicio de la población del ente territorial. 11.7.
En suma, a lo anterior, se observa que el contrato interadministrativo, no fue finalmente ejecutado, tal como se desprende del acta de terminación y liquidación, en el que se observa que la contratista Red Salud Casanare “no desarrolló las actividades objeto del contrato por dificultades administrativas, técnicas, sociales y económicas”. 11.8.
De tal forma que es claro el incumplimiento de las competencias y obligaciones del ente municipal demandante en la implementación y continuidad al PIC, para 2013, y prolongó sus efectos en el tiempo hasta el 3 de junio de 2014, fecha en que reinició a la ejecución del contrato interadministrativo No. Cl-002/2013, el cual finalmente no tuvo impacto positivo sobre la población del Municipio de la Salina, por cuanto no se ejecutó ningún tipo de actividad colectiva complementaria en 2013 ni en 2014, producto de la falta de materialización de los servicios contratados. 11.9.
Por lo anterior, no es plausible concluir como lo hizo el a quo, que el extremo inicial para determinar el perfeccionamiento de la caducidad de la facultad sancionatoria de la SNS se remonta a diciembre de 2013, por ser esta la vigencia objeto de la sanción, porque los efectos del incumplimiento de la competencia asignada al ente municipal, se prorrogó en el tiempo, conculcando en últimas los derechos de los destinatarios de dichas políticas sociales en salud.
La omisión perseveró en principio sin solución de continuidad, en tratándose de la prestación de un servicio público como es la salud, cuya característica es ser ininterrumpible máxime, que busca prevenir aspectos sanitarios básicos de la salud humana, como embarazos, enfermedades de transmisión sexual, la lepra y leishmaniasis entre otras patologías, que requieren de intervención permanente. 11.10.
Al tenor de los parámetros jurisprudenciales, para la Sala en este caso se perfeccionó una conducta continuada porque: (i) existe pluralidad de acciones, derivadas de la celebración tardía del contrato interadministrativo para implementación de las PIC de 2013, hasta el mes de noviembre, su posterior suspensión por un periodo prolongado, y su reinició que prorrogó en el tiempo el incumplimiento sancionado por la Superintendencia Nacional de Salud;
(ii) Unidad de intención; ante la falta de implementación y ejecución del Plan de intervenciones colectivas (PIC) de 2013, que pese a que se contrató a final de 2013, fue suspendido y reiniciado desde el 3 de junio de 2014, sin embargo el mismo no fue efectivo, y no produjo en la práctica ningún tipo de provecho para el Municipio de la Salina porque la contratista no desarrolló las actividades contratadas, al punto que al terminar el plazo de ejecución el 2 de diciembre de 2014, el contrato fue terminado, sin que se tenga soporte probatorio que respalde la justificación a su falta de materialización;
(iii) Se verificó la identidad de los elementos que configuran la conducta sancionable, por cuanto pese a que se celebró el contrato interadministrativo hasta el mes de noviembre de 2013, dejando sin cobertura del PIC los meses previos, su suspensión para dicha anualidad, provocó que la conducta sancionada continuara surtiendo efectos hasta el 3 de junio de 2014, fecha en la que se produjo el reinicio de su ejecución. En este punto se advierte que atendiendo a que finalmente las actividades Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 19 contratadas no fueron materializadas, no es posible entender cumplida la competencia atribuida al ente territorial solamente desde el punto de vista formal, con la suscripción del contrato, porque, con ello en nada aportó para el efectivo cumplimiento de sus deberes. 11.11.
Contrario a lo señalado por el a quo, pese a que la conducta sancionada es la falta de implementación del PIC en 2013, no puede dejarse de lado que, atendiendo a la unidad de intención, la cesación de dicha omisión se dio por lo menos hasta el reinicio de la ejecución del contrato interadministrativo el 3 de junio de 2014, sin embargo, es claro que la conducta continúo produciendo efectos que se prorrogaron en el tiempo inclusive hasta la terminación del contrato, por cuanto no se materializo de manera efectiva. 11.12.
El Consejo de Estado23, en torno a la contabilización de la caducidad de la potestad sancionatoria respecto de una conducta calificada como continuada, indicó: “Con base en lo anterior, la Sala evidencia que, contrario a lo manifestado por la demandante, la infracción sancionada corresponde a una conducta continuada y, por tanto, de ejecución sucesiva.
Esto es así, porque si bien la actora realizó actos materialmente separables, es posible i) evidenciar una pluralidad de acciones (rechazo o devolución de las facturas por omisión de documentos improcedentes), ii) verificar la unidad de intención entre ellas (negar el pago alegando la omisión referida) y iii) constatar la identidad de los elementos que configuran la conducta sancionable (todos los rechazos y devoluciones tuvieron sustento en un mismo argumento) De esta forma, las infracciones cometidas no tienen entidad jurídica propia entre sí porque, aunque ocurrieron en circunstancias de tiempo y modo diferentes (son separables), la SFC evidenció una unidad de propósito, tal como ocurrió en la referida sentencia del 4 de septiembre de 2008, exp. 15106, C.P. Héctor J. Romero Díaz.
Con base en lo expuesto, y en aplicación del numera 6 del artículo 208 del EOSF, la caducidad de la facultad sancionatoria deberá contabilizarse en conjunto para todas las conductas sancionables realizadas, a partir de la finalización del último acto, y no desde la presentación de cada queja, como lo verificó el Tribunal.” 11.13. Así las cosas, en este caso se perfeccionó una conducta continuada, derivada de los efectos del incumplimiento de las obligaciones del ente municipal en torno al desarrollo e implementación del PIC, por lo que no hay lugar a la pérdida de competencia por caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud, atendiendo a que el término se debía contabilizar por lo menos, desde el 3 de junio de 2014, fecha en la cual se produjo el reinicio de la ejecución del contrato interadministrativo y el acto sancionatorio se notificó por aviso el 23 de enero de 2017. 11.14.
En este orden, prospera el cargo de la alzada. En este punto se advierte que la parte demandante en el libelo formulo como cargo de nulidad “Vulneración al debido proceso e incumplimiento del deber de garantizar los principios constitucionales por aplicación retroactiva de la norma”, el cual fue objeto de estudio, en la primera instancia, que determinó que el mismo no prosperaba, por cuanto la parte accionante fue juzgada conforme a las leyes preexistentes al acto u omisión imputado, por lo que no se produjo desconocimiento del derecho al debido proceso, decisión que no fue objeto de apelación por la parte 23 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Providencia del 22 de agosto de 2024. Radicación 25000-23-41-000-2017-00833-01 (27554). Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2018-00362-01 20 demandante, por lo que la sala se releva de efectuar un nuevo análisis de dicho cargo de nulidad, sin que de otra parte se observe un vicio que llevo a su estudio. 11.15.
Así las cosas, se revocará la providencia de la primera instancia, y en consecuencia se negarán las pretensiones de la demanda. 12. COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA24, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20219, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular, ni elemento de juicio que así lo amerite.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida el 10 de marzo de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, en su lugar se dispone negar las pretensiones de la demanda, según la parte motiva.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, dejando las anotaciones de rigor. Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 113
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la sala. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 24 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.