REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 85001-3333-001-2021-00014-01 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – CONCILIACIÓN JUDICIAL Parte Demandante: UNIÓN TEMPORAL SEGUIMIENTO PLAN YOPAL 2015 Parte Demandada: MUNICIPIO DE YOPAL Asunto: Acta de terminación del contrato – Saldo insoluto – Anticipo pendiente por amortizar – Claridad en el acuerdo Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal el 19 de septiembre de 2024, a través del cual se improbó la conciliación judicial a la que arribaron las partes en audiencia inicial adelantada el día 28 de marzo de 2023.
II. TRÁMITE DE LA CONCILIACIÓN 2.1. En curso de la audiencia inicial adelantada en la causa judicial de la referencia, en medio de control de controversias contractuales, el día 28 de marzo de 2023, se dejó constancia de Decisión del Comité de Conciliación del Municipio de Yopal, que, en sesión de 22 de enero de dicho año, dispuso asistir a la diligencia con ánimo conciliatorio, en los siguientes términos: “Que en sesión ordinaria de fecha 22 de enero del 2023 se reunió el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de Yopal, con el propósito de analizar la posición jurídica para la conciliación a llevarse a cabo en la primera audiencia en el medio de control controversia contractual con radicado no. 85001-33-33-001-2021-00014-00 promovido por la UNION TEMPORAL SEGUIMIENTO PLAN YOPAL, en el Juzgado primero Administrativo.
CONCEPTO DEL COMITÉ El apoderado judicial ilustra a los integrantes del Comité que el asunto corresponde a la reclamación del cumplimiento de obligaciones contractuales a cargo del municipio de Yopal, en el análisis del caudal probatorio y luego de Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-001-2021-00014-01 UT SEGUIMIENTO PLAN YOPAL 2015 vs Municipio de Yopal Controversias Contractuales – Conciliación Judicial Auto Resuelve Apelación 2 haberse efectuado mesas de trabajo por parte de la dependencia ejecutora, se pudo establecer que es viable presentar como propuesta conciliatoria el pago del valor final del contrato 1614 del 2018, que corresponde a la suma de ochenta y cuatro millones cuatrocientos ochenta mil quinientos pesos ($84.480.500.00), sin lugar a ningún otro reconocimiento, los cuales serán pagaderos dentro de los 90 días siguientes de la aprobación judicial de la conciliación, previa presentación de la cuenta de cobro por parte del demandante.
Despejadas las dudas y con plena claridad por parte de los integrantes del comité sobre los precedentes fácticos y legales, se considera que es viable asistir a la audiencia con ánimo de conciliar. DECISIÓN DEL COMITÉ El Comité de Conciliación y Defensa Judicial decide que el apoderado judicial del municipio de Yopal acuda a la audiencia de conciliación programada por el Juzgado Primero Administrativo en el medio de control controversia contractual con radicado no. 85001-33-33-001-2021-00014-00 promovido por la UNION TEMPORAL SEGUIMIENTO PLAN YOPAL, con la propuesta conciliatoria: Pagar en favor del demandante la suma de ochenta y cuatro millones cuatrocientos ochenta mil quinientos pesos ($84.480.500.00). sin lugar a ningún otro reconocimiento, los cuales serán pagaderos dentro de los 90 días siguientes de la aprobación judicial de la conciliación, previa presentación de la cuenta de cobro.
La presente se expide a los veintitrés (23) días del mes de marzo del 2023”. 2.2. Presentado el parámetro, la parte demandante manifestó su aceptación, aunada al visto bueno del agente del Ministerio Público. 2.3. El a quo dispuso que el asunto sería estudiado y decidido en providencia independiente, por lo que, en efecto, procedió a través del auto recurrido, a saber, de 19 de septiembre de 2024.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN DE PRIMER GRADO 3.1. Luego de confrontar los hechos y el material probatorio disponible, el a quo estableció, en primer lugar, que no había operado la caducidad del medio de control de controversias contractuales, encontrando que la demanda fue presentada el 14 de enero de 2021, siendo que el plazo máximo para el efecto vencía el 9 de marzo de dicha anualidad. 3.2.
Advirtió que no había prohibición legal para adelantar la conciliación en la materia del asunto y que las partes contaban con capacidad para conciliar. 3.3. Estableció que, entre el municipio de Yopal y la Unión Temporal Seguimiento Plan Yopal 2015, se suscribió el contrato de consultoría número 1608 de 29 de diciembre de 2014, por el término de 10 meses, cuyo objeto era realizar la interventoría técnica, administrativa y financiera de formulación del plan parcial, para la segunda área de expansión urbana definida en el plan de ordenamiento territorial del municipio de Yopal, siendo el valor del contrato la suma de doscientos sesenta y seis millones quinientos mil pesos ($ 266.500.000,00).
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-001-2021-00014-01 UT SEGUIMIENTO PLAN YOPAL 2015 vs Municipio de Yopal Controversias Contractuales – Conciliación Judicial Auto Resuelve Apelación 3 3.4. Al firmarse el acta de terminación, el 16 de marzo de 2018, del monto total del contrato quedaba un saldo por pagar, justamente objeto de demanda. 3.5.
Sin embargo, según la revisión del acta de terminación, el saldo pendiente era apenas de cincuenta y cuatro millones seiscientos cinco mil ochocientos cincuenta pesos ($ 54.605.850,00), descontando el valor de amortización de anticipo, lo que implicaría que el valor propuesto y aceptado como conciliación ($ 84.480.500,00) era muy superior a lo adeudado, lo que podría significar lesividad para el patrimonio público. 3.6.
Si bien se demandó el reconocimiento de sumas adicionales por concepto de mayor permanencia, no era posible atribuir el excedente a dicho concepto, pues nada se indicó sobre ello en el acta del comité de conciliación; por el contrario, de lo allí consignado solo podía afirmarse que lo pretendido era el valor que faltaba por cancelar del contrato.
Derivado de lo dicho se concluía que el valor a reconocer no estaba debidamente soportado y podía corresponder a conceptos no amparados legal, jurisprudencial o contractualmente. IV.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 4.1. El recurrente afirmó que era procedente la aprobación de la conciliación, como quiera que, una vez aclarados los verdaderos alcances entre los valores que fueron expuestos en la decisión del a quo y luego de un análisis del contexto financiero del contrato, con base en la información proporcionada por la Alcaldía y el contratista, el monto final a reconocer sí correspondía a la realidad contractual y no era lesivo para el erario. 4.2.
El monto de $ 84.480.500 correspondía al valor total adeudado por la ejecución del contrato, sin descontar aún la amortización del anticipo. Dicho valor representaba la totalidad del trabajo ejecutado por el contratista, base para facturar la ejecución completa del servicio ejecutado. 4.3. El valor de $59.136.350 era el monto final, ya habiendo descontado la amortización del anticipo, que ascendía a la suma de $25.344.150.
En este caso, aunque la propuesta conciliatoria reflejaba el valor bruto adeudado, el saldo neto real tras los ajustes y amortizaciones era el primero. 4.4. La amortización del anticipo no se realizaba directamente por el contratista, sino que era una operación contable y financiera que se llevaba a cabo a través de la secretaria de Hacienda, para el caso, del municipio de Yopal.
El contratista debía facturar el 100% del valor total ejecutado del contrato, pero ya la Secretaría de Hacienda hacía la deducción del anticipo. 4.5. El a quo, al declarar improcedente la propuesta conciliatoria, probablemente no comprendió que el valor de $84.480.500 era la suma total ejecutada, antes de aplicar la amortización del anticipo.
El valor neto real tras la amortización era de $59.136.350, y era el saldo que debía ser considerado como el monto final pendiente de pago. Este error de interpretación sobre el proceso de amortización y facturación llevó al a quo a una conclusión incorrecta. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-001-2021-00014-01 UT SEGUIMIENTO PLAN YOPAL 2015 vs Municipio de Yopal Controversias Contractuales – Conciliación Judicial Auto Resuelve Apelación 4 V. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1.
Sometido el asunto a reparto, por acta de 5 de febrero de 2025, correspondió al Despacho del suscrito magistrado ponente. 5.2. En ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que vicie el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 5.3.
Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control y, por tanto, de la conciliación, por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 153, 155 y 156 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales.
VI. CONSIDERACIONES 6.1. Problema jurídico 6.1.1. De acuerdo al recurso de apelación presentado por la UNIÓN TEMPORAL SEGUIMIENTO PLAN YOPAL 2015, en relación con el auto dictado por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable en materia de conciliación, permite establecer que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si hay lugar o no a revocar el auto que improbó la conciliación judicial a que llegaron las partes, de acuerdo con los argumentos expuestos en la sustentación del mencionado recurso. 6.2.
Límite del recurso de apelación 6.2.1. Por tratarse de un auto de instancia apelado únicamente por un extremo procesal, la competencia de este Tribunal es restringida y se limita a resolver los aspectos planteados por este en su recurso de apelación y sin vulnerar el principio de la non reformatio in peius. 6.2.2. De este modo, el límite establecido para este asunto se determina por los cuestionamientos efectuados por el extremo demandante en cuanto a los fundamentos de la decisión de primera instancia, particularmente en lo referente a si el monto propuesto en el parámetro de conciliación es comprensivo de las deducciones legales y contractuales y, por tanto, la conciliación cumple con el requisito de claridad. 6.3.
Elementos de valoración en la conciliación en materia contencioso administrativa 6.3.1. Al tenor del artículo 3.º de la Ley 2220 de 2022, la conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos, que permite a las partes involucradas obtener la solución a la diferencia suscitada con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador. 6.3.2.
En materia contenciosa administrativa, las personas jurídicas de derecho público están facultadas para conciliar a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-001-2021-00014-01 UT SEGUIMIENTO PLAN YOPAL 2015 vs Municipio de Yopal Controversias Contractuales – Conciliación Judicial Auto Resuelve Apelación 5 carácter particular y contenido económico, de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, en donde se formulen pretensiones de nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales y en los demás asuntos cuando la conciliación no se encuentre expresamente prohibida (artículo 161 Ley 1437 de 2011, en consonancia con el artículo 89 de la Ley 2220 de 2022). 6.3.3.
Según lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones, y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, así como los relativos a contratos cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular que ejerce funciones propias del Estado. 6.3.4.
Con fundamento en la Ley y en reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado se han definido unos supuestos para la aprobación de la conciliación contenciosa administrativa, a saber: 6.3.4.1. Que no hubiera operado la caducidad del eventual medio de control. 6.3.4.2. Que los hechos que son el fundamento de la conciliación estén probados dentro del expediente. 6.3.4.3.
Que quienes concilian tengan disponibilidad de los derechos económicos objeto de la conciliación. 6.3.4.4. Que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público. 6.3.5. Además de estos requisitos, que podrían considerarse de carácter general para impartir aprobación en el escenario contencioso administrativo, existen otros que, dependiendo del asunto a conciliar, deben verificarse, de acuerdo con lo previsto en el artículo 89 de la Ley 2220 de 2022: 6.3.5.1.
En asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si con el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles. 6.3.5.2. Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, evento en el cual, una vez aprobado el acuerdo por el juez contencioso administrativo, se entenderá revocado o modificado el acto y sustituido por el acuerdo. 6.4.
Caso Concreto 6.4.1. Como se expuso en precedencia, entre las partes del proceso se suscribió el contrato de consultoría número 1608 de 29 de diciembre de Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-001-2021-00014-01 UT SEGUIMIENTO PLAN YOPAL 2015 vs Municipio de Yopal Controversias Contractuales – Conciliación Judicial Auto Resuelve Apelación 6 2014, objeto de controversia, cuya terminación se concretó en acta de 16 de marzo de 2018, cuyo balance financiero final fue el siguiente: CONCEPTO CONTRATAD O EJECUTADO PAGADO AMORTIZ ANTICIPO VR TOTAL DEL CONTRATO $266,500,000 VR DEL ANTICIPO $79,950,000 VR ACTA PARCIAL No. 1 $182,019,500 $127,413,650 $54,605,850 VR SALDO POR EJECUTAR $84,480,500 VR SALDO POR PAGAR $59,136,350.00 IVR SALDO POR AMORTIZAR $25,344,150 SUMAS IGUALES $266,500,000 $266,500,000 $266,500,000 $79,950,000 6.4.2.
Según lo anterior, del valor total del contrato, doscientos sesenta y seis millones quinientos mil pesos ($ 266.500.000,00), se había ejecutado en el acta parcial número uno la suma de ciento ochenta y dos millones diecinueve mil quinientos pesos ($ 182.019.500,00), amortizando del anticipo, la suma de cincuenta y cuatro millones seiscientos cinco mil ochocientos cincuenta pesos ($ 54.605.850,00). 6.4.3.
Así, tendríamos un excedente contractual de ochenta y cuatro millones cuatrocientos ochenta mil quinientos pesos ($ 84.480.500,00) y un pendiente de amortización de anticipo por valor de veinticinco millones trescientos cuarenta y cuatro mil ciento cincuenta pesos ($ 25.344.150,00). 6.4.4. La Sala estima que el parámetro de conciliación presentado por el municipio de Yopal no cuenta con la claridad suficiente para su aprobación judicial, porque de su lectura se entiende que el demandado se obligaría a pagar a favor de la UT el saldo total del contrato de consultoría: “Pagar en favor del demandante la suma de ochenta y cuatro millones cuatrocientos ochenta mil quinientos pesos ($84.480.500.00), sin lugar a ningún otro reconocimiento, los cuales serán pagaderos dentro de los 90 días siguientes de la aprobación judicial de la conciliación, previa presentación de la cuenta de cobro”. 6.4.5.
En este sentido, asistió razón al a quo al considerar, en el auto que decidió el recurso de reposición, que “el acta de conciliación además de ser exigible debe ser un título claro, expreso, lo que implica que debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido, sin necesidad de acudirse a teorías o hipótesis”. 6.4.6. Ahora, es cierto, como lo afirmó el recurrente, que el saldo por concepto de amortización del anticipo debe ser objeto de deducción por parte del municipio de Yopal y que la factura se presenta por parte del contratista por el monto total adeudado; sin embargo, el acuerdo conciliatorio no asegura que ello sea así, porque justamente se está ofreciendo una solución Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-001-2021-00014-01 UT SEGUIMIENTO PLAN YOPAL 2015 vs Municipio de Yopal Controversias Contractuales – Conciliación Judicial Auto Resuelve Apelación 7 alternativa a la decisión judicial y no un acto formal de terminación contractual. 6.4.7.
Esto significa que no existe certeza respecto de si se hará el descuento del saldo amortizado del anticipo y, ante la incertidumbre, el actuar del juez de la causa debe propender a la protección del patrimonio público. 6.4.8. No se está diciendo que el reconocimiento del saldo del contrato no se ajuste a la legalidad, pues, revisado el expediente, es claro que las partes han acordado en la existencia del acta de terminación que se suscribió el 16 de marzo de 2018 y los aspectos de desacuerdo, esto es, pretensiones de litigio, se centran en aspectos como mayores permanencias en obra o un lucro cesante fruto de la falta de liquidación del contrato, que pueden ser objeto de desistimiento. 6.4.9.
Lo que afirma la Sala es que no pueden pretender las partes que se apruebe un parámetro que desconoce la realidad del contrato, cuando bien pudo haberse indicado que se pagaría dicho capital ($ 84.480.500,00), previo descuento del valor pendiente por amortizar y las demás deducciones de Ley. En este caso la falta de claridad y en últimas de pronunciamiento expreso, sobre los ítems de cobertura por desagregar hacen confuso el alcance del objeto conciliable, llevan a interpretaciones disimiles sobre el mismo y por el contrario tal incertidumbre generaría imposibilidad para determinar con precisión las obligaciones que se derivan de la conciliación, sin que resulte valido dejar estos vacíos e impedir el cierre efectivo de la litis. 6.4.10.
Es menester insistir en que al juez no le corresponde dictar los parámetros de la conciliación, sino que su actuación de limita a decidir sobre la legalidad del acuerdo, pues ni siquiera es posible la aceptación parcial de conciliaciones, salvo acuerdo de las partes, según el inciso séptimo del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022. 6.4.11.
Por estos motivos, se confirmará la providencia apelada, en tanto la conciliación a la que llegaron las partes adolece de un vicio que la hace inaceptable, a la luz de la claridad y en aras de la protección del patrimonio público. 6.4.12. Lo anterior, bajo la previsión del inciso octavo del citado artículo 113 de la Ley 2220 de 2022, según el cual la “improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada”, por lo que las partes continúan en libertad de formular un nuevo parámetro, ajustado a los requisitos exigidos en la materia.
VII. DECISIÓN 6.4.13. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal el 19 de septiembre de 2024, que improbó la conciliación prejudicial a la que arribaron las partes en audiencia Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-001-2021-00014-01 UT SEGUIMIENTO PLAN YOPAL 2015 vs Municipio de Yopal Controversias Contractuales – Conciliación Judicial Auto Resuelve Apelación 8 inicial de 28 de marzo de 2023, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR la devolución del expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme este proveído, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de 13 de marzo de 2025, acta número 26)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA JPMP