REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 85001-3333-001-2021-00214-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Parte Demandante: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE DISCAPACITADOS Y PERSONAS SOLIDARIAS DE VILLANUEVA – COMDISOL Parte Demandada: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Asunto: Principio de sustentación suficiente – Carga argumentativa – Sanción por no declarar distinta a sanción por no presentar información Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal el 17 de febrero de 2025, que negó las pretensiones de la demanda. II. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES 2.1. A través de apoderado judicial, la Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, con ocasión a los perjuicios presuntamente sufridos según se indica en el escrito de demanda, derivados de la expedición de las resoluciones 2020044060000011 de 10 de agosto de 2020 y 67 de 15 de junio de 2021, en cuanto a una sanción impuesta por la administración de impuestos. 2.2.
En síntesis, los hechos relevantes de la demanda se resumen de la siguiente manera: 2.3. La Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL presentó declaración de retención en la fuente para el período 7 del año gravable 2015, el 15 de septiembre de 2015. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2 2.4.
El 7 de febrero de 2020, la División de Fiscalización de la DIAN profirió emplazamiento para declarar, identificado con el número 20200442000008, al tenerse dicha declaración como ineficaz. 2.5. El 10 de agosto de 2020, la DIAN emitió la resolución sanción número 2020044060000011, condenando a COMDISOL al pago de la suma de cincuenta y un millones trescientos veintidós mil pesos ($ 51.322.000,00). 2.6.
La DIAN resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por Resolución número 67 de 15 de junio de 2021. 2.7. A su juicio, la DIAN había incurrido en violación del artículo 580-1 del Estatuto Tributario (Ineficacia de las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total), por cuanto su inciso segundo preveía que, si el agente retenedor tenía un saldo a favor igual o superior a dos veces el valor de la retención a cargo, sería susceptible de compensar la retención. 2.8.
Para el año 2014, COMDISOL tenía un saldo con excedente en Retención en la Fuente, por valor de ($ 36.801.000,00). Ahora por concepto de renta y complementarios para el año 2020 tenía un saldo a favor de ($ 41.974.000,00), esto es, antes de haberse proferido emplazamiento para declarar y la resolución sanción, situación que conllevaba a que COMDISOL tenía saldo a favor tanto en Retención, como en Renta y complementarios, argumentos válidos para que la DIAN, no diera como ineficaz la declaración objeto de discusión. 2.9.
Por otra parte, alegó como cargo la indebida cuantificación de la sanción, por cuanto se debió aplicar la sanción establecida en el artículo 651 del Estatuto Tributario vigente para el año 2015 y no con la modificación de la ley 1819 de 2016. III. OPOSICIÓN DEL EXTREMO DEMANDADO 3.1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN 3.1.1.
La demandada se opuso a las pretensiones y se pronunció sobre los cargos propuestos en la demanda, así: 3.1.2. Señaló que el artículo 580-1 del E.T. era claro en indicar que la eficacia de las declaraciones de retención en la fuente se sujetaba al pago total de las mismas. Por lo tanto, si el agente retenedor presentaba una declaración de retención sin pago ésta sería ineficaz y, en consecuencia, le haría incurrir en una omisión de su deber de declarar y pagar la retención en la fuente. 3.1.3.
La compensación de que trataba la norma debía cumplir con los requisitos de: i) presentarse solicitud del contribuyente dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la declaración de retenciones, ii) el saldo a compensar debía ser mayor al determinado en la declaración de retención y generarse con anterioridad a su presentación, y iii) autorizarse por la Administración de impuestos.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 3 3.1.4. Así las cosas, se había demostrado la presentación de la declaración para el período 7 del año 2015 sin pago y sin que, en oportunidad, COMDISOL hubiera solicitado a la DIAN la compensación, por lo que dicha declaración era ineficaz y había lugar a aplicar la sanción. 3.1.5.
En cuanto al segundo cargo, señaló que el artículo 634 del E.T. disponía que “En el caso de que la omisión se refiera a la declaración de retenciones, al diez por ciento (10%) de los cheques girados u otros medios de pago canalizados a través del sistema financiero, o costos y gastos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la Administración Tributaria por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al ciento por ciento (100%) de las retenciones que figuren en la última declaración de retenciones presentada, el que fuere superior”. 3.1.6.
Así, el monto superior era el equivalente al 10% de los cheques girados u otros medios canalizados a través de sistema financiero y no el monto de la última declaración presentada. 3.1.7. En cuanto al cargo según el cual la DIAN debió aplicar el artículo 651 del Estatuto Tributario vigente para el año 2015 y no con la modificación de la ley 1819 de 2016, la apoderada manifestó que dicha norma no era la aplicable al caso, sino que, como ya se había indicado con anterioridad, era el artículo 634 del E.T., pues la reducción solo se predicaba respecto de la infracción por no enviar información, conducta totalmente diferente a la que originó la sanción en este caso (sanción por no declarar).
IV. EL FALLO APELADO 4.1. El día 17 de febrero de 2025, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal dictó sentencia de primer grado en los siguientes términos: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: condenar en costas al demandante. Liquídense por Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 del C.G.P., teniendo en cuenta como agencias en derecho la suma de QUINIENTOS TRECE MIL PESOS MCTE ($ 513.000).
TERCERO: En firme esta decisión, por Secretaría Archivar las diligencias, dejando las anotaciones de rigor en cada uno de los sistemas de información con los que cuenta el Despacho.
CUARTO: Esta sentencia, por haber sido emitida en audiencia, en los términos del artículo 202 de la Ley 1437 de 2011, se NOTIFICA EN ESTRADOS, y se les precisa a las partes que los términos para interponer el respectivo recurso comienzan a contarse a partir de la notificación aquí realizada”. 4.2. Para llegar a la referida decisión, el a quo expuso los siguientes argumentos: Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 4 4.3.
Analizó si la presentación sin el pago completo de la declaración de retención en la fuente de 2015 se enmarcaba en la excepción de cancelación del artículo 580-1 del Estatuto Tributario, lo que invalidaría las sanciones impuestas. Conforme a la normativa y a lo especificado por la Corte Constitucional, para que se procediera con una compensación de saldos a favor, se requirió: que la solicitud se presentara en los seis meses siguientes a la declaración; que el saldo a compensar fuera igual o superior al de la declaración y que se generara antes de su presentación; y que la administración autorizara la compensación. 4.4.
Al revisar el expediente, no se encontró que la demandante solicitara la compensación de saldos en la declaración de retención en la fuente. La entidad demandada y el Ministerio Público indicaron que la declaración no produjo ningún efecto. 4.5. La parte demandante solo argumentó que tenía saldos a favor al momento de presentar la declaración, pero no se refirió a la solicitud de compensación, lo que demostró que el trámite no se realizó. El legislador reguló la forma en que se debía cumplir el deber tributario de declarar la retención en la fuente cuando se pretendía compensar el pago, y este caso no se ajustó a la norma.
La consecuencia fue la ineficacia de la declaración. 4.6. Por lo tanto, la nulidad por la infracción de la norma no procedió porque no bastó la sola presentación de la declaración y la existencia de saldos a favor para darla por presentada. Además, tampoco se acreditó la existencia de saldos al momento de generarse la obligación. De acuerdo con un reporte proporcionado por la misma demandante, en 2015 solo contaba con un excedente de $ 481.000,00. 4.7.
Encontró que para establecer la sanción no se aplicó el artículo 651 del Estatuto Tributario, ya que esta norma trataba sobre la falta de suministro de información tributaria. El caso se centró en el deber de declarar, un asunto con regulación específica en el artículo 643 del mismo estatuto. 4.8. Conforme a esta última disposición, se sancionó a los contribuyentes que omitieron presentar declaraciones de retenciones con el 10% de los cheques girados, u otros medios de pago, o con el 100% de las retenciones que figuraron en la última declaración presentada.
Concluyó que la demandada no cometió un error al establecer la norma que aplicó para la sanción, por lo que la solicitud de nulidad por indebida cuantificación no prosperó. 4.9. Por lo tanto, el a quo consideró que no era necesario determinar si la aplicación de la modificación del artículo 651 del E.T. desconocía el principio de irretroactividad de las leyes tributarias.
Este asunto no fue relevante ni decisivo para la decisión del caso. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 5 V. EL RECURSO DE APELACIÓN 5.1.
COMDISOL 5.1.1. El apoderado de COMDISOL presentó sus argumentos en contra del fallo de primera instancia, así: 5.1.2. La cooperativa argumentó que se aplicó incorrectamente el artículo 643 del Estatuto Tributario, el cual se modificó por la Ley 1818 de 2016, ya que la norma que debía aplicarse era el artículo 651 del E.T. También se sostuvo que la declaración de Retención en la Fuente del período 7 del año gravable 2015 se presentó sin pago, lo que llevó a la DIAN a considerarla como ineficaz.
La cooperativa argumentó que la sanción debió calcularse con base en la norma vigente en 2015, la cual reducía la sanción al 10%. Sin embargo, la sanción se redujo al 50% con la nueva ley, vulnerando así el debido proceso. 5.1.3. La apelación destacó que el artículo 651 del E.T. antes de la reforma de 2016 establecía una sanción del 10% para la omisión subsanada antes de la notificación de la sanción, mientras que la norma con la reforma de 2016 redujo la sanción al 50%. 5.1.4.
Se señaló que, según el artículo 580-1 del E.T., la declaración de retención en la fuente presentada sin pago no producía efectos legales, excepto cuando el agente retenedor tenía un saldo a favor igual o superior a dos veces el valor de la retención a cargo. La cooperativa aseguró que, en 2014, tenía un excedente en retención en la fuente de $36.801.000.
Asimismo, para el año gravable 2020, tenía un saldo a favor de $41.974.000 en renta y complementarios. Se argumentó que, por lo anterior, la DIAN no debió declarar la ineficacia de la declaración. 5.1.5. Finalmente, el recurrente solicitó no condenar en costas, ya que el proceso era una discusión e interpretación de una norma tributaria y no se trataba de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión. VI.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Sometido el asunto a reparto, por acta de 27 de mayo de 2025, correspondió al Despacho del suscrito magistrado ponente. 6.2. Por providencia de 10 de junio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante. 6.3. En ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 6.4.
Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 153, 155 y 156 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 6 demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
VII. CONSIDERACIONES 7.1. Problema jurídico 7.1.1. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por el apoderado de COMDISOL, en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable en materia sancionatoria tributaria, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolverse en esta oportunidad consiste en establecer si debe revocarse o no la sentencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal el 17 de febrero de 2025. 7.1.2.
Para el efecto, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) la sustentación del recurso de apelación y su alcance; ii) la norma aplicable; y iii) la condena en costas. 7.2. Límite del recurso de apelación 7.2.1. Por tratarse de un fallo de instancia apelado únicamente por un extremo procesal, la competencia de este Tribunal es restringida y se limita a resolver los aspectos planteados en los recursos y sin vulnerar el principio de la non reformatio in peius. 7.2.2.
De este modo, el límite establecido para este asunto se determina por los cuestionamientos efectuados por el extremo demandante, en cuanto a los fundamentos de la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 8.3. La sustentación del recurso de apelación y el análisis de los cargos propuestos 8.3.1. Un primer aspecto sobre el que la Sala debe pronunciarse tiene que ver con la idoneidad del recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante pues, si bien es claro que lo pretendido es la revocatoria de la sentencia emitida por el a quo, lo cierto es que llama la atención el hecho de que este escrito resulta reiterativo de la demanda e, incluso, de los alegatos de conclusión, pero sin efectuar reparos en contra de los argumentos expuestos en el fallo apelado. 8.3.2.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido amplia en esta materia1, en tanto el recurso de apelación, como lo prevé el numeral primero del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, debe interponerse y sustentarse, de lo que se deduce con facilidad que no es suficiente su presentación en 1 En relación con la carga procesal de sustentar el recurso de apelación, consultar providencias de 14 de mayo de 2014, Exp. 31469, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; de 3 de julio de 2015, Exp. 25000-23-24-000-2004-00228-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; de 1 de agosto de 2018, Exp. 3026- 15, C.P. William Hernández Gómez; de 31 de enero de 2019, Exp. 52663, C.P. María Adriana Marín; de 23 de enero de 2020, Exp. 25000-23-25-000-2012-90514-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; de 19 de junio de 2020, Exp. 49572, C.P. María Adriana Marín; y de la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, de 30 de agosto de 1984, Exp. 2415, M.P. Humberto Murcia Ballén. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 7 tiempo, sino también se requiere la exposición de las razones de disenso con la sentencia de primer grado, lo que determina el margen de acción del juez en instancia superior: “Esta Subsección, de manera reiterada, ha considerado que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, así como tampoco es suficiente la manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada, toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado de fondo en segunda instancia debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada.
(…) En ese orden ideas, la Sala reitera lo señalado por esta Subsección2 en oportunidad anterior, en el sentido de que, al advertirse la ausencia de sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, cuyo fundamento sea simplemente afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación argumentos para cuestionar la providencia impugnada, al superior jerárquico no le queda una opción diferente que la de confirmar el proveído apelado”3 (resaltado fuera de texto). 8.3.3.
Esta posición es sumamente relevante, pues constituye una garantía procesal para el recurrente respecto de la eficacia de la decisión judicial, al centrar el debate en aquellos puntos específicos en los que la parte vencida en juicio considera que la sentencia se aparta del orden legal, pero esta prerrogativa tiene una correlativa contraprestación, contenida en el inciso final del artículo 103 del CPACA, esto es, “cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código”. 8.3.4.
Además, también constituye una garantía procesal para el no recurrente, cuando encontró conformidad con la decisión de primer grado. Al respecto, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo explicó: “30. Bajo este designio normativo, la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la llana indicación de discrepancia frente a la providencia recurrida, como tampoco con la solicitud de que se revoque para que se acceda a los intereses de la parte inconforme, y menos aún, con la simple reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación, en tanto que aquellas ya fueron objeto de comprobación y debate por parte del a quo.
Lo que la ley impone es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la decisión de primer grado en aquello que se considere desfavorable, no solo por considerarla contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad una razón por la que se considere que lo fallado no corresponde en derecho a una decisión acertada. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de junio de 2020, expediente No. 49.572, M.P. María Adriana Marín. 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 16 de diciembre de 2020 en acción de reparación directa con radicado 25000-23-26- 000-2008-00421-01(46542). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 8 31.
Ciertamente, dado el marco de competencia fijado, al juez de la segunda instancia le está vedado construir tales motivos de disenso, pues si así lo hiciera, vulneraría el principio de imparcialidad, el derecho al debido proceso de la contraparte e, incluso, incurriría en una nulidad por falta de competencia funcional, por manera que, su competencia material, la delimita los argumentos de confrontación esgrimidos por el apelante y los aspectos decisorios del fallo de primer grado que son atacados por esta vía”4. 8.3.5.
Es por estas razones que el Consejo de Estado ha sido enfático en el principio de sustentación suficiente, que garantiza no hacer nugatorios los efectos del derecho de acceso a la administración de justicia: “En esa misma línea, la doctrina autorizada en la materia ha enseñado que, “Al estudiar las diversas clases de recursos se observa que todos deben ser motivados, es decir que no basta el deseo de la parte de recurrir de una determinada providencia, sino que debe indicar el porqué de su inconformidad debidamente fundamentada”5.
De manera convergente con lo anterior, las distintas Secciones que integran la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han reiterado que, cuando no se satisface la carga de sustentar adecuadamente el recurso, se impone confirmar la decisión impugnada. Por ejemplo, en providencia del 1 de agosto de 2018, la Sección Segunda señaló que “(…) en atención a que la parte demandada no controvirtió en absoluto la sentencia de primera instancia, esta Corporación no puede resolver a su favor el recurso, en vista de que los argumentos de la decisión que emitió el fallador de primera instancia ni siquiera fueron objeto de confrontación dentro del recurso de apelación interpuesto”6.
En el mismo sentido, en la sentencia del 23 de enero de 2020, la Sección Primera afirmó que “[e]l recurrente no hace, en lo absoluto, motivación alguna que refute las consideraciones expuestas por el a quo en el fallo recurrido, con lo cual deja a esta Sala, desprovista de todo elemento que le permita revisar la sentencia, en esa medida, la Sala no puede efectuar ningún juicio de valor respecto del fallo objeto de apelación por lo que habrá de confirmarse la sentencia del Tribunal”7.
Esta Subsección ha seguido este criterio, como ocurrió en la sentencia del 19 de junio de 2020, en la que afirmó: “Así las cosas, esta Subsección, en reiteración de múltiples de sus precedentes, considera necesario aplicar al caso objeto de estudio las pacíficas subreglas jurisprudenciales antes expuestas consistentes en que, de no constatarse una sustentación material, suficiente o adecuada del recurso de apelación, habrá lugar a que se confirme la providencia 4 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 18 de marzo de 2024 en acción de reparación directa con radicado 85001-23-31-000- 2011-00091-01(51209). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 5 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio “CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO PARTE GENERAL”, Editorial DUPRE Editores, Bogotá, 2017, pág. 775. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 1 de agosto de 2018.
Exp. 3026- 15. C.P. William Hernández Gómez. 7 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 23 de enero de 2020. Rad. 25000-23-25-000- 2012-90514-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 9 recurrida por carencia de objeto de la alzada”8”9 (resaltado fuera de texto). 8.3.6.
Analizados la demanda, los alegatos de conclusión y el recurso de apelación, la Sala advierte que los argumentos del recurso son reiteración de la demanda y de los alegatos de conclusión en primera instancia, de tal manera que el análisis de los cargos se hará bajo la premisa de si existe o no reparo para ser estudiado en esta instancia. 8.4.
La normatividad aplicable 8.4.1. A juicio del recurrente, la DIAN no debió haber aplicado el artículo 643 del E.T., sino que debía acudirse al artículo 651 del mismo estatuto, pero sin tener en cuenta la modificación de la Ley 1819 de 2016. Para el efecto, la Sala trae a colación las citadas normas:
ARTICULO 643. SANCIÓN POR NO DECLARAR. Los contribuyentes, agentes retenedores o responsables obligados a declarar, que omitan la presentación de las declaraciones tributarias, serán objeto de una sanción equivalente a: (…) 3. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración de retenciones, al diez por ciento (10%) de los cheques girados u otros medios de pago canalizados a través del sistema financiero, o costos y gastos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la Administración Tributaria por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al ciento por ciento (100%) de las retenciones que figuren en la última declaración de retenciones presentada, el que fuere superior.
(…)
PARÁGRAFO 1 o. Cuando la Administración Tributaria disponga solamente de una de las bases para practicar las sanciones a que se refieren los numerales de este artículo, ARTICULO 651. SANCIÓN POR NO ENVIAR INFORMACIÓN. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria, así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción: a) Una multa hasta de 15.000 UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios: Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea.
Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la información no tuviere cuantía, hasta del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, hasta del 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 19 de junio de 2020.
Exp. 49.572. C.P. María Adriana Marín. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 11 de octubre de 2021 en acción de reparación directa con radicado 68001-23-31- 000-2012-00368-01(52711). C.P. José Roberto Sáchica Hernández. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 10 podrá aplicarla sobre dicha base sin necesidad de calcular las otras.
PARÁGRAFO 2 o. Si dentro del término para interponer el recurso contra la resolución que impone la sanción por no declarar, el contribuyente, responsable o agente retenedor presenta la declaración, la sanción por no declarar se reducirá al cincuenta por ciento (50%) del valor de la sanción inicialmente impuesta por la Administración Tributaria, en cuyo caso, el contribuyente, responsable o agente retenedor deberá liquidarla y pagarla al presentar la declaración tributaria.
En todo caso, esta sanción no podrá ser inferior al valor de la sanción por extemporaneidad que se debe liquidar con posterioridad al emplazamiento previo por no declarar. b) El desconocimiento de los costos, rentas exentas, deducciones, descuentos, pasivos, impuestos descontables y retenciones, según el caso, cuando la información requerida se refiera a estos conceptos y de acuerdo con las normas vigentes, deba conservarse y mantenerse a disposición de la Administración de Impuestos.
Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente, previamente se dará traslado de cargos a la persona o entidad sancionada, quien tendrá un término de un (1) mes para responder. La sanción a que se refiere el presente artículo, se reducirá al diez por ciento (10%) de la suma determinada según lo previsto en el literal a), si la omisión es subsanada antes de que se notifique la imposición de la sanción; o al veinte por ciento (20%) de tal suma, si la omisión es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deberá presentar ante la oficina que está conociendo de la investigación, un memorial de aceptación de la sanción reducida en el cual se acredite que la omisión fue subsanada, así como el pago o acuerdo de pago de la misma.
En todo caso, si el contribuyente subsana la omisión con anterioridad a la notificación de la liquidación de revisión, no habrá lugar a aplicar la sanción de que trata el literal b). Una vez notificada la liquidación sólo serán aceptados los factores citados en el literal b), que sean probados plenamente. 8.4.2. Revisada la Resolución sanción número 2020044060000011 de 10 de agosto de 2020, la Administración de impuestos fue clara en mencionar que: “La cuantificación de la sanción se efectúa el cálculo de los valores de la sanción de conformidad con el artículo 643 del estatuto Tributario, a numeral 3.
En el caso de que la omisión se refiera a la declaración de retenciones, al diez por ciento (10%) de los cheques girados u otros medios de pago canalizados a través del sistema financiero, o costos y gastos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la Administración tributaria por el periodo al cual corresponda la declaración no Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 11 presentada, o al ciento (100%) de las retenciones que figuren en la última declaración de retenciones presentada, el que fuere superior” (resaltado fuera de texto). 8.4.3.
Esto guarda coherencia con el tipo de actuación administrativa, pues la DIAN impuso sanción al contribuyente por la omisión de presentar la declaración por concepto de retención en la fuente, en tanto no respondió al emplazamiento para declarar, situación claramente distinta de la consecuencia del artículo 651 el E.T., pues la omisión no era relativa a aportar documentos o soportes, sino a la declaración misma. 8.4.4.
Ello hace inane el argumento del recurrente sobre la aplicación de esta norma sin la modificación de la Ley 1819 de 2016, pues se tiene a las claras que la norma aplicable para efecto de la sanción en el caso particular era la prevista en el artículo 643 del E.T. 8.4.5. Entonces, se configuró la ineficacia prevista en el artículo 580-1 del E.T.: Las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total no producirán efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare.
Lo señalado en el inciso anterior no se aplicará cuando la declaración de retención en la fuente se presente sin pago por parte de un agente retenedor que sea titular de un saldo a favor igual o superior a ochenta y dos mil (82.000) UVT susceptible de compensar con el saldo a pagar de la respectiva declaración de retención en la fuente.
Para tal efecto el saldo a favor debe haberse generado antes de la presentación de la declaración de retención en la fuente por un valor igual o superior al saldo a pagar determinado en dicha declaración. El agente retenedor deberá solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la compensación del saldo a favor con el saldo a pagar determinado en la declaración de retención, dentro de los seis meses (6) siguientes a la presentación de la respectiva declaración de retención en la fuente.
Cuando el agente retenedor no solicite la compensación del saldo a favor oportunamente o cuando la solicitud sea rechazada la declaración de retención en la fuente presentada sin pago no producirá efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare” (resaltado fuera de texto). 8.4.6. En estos términos, el cargo no está llamado a prosperar. 8.4.7.
Lo mismo considera la Sala para los argumentos referentes a la compensación, pues como bien lo estableció el a quo, no se encontró en el expediente que COMDISOL hubiera elevado solicitud a la DIAN para compensar los valores que, según su dicho, tenía a favor, incumpliendo así el requisito normativo, razón más que suficiente para desestimar también este vago argumento en la apelación. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 12 8.5.
Sobre la condena en costas 8.5.1. El a quo condenó en costas al extremo demandante y fijó como agencias en derecho la suma de quinientos trece mil pesos ($ 513.000,00). 8.5.2. Sobre este aspecto, el recurrente manifestó lo siguiente: “Solicito al Honorable Magistrado no condenar en costas ya que el proceso es meramente la discusión e interpretación de una norma de carácter tributario y el proceso no se trata de apelación, casación, queja suplica, anulación o revisión que se haya propuesto, por lo que solicito a su señoría dar aplicación a lo señalado en el artículo 366 del Código General del Proceso”. 8.5.3.
En efecto, ha sido postura de este Tribunal abstenerse de condenar en costas, atendiendo al hecho de que la norma prevé que la “sentencia dispondrá”, teniendo en cuenta un criterio subjetivo que evalúa la conducta procesal de las partes y la causación efectiva de expensas. 8.5.4. No obstante, el a quo optó por el criterio objetivo, conforme a la literalidad de las normas del Código General del Proceso sobre las costas. 8.5.5.
En este sentido, este Tribunal considera que en este caso particular no se advirtió una conducta temeraria o dilatoria de la parte que resultó vencida, además de que la sentencia se profirió en audiencia inicial, siendo pertinente conservar la pacífica postura adoptada en cuanto a las costas, por lo que se revocará esta condena. 8.5.6.
Así las cosas, la Sala concluye que el recurrente no cumplió con la carga argumentativa suficiente para sustentar la apelación, pues: i) reiteró los argumentos de la demanda y de los alegatos de conclusión en primera instancia; ii) no expuso contraargumentos en contra de las consideraciones del a quo; y iii) no demostró en qué medida cada uno de sus cargos estaba llamado a prosperar.
Bajo estos considerandos, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, en cuanto denegó las pretensiones del medio de control. 9. COSTAS 9.1. Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios. 9.2.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2021-00214-01 Cooperativa Multiactiva de Discapacitados y Personas Solidarias de Villanueva – COMDISOL vs. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 13 9.3.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el ordinal SEGUNDO de la sentencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal el 17 de febrero de 2025, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el fallo apelado.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
CUARTO: ORDENAR la devolución del expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de 14 de agosto de 2025, acta número 94) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO Firmado Electrónicamente SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA Firmado Electrónicamente SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA JPMP