REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Medio de Control: Nulidad simple Radicado: 85001-33-33-001-2023-00033-01 Demandante: Rafael Quesada Martínez. Demandado: Municipio de Trinidad – Concejo Municipal. Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA ACCION DE NULIDAD OBJETIVA/ MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA/ CABILDO ABIERTO -requisitos para modificar esquema de ordenamiento territorial- artículo 2 de la Ley 507 de 1999 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 19 de febrero del 2024 por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones1 El señor Rafael Quesada Martínez, por conducto de apoderada judicial, instauró demanda de nulidad simple contra el Concejo Municipal de Trinidad - Casanare, con el propósito de que se acceda a las siguientes pretensiones: 1.1. Declarar la nulidad del Acuerdo No. 006 de 2011, expedido por el Concejo Municipal de Trinidad – Casanare, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EXCEPCIONALMENTE ALGUNAS NORMAS URBANÍSTICAS, CONTENIDAS EN EL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE TRINIDAD ACUERDO 019 DEL 2000 Y 012 DE 2007 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” 1 Págs. 2 a la 4 – 001 DEMANDA – C01 primera instancia. Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 Por lo anterior, pide que se declaren nulos también los acuerdos que lo modifican, así: Acuerdo No. 018 de 2011 “POR EL CUAL SE MODIFICA LA DIVISIÓN POLÍTICA TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE TRINIDAD – CASANARE”, Acuerdo No. 015 de 2012 “POR MEDIO DEL CUAL SE HACE UN AJUSTE AL ESQUEMA DE ORDENAMINETO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE TRINIDAD - CASANARE", Acuerdo No. 009 de 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE AJUSTA DE FORMA EXCEPCIONAL EL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, CON LA MODIFICACIÓN DE USO DE SUELO INSTITUCIONAL POR RESIDENCIAL PARA DESARROLLAR VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIA". 1.2.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se ordene al Municipio de Trinidad que expida un nuevo Esquema de Ordenamiento Territorial, citando a un cabildo abierto, esto es al mecanismo de participación ciudadana como requisito formal para la expedición de estos tipos de acuerdos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 507 de 1999. 1.3.
Solicita, que al momento de que se expida el nuevo E.O.T., para el caso en particular de afectación de uso de suelos y la definición del trazado de la red vial, se aporten la totalidad de los documentos que acrediten la propiedad y tradición de los bienes que se encuentren en cabeza del municipio. Así mismo, que se permita la participación de la comunidad para que ejerza sus derechos de audiencia y defensa. 1.4.
Señala que como parte de los terrenos que componen la vía MORITA- CRUCE MATADEBAQUERO que quedó establecida como una vía terciaria en el Acuerdo demandado, es propiedad del señor Rafael Quesada Martínez y no del municipio, solicita su exclusión definitiva del EOT. 2. Hechos de la demanda2 En el libelo se relatan los siguientes: 2 Págs. 4 a la 8 – 001 DEMANDA – C01 primera instancia Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 2.1.
El demandante es propietario desde el año 2008 del inmueble denominado “finca Belén de la vereda San Vicente del municipio de Trinidad”, lo cual consta en la escritura pública No. 896 del 21 de mayo del 2010, así como en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo con M.I. 475-1773, en la que no existe anotación de afectación del predio como bien de uso público.
De igual forma, manifestó ser propietario de la finca “Villa Isabela”, la cual adquirió mediante escritura pública No. 630 del 27 de abril del 2009 y con M.I. No. 475- 0012292 registrado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo frente a la que tampoco obra anotación como bien de uso público. 2.2. Manifiesta que adquirió un crédito con la entidad bancaria “Bancolombia”, con el fin de construir un acceso que facilitara el ingreso a sus inmuebles y continuar con su labor de agricultor. 2.3.
Relata que en el año 2015 fue notificado de un proceso policivo de restitución de bien de uso público, amparado en el acuerdo No. 006 del 2011en donde se registra la vía MORITA – CRUCE MATADEBAQUERO cuyas vías y obras de ejecución se encuentran sobre los predios que presuntamente pertenecen al demandante; posteriormente con Resolución 118 del 2016 se ordenó la restitución del bien de uso público. 2.4.
Sostiene que se encuentra en curso una acción popular bajo el radicado 5001-3333-002-2019-00187-00, que en primera instancia correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, en la cual se ordenó la protección de los derechos invocados en favor del patrimonio público, tomando como “prueba reina” el Acuerdo 006 del 2011 que aquí se demanda.
Informa que este fallo fue apelado por el señor Quesada, argumentando los vicios de trámite para su expedición. 2.5. Afirma que el Concejo Municipal de Trinidad omitió el requisito obligatorio de celebrar un cabildo abierto previo para el estudio y análisis de los planes de ordenamiento territorial. 2.6. Informa que presentó derecho de petición ante la Corporación, solicitándole que certificara la celebración del cabildo abierto, sin tener respuesta.
Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 2.7. Refiere que radicó nueva petición ante el Concejo Municipal de Trinidad, y obtuvo respuesta en la que se relata la celebración de algunos mecanismos de participación ciudadana, pero se evidencia la ausencia de la celebración del Cabildo Abierto establecido en la Ley 507 de 1999. 2.8. Nunca se convocó al actor, ni como ciudadano ni como miembro de la agremiación de cultivadores de arroz del Casanare para socializar el E.O.T., por lo que no se pudo oponer al proyecto ni ostentar la propiedad que manifiesta tener frente a los predios. 2.9.
Con el Acuerdo No. 006 del 2011, la administración se apropió de un acceso vehicular que construyó con sus recursos el demandante, para ingresar a sus predios. 2.10. Finalmente informa de la existencia de otra demanda bajo el medio de control de Reparación Directa, que cursa ante el Tribunal Administrativo del Casanare con radicado 850012333000-201900113- 00, en donde el señor Quesada Martínez reclama la indemnización de los perjuicios que considera ha sufrido. 3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación3 Cita los artículos 1, 2, 29, 103 y 288 y 317 de la Constitución Política, así como el 4, 24, 25, 28 (norma modificada por el art. 2, Ley 902 de 2004, Reglamentado por el Decreto Nacional 4002 de 2004), artículo 29 de la Ley 388 de 1997, Ley 134 de 1994 “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana.”, artículo 9 y artículos 81 a 87, artículo 5º inciso 2 del Decreto 879 de 1984, artículo 2 de la Ley 507 de 1995 “Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997” artículos 5º y 7º del Decreto 4002 de 2004.
Señala que el Acuerdo No. 006 de 2011expedido por el Concejo Municipal de Trinidad – Casanare, se expidió de manera irregular ya que existió infracción de las normas en las que debía fundarse, toda vez que en la Ley 388 de 1997 y sus modificaciones, se determina que para la expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial se requiere de la intervención de la 3 Págs. 8 a la18 – 001 DEMANDA – C01 primera instancia Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 ciudadanía y de las organizaciones civiles, indicando que este presupuesto no se cumplió. Señala igualmente vulnerado el artículo 2 de la Ley 507 de 1999 al no realizarse un cabildo abierto para la aprobación del E.O.T., cuestiona que se haya desconocido el derecho de audiencia y defensa del demandante, aduciendo que, al no convocarse cabildo abierto, se omitió el carácter de ciudadano y miembro del gremio arrocero del señor Quesada, por lo que estando este facultado para oponerse, se le impidió hacerlo ya que no pudo intervenir, al desconocer los estudios y la formalización del Acuerdo demandado.
Finalmente, alega que existió una falta de motivación del acto atacado, ya que la administración omitió tener en cuenta hechos que se encontraban demostrados y que si se hubieran considerado habrían conducido a una decisión diferente; lo anterior, al no obrar prueba de que el Concejo Municipal de Trinidad convocó al cabildo abierto exigido por la Ley 507 de 1999.
Resalta que radicó derecho de petición en el que indagó por la citación del mismo, el cual venció en silencio, por lo que concluye que, en efecto, el Concejo no citó el mencionado mecanismo de participación ciudadana. 4. Contestación de la demanda. 4.1. Concejo Municipal de Trinidad - Casanare4. Mediante apoderado judicial, la entidad demandada se negó a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que fue el ente municipal quien presentó a la Corporación el proyecto para modificar el E.O.T. Esta proposición fue acompañada de las motivaciones y justificaciones de la propuesta, del concepto de Corporinoquia y del Consejo Territorial de Planeación. Cita extractos del documento de motivaciones y justificaciones, en la que indica que se realizó mesa de trabajo, socialización y concertación con los habitantes de la vereda El Contento, La Morita y Mata de Vaquero el día15 de octubre del 2009. 4 014 ContestacionDemanda – C01 primera instancia Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 Sostiene que producto de estas reuniones, se propuso modificar el Acuerdo 012 del 2007 a través del artículo 25 del acuerdo 0006 del 2011, en el que se modifica el uso del suelo para el paso de la vía por la Morita y Mata de Vaquero, como finalmente quedó contemplado en el acto demandado.
Señaló que tanto el Consejo Territorial de Planeación, como Corporinoquia, dieron su aprobación para la modificación del E.O.T., pues emitieron sendos conceptos en favor del mismo; razón por la cual el Concejo Municipal de Trinidad, luego de dos debates reglamentarios, aprobó la proposición radicada por el municipio de modificar el Esquema de Ordenamiento Territorial.
Respecto a la violación de normas, consideró que la Corporación actuó en derecho, pues si bien el artículo 02 de la ley 507 de 1999 establece la obligatoriedad de citar a un cabildo abierto previo a realizar alguna modificación al E.O.T., también lo es que de acuerdo con el artículo 82 de la Ley 134 de 1994, debe existir una petición formal de un grupo de ciudadanos para la convocatoria del mismo, situación que afirma no aconteció, pues ni el demandante u otro grupo de ciudadanos efectuó solicitud alguna, por lo que no encontró evidencia de su realización en el archivo de la entidad.
En este sentido concluyó que el procedimiento seguido por el Concejo Municipal de Trinidad no estuvo viciado. Concluye afirmando que no se logra demostrar que la Corporación haya incurrido en una falsa motivación y en el desconocimiento del derecho de audiencia, ya que actuó cumpliendo las exigencias mínimas legales vigentes para aprobar el Acuerdo No. 006 del 2011. 4.2.
Municipio de Trinidad. Guardó silencio. 5. Sentencia de primera instancia5 El Juzgado en audiencia inicial del 19 de febrero del 2024, accedió a declarar la nulidad del Acuerdo No. 006 del 2011 y negó las demás pretensiones de la demanda. 5 021 ActaAudienciaInicialSentencia – C01 primera instancia. Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 Centró su debate en establecer si para la aprobación del E.O.T. de un municipio es requisito obligatorio la realización previa de un cabildo abierto por parte del Concejo, y si ante la ausencia de este, se puede suplir con otros mecanismos de participación ciudadana, por lo que cuestiona si el acto demandado se acompasa al ordenamiento jurídico o si se debe anular.
Estableció el marco jurídico de los planes de ordenamiento territorial y su regulación, señalando con claridad que de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 507 de 1999 que modifica la Ley 388 de 1994, corresponde de manera obligatoria a los concejos convocar y realizar un cabildo abierto previo al estudio y modificación del esquema de ordenamiento territorial.
Recabó en que este mecanismo de participación ciudadana es taxativo y no puede suplirse con otro como lo pretende hacer ver la Corporación demandada. Resalta que el Concejo Municipal de Trinidad en la contestación de la demanda reconoció que no había citado a un cabildo abierto, por lo que concluyó que el Acuerdo demandado se encuentra viciado de nulidad.
Frente a la solicitud de nulidad de los acuerdos 018 del 2011, 015 del 2012 y 009 del 2017; indicó que de conformidad con el numeral 2 del artículo 91del C.P.A.C.A. dichos actos perdieron fuerza de ejecutoria a raíz de lo que doctrinariamente se ha establecido como decaimiento del acto administrativo. En consecuencia, concluyó que la pretensión de nulidad frente a estos actos no prospera, ya que la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto no constituye en sí una causal de nulidad. 6.
Recurso de apelación6 El Concejo Municipal de Trinidad, a través de apoderada presentó y sustentó en término recurso de apelación, solicita se revoque la sentencia de primera instancia, estableciendo reparos a la misma. Sostuvo que el medio de control de nulidad, establecido en el artículo 137 del C.P.A.C.A. no es el idóneo para dilucidar la controversia planteada por el demandante, pues en su concepto, este pretende un restablecimiento del derecho subjetivo ya que la redacción de la demanda está 6 021 RecursodeApelacion – C01 primera instancia. Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 encaminada a ello, debido a que tiene un interés particular sobre el bien destinado a uso público.
Cuestiona que el a quo haya fijado la posición de no analizar este argumento de fondo, ya que no se presentó como excepción previa al momento de contestar la demanda. Infiere que el juez en cualquier etapa del proceso puede y debe estudiar la idoneidad del medio de control que se presenta, evitando que se profieran fallos inhibitorios.
Aporta como prueba sobreviniente, una petición radicada por la apoderada del demandante, en la que solicitó la suspensión de los efectos de la sentencia dictada dentro de la acción popular fallada en contra del señor Quesada Martínez, fundada en la declaratoria de nulidad dictada por el Juzgado de primera instancia en el presente proceso.
Con lo anterior, considera que evidencia la finalidad del demandante de restablecer su derecho subjetivo particular y concreto como propietario de los terrenos que fueron destinados como de uso público, y no el de la protección del orden social. Según el apelante, el problema jurídico planteado fue interpretado de manera errónea, pues no es del arbitrio del Concejo convocar a un cabildo abierto, de acuerdo a como lo dispone el artículo 4 de la Ley 388 de 1997; lo anterior, en el sentido de que la participación ciudadana es necesaria para la modificación del POT.
Afirma que para el caso de marras se debió dar una interpretación armónica de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 507 de 1999 versus los artículos 81 y 82 de la Ley 134 de 1999, en los que se menciona que el cabildo abierto debe realizarse a petición de parte por la comunidad en un número no inferior al cinco por mil del censo electoral del municipio.
Como soporte de su argumento, cita un concepto emitido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, del 19 de enero del 2011, el cual considera vinculante y del que sostiene fue tomado por la consultoría encargada de hacer la revisión y ajuste del E.O.T. Expone que el cabildo abierto es un mecanismo de participación ciudadana de origen popular promovido directamente por firmas ciudadanas, a diferencia de aquellos que tienen su origen en la autoridad pública como el referendo, la consulta popular o el plebiscito.
En este orden de ideas, no correspondía al Concejo Municipal abrogarse dicha convocatoria, pues los cabildantes son once (11), por lo que no cumplen Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 con el número establecido en la Ley. Reitera que la obligación de realizar el cabildo, se establece cuando este es solicitado previamente por la comunidad.
Concluye, que no debe interpretarse únicamente lo dispuesto en la Ley 599 de 1999, pues debió existir una armonía con lo señalado en la Ley 134 de 1999 y la Ley 14757 del 2015 que la modificó y aclara que el cabildo abierto tiene su origen e iniciativa única y exclusivamente en la ciudadanía, mas no en los cuerpos colegiados. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. En providencia del 17 de octubre del 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte demandante7; en escrito del 24 de octubre del 2024 el Ministerio Público emitió concepto8; en auto del 01 de abril del 2025 se dejó sin efecto la providencia del 17 de octubre del 2024 y en su lugar admitió el recurso de apelación, pero concediendo la solicitud de prueba sobreviniente aportada por la parte demandada en su escrito de apelación, además de correr traslado para que las partes presenten sus alegatos de conclusión9.
Las partes presentaron alegatos de conclusión y el Ministerio Público concepto, de la siguiente manera: 2.1 Alegatos de conclusión parte demandante10. Controvirtió los reparos efectuados a la sentencia por parte del Concejo Municipal de Trinidad. Frente al argumento de que el demandante persigue el restablecimiento de un derecho subjetivo particular, por lo que el medio de control de nulidad no es el procedente; aduce que el acto demandado es de carácter general y que está viciado de nulidad por no cumplir con las exigencias previstas en la Ley 507 de 1999, por lo que cualquier ciudadano podía acudir ante la jurisdicción para solicitar su eliminación de la vida jurídica. 7 índice 004 –AutoAdmiteRecursodeApelación-C02segundaInstancia 8 índice 007 –ConceptoMinPublico-C02segundaInstancia. 9 índice 009 –AutoDejaSinEfecto-C02segundaInstancia. 10 índice 013 –Alegato Parte demandante-C02segundaInstancia. Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 En cuanto a la prueba que se aportó junto con el recurso de apelación, indicó que, en efecto, radicó ante el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, solicitud de suspensión de los efectos de la sentencia de acción popular, la cual fue desestimada por el Despacho judicial.
Manifestó que realizó esta solicitud, ya que el argumento central del fallo consistió en la presunción de legalidad del Acuerdo No. 006 del 2011; además que el restablecimiento del derecho y otros perjuicios que considera ha sufrido el demandante, se encuentran en discusión en el proceso de Reparación Directa que cursa en esta Corporación bajo del radicado 2019- 113.
Resaltó que el a quo en la sentencia sí se pronunció y realizó un análisis de la solicitud de adecuación del medio de control efectuada por la demandada, al establecer: “ en cuanto a que el medio no es el idóneo para cuestionar lo pretendido, dado que se persigue un restablecimiento del derecho, pues, no se va a entrar a determinar respecto del derecho de propiedad sobre el predio, si no que se va a confrontar el acto administrativo cuestionado con el ordenamiento jurídico de manera genérica, de manera abstracta, por ende no encuentra fundamento a lo planteado por la apoderada de la parte demandada, apoderada del Concejo”.
De esta forma en criterio del actor la providencia apelada se encuentra motivada y ajustada a derecho, por cuanto se centra en analizar únicamente la legalidad del acto demandado y su posterior declaratoria de nulidad. En cuanto al reparo de interpretación errónea de la Ley 507 de 1999, señala que el concepto del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial aportado, fue desestimado por el Consejo de Estado en sentencia del 26 de noviembre del 2020 en radicado 2011-00765-02.
Se opone a lo afirmado por el Ministerio Público en su concepto, particularmente cuando este señaló que el requisito del cabildo abierto solo opera cuando se va a establecer el Plan de Ordenamiento Territorial, pero en el presente caso, lo que se efectuó fue una modificación al mismo. Sostiene el demandante, que la modificación no se realizó al Plan de Ordenamiento Territorial, sino al Esquema de Ordenamiento Territorial cuya diferencia radica en el tamaño de la población del municipio, que, para el caso de marras, es de 30.000 habitantes, por lo que la norma aplicable sí es la del artículo 2 de la Ley 507 de 1999 que establece la obligatoriedad de convocar a un cabildo abierto cuando se pretenda instalar o realizar modificaciones a un Esquema de Ordenamiento Territorial.
Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 Solicita se confirme la decisión proferida en primera instancia, puesto que la declaratoria de nulidad del acto acusado, fue ajustada a derecho, ya que para que naciera a la vía jurídica el Acuerdo No. 006 del 2011, se requería de la obligatoria convocatoria del cabildo abierto estimado en la Ley 507 de 1999. 2.2.
Alegatos de conclusión Concejo Municipal de Trinidad11. La apoderada de la parte demandada, presentó alegatos en término mediante los cuales reiteró los argumentos sustentados en el recurso de apelación. Respecto a: (I) la improcedencia del medio de control de nulidad por pretender el demandante el restablecimiento de un derecho subjetivo particular y concreto, (II) la solicitud de suspensión de los efectos de la sentencia en el proceso de acción popular allegado como prueba sobreviniente y (III) la no obligatoriedad de realizar un cabildo abierto para modificar el E.O.T. del municipio.
Por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia proferida en primera instancia. 2.3. Concepto del Ministerio Público12. En su criterio los reparos realizados por la apelante están llamados a prosperar. Señaló que luego de analizar los hechos y las pretensiones de la demanda, si bien se atacaron unos actos de carácter general, se puede inferir que esos actos pudieron causar perjuicios al demandante, por lo que, de prosperar la nulidad, conllevaría al restablecimiento del derecho que estimó vulnerado por la administración. Explica que la finalidad de la demanda no fue proteger el interés general de la comunidad sino el propio, lo cual estimó probado con la prueba sobreviniente allegada, al solicitar la suspensión de los efectos del fallo judicial proferido en el proceso de acción popular, sin encontrarse en firme la sentencia que se estudia en la presente instancia. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se estableció que cuando el Juez observe que de las pretensiones de la demanda se pretenda el restablecimiento de un derecho, se deberá adecuar el medio de control de manera oficiosa, situación que no aconteció en el presente proceso; por 11 índice 014 –Alegato Parte demandante-C02segundaInstancia 12 índice 012 –Concepto Procurador 53 Administrativo-C02segundaInstancia Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 lo que el Juzgado omitió su deber legal de encausar la demanda y darle el trámite que en derecho correspondía. Respecto a la realización del cabildo abierto, expresa que de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 507 de 1999, este solo es necesario citarlo previamente cuando se va a adoptar el Plan de Ordenamiento Territorial, y no como en el caso concreto, que lo que se realizó fue una modificación al mismo.
Por lo anterior, considera que tanto el Concejo Municipal de Trinidad, como el Juzgado erraron al analizar de fondo la norma, pues ninguno de los dos recabó en argumentar que el cabildo abierto no debía ser convocado ya que lo que se pretendía era una modificación al P.O.T. y no establecerlo inicialmente. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1.
Competencia. El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 19 de febrero del 2024 por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal. 3.2. Problemas jurídicos. ¿Con la declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 006 del 2011 expedido por el Concejo Municipal de Trinidad, el demandante pretende un restablecimiento del derecho subjetivo, que impida que el proceso se tramite por el medio de control de nulidad? ¿Para la modificación del Esquema de Orden Territorial de un municipio, se requiere que previamente se realice un cabildo abierto como lo dispone el artículo 2 de la Ley 507 de 1999, o este se puede suplir con otros mecanismos de participación ciudadana? 3.3.
Tesis de la Sala. El medio de control de nulidad reglado en el artículo 137 del C.P.C.A. es el idóneo para resolver el asunto planteado, por cuanto el demandante en sus pretensiones solicitó se declare la nulidad del Acuerdo No. 006 del 2011 por haber sido expedido en contravía de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico; precisando que no solicita ni se debate una vulneración a sus Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 derechos como propietario de los predios que pudiera generar un restablecimiento de derecho automático, pues incluso se menciona la existencia de otros procesos judiciales en donde sí se debaten estas cuestiones.
En cuanto al segundo aspecto planteado, la Sala confirmará lo decidido en primera instancia, al considerar que la realización de un cabildo abierto es un requisito taxativo y que no se puede reemplazar con otro mecanismo de participación ciudadana, cuando se pretenda modificar el Esquema de Ordenamiento Territorial de un Municipio, pues así lo establece de manera clara la Ley 507 de 1999. 3.4.
Premisas jurídicas. 3.4.1. Del control de legalidad. El artículo 171 C.P.A.C.A., dispone que el juez al momento de admitir la demanda debe darle a la misma el trámite que corresponda aun cuando el demandante haya indicado una vía procesal equivocada, en virtud de lo cual, tiene la posibilidad de adecuar la demanda al medio de control que sea el procedente.
El artículo 207 ibidem, establece que el juez debe efectuar un control de legalidad agotada cada etapa del proceso con el fin de evitar nulidades. Respecto del ejercicio de dicha facultad, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que la misma es una obligación imperativa que procura la garantía del acceso a la administración de justicia y explica: “En reiterados pronunciamientos la Sala ha puesto de presente, con apoyo en los principios de economía, celeridad y eficacia que rigen la función judicial, que el juez tiene la obligación de ejercer los deberes-poderes de impulsión procesal que la ley le otorga, para hacer efectivos los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Entre esos deberes, se cuenta el deber procesal de adecuar la acción a la que legalmente corresponde, y de darle el trámite correspondiente con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para concluirlo con sentencia inhibitoria injustificada.
Así lo puso de presente esta Sección en sentencia de 14 de febrero de 2012, al señalar: “Se debe advertir que el Tribunal tuvo la obligación de haber adecuado la acción al trámite que le correspondía. Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 La Sala considera, en esta medida, que el juez debe asumir los deberes encaminados a garantizar el derecho y evitar decisiones que no son de fondo y no resuelven sobre las pretensiones, convirtiéndose en casos de denegación de justicia y vulneración de los derechos fundamentales, desconociendo los mandatos y deberes que le imponen los artículos 37 y 409 del Código de Procedimiento Civil, respecto a la diligencia y obligación de velar por la rápida solución del proceso, los cuales resultan aplicables ante la jurisdicción contenciosa administrativa a través de la remisión que hace el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El juez no puede asumir una posición pasiva que por esa causa, le conduzca a abstenerse de fallar de fondo, pues es su deber adoptar las medidas procesales para hacer eficaz la protección del bien jurídico para cuya efectividad el ciudadano pone en marcha la jurisdicción La razonabilidad de la tesis que reitera la Sala, a favor del cumplimiento por los jueces, del deber procesal de adecuar la acción al trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, a más de evitar desgaste judicial, es plausible, pues a todas luces, resultaría totalmente vano adelantar un proceso a sabiendas, de antemano, que no podrá existir pronunciamiento sobre el fondo del asunto” 13 Teniendo en cuenta lo expuesto, corresponde al juez analizar e interpretar las pretensiones del medio de control, para adecuar las mismas si se llegare a establecer que el medio de control incoado no es el idóneo para continuar con el trámite del proceso; por tanto, la Sala analizará como primer eje temático, si el Juzgado realizó este control de legalidad, o si omitió el mismo. 3.4.2.
Marco Normativo aplicable para la modificación de Planes de Ordenamiento Territorial. El marco normativo que regula los planes de ordenamiento territorial, tiene su génesis en el artículo 5 de la Ley 388 de 1997, que define cual es el concepto de ordenamiento territorial, de la siguiente manera: “ARTICULO 5o. CONCEPTO. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político- administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer 13 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.
C.P: María Claudia Rojas Lasso, 28 de febrero de 2013. Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01642-00 Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.” El artículo 9 de la Ley 388 de 1997, establece el Plan de Ordenamiento Territorial, como: “ARTICULO 9o.
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán: C.) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes” El artículo 24 de esta Ley prevé una instancia de concertación interinstitucional y de consulta ciudadana dentro del trámite de formulación y adopción de los planes de ordenamiento territorial: “ART. 24. —Instancias de concertación y consulta.
El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento: (…) 4.
Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan.
Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta ley. Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial. ‘PAR. —La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación”.
Frente a los ajustes, revisiones y modificaciones de los planes de ordenamiento territorial, se advierte que el numeral 4 del artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2 de la Ley 902 de julio de 2004, regula los parámetros para la definición de la vigencia de los planes de ordenamiento territorial, sus contenidos y las condiciones que ameritan su revisión, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 28.
Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes parámetros: (…). 4. Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan.
No obstante lo anterior, si al finalizar el plazo de vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguirá vigente el ya adoptado. (…)” Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 De igual manera en los artículos 5 y 7 del Decreto 4002 de 2004, “Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997”, se establece lo concerniente a la revisión de los planes de ordenamiento territorial, de la siguiente manera: “ARTÍCULO. 5º—Revisión de los planes de ordenamiento territorial.
Los concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde y en el comienzo del período constitucional de este, podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los planes de ordenamiento territorial, siempre y cuando haya vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según lo establecido en dichos planes.
Tales revisiones se harán por los motivos y condiciones contemplados en los mismos planes de ordenamiento territorial para su revisión, según los criterios que establece el artículo 28 anteriormente citado. PAR.—Por razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, el alcalde municipal o distrital podrá iniciar en cualquier momento el proceso de revisión del plan o de alguno de sus contenidos.
Serán circunstancias de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, que justifiquen la revisión del plan de ordenamiento las siguientes: a) La declaratoria de desastre o calamidad pública de que tratan los artículos 18 y 48 del Decreto-Ley 919 de 1989, por la ocurrencia súbita de desastres de origen natural o antrópico; b) Los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y vulnerabilidad que justifiquen la recalificación de áreas de riesgo no mitigable y otras condiciones de restricción diferentes de las originalmente adoptadas en el plan de ordenamiento territorial vigente” Del anterior recuento normativo se advierte que la participación ciudadana es un pilar fundamental para la adopción de los planes de ordenamiento territorial; por lo tanto, el legislador, en el artículo 2 de la Ley 507 de 1999, señala que, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, los concejos Municipales o Distritales celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo al estudio y análisis del POT, de la siguiente manera: “Artículo 2.
Los Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis de los Planes de Ordenamiento Territorial sin perjuicio de los demás instrumentos de participación contemplados en la ley.” Se destaca y resalta Cabe anotar que el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, señala: “…en cada período de sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos sesiones en las que se considerarán los asuntos que los residentes en el municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean estudiados y sean de competencia de la corporación respectiva” El Cabildo Abierto, como mecanismo de participación ciudadana, quedó definido en el artículo 9 de la Ley 134 de 1994, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 9º.- Cabildo abierto.
El Cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.” En ese orden de ideas, para la adopción, revisión y modificación de los planes de ordenamiento territorial es imperativa la convocatoria y realización de un Cabildo Abierto de manera previa a la aprobación que se surte en el Concejo Municipal, sin perjuicio de los demás instrumentos de participación ciudadana. 3.5.
Premisas fácticas. En el expediente se prueba lo siguiente: ✓ El Concejo Municipal de Trinidad expidió los acuerdos No. 006 del 201114, 018 del 201115, 015 del 201216 y 009 del 201717, en los que se modificó el Esquema de Orden Territorial del Municipio. 14 índice 015 –-C02segundaInstancia 15 Índice 003 folio. 1-06 Pruebas – C01 primera instancia. 16 Índice 003 folio 7-15 Pruebas – C01 primera instancia 17 Índice 003 folio 16-20 Pruebas – C01 primera instancia. Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 ✓ No se allegó por parte del Concejo Municipal de Trinidad, prueba de la realización de un cabildo abierto antes de expedir los actos acusados, incluso, manifestó en la contestación de la demanda que no existe en el archivo de la entidad evidencia de ello. ✓ Existen dos procesos judiciales en los que se desarrollan pretensiones distintas a las incoadas en el presente medio de control de nulidad objetiva, teniendo como origen el mismo conflicto entre el Municipio de Trinidad y el demandante.
El primero es una acción popular de radicado 850013333002-2019-00187-00 que cursa en el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal; el segundo, un proceso de reparación directa que se desarrolla en esta misma Corporación con radicado 850012333000-201900113-00. 18 ✓ La apoderada de la parte demandante, radicó solicitud de suspensión de los efectos de la sentencia proferida en la acción popular, presentando como argumento la declaratoria de nulidad del Acuerdo N0. 006 del 2011 decretado por Juzgado de primera instancia en el presente proceso19. 4.
Caso concreto. Teniendo en cuenta lo reseñado a lo largo del proceso, procede la Sala a resolver los problemas jurídicos planteados. Sostiene la demandada que la sentencia debe revocarse por cuanto el demandante pretende con la nulidad del Acuerdo No. 006 del 2011, restablecer un derecho subjetivo y particular del mismo, indicando que el juez de instancia cometió un yerro al no estudiar e interpretar el verdadero objetivo del accionante, y que incluso, debió adecuar el medio de control.
El Tribunal no encuentra vocación de prosperidad a este cargo de apelación, pues de la lectura de las pretensiones, no se infiere que en el evento de fallo favorable, el actor persiga que por este medio de control se le restablezca un derecho particular como lo manifiesta en el recurso de alzada; obsérvese que en el libelo, no hace mención a que el predio le sea otorgado, o que se deje sin efecto el proceso policivo de restitución de bien de uso público.
Solicita sí, que se ordene al Concejo Municipal la expedición 18 Índice 004 folio 113-151 Pruebas – C01 primera instancia 19 Índice 23 folio. 13 RecursoApelacion – C01 primera instancia. Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 de un nuevo E.O.T. citando al cabildo abierto de acuerdo con la Ley; no obstante, esta pretensión no fue concedida.
Ahora bien, luego de estudiar la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que el Juzgado sí realizó el control de legalidad, al pronunciarse frente a los alegatos presentados por la apoderada del Concejo Municipal de Trinidad, en los que consideró que la finalidad de la demanda no era la de buscar un restablecimiento del derecho por el demandante, y sí el de demostrar que el acto administrativo se expidió sin el lleno de los requisitos de Ley20.
De allí que correctamente explicó que el medio de control idóneo para estudiar y proferir una decisión sobre la legalidad del acto, es el señalado en el artículo 137 del C.P.C.A.; y es que, en efecto, se trata de un acto de carácter general, del cual el actor aduce que fue expedido con infracción de la norma en que debía fundarse y de manera irregular.
De igual forma, se aprecia en la contestación a la demanda efectuada por el Concejo Municipal de Trinidad, que en nada reparó frente al presunto restablecimiento del derecho, pues no presentó excepción previa o de mérito en la que indicara este aspecto. Durante el trámite de la audiencia inicial, tampoco se opuso a la fijación del litigio ni al momento de sanear el proceso, por lo que las decisiones de legalidad tomadas durante la misma, cobraron ejecutoria.
Por otra parte, la prueba sobreviniente aportada no demuestra que vía nulidad simple, el demandante obtenga un restablecimiento automático del derecho; incluso, existen otras controversias judiciales bajo distintos medios de control en las que se analizan otros tipos de pretensiones encaminadas a ello, como el proceso de Reparación Directa.
Para el caso que nos ocupa, el asunto se centra únicamente en establecer si el acuerdo No. 006 del 2011 se expidió con el lleno de los requisitos de Ley, por lo que en nada afecta en este trámite las solicitudes que se realicen al interior de otros procesos. Así las cosas, este argumento del recurso no está llamado a prosperar. En cuanto al siguiente cargo, respecto de la necesidad de realizar un cabildo abierto previo a la modificación de un Plan de Ordenamiento Territorial, lo primero que advierte la Sala, es que de acuerdo con lo reglado en el literal C del artículo 9 de la Ley 388 de 1997, al tener el municipio de 20 1:43 minutos al 1:46 minutos de la grabación de la audiencia inicial.
Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 Trinidad menos de 30.000 habitantes, se denomina Esquema de Ordenamiento Territorial, teniendo su mismo alcance y función como instrumento técnico y normativo. Ahora, la participación ciudadana es un requisito fundamental para la adopción y modificación de planes de ordenamiento territorial, por ello, el legislador en la Ley 134 de 1994 y 388 de 1997, estableció distintos mecanismos de participación, como el cabildo abierto.
Por su parte, en la Ley 507 de 1999, articulo 2, de manera taxativa se ordena que el cabildo abierto debe realizarse de manera obligatoria, previo al estudio y análisis del plan de ordenamiento territorial, y que dicha convocatoria le corresponde al Concejo Municipal, esto, sin perjuicio de que también se aplique otros instrumentos de participación ciudadana, como los que para el caso de marras adelantó. No obstante, pese a haber demostrado que realizó algunas reuniones con la comunidad, no acreditó la citación y materialización del cabildo abierto; por el contrario, al contestar la demanda informó que este no se había efectuado, pues no se encontró soporte alguno en el archivo de la entidad.
De allí, que le asistió razón a la primera instancia en declarar la nulidad del acuerdo demandado, pues ante la ausencia del requisito de Ley, como lo es el cabildo abierto, se encuentra viciado de nulidad y debe desaparecer del mundo jurídico. Recapitulando, examinado el acervo probatorio y las disposiciones aplicables, no se demostró que la norma fuese interpretada de manera incorrecta, ya que se debía armonizar lo dispuesto en la Ley 507 de 1999, con los artículos 81 y 82 de la Ley 134 de 1994, en el sentido de que el cabildo abierto solo se podía efectuar, si mediaba una previa solicitud por parte de la comunidad; como se explicó, el legislador estableció la obligatoriedad de la citación por parte del Concejo Municipal mediante norma especial.
Por lo expuesto, la Sala desestimará los reparos efectuados a la sentencia proferida en primera instancia, y en su lugar confirmará la misma. 5. Condena en costas en segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo Nulidad 85001-33-33-001-2023-00033-01 361 del C.G.P., no se impondrán costas en segunda instancia, por cuanto no se avizora que el recurso de apelación se haya interpuesto con una manifiesta carencia de fundamento legal ni con ausencia de fundamentos jurídicos normativos y jurisprudenciales.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de febrero del 2025 por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, por las razones expuestas en la presente sentencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, dejando las anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No.60)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado