REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, seis (6) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Medio de Control: Controversia Contractual Demandante: Ingeniería Comercio y Servicios SAS Demandado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Expediente: 85001-33-33-004-2024-00152-01 MAGISTRADA SUSTANCIADORA: AURA PATRICIA LARA OJEDA CONTRATO ESTATAL DE EJECUCIÓN SUCESIVA / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES.
Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 3 de octubre de 2024 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia. I. Antecedentes 1. La demanda1 La sociedad Ingeniería Comercio y Servicios S.A.S a través de apoderado judicial, solicita que se declare que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres incumplió el contrato contenido en la orden de proveeduría GS-SMD- 840-2021 y, en consecuencia, se orden a la entidad pagar la suma de $536.016.079,20 que corresponde al valor del contrato, así como la indexación por valor de $104.151.536, los intereses moratorios causados desde el 18 de abril de 2022 hasta julio de 2024, los cuales ascienden a la suma de $ $488.124.123, y los que se generen ante la falta de pago de la sentencia condenatoria; finalmente pide que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 1 001Demanda(.pdf) - índice 00003 – primera instancia - SAMAI.
Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 2 1.2. La decisión apelada2 Mediante auto del 3 de octubre de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, rechazó el medio de control de la referencia, por considerar que, había operado el fenómeno de la caducidad, respecto del contrato cuyo incumplimiento se demanda, esto es, la orden de proveeduría GS-SMD-840-2021 aceptada el 19 de noviembre de 2021 por Ingeniería Comercio y Servicios S.A.S. Como sustento de su decisión señaló que, la controversia se trata de un contrato de suministro de hora de maquinaria amarilla con un único pago a la entrega del objeto contratado, el cual finalizó el 30 de diciembre de 2021 conforme al acta de entrega; por tanto, el plazo máximo previsto para radicar el medio de control venció el 1 de enero de 2023.
La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada de manera extemporánea, pues fue radicada el 14 de febrero de 2024, es decir, cuando ya había operado la caducidad. Igualmente expuso que, en gracias de discusión, si se pretende tomar como inicio del conteo de la caducidad, el 18 de abril de 2022, cuando se cumplió con la información requerida para el trámite del pago, la parte actora tenía hasta el 19 de abril de 2024 para presentar la demanda.
En este sentido, frente a la solicitud de conciliación, precisó que, esta fue radicado el 14 de febrero de 2024, y su trámite finalizó el 15 de agosto de ese año, con la celebración de la audiencia que la declaró fallida, superando los 3 meses que dispone el artículo 60 de la Ley 2220 de 2022, por lo que consideró que el término se reanudó el 15 de mayo de 2024, luego, la demanda debió radicarse máximo el 18 de julio de esa misma anualidad, sin embargo, esto ocurrió el 26 de agosto de 2024, cuando había operado dicho fenómeno. Por lo anterior, concluyó que el medio de control de controversias contractuales se encontraba caducado. 1.2.
Recurso de apelación3 Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra auto del 3 de octubre de 2024, que rechazó la demanda. Como motivo de inconformidad, en síntesis, señaló lo siguiente: 2 Índice 00005 - primera instancia – SAMAI. 3 SAMAI -primera instancia – índice 00009 Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 3 1.
El Juzgado tomó como fecha para el conteo del término de caducidad, la del acta de entrega y recibo de satisfacción - 30 de diciembre de 2021-, desconociendo la naturaleza del contrato, pues es de tracto sucesivo y no de ejecución instantánea. 2. Es errada la interpretación del a quo, al contabilizar el término desde 19 de abril de 2022, momento en el que se efectuó la radicación de la información requerida para el trámite del pago, además, tener como fecha de solicitud de conciliación el 14 de febrero de 2024, cuando la misma se desarrolló el 9 de mayo de 2024.
Reiteró lo manifestado en el escrito de demanda, referente al acápite de la caducidad, en cuanto a la aplicación del literal v), numeral 2, artículo164 CPACA., como la normatividad que guarda relación con el contrato de tracto sucesivo, en el cual no solo requiere el cumplimiento de las obligaciones pactadas, sino que también se dé acatamiento al respectivo trámite administrativo para la legalización de los recursos, eventualidad pactada de manera clara y expresa en el contrato objeto de debate.
Por lo anterior, considera que se requieren dos presupuestos para realizar de manera efectiva la contabilización de los términos de configuración de la caducidad; por una parte, la finalización del suministro y por otra, el trámite administrativo para la legalización de los recursos. Refiere que, por tratarse de un contrato que debe ser objeto de liquidación, no sólo por disposición legal sino también contractual (entiéndase liquidación como el trámite administrativo de legalización de recursos), sería errado decir que el término para ello empezó el día en que se presentó la documentación requerida para el inicio del trámite administrativo de legalización de recursos o liquidación, pues para ello hace falta tener en cuenta el término legal dispuesto en tal eventualidad; del cual se desprende dos posturas, las cuales determinan que la acción se encuentra impetrada de manera oportuna.
Manifestó que, dentro del objeto de la litis las partes dispusieron que se realizaría un único pago al finalizar el suministro y se surta el trámite administrativo de legalización de recursos entre la UNGRD y el FNGRD; siendo este último efectuado el 18 de abril de 2022 con la radicación del informe y documentación requerida para que se iniciara el trámite administrativo para el efecto; por lo tanto, Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 4 consideró, que a partir de ese fecha los 6 meses para liquidación del contrato finalizaron el 19 de octubre de 2022, luego, los dos años de la caducidad se vencieron el 20 de octubre de 2024.
La conciliación fue radicada el 9 de mayo de 2024, por lo que el término fue suspendido; la demanda fue presentada el 26 de agosto de ese mismo año, es decir que, se radicó en tiempo. Agrega que, ante la falta de validación del informe y la documentación para el pago por parte de la demandada, en repetidas ocasiones oficio a la UNGR, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Contraloría General, con dicho propósito, pero no obtuvo respuesta alguna.
Por lo tanto, sostiene que el término de caducidad no ha operado, toda vez que, no se ha cumplido con el requisito de la validación de pago del contrato. Concluye que, en atención a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, la caducidad debe contabilizarse seis meses después del 18 de abril de 2022 - fecha en que se radica el informe general para el trámite del pago y bajo la posibilidad de la liquidación bilateral o unilateral-, por lo que tenía hasta el 20 de octubre de 2024 para hacer uso del respectivo medio de control, sin que a la fecha de radicación de la demanda hubiere expirado el término para ello.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 25 de enero 2021, incluye dentro de los autos apelables el que rechace la demanda. En el presente asunto, el recurso de alzada se interpone contra el auto que rechazó la demanda, emitido el 3 de octubre de 2024, luego la apelación resulta procedente y se presentó en la oportunidad debida – 10 de octubre de 2024-, pues la decisión objeto de este se notificó el 4 de ese mismo mes y año; razón por la cual, se analizarán los motivos de la inconformidad de la recurrente. 2.2.
Problema jurídico ¿Se configuró el fenómeno de caducidad dentro del medio de control de controversias contractuales? Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 5 2.3 Tesis de la sala Como en el sub examine no se efectuó el pago del contrato correspondiente a la orden de proveeduría No. GS-SMD-840-2021, el cual conforme a lo dispuesto en el 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012, requiere ser liquidado; por tanto, el término para realizar el conteo de caducidad comienza a partir del 1° de julio de 2022, luego de fenecido el plazo de los cuatro meses para liquidar el contrato de manera bilateral y los dos meses para hacerlo unilateralmente, contabilizados a partir del día siguiente a la finalización y entrega a satisfacción del suministro, esto es, 30 de diciembre de 2021.
Se advierte que el 9 de mayo de 2024 la sociedad demandante presentó la solicitud de conciliación extrajudicial suspendiendo el término, el cual se reanudó el 16 de agosto de 2024, día siguiente a la expedición de la constancia de haberse agotado ese trámite; la demanda fue radicada el 26 de agosto de 2024, esto es, dentro del tiempo establecido para ello, pues la parte actora tenía hasta el 7 de octubre de 2024 para hacerlo.
En ese orden de ideas, se cumple con el requisito de oportunidad. Por lo anterior, se revocará el auto del 3 de octubre de 2024 por medio del cual se rechazó la demanda. 2.4. Premisas jurídicas 2.4.1. Oportunidad para presentar el medio de control de controversias contractuales Para el estudio de la caducidad del medio de control es pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 141 del CPACA, que establece que cualquiera de las partes de un contrato Estatal podrá pedir que se declare su incumplimiento, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y solicitar su liquidación judicial cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para hacerlo de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
A su vez, artículo 164 del CPACA en el numeral 2°, literal j), establece: Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 6 “Artículo 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
(…) En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;
(…)”(Negrita fuera de texto) Sobre el particular, el Consejo de Estado explica: “Caducidad del medio de control de controversias contractuales (…) En la estructura de los procesos contencioso-administrativos, la caducidad se revela como aquella figura por cuya virtud se sancionan los eventos en que los medios de control judicial no son promovidos en los plazos específicos fijados por la ley; de manera que, una vez transcurrido el límite temporal dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, la caducidad opera como medio extintivo del mismo.
(…) Descendiendo al caso concreto, conviene señalar que la Ley 1437 de 2011, para efectos de determinar a partir de cuándo debe computarse el término de caducidad, establece unas reglas especiales cuando la demanda tiene origen en un contrato. En lo que a este caso interesa, resulta oportuno traer a colación la regla prevista en el artículo 164 ibídem, numeral 2, literal j), apartado Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 7 v) (…) En ese orden de ideas, como el contrato de prestación de servicios (…) no fue objeto de liquidación por mutuo acuerdo ni unilateralmente por parte de la administración, el término de caducidad de 2 años que tenía la parte actora para presentar la demanda, de conformidad con lo establecido en el literal j), numeral v, del artículo 164 del CPACA [ver numeral 37] debe contabilizarse una vez transcurridos los cuatro (4) meses que tenían las partes para la realización de la liquidación de mutuo acuerdo, contados a partir del día siguiente a la finalización del contrato -desde el 1 de enero de 2012-, así como los dos (2) meses que tenía el departamento del Magdalena para hacer la liquidación unilateralmente.
Los cuatro (4) primeros meses vencieron el 1° de mayo de 2012 y los otros dos (2) el 1° de julio del mismo año; en consecuencia, el término para demandar corrió desde el 2 de este último mes y año hasta el 2 de julio de 2014. (…)”4 De conformidad con el parámetro legal y la jurisprudencia citadas, en las controversias relativas a los contratos que requieran liquidación, el término de caducidad será de dos años, los cuales comienzan a contarse vencidos los 2 meses para liquidarlo bilateralmente al vencimiento del plazo y los 4 meses subsiguientes para hacerlo de manera unilateral. 2.4.2.
De la liquidación de los contratos estatales El artículo 60 de la Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012, dispone que los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. A su turno, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, establece lo siguiente;
“ARTÍCULO
11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de 4 Consejo De Estado; Sección Tercera; Subsección A; sentencia del 22 de noviembre de 2021, C.P: José Roberto Sáchica Méndez;
Radicación número: 47001-23-33-000-2019-00443-01(66773); Actor: Servicios Integrales del Caribe SV Limitada y otro. Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 8 liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.” 2.5.
Premisas fácticas Para los efectos de la presente providencia, se trae a colación los elementos de juicio relevantes aportados. ➢ El 19 de noviembre de 2021, la sociedad Ingeniería Comercio y Servicios S.A.S. - INGCOS S.A.S aceptó las condiciones de la orden de proveeduría No. GS- SMD-840-2021, cuyo objeto era el suministro de hora de maquinaria amarilla para la respuesta y recuperación de la emergencia generada por la ocurrencia de la temporada de lluvias en el municipio de Pore, de acuerdo con la situación de calamidad pública municipal declarada mediante Decreto municipal 012 del 30 de abril de 2021, prorrogado mediante Decreto 052 del 19 de octubre de 20215: 5 Págs. 47 a 52 - 001Demanda(.pdf) - índice 00003 – primera instancia - SAMAI Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 9 ➢ El 19 de noviembre de 2021, la sociedad Ingeniería Comercio y Servicios S.A.S. - INGCOS S.A.S, la contratista de seguimiento y control y la coordinadora del Comité Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres de Pore suscribieron acta de inicio del suministro6: ➢ De acuerdo con el acta de entrega y recibo a satisfacción del suministro, el contrato finalizó el 30 de diciembre de 20217: 6 Pág. 53 - 001Demanda(.pdf) - índice 00003 – primera instancia - SAMAI 7 Págs. 96 a 100 - 001Demanda(.pdf) - índice 00003 – primera instancia - SAMAI Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 10 ➢ El 18 de abril de 2022, la contratista de seguimiento y control de la orden de proveeduría No. GS-SMD-840-2021, expidió certificación de verificación y aprobación de la información presentada por la sociedad demandante para el pago del contrato8: ➢ El 9 de mayo de 2024 la sociedad demandante presentó ante la Procuraduría General de la Nación la solicitud de conciliación extrajudicial, con el propósito 8 Pág. 54 - 001Demanda(.pdf) - índice 00003 – primera instancia - SAMAI Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 11 de agotar el requisito de procedibilidad, trámite que finalizó el 15 de agosto de ese mismo año, de acuerdo con la constancia No. 046 expedida por el Procurador 72 Judicial I para Asuntos Administrativos9: ➢ Con acta de reparto del 27 de agosto de 2024, se evidencia que la demanda fue radicada el 26 de esos mismos mes y año10: 9 Págs. 2030 a 2049 - 001Demanda(.pdf) - índice 00003 – primera instancia - SAMAI 10 007ActaRepartoTribunalAdministrativoCasanare(.pdf) - índice 00003 – primera instancia - SAMAI Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 12 2.6 Caso concreto Se advierte que en el presente asunto se está demandando el incumplimiento contractual por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en relación con la orden de proveeduría GS-SMD-840-202111, cuyo objeto consistió en el “Suministro de hora de maquinaria amarilla para la respuesta y recuperación de la emergencia generada por la ocurrencia de la temporada de lluvias en el municipio de Pore, Departamento del Casanare de acuerdo con la situación de calamidad pública municipal declarada mediante Decreto municipal 015 del 30 de abril de 2021, prorrogado mediante Decreto No. 052 del 19 de octubre de 2021”.
El Juzgado de primera instancia mediante auto del 3 de octubre rechazó la demanda, al considerar que había operado la caducidad, luego de concluir que se trata de un contrato de suministro de hora de maquinaria amarilla con un único pago a la entrega del objeto contratado, por tanto, el término de los dos años previsto en el artículo 164 numeral 2º literal j) numeral i) del CPACA, comenzó a correr a partir del día siguiente en que este se cumplió, esto es, el 30 de diciembre de 2021, y fenecía el 1° de enero de 2023, sin que la solicitud de conciliación haya suspendido dicho término, dado que se presentó el 14 de febrero de 2024, es decir, de manera extemporánea.
Por su parte, el demandante apeló esa decisión, resaltando la naturaleza jurídica del contrato y da claridad en la fecha de radicación de la solicitud de conciliación, aduce que el a quo no contabilizó en debida forma los términos, razón por la cual considera que no es posible afirmar que la conciliación y la posterior demanda, hayan sido radicadas de forma extemporánea.
Para resolver, se tiene que, conforme al material probatorio aportado con la demanda, esto es, la aceptación de la Orden de proveeduría No GS-SMD-840- 2021, el acta de inicio y la de entrega y recibo a satisfacción del suministro, el contrato inició el 19 de noviembre de 2021 y finalizó el 30 de diciembre de 2021. Así las cosas, se observa que dicha orden no se trató de un contrato de ejecución instantánea, sino de tracto sucesivo, en razón a que se su ejecución se prologó en el tiempo, de modo que en virtud de lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 11 Págs. 47 a 52 - 001Demanda(.pdf) - índice 00003 – primera instancia - SAMAI.
Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 13 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012, requiere ser liquidado. Ahora bien, de conformidad con el enunciado normativo y jurisprudencial citado en las premisas jurídicas, se especifica que los dos años para que opere la caducidad respecto de aquellas controversias derivadas de los contratos en los que se requiera su liquidación, comienzan a correr una vez hayan finalizado los 4 meses para realizarla de manera bilateral y los 2 para hacerla unilateralmente, siguientes a la terminación del contrato.
En el sub examine se advierte que, la orden de proveeduría No. GS-SMD-840-2021 para el suministro de hora de maquinaria amarilla finalizó el 30 de diciembre de 2021, y teniendo en cuenta que el contrato no se liquidó de mutuo acuerdo ni unilateralmente dentro de los 6 meses siguientes, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y, en concordancia con lo indicado en el literal j aparatado v) del artículo 164 del CPACA, el término de caducidad inició su conteo el 1 julio de 2022, por tanto, la parte actora tenía hasta el 1 de julio de 2024 para presentar la demanda.
Sin embargo, en virtud de la solicitud de conciliación extrajudicial formulada el 9 de mayo 2024, la que se declaró fallida de acuerdo con la certificación del 15 de agosto de 2024, tal como se indica en la constancia12 expedida por la Procuraduría 72 Judicial I para Asuntos Administrativos de Yopal, el término de la caducidad fue suspendido cuando faltaba 51 días para su configuración, de modo que, la sociedad demandante tenía hasta el 7 de octubre de 2024 para reclamar en tiempo el cumplimiento del contrato.
La demanda fue radicada el 26 de agosto de 202413, lo que significa que se hizo de manera oportuna, en ese orden de ideas se concluye que, no operó el fenómeno de la caducidad. Por lo anterior, se revocará la decisión adoptada por el Juzgado de primera instancia en auto del 03 de octubre de 2024 que rechazó la demanda. En mérito de lo expuesto el despacho 03 del Tribunal Administrativo de Casanare, 12 Págs. 2030 a 2049 - 001Demanda(.pdf) - índice 00003 – primera instancia - SAMAI. 13 007ActaRepartoTribunalAdministrativoCasanare(.pdf) – índice 00003 – primera instancia - SAMAI Controversia Contractual 85001-3333-004-2024-00152-00 14 RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 03 de octubre de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, que rechazó la demanda presentada por Ingeniería Comercio y Servicios SAS., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, por Secretaría remítase el expediente al Juzgado de origen, dejando las constancias de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 22)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE- SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE- SAMAI FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE- SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado MMPC