TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Información Pública Yopal, junio diecisiete (17) de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL: PÉRDIDA DE INVESTIDURA RADICADO No.: 850012333000-202500049-00 DEMANDANTE: TATIANA MARCELA CABEZAS GUEVARA DEMANDADO: ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA Procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de pérdida de investidura la señora TATIANA MARCELA CABEZAS GUEVARA instauró demanda contra el señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA, en la cual formuló las siguientes PRETENSIONES Primera: DECLARAR la pérdida de la investidura del señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA por incurrir en la causal de conflicto de intereses prevista en el artículo 55 numeral 2º. de la Ley 136 de 1994.
Segunda: Condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada (fl. 8 archivo 1 Índice 3 SAMAI) Fundó sus solicitudes, relatando la ocurrencia de los siguientes HECHOS: 1. El señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA fue elegido como concejal del MUNICIPIO DE MONTERREY para el periodo constitucional 2020 - 2023 y reelegido para el periodo 2024 – 2027.
Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 2 2. El accionado en sesión plenaria aprobó el Acuerdo municipal No. 012 del 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE OTORGAN AUTORIZACIONES AL ALCALDE MUNICIPAL DE MONTERREY CASANARE”, sin que se haya declarado impedido por conflicto de intereses pese a que lo beneficiaba directamente. 3.
El proyecto de acuerdo estaba encaminado a autorizar al alcalde Municipal para enajenar o adquirir bienes inmuebles, con destino, entre otros a “Bienes fiscales adjudicables bajo las leyes relacionadas con bienes urbanos en materia de Vivienda y/o los que corresponda”. 4. Producto del mencionado acuerdo, el MUNICIPIO DE MONTERREY, con Auto de Apertura No. 017 del 23 de mayo de 2022 dio inicio a un trámite de cesión en especie de bienes inmuebles fiscales en el área urbana del municipio. 5.
En el marco del trámite de cesión se profirió la Resolución No. 254 del 24 de mayo de 2022 por medio de la cual el MUNICIPIO DE MONTERREY transfirió a título de subsidio en especie el predio ubicado en la calle 5 # 8ª 01 manzana F, lote 6 de la Urbanización Riberas de San Andrés, Municipio de Monterrey e identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 470-165237 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal, en favor del señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA. 6.
Para el mes de mayo de 2022 el MUNICIPIO DE MONTERREY presentó proyecto de acuerdo para prorrogar la vigencia del Acuerdo No. 012 del 2020, entre otras razones, con el objeto de efectuar la entrega de la propiedad en la Urbanización Riberas de San Andrés. 7. El accionado en sesión plenaria aprobó el Acuerdo Municipal No. 009 del 25 de mayo de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE PRORROGA LA VIGENCIA DEL ACUERDO MUNICIPAL 012 DE 2020 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, sin manifestar impedimento alguno pese a que se beneficiaba directamente. 8.
La Resolución No. 254 del 24 de mayo de 2022 fue incluida en el folio de matrícula No. 470-165237 con anotación No. 003 del 21 de julio de la misma anualidad en la que consta la transferencia del derecho de dominio del predio del MUNICIPIO DE MONTERREY al señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA. Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN: Para fundamentar las pretensiones de la demanda afirma la parte actora que, la causal de pérdida de investidura se encuentra contemplada en los artículos 55 numeral 2º. y 70 de la Ley 136 de 1994; 48 numeral 1º de la Ley 617 de 2000; y, 11 de la Ley 1437 de 2011 y en el sub lite está acreditada porque el concejal aprobó los acuerdos municipales con un interés personal y directo de beneficiarse pues era postulante y posible beneficiario del subsidio de vivienda en especie que dio origen a los Acuerdos Nos. 012 de 2020 y 009 de 2022.
Para fundamentar su argumentación cita sentencias de la H. Corte Constitucional (fls. 8 a 13 archivo 1 índice 3 SAMAI). TRÁMITE PROCESAL ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN La demanda se admitió con providencia del 10 de abril de 2025 ordenándose la notificación del demandado y del MINISTERIO PÚBLICO (índice 5 SAMAI), diligencia que se surtió el 11 de los mismos mes y año (índice 11 SAMAI).
Dentro del término concedido para el efecto el señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA se opuso a las pretensiones de la demanda aduciendo que: 1. No incurrió en conflicto de intereses al discutir y votar el Acuerdo municipal No. 012 de 2020 puesto que con el mismo no se autorizó de manera específica la asignación de subsidios de vivienda en especie, sino que se facultó al alcalde municipal para enajenar y adquirir bienes inmuebles para adelantar proyectos de vivienda. 2.
No fue seleccionado como beneficiario del subsidio de vivienda relacionado con el proyecto Riberas de San Andrés mediante la Resolución No. 254 del 24 de mayo de 2022 en tanto dicho beneficio se le había concedido luego de participar en una convocatoria para selección de beneficiarios realizada en el año 2015, la que finalizó con la expedición de la Resolución No. 1217 del 20 de diciembre de 2019 mediante la que se adjudicó en su favor un bien inmueble (Archivo 15, índice 14 SAMAI). 3.
Por lo anterior, no tenía interés directo e inmediato frente a la aprobación de los proyectos de acuerdo en discusión, máxime cuando en la exposición de motivos de estos no se hizo referencia específica al proyecto Riberas de San Andrés. Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 4 PRUEBAS Con providencia del 2 de mayo de 2025 se decretaron las pruebas del proceso, así: a. EN FAVOR DE LA PARTE ACTORA: se dio valor a las que allegó con la demanda. b. A FAVOR DE LA DEMANDADA: se tuvieron como pruebas las allegadas con la contestación de la demanda, se decretaron los testimonios solicitados y, se dispuso oficiar a: i.) la SECRETARÍA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE para que informara sobre la existencia de procesos judiciales promovidos por el aquí demandado contra el Municipio de Monterrey en relación con las resoluciones expedidas en el año 2022 con las que se adjudicó un bien inmueble por segunda ocasión; ii.) al MUNICIPIO DE MONTERREY para que aportara informe en el que se indicaran los motivos por los cuales se profirieron dos actos administrativos, Resolución No. 216 del 23 de diciembre de 2015 y Resolución No. 254 del 24 de mayo de 2022, con las que se adjudicó el bien inmueble ubicado en el proyecto de vivienda Riberas de San Andrés al señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA; y, iii.) a la OFICINA DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE YOPAL para que adjuntara informe en el que señalara el procedimiento que debe seguirse cuando el beneficiario de la entrega gratuita de un inmueble no registra el título correspondiente dentro de los 90 días a la constitución del mismo, considerando que este se encuentra constituido como patrimonio de familia y sí el referido registro puede adelantarse con un base en acto administrativo que aclara otro anterior (índice 16 SAMAI).
Por auto calendado mayo 16 de la anualidad que avanza se fijó fecha y hora para la realización de la audiencia de trata el artículo 11 de la Ley 1881 de 2018, diligencia en la que se incorporaron la totalidad de las pruebas decretadas, por lo que se declaró cerrada la etapa probatoria, decisión contra la cual no se interpuso recurso alguno (índice 37 SAMAI).
Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 5 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En la audiencia pública de que tata el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018 celebrada el 13 de junio del año que curso se escucharon los alegatos de conclusión de las partes y el señor representante del MINISTERIO PUBLICO se escusó de asistir (índice 42): La PARTE ACCIONANTE adujo que: a. El concejal GUERRERO GARCÍA incurrió en conflicto de intereses por no declararse impedido al momento de votar positivamente los acuerdos municipales Nos. 012 de 2020 y 009 de 2022 que permitieron la enajenación de bienes fiscales lo que lo benefició directamente y pese a ello participó en los debates y votaciones de los acuerdos que autorizaron la cesión de inmuebles en la urbanización Riberas de San Andrés donde se ubica un bien que está a su nombre sin manifestar su interés ni declararse impedido como lo exige la ley. b. El señor ANTONIO JOSÉ alegó desconocer la esencia de los proyectos de acuerdo, pero con los elementos de convicción que reposan en el plenario se acreditó que conocía el contenido y el impacto de los mismos pues posteriormente participó en los trámites administrativos que lo favorecieron tales como la publicación de hogares ocupantes de bienes fiscales, el inicio del trámite de cesión en especie y la resolución que lo declaró beneficiario de un subsidio en especie. c. El concejal no objetó ni impugnó estos actos administrativos durante más de tres años, lo que permitió que su titularidad sobre el inmueble quedara en firme y protocolizada. d. El silencio del concejal evidenció su acuerdo tácito con los actos administrativos antes referidos y solo cuando se inició la acción de pérdida de investidura intentó subsanar su actuación presentando una demanda de nulidad contra los mismos. e. El demandado tenía la obligación de conocer y aplicar la normativa vigente sobre inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses, tal como lo establecen la Constitución Política, la Ley 136 de 1994, la Ley 617 de 2000 y la Ley 1437 de 2011 (índice 43 SAMAI).
Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 6 Por su parte, el DEMANDADO solicitó desestimar las pretensiones de la demanda reiterando las razones expuestas en la contestación del escrito inicial y precisando que: a. En el sub judice el problema jurídico consiste en determinar si el concejal demandado votó algún proyecto de acuerdo que autorizara al alcalde de Monterrey a vender o entregar bienes fiscales del municipio dentro del proyecto de vivienda de interés prioritario Riberas de San Andrés, beneficiándose directamente con dicha aprobación. b. Mediante la Resolución No. 194 del 9 de diciembre de 2015 se abrió la convocatoria pública para la postulación de hogares al proyecto de vivienda antes mencionado. c. Con la Resolución No. 216 del 23 de diciembre de 2015 se asignaron 113 subsidios de vivienda uno de los cuales se puso en cabeza del actor. d. Mediante la Resolución No. 669 del 26 de junio de 2019 se le hizo entrega real y material del inmueble asignado y con la Resolución No. 1217 del 20 de diciembre del mismo año se le adjudicó el título de propiedad.
Todo esto ocurrió antes de que el accionado asumiera la dignidad de concejal. e. Como ninguno de los beneficiarios de lo antes mencionados subsidios de vivienda había inscrito el título de propiedad en el registro de instrumentos públicos dentro del plazo legal de 90 días, la administración municipal periodo 2020 - 2023 expidió en 2022 nuevos actos administrativos otorgándoles el título de propiedad de los inmuebles que ya se les habían sido asignados. f. Lo anterior constituye un error de procedimiento como quiera que, para solucionar la situación debió emitir un acto administrativo aclaratorio y no nuevas resoluciones de adjudicación, confusión administrativa que llevó a la demandante pensara que existía conflicto de intereses cuando en realidad el concejal tenía el título de propiedad desde el 2019 y no se beneficiaría de los proyectos de acuerdo votados en el concejo que a la postre devendrían en los Acuerdos Nos. 012 de 2020 y 09 de 2022, que autorizaban al alcalde para entregar o vender bienes fiscales, pero no afectaban el título ya otorgado al concejal. g. La parte accionada presentó una demanda de nulidad contra las resoluciones del 2022 demostrando que su interés era mantener la legalidad de su título ya adquirido y no obtener un nuevo beneficio.
Por tanto, no hubo dolo ni culpa grave por parte del señor GUERRERO Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 7 GARCÍA, ya que no votó ningún acuerdo que lo beneficiara directamente (índice 44 SAMAI). CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.- LA COMPETENCIA Teniendo en cuenta lo preceptuado por el artículo 152 numeral 13 del C. P. A. C. A. modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, es competente este Tribunal para conocer en primera instancia de la demanda de la referencia. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES, CUMPLIMIENTO REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD Y CADUCIDAD El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
La capacidad para comparecer al juicio quedó debidamente demostrada, pues la demandante TATIANA MARCELA CABEZAS GUEVARA al momento de presentar la demanda se identificó con su cédula de ciudadanía (fl. 5 archivo 3 índice 3 SAMAI), lo cual también aconteció con el demandado en la contestación de la demanda (fl. 121 archivo 15 índice 14 SAMAI), En lo que tiene que ver con la caducidad del medio de control, el artículo 6º. de la Ley 1881 de 2018 prevé que: “La demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad.” De esta manera y teniendo en cuenta que, al concejal del MUNICIPIO DE MONTERREY para los periodos 2020 - 2023 y 2024 - 2027 señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA se le endilga como causal de pérdida de investidura el no haberse declarado impedido en las sesiones plenarias del 23 de septiembre de Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD.
No. 850012333000-202500049-00 8 2020 y del 25 de mayo de 2022 pese a que se encontraba incurso en conflicto de intereses, sesiones en las que se aprobaron los Acuerdos Municipales Nos. 012 del 23 de septiembre de 2020 “POR EL CUÁL SE OTORGAN AUTORIZACIONES AL ALCALDE MUNICIPAL DE MONTERREY, CASANARE” (fls. 111 a 118 archivo 2 índice 3 SAMAI); y. 009 del 25 de mayo de 2022 “POR EL CUAL SE PRORROGA LA VIGENCIA DEL ACUERDO MUNICIPAL 012 DE 2020 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” (fls. 148 a 152 archivo 2 índice 3 SAMAI), respectivamente, esas son las fechas de ocurrencia de los hechos generadores de la causal de pérdida de investidura; y, como la demanda se radicó el 8 de abril de 2025 (archivo 5 índice 3 SAMAI) el medio de control no se encuentra caducado, atendiendo la norma antes transcrita. 4.- PROBLEMA JURÍDICO Verificado el expediente se observa que, el problema jurídico a resolver en el sub lite se contrae a determinar si ¿el concejal ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA incurrió en la causal de pérdida de investidura consistente en conflicto de intereses porque al momento de aprobar unos acuerdos municipales que presuntamente lo beneficiaban directamente, no se declaró impedido? 5.- NORMATIVIDAD RELEVANTE PARA EL SUB LITE Los artículos 183, 184 y 312 de la C. P. establecen las causales de pérdida de investidura, así: “Artículo 183.
Los congresistas perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. (…)” “Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano.” “ARTICULO 312. <Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2007.
En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 9 lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.
Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal. La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos.” Por su parte La Ley 1437 de 2011 en relación con el medio de control de pérdida de investidura preceptúa: “ARTÍCULO 143.
PÉRDIDA DE INVESTIDURA. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles.” Igualmente, la Ley 1881 de 2018 modificada por la Ley 2003 de 2019 define la pérdida de investidura como un proceso sancionatorio o enjuiciamiento de responsabilidad subjetiva, veamos: “ARTÍCULO 1o. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019.
El nuevo texto es el siguiente:> El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política.
PARÁGRAFO. Se garantizará el non bis in idem. Cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del Congresista, cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura.
En todo caso, la declaratoria de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada respecto del proceso de nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva de la causal.” Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 10 “ARTÍCULO 22. Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados.” 6.- JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA Respecto de la pérdida de investidura la H. Corte Constitucional expresó: “36.
Por virtud de lo dispuesto en los artículos 29 y 93 de la Constitución, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 14.2 y 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Estado colombiano se encuentra inscrito en un modelo de responsabilidad basado en la culpabilidad, lo que apareja la proscripción de la responsabilidad objetiva en el ejercicio del ius puniendi. 37.
La pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio a través del cual se castiga a los parlamentarios -en ejercicio o aun cuando este hubiere cesado- que incurran en conductas reprochables por contrariar el interés general, la ética o la dignidad que ostentan. Si bien se ha entendido que esta institución efectúa un control de tipo disciplinario, lo cierto es que se trata de un proceso autónomo e independiente de aquellos que adelantan autoridades administrativas que, en todo caso, se cobija con los principios del derecho punitivo en la medida que comporta una restricción seria de derechos fundamentales, comportando de paso consecuencias aflictivas reductoras de los márgenes de acción que el encartado tiene como ciudadano colombiano. En tal medida, garantías fuertes como los principios de dignidad humana, legalidad, debido proceso, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad son de la esencia de esta especie de derecho sancionador.
En torno al principio de culpabilidad, su aplicación le impone al juez de la pérdida de investidura, efectuar una valoración -distinta a la del medio de control de nulidad electoral, que implica no solo la verificación de los supuestos de la causal de pérdida de investidura -dimensión objetiva-, sino la culpabilidad del demandado a efecto de determinar si hay lugar a decretarla -dimensión subjetiva-.
En definitiva, le corresponde al juez valorar la configuración de la causal desde la dimensión objetiva y, además, valorar la conducta del demandado a la luz del principio constitucional de culpabilidad. En efecto, el artículo 29 superior prescribe que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
(…) Toda persona se presume Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 11 inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. (…)” (Subrayas y resaltados añadidos). De lo anterior, se deriva que nuestra Constitución asume normativamente el principio de culpabilidad en todos los procesos sancionatorios, el cual posee una triple significancia, a saber, i) que los ciudadanos sólo responden por los actos (y omisiones) que exteriorizan mediante una voluntad claramente signada en hechos verificables exteriormente; ii) que la determinación de la responsabilidad jus punitiva de un ciudadano, es un asunto que sólo a él concierne y, que en esa medida, es personal e intransferible; y iii) que es necesaria la conexión voluntaria entre el acto (u omisión) y el resultado producido, signada esa voluntad en el dolo o la imprudencia con que haya materializado el ciudadano su actuar (u omitir).
De suerte que ha de estimarse contrario a ese principio, la mera adscripción de responsabilidad por los nudos resultados que no puedan conectarse con dolo o imprudencia -responsabilidad objetiva-.”1 En esa misma línea interpretativa, el H. Consejo de Estado precisó: “42. En términos generales, la Sala Plena de esta Corporación ha definido la acción de pérdida de investidura como un juicio o proceso jurisdiccional sancionatorio de propósito ético, en tanto las causales ideadas por el Constituyente son un código positivizado que tiene por objeto reprochar y sancionar conductas contrarias a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo, la cual surge por el hecho del voto ciudadano y que enaltece el principio de representación democrática.
(…) 47. En ese orden de ideas, como se desprende del tenor del artículo 1º. de la Ley 1881 de 2018 y de las normas de rango constitucional que establecen las causales que determinan su procedencia, el juicio de pérdida de investidura, dada su naturaleza sancionatoria, cuenta con las garantías de los principios de legalidad, dignidad humana, debido proceso, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad, pro homine, in dubio pro reo y non bis in idem, entre otras, que hacen parte de su esencia. 48.
En lo que respecta al principio de legalidad, se encuentra que el procedimiento de pérdida de investidura es reglado y que las causales, en lo que respecta a los congresistas, están previstas expresa y taxativamente en la Constitución. 49. Aunado a lo anterior, la interpretación de los eventos configurativos de la desinvestidura es restrictiva, toda vez que su aplicación tiene como consecuencia la restricción de derechos fundamentales.
Por tanto, la exégesis de las causales no puede ir más allá de lo previsto en la Constitución.” 1 SENTENCIA SU – 474 del 2020. Magistrado ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS. Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 12 (…) 55. En resumen, conforme la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación y la de la Corte Constitucional, la acción de pérdida de investidura de congresistas tiene las siguientes características: i) su naturaleza es sancionatoria y pública, por lo tanto su legitimación por activa recae en cualquier ciudadano o en la mesa directiva de la Cámara respectiva; ii) su objeto es de carácter ético, toda vez que las causales taxativas y de interpretación restrictivas definidas por el constituyente, reflejan un código de conducta que tienen como fin reprochar y sancionar el comportamiento de los congresistas; iii) es de naturaleza jurisdiccional y su sanción impacta los derechos políticos por la inhabilidad que genera para ocupar cargos de elección popular; y iv) el alcance de la sanción es permanente e indefinida.”2 Y en otro pronunciamiento el Tribunal de cierre de esta jurisdicción señaló que deben cumplirse dos etapas para declarar la pérdida de investidura, a saber: “Ahora bien, el análisis en los procesos de pérdida de investidura se surte en dos etapas: en primer lugar, se estudia desde una perspectiva objetiva que el miembro de una corporación pública haya incurrido en una conducta tipificada como causal para perder la investidura, según el régimen correspondiente; en segundo lugar, procede el análisis subjetivo de la conducta, donde se verifica que esta sea un acto volitivo y consciente que transgrede el régimen legal.”3 7.- LA CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA INVOCADA EN LA DEMANDA En el líbelo introductorio se invoca como causal de pérdida de investidura la de conflicto de intereses del concejal demandado en la expedición de un acuerdo municipal y no declararse impedido durante su trámite y aprobación. Al respecto la Ley 136 de 1994 dispone: “ARTÍCULO
55. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL. Los concejales perderán su investidura por: (…) 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses. (…)” 2 CONSEJO DE ESTADO. SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA. Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL. Abril 12 de 2024.
Exp. 11001-03-15-000-2024-00535-00. Demandante: YOAD ERNESTO PÉREZ BECERRA. Demandado: DUVALIER SÁNCHEZ ARANGO – representante a la Cámara, periodo 2022-2026 3 CONSEJO DE ESTADO. SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 5. Magistrado ponente: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ. Enero 31 de 2024. Exp. 11001-03-15-000-2023-03252-00. Demandante: HÉCTOR ÁNGEL ORTIZ NÚÑEZ.
Demandado: EDUAR ALEXIS TRIANA RINCÓN. Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 13 “ARTÍCULO
70. CONFLICTO DE INTERÉS. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella.” -Se resalta por la Sala- A través de la Ley 617 de 2000 se regularon los siguientes aspectos.
“ARTICULO
48. PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.
No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. (…) (Negrilla fuera del texto de las normas transcritas) En relación con la causal de pérdida de investidura que se endilga al demandado, el H. Consejo de Estado ha sostenido de manera pacífica: “(…) II.4.
La causal de pérdida de investidura que se le atribuye al acusado. 67. A juicio del demandante, el diputado acusado incurrió en la violación del régimen de conflicto de intereses, causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 48 numeral 1° de la Ley 617 de 2000, que al tenor establece: […]
ARTICULO
48. PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.
No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general […].. Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 14 68. Sea lo primero indicar que esta causal de pérdida de investidura desarrolla los mandatos constitucionales previstos en los artículos 1° y 133 de la Carta Política, modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 200911, preceptos que establecen que Colombia es un Estado Social de Derecho, fundado en la prevalencia del interés general, y que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. 69.
De esa forma, con esta causal de pérdida de investidura se castiga la posibilidad de que quienes resulten elegidos popularmente para integrar corporaciones públicas pretendan, con determinadas decisiones, lucrarse u obtener beneficios, ventajas o privilegios personales, en detrimento de la comunidad, desconociendo precisamente el interés general que debe guiar el ejercicio de sus funciones. 70.
Siguiendo la disposición legal que prevé la causal de pérdida de investidura, el conflicto de intereses se presenta cuando el diputado tiene interés directo en el asunto que se encuentra conociendo porque el mismo le beneficia o afecta de forma personal o a alguno de sus parientes en los grados indicados en la norma o a sus socios. 71.
Así, el asunto puesto en conocimiento del diputado le plantea un enfrentamiento entre su interés personal y el interés general o el bien común que, se reitera, deben guiar el ejercicio de sus competencias, lo cual lo obliga a manifestar su impedimento para efectos de que este sea resuelto, so pena de incurrir en la causal de pérdida de investidura. 72.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se ha pronunciado en diversas ocasiones frente al alcance y contenido de la causal de pérdida de investidura mencionada, las cuales, si bien se han realizado con ocasión de las controversias asociadas a los congresistas, orientan el entendimiento, configuración y aplicación de la figura a los miembros de corporaciones públicas del orden territorial. 73.
Al respecto, la Corporación ha señalado lo siguiente: […] A partir de las normas previamente mencionadas (C. Polt. Arts. 183 – numeral 1-, 182 y 185, y Leyes 5 de 1992 –art. 286 a 296- y 1881 de 2018 – art. 18-), la jurisprudencia reiterada de la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado –en sede de pérdida de investidura de congresistas- ha señalado los requisitos concurrentes que necesariamente deben estar acreditados para la estructuración de la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, así: “(i) La calidad de congresista, elemento transversal y común a todo juicio de desinvestidura, (ii) La concurrencia de un interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza de quien es congresista o su círculo cercano, (iii) su no manifestación de impedimento o no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación, (iv) haber conformado el quorum o participado el congresista en el debate o votación del asunto y (v) que esa Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD.
No. 850012333000-202500049-00 15 participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional del congresista, cualquiera sea su naturaleza, lo que no circunscribe la causal a las cuestiones legislativas, sino a toda materia que conforme al ordenamiento sea de competencia del Congreso de la República”. En cuanto al segundo de los mencionados elementos de la causal de pérdida de investidura en comento, esto es “(ii) La concurrencia de un interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza de quien es congresista o su círculo cercano”, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que se estructura cuando se observa: a) la existencia de un interés particular –de cualquier orden, incluso moral- del congresista en la deliberación o decisión de un tema específico a cargo del Congreso; b) que efectivamente participe en la deliberación o decisión de ese tema en específico; c) que ese interés sea directo, no eventual o hipotético; d) que además el interés sea actual, y e) que el beneficio recibido no sea general sino particular.
Así las cosas, es válido concluir que, la causal de pérdida de investidura de violación del régimen de conflicto de intereses se presenta cuando el congresista tiene interés directo en el asunto que se encuentra conociendo porque el mismo le afecta en forma personal, a alguno de sus parientes en los grados indicados en la norma o, a sus socios, y plantea un enfrentamiento entre su interés personal y el interés general que debe guiar el ejercicio de sus funciones, lo que obliga a que aquel deba manifestar su impedimento para efectos de que este sea resuelto so pena de incurrir en la causal de pérdida de investidura; en ese orden el conflicto de intereses es un concepto jurídico indeterminado y, debido a ello, será el juez el que decida, en el caso concreto, si existe fundamento suficiente para la desinvestidura solicitada […] 74.
Esta Sala de Decisión, siguiendo los lineamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha señalado lo siguiente en relación con la causal en comento: […] 32. Esta Sección tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la causal de desinvestidura por violación al régimen de conflicto de intereses y señaló que esta “[…] solo se configura con un interés directo, particular y concreto, en este caso del Concejal, en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones […]”; y agregó que “[…] la Sala Plena ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio […]” (Destacado fuera de texto).
Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 16 74. Esta Sala de Decisión, siguiendo los lineamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha señalado lo siguiente en relación con la causal en comento: (…) Conclusiones al marco normativo y desarrollo jurisprudencial del conflicto de intereses.
El conflicto de interés se configura cuando el miembro de la corporación pública de elección popular, en este caso el concejal, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, participa en la discusión o votación de un asunto en el cual tiene un interés directo, particular y concreto. 36. Asimismo, es indiferente para la configuración de la causal que la participación tenga lugar únicamente durante la etapa de discusión o en la etapa de votación en la medida en que la sola participación en cualquiera de esas etapas estructura el conflicto de intereses y, en consecuencia, la causal de desinvestidura. 37.
Por último, para que se estructure la causal de desinvestidura por violación al régimen de conflicto de interés se deben acreditar los siguientes elementos: i) que se demuestre la calidad de concejal del demandado; ii) que se demuestre la existencia de un interés particular, actual y directo en cabeza del concejal o de su cónyuge, compañero permanente o parientes, en los grados establecidos por ley, en un asunto que el concejal conozca en razón de sus funciones constitucionales y legales; y iii) que el demandado no haya manifestado impedimento frente al asunto que configura el interés […] (…)”4
8. EL CASO CONCRETO Del material probatorio que reposa en el repositorio del expediente digital se establece que, los hechos que a continuación se relacionan se encuentran debidamente acreditados: Año 2015: a. A través de la Resolución No. 164 del 9 de diciembre el MUNICIPIO DE MONTERREY dio apertura a la convocatoria pública No. 001 de 2015 a través de la que se inició el proceso de postulación de hogares al proyecto de vivienda de interés prioritario RIBERAS DE SAN ANDRÉS, que tenía por objeto la construcción de 199 viviendas nuevas de interés prioritario que 4 CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA.
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Febrero 18 de 2021. Radicación número: 85001-23-33-000-2020-00012-02(PI). Actor: FRANKLIN PATIÑO ACHAGUA. Demandado: MARCO TULIO RUIZ RIAÑO Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 17 serían asignadas al mismo número de personas (fls. 66 a 72 índice 14 SAMAI). b. Mediante Resolución No. 216 del 23 del mismo mes el referido ente territorial asignó 113 subsidios de vivienda en el proyecto de vivienda mencionado, de uno de los cuales se benefició el núcleo familiar del señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA a quien se le asignó el lote 6 de la manzana f. En el referido acto administrativo se estableció, entre otras cosas: “(…)
PARÁGRAFO 1: La vivienda será entregada a cada familia beneficiaria una vez el contrato de obra de construcción de las viviendas realice le entrega real y material al Municipio de Monterrey y esta sea recibida a satisfacción con aprobación por parte de la interventoría de dicho contrato.
PARÁGRAFO 2. Para realizar la entrega de las viviendas a cada una de las familias beneficiarias estas deberán allegar la aprobación de la inscripción de la matrícula de los servicios públicos domiciliarios con la empresa que preste dichos servicios en el Municipio. El costo que genere el trámite de matrícula y conexión de los servicios deberá ser asumido por el beneficiario.
Para realizar el proceso de entrega de la vivienda el beneficiario deberá anexar la aprobación de las matrículas de los servicios públicos domiciliarios en la oficina de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Productivo de la Alcaldía Municipal de Monterrey.
ARTÍCULO TERCERO: Constituir sobre el inmueble objeto del subsidio, patrimonio de familia inembargable a favor de los beneficiarios, sus hijos actuales y venideros, y no poder ser enajenado, ni dejar de residir en el antes de haber transcurrido diez (10) años contados a partir de la fecha de su entrega. (…)
ARTÍCULO QUINTO: El núcleo familiar beneficiario del subsidio de la presente resolución deberá realizar el trámite de escrituración una vez realizadas las mejoras, y les corresponderá cancelar todos los costos concernientes a notariado y registro, debiendo inscribir la escritura pública en la oficina de registro de instrumentos púbicos correspondiente, en el lapso de 1noventa (90) días contados a partir de su protocolización, de conformidad con el artículo 28 de ley 1579 de 2012.
(…)” (fls. 73 a 105 índice 14 SAMAI). – negrilla fuera de texto- Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 18 Año 2019: c. Con la Resolución No. 669 del 26 de junio el MUNICIPIO DE MONTERREY ordenó la entrega material del lote 6 de la manzana f del proyecto de vivienda de interés prioritario RIBERAS DE SAN ANDRÉS al núcleo familiar del demandado, quien debía encargarse de los respectivos trámites de escrituración y registro en la oficina de registro de instrumentos públicos de Yopal (fls. 108 a 112 índice 14 SAMAI). d. El 5 de noviembre los miembros de la comisión escrutadora municipal de Monterrey certificaron que el señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA había sido elegido concejal del MUNICIPIO DE MONTERREY para el periodo 2020 – 2023 (fl. 1 archivo 2 índice 3 SAMAI). e. A través de la Resolución No. 1217 del 20 de diciembre se adjudicó al accionado el lote número 6 de la manzana f del PROYECTO DE VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO RIBERAS DE SAN ANDRÉS (fls. 115 a 118 índice 14 SAMAI).
Año 2020: f. El 2 de enero el demandado tomó posesión como concejal del MUNICIPIO DE MONTERREY para el periodo 2020 - 2023(fls. 2 a 8 archivo 2 índice 3 SAMAI). g. El 23 de septiembre el CONCEJO MUNICIPAL DE MONTERREY adelantó el segundo debate del proyecto de acuerdo No. 016 "Por el cual se otorgan autorizaciones al Alcalde Municipal de Monterrey Casanare y dictan otras disposiciones", el cual fue aprobado por unanimidad por los concejales que asistieron a esa sesión, entre ellos, el actor (fls. 95 a 109 archivo 2 índice 3 SAMAI). h. Ese mismo día la aludida corporación administrativa expidió el Acuerdo Municipal No. 12 por medio del que autorizó al alcalde municipal a enajenar o adquirir bienes inmuebles a cualquier título y con destino a “(…) desarrollo de proyectos de interés público y social.
De utilidad pública Fortalecimiento institucional. Sanear, formalizar y/o materializar el derecho de dominio y demás derechos sobre bienes inmuebles. Adelantar proyecto de vivienda. Bienes fiscales adjudicables bajo las leyes relacionadas con bienes urbanos en materia de Vivienda y/o los que corresponda. Áreas de cesión. (…)”, a celebrar los contratos requeridos para esos fines y a llevar a cabo el proceso de escrituración y de ser necesario aclarar, resciliar, corregir, actualizar, complementar y adicionar las escrituras públicas correspondientes.
En el artículo tercero del mismo se señaló que tal Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 19 autorización tenía como fecha límite el 31 de junio del 2021 (fls. 111 a 118 archivo 2 índice 3 SAMAI). Año 2022: i. Con la Resolución No. 145 del 12 de mayo el MUNICIPIO DE MONTERREY comunicó, entre otras personas, al demandado que cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la cesión gratuita, en su caso, del bien identificado con el número de cedula catastral 01-000-2530-00-1000 (fls. 162 a 174 archivo 2 índice 3 SAMAI). j. A través de Resolución No. 254 del 24 del precitado mes el MUNICIPIO DE MONTERREY indicó que “(…) el hogar conformado por el señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA cumplió con todos y cada uno de los requisitos para que el Municipio de Monterrey Casanare le adjudique como subsidio en especie un lote de terreno en la Urbanización Riberas de San Andrés (…)”, del que se le hizo entrega material mediante la Resolución No. 669 del 26 de junio del 2019, por lo que en su artículo primer dispuso “(…) Transferir a título de subsidio en especie a favor del hogar conformado por el señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA identificado con cédula de ciudadanía No.74.379.002 expedida en Duitama Boyacá, el derecho de dominio que tiene y ejerce sobre el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No.470-165237 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal, ubicado en la C 5 8A 01 (Manzana F, Lote 6) perímetro urbano de la Urbanización Riberas de San Andrés(…)”y solicitó a la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE YOPAL que efectuara las siguientes anotaciones en el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-165237 “(…) Anotación 3: Transferencia a título de subsidio en especie.
Anotación 4: Declaración de construcción en suelo propio. Anotación 5: Constitución de patrimonio de familia. Anotación 6: Prohibición de transferencia por cinco años a partir de la transferencia. (…)” (fls. 179 a 186 archivo 2 índice 3 SAMAI). k. El 25 del mismo mes se realizó el segundo debate y votación del proyecto de Acuerdo No. 012 "Por el cual se Prorroga la vigencia del Acuerdo Municipal No.012 de 2020 y se dictan otras disposiciones”, que fue aprobado con voto afirmativo del demandado (fls. 140 a 145 archivo 2 índice 3 SAMAI). l. En la misma fecha el CONCEJO MUNICIPAL DE MONTERREY expidió el Acuerdo No. 009 "POR EL CUAL SE PRORROGA LA VIGENCIA DEL ACUERDO MUNICIPAL 012 DE 2020 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES" extendiendo la vigencia de lo que allí se ordenó hasta el 31 de julio del 2023 (fls. 148 a 152 archivo 2 índice 3 SAMAI).
Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 20 Año 2023: m. El 2 de noviembre los miembros de la comisión escrutadora municipal de Monterrey certificaron que el señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA fue elegido concejal del MUNICIPIO DE MONTERREY para el periodo 2024 – 2027 (fl. 10 archivo 2 índice 3 SAMAI). Año 2024 n. El 2 de enero el accionado tomó posesión como concejal del MUNICIPIO DE MONTERREY para el periodo 2024 - 2027 (fls. 11 a 22 archivo 2 índice 3 SAMAI). o. El 22 de agosto la OFICINA DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE YOPAL certificó que el bien identificado con el número de matrícula inmobiliaria 470-165237 fue transferido por el MUNICIPIO DE MONTERREY al demandado a título de subsidio gratuito en especie el 21 de julio del 2022 (fls. 249 y 250 archivo 2 índice 3 SAMAI).
Año 2025: p. El 6 de mayo la oficina de registro de instrumentos públicos de Yopal informó que: “(…) en aquellos casos en que la resolución que transfiere a título gratuito un bien inmueble a un particular, que contiene patrimonio de familia vencido, resulta necesario que la administración o el municipio que realiza la cesión emita una nueva resolución, esta debe tener como finalidad aclarar la resolución original o inicial, en el sentido de constituir nuevamente el patrimonio de familia previamente vencido, con el fin de asegurar el registro del acto de transferencia al patrimonio con la protección jurídica del bien conforme a la normativa vigente.
De otra parte, como quiera que los bienes inmuebles fiscales con mejoras o construcciones de destinación económica habitacional, ocupados ilegalmente por hogares que no cumplan con los criterios previstos en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019, se podrán enajenar sin sujeción a las normas de contratación estatal, mediante la expedición de una resolución administrativa en la cual se constituirá patrimonio de familia inembargable y una vez inscrita en la correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos, constituirá plena prueba de propiedad, en los términos del artículo 14 de la Ley 2044 de 2020 y Decreto 523 de 2021, en concordancia con el artículo 6 de la Ley 70 de 1931, el acto mediante el Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD.
No. 850012333000-202500049-00 21 cual se constituye el patrimonio de familia deberá inscribirse en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos dentro de los noventa (90) días siguientes a su otorgamiento, pues el incumplimiento de este requisito registral dentro del término legalmente establecido implica la pérdida de efectos jurídicos del patrimonio constituido, es decir, que no producirá efecto legal alguno, perdiendo así la protección especial prevista frente a embargos y otras acciones judiciales y los fines esenciales de la titulación gratuita.”(negrillas y subrayado fuera del texto original).-índice 24 SAMAI-. q. El 14 del mismo mes la secretaria de esta Corporación certificó que, en el proceso de nulidad simple rad. 85001-2333-000-2025-00059-00, que se tramita ante esta Corporación, el señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 145 del 12 y 254 del 24 de mayo de 2022 (índice 26 SAMAI). r. En la misma fecha el MUNICIPIO DE MONTERREY informó que, a través de la Resolución No. 217 de 2019 adjudicó subsidios de vivienda en el proyecto de vivienda de interés prioritario RIBERAS DE SAN ANDRÉS, pero los beneficiarios de estos no realizaron la inscripción del título de propiedad en la respectiva oficina de registro de instrumentos públicos dentro de los 90 días siguientes a la expedición del acto administrativo correspondiente pues tales bienes se encontraban afectados como patrimonio de familia, por lo que la administración municipal mediante la Resolución No. 254 del 24 de mayo de 2022 ordenó expedir nuevos actos administrativos que consolidaran la adjudicación a cada una de las personas favorecidas con dicha ayuda, con el fin de formalizar su dominio sobre esos bienes, permitiéndoles adelantar el proceso de registro correspondiente (índice 27 SAMAI).
Adicionalmente se recepcionó el testimonio de la señora LEXI NIYIRETH CORREDOR URREGO quien indicó que, es profesional en arquitectura, actualmente trabaja para el MUNICIPIO DE MONTERREY, no tienen ningún tipo de parentesco con el señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA y conoce al demandado desde hace cinco años, cuando este fue electo concejal de Monterrey por primera vez.
Sobre los hechos que interesan al sub judice señaló: a. En el año 2015 el MUNICIPIO DE MONTERREY realizó un proyecto de vivienda denominado RIBERAS DE SAN ANDRÉS dentro del que el señor Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 22 ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA resulto beneficiario pues se le otorgó un lote y la edificación de una casa. b. En desarrollo del referido programa de vivienda se expidieron dos resoluciones, en la primera se adjudicó un lote a los beneficiarios y a través de la segunda, que contaba con efectos registrales, se les asignó otro subsidio consistente en la construcción de una casa. c. En el año 2022 se advirtió que ninguno de los beneficiarios de los subsidios de vivienda anteriormente referidos había adelantado los actos de registro correspondientes por lo que, como las resoluciones anteriormente proferidas ya no podían surtir sus efectos para ese fin, el ente territorial, a través de acto administrativo con efectos registrales, volvió a asignar los subsidios a quienes inicialmente habían sido favorecidos con los mismos, a fin de que legalizaran la propiedad sobre estos. d. Conoce de primera mano el segundo programa de subsidios aludido, pero técnica y documentalmente se enteró de la realización de otros procesos en anualidades anteriores (min. 23:10 a 56:40 índice 37 SAMAI).
8.1. ACREDITACIÓN DEL CONFLICTO DE INTERÉS: veamos entonces si con el material probatorio allegado al proceso se acreditó la causal de pérdida de investidura endilgada al demandado, para lo cual se analizarán los presupuestos relacionados por la jurisprudencia reiterada del H. Consejo de Estado concurrentes y necesarios para que se configure dicha causal, teniendo claro que la calidad de concejal del señor GUERRERO GARCÍA se acreditó con el formulario E-27 expedido por la REGISTRADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN que obra en el folio 10 del archivo 2 del índice de 3 SAMAI. a.- QUE EXISTA UN INTERÉS DIRECTO, PARTICULAR Y ACTUAL: MORAL O ECONÓMICO: revisada la documental allegada a las diligencias se determina que, a través de la Resolución No. 216 del 23 de diciembre del 2015 el MUNICIPIO DE MONTERREY publicó un listado de 113 hogares, entre los que se cuenta el del señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA, beneficiarios de un subsidio de vivienda en especie en el proyecto de interés prioritario RIBERAS DE SAN ANDRÉS, estableciéndose en el artículo quinto de ese acto administrativo que cada núcleo familiar beneficiado con el aludido subsidio debía realizar el trámite de escrituración correspondiente, una vez el municipio efectuara las mejoras (construcción de una vivienda en el bien raíz asignado y la inscripción de la Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD.
No. 850012333000-202500049-00 23 escritura resultante en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente) en un lapso de noventa (90) días, contados a partir de su protocolización, lo que en caso del demandado no aconteció. Por lo que la propiedad del bien permaneció en cabeza del MUNICIPIO DE MONTERREY. Luego a través de la Resolución No. 669 del 26 de junio de 2019 se ordenó la entrega material de “(…) una casa lote con un área de 105 metros cuadrados, ubicada en la Manzana F Lote No. 6 del Proyecto de Vivienda de Interés Prioritario Riberas de San Andrés en el municipio de Monterrey (…)”al núcleo familiar encabezado por el señor GUERRERO GARCÍA por lo que a través de la Resolución No. 1217 del 20 de diciembre del 2019 se adjudicó al demandante el predio con las mejoras anteriormente señaladas y se solicitó a la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE YOPAL la inscripción del ese acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria del proyecto RIBERAS DE SAN ANDRÉS. Posteriormente, en sesión del 22 de septiembre del 2020 el señor GUERRERO GARCÍA fungiendo como concejal del MUNICIPIO DE MONTERREY votó afirmativamente en segundo debate el proyecto de acuerdo No. 016 que derivaría en el Acuerdo Municipal No. 12 de la misma fecha "Por el cual se otorgan autorizaciones al Alcalde Municipal de Monterrey Casanare y dictan otras disposiciones" entre cuyas consideraciones se indicó que,“(…) con el fin de proveer el acceso a la vivienda de personas de escasos recurso, solucionar el déficit habitacional, sanear la propiedad fiscal, mejorar la base de recaudo del impuesto predial y viabilizar la inversión de recursos públicos, contribuyendo a la solución de la problemática sociedad y de ordenamiento territorial, es conveniente autorizar a la administración municipal para que transfiera a título gratuito los bienes inmuebles de propiedad del municipio que se encentran ocupados con mejoras y construcción económica habitacional (…)”(fl. 37 archivo 2 índice 3 SAMAI).
Y a través de la Resolución No. 145 del 12 de mayo del 2022 se publicó el listado de los beneficiarios de los subsidios del proyecto de vivienda de interés prioritario previamente mencionado, dentro de los que se encontraba el hogar del señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA, a quien mediante Resolución No. 254 del 24 de los mismos mes y año le fue adjudicado nuevamente la casa lote ubicada en el lote 6 de la manzana del proyecto RIBERAS DE SAN ANDRÉS. Igualmente, el 25 de esos mismos mes y año el señor GUERRERO GARCÍA votó favorablemente el proyecto que luego ser aprobado devino en el Acuerdo No. Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD.
No. 850012333000-202500049-00 24 009 "POR EL CUAL SE PRORROGA LA VIGENCIA DEL ACUERDO MUNICIPAL 012 DE 2020 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES" extendiendo la vigencia de lo que allí se ordenó hasta el 31 de julio del 2023 por la necesidad de efectuar la transferencia del dominio de las lotes entregados como subsidios de vivienda, entre otros, en el proyecto RIBERAS DE SAN ANDRÉS (fl. 137 archivo 2 índice 11 SAMAI).
Frente a la causal de pérdida de investidura que ocupa la atención de la Sala, el H. Consejo de Estado ha indicado: “(…) A partir de las normas previamente mencionadas (C. Polt. Arts. 183 – numeral 1-, 182 y 185, y Leyes 5 de 1992 –art. 286 a 296- y 1881 de 2018 –art. 18-), la jurisprudencia reiterada de la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado –en sede de pérdida de investidura de congresistas- ha señalado los requisitos concurrentes que necesariamente deben estar acreditados para la estructuración de la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, así: “(i) La calidad de congresista, elemento transversal y común a todo juicio de desinvestidura, (ii) La concurrencia de un interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza de quien es congresista o su círculo cercano, (iii) su no manifestación de impedimento o no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación, (iv) haber conformado el quorum o participado el congresista en el debate o votación del asunto y (v) que esa participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional del congresista, cualquiera sea su naturaleza, lo que no circunscribe la causal a las cuestiones legislativas, sino a toda materia que conforme al ordenamiento sea de competencia del Congreso de la República”.
En cuanto al segundo de los mencionados elementos de la causal de pérdida de investidura en comento, esto es “(ii) La concurrencia de un interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza de quien es congresista o su círculo cercano”, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que se estructura cuando se observa: a) la existencia de un interés particular –de cualquier orden, incluso moral- del congresista en la deliberación o decisión de un tema específico a cargo del Congreso; b) que efectivamente participe en la deliberación o decisión de ese tema en específico; c) que ese interés sea directo, no eventual o hipotético; d) que además el interés sea actual, y e) que el beneficio recibido no sea general sino particular.
Así las cosas, es válido concluir que, la causal de pérdida de investidura de violación del régimen de conflicto de intereses se presenta cuando el congresista tiene interés directo en el asunto que se encuentra conociendo porque el mismo le afecta en forma personal, a alguno de sus parientes en los grados indicados Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD.
No. 850012333000-202500049-00 25 en la norma o, a sus socios, y plantea un enfrentamiento entre su interés personal y el interés general que debe guiar el ejercicio de sus funciones, lo que obliga a que aquel deba manifestar su impedimento para efectos de que este sea resuelto so pena de incurrir en la causal de pérdida de investidura; en ese orden el conflicto de intereses es un concepto jurídico indeterminado y, debido a ello, será el juez el que decida, en el caso concreto, si existe fundamento suficiente para la desinvestidura solicitada.
(…)”5 -Negrillas y subrayado fuera del texto original-. Y sobre la naturaleza directa, particular e inmediata del beneficio percibido, la misma Corporación señaló: “(…) En cuanto a la naturaleza del interés que genera el conflicto, la Corte Constitucional precisó en sentencia de 19 de octubre de 2005 que: Existe un interés directo, cuando el provecho que se obtenga por el parlamentario, sus familiares o socios en los términos previstos en la ley, no requiera para su demostración de actos, hechos o desarrollos posteriores que lo conviertan en hipotético o aleatorio.
Sobre el particular la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la comprobación del mismo: “debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediación alguna. Sólo dentro de los límites de un determinado ordenamiento jurídico, puede tener para el congresista o las personas indicadas en el numeral 286 de la Ley 5ª de 1992, relevancia su interés, el cual no puede ser otro que aquél en el cual sus destinatarios tengan relación directa con el mismo”.
Por otra parte, el interés se torna en particular, cuando la adopción de una decisión en un asunto concreto le generaría al parlamentario un provecho o beneficio, específico y personal, para sí mismo o para quienes de acuerdo con la ley se encuentren relacionados con él, y que no obstante estar consciente de dicha circunstancia, no manifiesta su impedimento para participar en el debate o votación correspondiente.
Finalmente, el interés debe ser inmediato, con el propósito de excluir sucesos o hechos contingentes e imprevisibles, sobre los cuales no sea posible determinar o predecir con cierto grado de convicción y de evidencia fáctica su realización en el futuro (…)”6 -negrillas y subrayado fuera del texto-. 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Fecha: 28 de enero de 2020. Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02135-01(PI). Actor: AÍDA YOLANDA AVELLA ESQUIVEL, MARÍA JOSÉ PIZARRO RODRÍGUEZ, GUSTAVO BOLÍVAR MORENO y DAVID RICARDO RACERO MAYORCA. Demandado: JONATÁN TAMAYO PÉREZ. 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. Fecha: 8 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00925-00(PI). Actor: FERNANDO JAVIER MEZA PUENTE Y OTROS. Demandado: EDUARDO ALFONSO CRISSIEN BORRERO. Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 26 Del contraste de la jurisprudencia en cita con los hechos probados se establece que, en el caso analizado no se encuentra que el señor GUERRERO GARCÍA tuviera un interés directo, particular e inmediato en la aprobación del Acuerdo Municipal No. 12 del 22 de septiembre del 2020 pues pese a que dentro de la motivación se estableció que la misma se profería, entre otras cosas, con el objeto de sanear la propiedad fiscal por lo que se autorizaba al alcalde municipal para transferir a título gratuito los bienes inmuebles de propiedad del ente territorial que se encontraran ocupados con mejoras y construcción económica habitacional, no se probó que para la fecha en que el entonces proyecto de acuerdo se sometió a segundo debate en el concejo municipal se hubieran determinado con claridad los beneficiarios de las medidas que podrían ser adoptadas por el burgomaestre y mucho menos que esta información fuera conocida por los cabildantes.
Así mismo, aunque a la postre el accionado se vio favorecido con la expedición de uno de los actos administrativos proferidos por el alcalde de Monterrey en ejercicio de las facultades conferidas, esto no aconteció de manera inmediata ni directa, puesto que el listado de los hogares ocupantes de bienes fiscales que cumplían los requisitos para la titulación de estos bajo las modalidades de cesión en especie y cesión gratuita, que valga la pena destacar difiere en número y conformación del contenido en la Resolución No. 216 del 23 de diciembre del 2015, fue constituido más de dos años después de la votación del entonces proyecto de acuerdo No. 016 del 2022 y la materialización del provecho por parte del accionado incluso fue posterior, pues únicamente se dio con la expedición de la Resolución No. 254 del 24 de mayo del 2022, por medio de la que se adjudicó nuevamente el bien que venía ocupando desde el 2019, decisión que luego de registrada en el folio de matrícula correspondiente ante la OFICINA DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE YOPAL derivó en la transferencia del dominio en su favor.
De esta forma de observa que para el momento en que el señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA participó en la votación del referido proyecto de acuerdo que derivó en el Acuerdo Municipal No. 012 del 2022 el beneficio que podía obtener de esa decisión era hipotético7, dado que dependía de la realización de acciones posteriores y no era inmediato, puesto que no podía preverse con 7 Ver sentencia proferida por el H. Consejo de Estado, Sección Primera en el proceso No. 85001233300020240004701el 12 de diciembre del 2024 con ponencia de la Consejera NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD.
No. 850012333000-202500049-00 27 certeza que fuera a suceder, sino que estaba supeditado a la ocurrencia de hechos aleatorios. Por otra parte, en cuanto al Acuerdo Municipal No. 009 del 25 de mayo del 2022 basta señalar que, el debate correspondiente del entonces proyecto de acuerdo municipal, que contó con la participación del accionado, fue posterior a la publicación del listado de los hogares que cumplían requisitos para la cesión en especie de bienes inmuebles fiscales y a la adjudicación en favor del señor GUERRERO GARCÍA del ubicado en el lote 6 de la manzana f de RIBERAS DE SAN ANDRÉS, por lo que este no se benefició del mismo.
Por lo anterior, la Sala encuentra que, como no se generó un conflicto de intereses tampoco se encuentra probada la causal de desinvestidura alegada por la parte demandante, por lo que se negarán las pretensiones de la demanda.
9. COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Sobre este aspecto, el H. Consejo de Estado precisó: “De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 28 la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.”8 (Se resalta) De esta manera como en el sub lite se observa que, se trata de un proceso en el que se ventila un interés público y no se observa que la demanda carezca de fundamento legal, por lo que el Tribunal se abstendrá en condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 CONSEJO DE ESTADO.
SECCIÓN TERCERA. Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ. Octubre 11 de 2021. Exp. 11001-03- 26-000-2019-00011-00(63217). Actor: ARLEY ÁVILA CALERO Y OTRO. Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS. Pág. No PÉRDIDA DE INVESTIDURA RAD. No. 850012333000-202500049-00 29 FALLA:
PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda de pérdida de investidura promovida por la señora TATIANA MARCELA CABEZAS GUEVARA contra el señor ANTONIO JOSÉ GUERRERO GARCÍA, atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa del presente proveído.
SEGUNDO: Sin costas es esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, REMITIR copia de esta decisión al señor presidente del concejo municipal de Monterrey, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior, de conformidad por lo normado por el artículo 15 de la Ley 1881 de 20189 CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, ARCHIVAR las diligencias, dejando las constancias y anotaciones de rigor en el Sistema de Información Judicial.
Si existe excedente de gastos procesales, devuélvanse al interesado. Notifíquese y cúmplase. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 65) INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado 9 “ARTÍCULO 15. Ejecutoriada la sentencia se comunicará a la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo.
Cuando el Consejo de Estado advierta la posible comisión de hechos punibles por parte del Congresista, o temeridad o mala fe en la acusación, la sentencia ordenará que se compulsen copias de toda la actuación a las autoridades competentes para las investigaciones y sanciones correspondientes.”.